16.12.2014   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 451/109

Ponente:

Krzysztof Pater

Coponente:

Petru Sorin Dandea

1.1

En vista de la necesidad de un mayor y más rápido desarrollo de las pensiones profesionales como parte de los sistemas de pensiones de los Estados miembros de la UE, el CESE apoya la mayoría de las propuestas contenidas en los documentos de la Comisión Europea sobre la propuesta de Directiva FPE II.

1.2

El Comité se congratula de que la mayoría de las recomendaciones formuladas en su dictamen sobre el Libro Blanco «Agenda para unas pensiones adecuadas, seguras y sostenibles» (1) se hayan recogido en la propuesta de la Comisión (2).

1.3

En vista de la necesidad — tanto colectiva como individual — de formas adicionales de pensiones de ahorro y, en particular, habida cuenta de las previsiones de reducción de las pensiones públicas, el CESE señala que los fondos de pensiones de empleo, creados como resultado de las decisiones de los interlocutores sociales, pueden desempeñar un papel muy importante para garantizar que los trabajadores tengan una pensión adicional.

1.4

No obstante, el Comité tiene sus reservas sobre algunas de las disposiciones de la propuesta de Directiva.

1.4.1

El CESE no está de acuerdo con el enfoque que considera los fondos de pensiones de empleo como meras instituciones de los mercados financieros, que no reconoce ni respeta sus circunstancias específicas. Los fondos de pensiones de empleo son instituciones que desempeñan una importante función social. Son en gran medida responsables de las pensiones ocupacionales y se han convertido en un complemento indispensable de las prestaciones de los sistemas públicos. La propuesta de Directiva debe tener en cuenta el papel clave desempeñado por los interlocutores sociales en la creación y gestión de los programas y el hecho de que los principios subyacentes de sus operaciones deben tener muy en cuenta la seguridad social nacional y el Derecho laboral.

1.4.2

Un enfoque «de talla única» no es la manera adecuada de lograr los objetivos de la Comisión, habida cuenta de las numerosas diferencias fundamentales entre los regímenes de pensiones en los distintos Estados miembros y los fondos de pensiones de empleo, que tienen una repercusión importante en las diferencias en cuanto a situación, derechos y expectativas de los partícipes y beneficiarios de estos fondos. Por ejemplo, el CESE adopta una actitud crítica sobre la propuesta de introducir un modelo uniforme para la información enviada a todos los miembros de los fondos de pensiones de empleo en toda la Unión Europea. Dada la gran diversidad existente, el Comité no cree que sea posible crear una forma única que proporcione a cada uno de estos partícipes y beneficiarios la información más esencial y adecuada para ellos.

1.4.2.1

El Comité destaca que una normalización de gran alcance de los fondos de pensiones de empleo podría resultar cara y, en lugar del desarrollo adicional esperado por el CESE, podría llevar a la desaparición progresiva de los mismos.

1.4.3

El Comité hace hincapié en que el objetivo global de los regímenes de pensiones, incluidos los fondos de pensiones de empleo, es garantizar un nivel adecuado y estable de prestaciones para sus beneficiarios. El apoyo a los mercados de capitales, incluidas las inversiones a largo plazo, solo puede considerarse un objetivo secundario, siempre que no vaya en detrimento de los intereses de los partícipes y beneficiarios de los fondos. Aunque apoya la posibilidad de que los fondos de pensiones de empleo jueguen un mayor papel inversor en «instrumentos con un perfil de inversión a largo plazo», el CESE se opone firmemente a la propuesta de la Comisión Europea de que «los Estados miembros no impedirán a las instituciones que … inviertan en instrumentos que … no se negocien en mercados regulados, sistemas de negociación multilateral o sistemas organizados de negociación». El acceso a una evaluación continua objetiva de los activos de un fondo, así como a la información fiable y actualizada sobre la situación financiera del emisor de los valores en que se invierten los activos de un fondo de pensiones, es un requisito previo fundamental para la seguridad financiera de los partícipes en el fondo y sus beneficiarios. No obstante, los Estados miembros deben tener libertad para imponer o no cualquier tipo de restricciones al respecto, previa consulta de los interlocutores sociales.

1.4.4

En las siguientes secciones del presente dictamen figuran un análisis detallado de estas reservas y las restantes observaciones del CESE sobre la propuesta de Directiva.

2.1

La propuesta de la Comisión es una versión revisada de la Directiva 2003/41/CE relativa a las actividades y la supervisión de fondos de pensiones de empleo (FPE) (3), que está en vigor desde 2005. Procede simultáneamente a codificar las disposiciones no modificadas de la directiva vigente y a modificarla.

2.2

Como señala la Comisión, el objetivo general de esta propuesta es facilitar el ahorro para la jubilación en forma de una pensión ocupacional. La Comisión define asimismo cuatro objetivos específicos:

2.3

La propuesta de la Comisión se publicó el 27 de marzo de 2014 como parte de un paquete de instrumentos destinados a garantizar la financiación a largo plazo de la economía europea. La exposición de motivos de la propuesta destaca repetidas veces la necesidad de reforzar la capacidad de inversión de los fondos de pensiones de empleo en activos con un perfil económico a largo plazo.

2.4

En apoyo de su propuesta, la Comisión aduce, entre otras cosas, que si la Unión Europea no establece un marco regulador actualizado ahora, existe el riesgo de que los Estados miembros puedan desarrollar soluciones jurídicas cada vez más divergentes, creando así barreras a la actividad transfronteriza de los fondos de pensiones de empleo, y no logrando ofrecer un mayor nivel de protección de los consumidores a escala de la UE ni propiciar economías de escala. La Comisión también considera que un marco reglamentario sólido para los fondos de pensiones de empleo puede fomentar su desarrollo en países en los que apenas existen en la actualidad.

2.5

La Comisión considera que la aplicación de la Directiva acarreará unos gastos adicionales medios de 22 euros por partícipe, así como costes anuales de entre 0,27 y 0,80 euros por partícipe.

3.1

La reducción de los niveles de cobertura en el marco de los regímenes públicos en muchos Estados miembros implica que las soluciones adicionales, apoyadas a menudo por los Estados miembros a través de exenciones fiscales, desempeñarán un papel cada vez más importante a la hora de garantizar unas pensiones dignas. Los regímenes profesionales son especialmente importantes, ya que tienen características de las que carecen los planes de pensiones individuales. Estos regímenes están financiados íntegramente o en gran parte por los empleadores, y al mismo tiempo están fácilmente disponibles para los trabajadores, incluidos aquellos que perciben salarios más bajos, y tienen costes unitarios más reducidos gracias a las economías de escala. Debido a las normas internas de determinados regímenes adoptadas por los interlocutores sociales, a veces se prevé una pensión adicional incluso para períodos en que el trabajador ha estado imposibilitado para trabajar (por ejemplo, enfermedad o baja por maternidad). A la hora de formular una política de inversión, los interlocutores sociales introducen en algunos regímenes no solo criterios económicos, sino también, por ejemplo, criterios de carácter ético, fomentando así entre las empresas los valores que ellos más estiman. Dado que las pensiones ocupacionales solo proporcionan una pensión adicional a un pequeño porcentaje de ciudadanos de la UE (actualmente desempeñan un papel importante solo en unos pocos Estados miembros, mientras son desconocidas en muchos otros), el Comité apoya las iniciativas encamidadas a desarrollar los fondos de pensiones de empleo.

3.2

Los fondos de pensiones de empleo benefician tanto a los trabajadores como a los promotores de estos fondos, es decir, los empleadores. Los derechos de pensión adquiridos por los trabajadores son en efecto una forma adicional de remuneración del trabajo. Para los empleadores, los regímenes de pensiones son un medio de construir una relación a largo plazo con su personal. Por lo general, estos fondos inspiran un mayor compromiso con la empresa por parte de sus empleados y reducen la rotación de personal. Por lo tanto, el Comité destaca la necesidad de actuar con gran prudencia a la hora de adoptar nueva legislación en este ámbito, a fin de no disminuir el atractivo de los fondos de pensiones de empleo mediante la imposición de cargas financieras o trámites burocráticos adicionales.

3.3

El CESE es consciente de que la Comisión Europea no dispone actualmente de los instrumentos necesarios para obtener información amplia y objetiva sobre los costes de las soluciones previstas, y ha de basarse en la información facilitada por los fondos de pensiones de empleo relevantes. Además, el CESE lamenta que los costes de la reglamentación propuesta se hayan promediado y, más aún, que no se disponga de información sobre los componentes individuales de estos costes globales. Por ello, no es posible señalar qué costes podría generar cada propuesta para los empleadores y los trabajadores ni las diferencias que podrían surgir entre distintos países.

3.4

Dado que la propuesta de Directiva introduciría nuevos requisitos para los fondos de pensiones de empleo que implican costes adicionales, el Comité querría que se introdujesen posibles exenciones del ámbito de aplicación de la Directiva en la fase inicial de un fondo de pensiones de empleo (hasta 12 meses). Esto permitiría al promotor establecer un fondo de pensiones de empleo sin necesidad de incurrir en unos costes administrativos relativamente altos desde el primer día del funcionamiento del FPE, y decidir más tarde si desea continuar sus actividades financiando su propio fondo de pensiones de empleo o prefiere adherirse a un FPE ya existente. El CESE considera que esto sería un factor propicio para la decisión de un empleador de crear un fondo de pensiones de empleo.

3.5

El Comité quiere destacar el papel crucial que desempeñan los interlocutores sociales, tanto a la hora de crear un fondo de pensiones de empleo como de gestionarlo. El Comité considera que debe preservarse la autonomía de los interlocutores sociales a la hora de establecer soluciones para los regímenes de pensiones. El marco legislativo debe limitarse a establecer normas mínimas que los socios encargados de los fondos estarían obligados a cumplir. El CESE también destaca que en muchos Estados miembros existen vínculos muy estrechos entre los planes de pensiones de empleo, la legislación laboral, la legislación en materia de seguridad social y las normas que determinan el papel de los interlocutores sociales. El CESE considera que en la propuesta objeto de examen se intenta excluir a los interlocutores sociales, que a menudo tienen muchos años de experiencia en el desarrollo de fondos de pensiones de empleo, pese a la declaración contenida en el artículo 21(2) de la misma de que la «Directiva se entenderá sin perjuicio del papel de los interlocutores sociales en la gestión de los fondos de pensiones de empleo». Los fondos de pensiones de empleo no pueden considerarse como meras entidades financieras, como se hace en la actual propuesta. También forman parte de la red de seguridad social, desarrollada y gestionada activamente por los interlocutores sociales. El Comité reitera, por lo tanto, la posición adoptada en su anterior dictamen sobre el Libro Blanco (4).

3.6

El CESE subraya que las relaciones entre un fondo de pensiones de empleo y sus partícipes y beneficiarios no pueden tratarse del mismo modo que las relaciones entre una entidad financiera y sus clientes (consumidores).

3.7

El Comité acoge favorablemente la decisión de la Comisión de no introducir soluciones para los fondos de pensiones de empleo destinadas a mantener «la igualdad con el proyecto Solvencia II» (5), con arreglo a lo recomendado en su dictamen sobre el Libro Blanco (6). El CESE señala que, en lo que se refiere a requisitos cuantitativos, la aproximación de las disposiciones de la propuesta de Directiva con las de la Directiva Solvencia II (métodos de evaluación de activos, y el requisito de una mayor correlación entre el volumen de capital y los niveles de riesgo) tendría un impacto negativo sobre los fondos de pensiones de empleo, debido al incremento de los requisitos de capital y de los gastos de explotación, así como a las posibles perturbaciones en la asignación de capital.

4.1.1

El CESE destaca que todos los aspectos de las actividades transfronterizas de los fondos de pensiones de empleo, especificados en los artículos 12 y 13 de la propuesta de Directiva, deben basarse en las necesidades de los empleadores que creen un fondo y de sus empleados, y han de servir sus intereses. Por lo tanto, las decisiones sobre si emprender o no tales actividades deben tomarlas los interlocutores sociales que creen el fondo.

4.1.2

El Comité acoge favorablemente la introducción de la posibilidad de transferir los planes de pensiones a otras instituciones en otros Estados miembros, previa autorización de la autoridad de supervisión competente de la institución destinataria, y previa aprobación por los partícipes y beneficiarios afectados.

4.1.3

El Comité se muestra favorable a las medidas de apoyo a los aspectos transfronterizos de la actividad de los fondos de pensiones de empleo, y hace hincapié en que es muy importante promover y difundir los fondos de pensiones de empleo en aquellos países en los que esta forma de régimen de pensiones es inexistente o apenas está empezando a surgir, si se quiere que el sector de las pensiones ocupacionales experimente avances significativos.

4.1.4

El CESE considera que permitir que los fondos de pensiones de empleo inviertan en otros Estados miembros exclusivamente de conformidad con las normas de sus países de origen es un paso positivo para facilitar la actividad de los fondos de pensiones de empleo en un mercado común europeo.

4.2.1

El CESE respalda la propuesta de una mayor transparencia en lo que se refiere a la retribución de los titulares de funciones clave en los fondos de pensiones de empleo, siempre y cuando se tengan en cuenta los distintos tipos de gobernanza de la provisión de pensiones de empleo.

4.2.2

El Comité cree que, en caso de que la gestión de activos se realice sobre la base de la externalización, deberían desvelarse las normas sobre remuneración, así como el importe recibido por la empresa de gestión, pero no la remuneración de determinados empleados de dicha empresa. El Comité ve con un ojo crítico el proyecto de hacer extensivo el principio de las políticas de remuneración transparentes a los empleados de las empresas responsables de gestionar los fondos mediante la externalización. Esto podría suponer un grave obstáculo para encontrar empresas dispuestas a asumir esas tareas, en particular en lo que respecta a la gestión de los activos de un fondo de pensiones pequeño.

4.2.3

El Comité acoge favorablemente otras propuestas destinadas a seguir regulando la externalización de la gestión de los fondos de pensiones y la supervisión de esta externalización, aunque recomienda cautela a la hora de definir las obligaciones que deben cumplir estas empresas de gestión.

4.2.4

Con respecto a la propuesta de definir los criterios que deben satisfacer las personas idóneas para gestionar efectivamente la entidad, así como para cumplir otras funciones clave, el CESE considera que estas disposiciones deben tener en cuenta las características específicas de los fondos de pensiones de empleo y el papel desempeñado durante mucho tiempo por los interlocutores sociales en la gestión de los fondos de pensiones de empleo (por ejemplo, mediante el derecho a nombrar a sus propios representantes como miembros de órganos de gestión o supervisión de FPE). Después de todo, los fondos de pensiones de empleo no son entidades financieras típicas con ánimo de lucro, sino organizaciones supervisadas por los empresarios y los trabajadores. Por razones obvias, prefieren reducir al mínimo los costes de organización. Los requisitos en materia de cualificaciones para las funciones de gestión de los fondos de pensiones de empleo deben, por lo tanto, tener en cuenta este aspecto, ya que las disposiciones no pueden limitar el papel que desempeñan los interlocutores sociales en el proceso de gestión de los fondos de pensiones más de lo que lo hace el actual sistema.

4.2.5

El Comité sugiere que la evaluación de competencias realizada para los gestores se aplique al órgano de gestión o supervisión en su conjunto, y no a personas concretas. La base para desarrollar esta propuesta podría ser una definición por separado en el artículo 23 de los requisitos para las personas que gestionan la entidad y aquellas que desempeñan funciones principales en la misma. Esta solución permitiría la representación continuada de los interlocutores sociales en los órganos de gestión de un fondo de pensiones de empleo y, al mismo tiempo, aumentar los requisitos para las personas que participan directamente en las actividades estatutarias del fondo de pensiones de empleo.

4.2.6

El Comité hace hincapié en que los requisitos de gestión de los fondos de pensiones de empleo deben tener en cuenta las características específicas inherentes a las pensiones ocupacionales. En estos fondos hay tres partes relacionadas entre sí: el empleador/promotor, el trabajador/partícipe del fondo y el fondo de pensiones de empleo. Por una parte, esto garantiza un sistema más seguro debido a la supervisión mutua por las distintas partes, y, por otra, es una fuente de complicaciones, ya que implica que la legislación sobre las entidades financieras ha de combinarse con el Derecho laboral, la legislación en materia de seguridad social y las normas sobre la cooperación entre los interlocutores sociales en los distintos Estados miembros.

4.2.7

El CESE se complace en constatar que la Comisión Europea es consciente de los problemas potenciales que plantea el endurecimiento de los requisitos para la gestión de los fondos de pensiones de empleo, y respalda las disposiciones por las que se exige que los sistemas de gobernanza guarden proporción con la naturaleza, la escala y la complejidad de las actividades de los fondos de pensiones de empleo (artículos 22, 24, 25, 26 y 29).

4.2.8

El CESE considera que la prioridad para los fondos de pensiones de empleo debe ser preservar los recursos financieros acumulados por los regímenes de pensiones y un nivel adecuado de prestación de pensiones, a lo que contribuye una política de inversión convenientemente equilibrada. El apoyo a las inversiones a largo plazo no debe ocultar la principal finalidad de los fondos de pensiones de empleo, que es proporcionar a sus partícipes unos ingresos en la vejez. La posibilidad de evaluar objetivamente y con frecuencia los activos de un fondo de pensiones, junto con el acceso a información actualizada y exacta sobre la situación financiera de los emisores de los valores en los que invierte el fondo de pensiones de empleo, son requisitos previos para invertir de manera segura estos activos.

4.2.8.1

El CESE considera positiva la propuesta de permitir la inversión de activos de los fondos de pensiones de empleo, sin ningún tipo de obstrucción por parte de los Estados miembros, en instrumentos que tienen un perfil económico a largo plazo.

4.2.8.2

No obstante, el Comité se opone enérgicamente a la propuesta de la Comisión Europea de que «los Estados miembros no impedirán a las instituciones que … inviertan en instrumentos que … no se negocien en mercados regulados, sistemas de negociación multilateral o sistemas organizados de negociación». El CESE señala que, en el caso de los fondos de aportación definida, cuando no es posible una evaluación continuada del valor de los activos, estas inversiones serían una solución muy arriesgada para los párticipes en los fondos. Cualquier enfoque basado en este tipo de política de inversión perdería transparencia debido a la imposibilidad de facilitar a los partícipes información exacta sobre el valor de los fondos acumulados y los beneficios previstos cuando alcancen la edad de jubilación — lo cual es especialmente importante para los miembros que soportan plenamente el riesgo de la inversión —. No obstante, el CESE considera que los Estados miembros deben tener libertad para imponer o no cualquier tipo de restricciones al respecto, previa consulta de los interlocutores sociales.

4.2.8.3

El CESE se muestra favorable a que los fondos de pensiones de empleo puedan invertir en proyectos de infraestructuras a largo plazo. No obstante, considera que solo debe permitirse la inversión sin restricciones cuantitativas en tales proyectos si se utilizan instrumentos financieros que cotizan en bolsa (como las acciones o las obligaciones), o vehículos financieros abiertamente disponibles en el mercado financiero (por ejemplo, algunos tipos de fondos de inversión, acciones de empresas que cotizan en bolsa e invierten directamente en proyectos a largo plazo).

4.2.9

El CESE propone que la Comisión estudie la posibilidad de modificar el artículo 20, apdo.1, letra d) de la propuesta de Directiva, por el que se establecen las normas para la inversión en instrumentos derivados. En opinión del Comité, la experiencia de la crisis justifica la necesidad una importante limitación de la norma vigente, demasiado amplia, en virtud de la cual los fondos de pensiones de empleo pueden invertir en instrumentos derivados para «facilitar la gestión eficaz de la cartera».

4.2.10

El Comité apoya plenamente la introducción de depositarios para aquellos fondos cuyos partícipes y beneficiarios asuman íntegramente el riesgo de la inversión, y considera que los depositarios son un medio esencial para salvaguardar los activos de las entidades de inversión colectiva del mundo actual.

4.2.11

El CESE aprueba el requisito de una función actuarial eficaz en aquellos fondos cuyos partícipes y beneficiarios no asuman todos los riesgos.

4.3.1

El Comité acoge con satisfacción el requisito de aumentar el nivel mínimo de información facilitada a los partícipes y beneficiarios, siguiendo la línea de sus recomendaciones anteriores. También acoge favorablemente la introducción de la obligación para los fondos de pensiones de empleo de facilitar información clave al menos una vez cada doce meses sobre, por ejemplo, las garantías del fondo, las contribuciones totales, los costes de participación en el fondo, el perfil de inversión, los resultados anteriores y las previsiones de pensión.

4.3.2

El Comité tiene serias dudas sobre la viabilidad de la idea propuesta de contar con una declaración de dos páginas de información normalizada con una estructura clara para el receptor. La existencia de fondos de pensiones de empleo diferentes implica distintos tipos de riesgo para sus partícipes, que también tienen expectativas diferentes sobre sus futuras pensiones. Además, las normas sobre el pago de los fondos acumulados por los regímenes profesionales vienen con frecuencia determinados por la legislación de los Estados miembros. La información enviada a los partícipes y beneficiarios de estos fondos debería reflejar estos factores. En vista de ello, el CESE desea que se modifiquen las disposiciones propuestas, de modo que el proceso de normalización de la plantilla de información enviada a los partícipes del fondo se haga en varias fases, y que el diseño final pueda determinarse de manera flexible durante dicho proceso. En la fase inicial, deberá empezarse a trabajar en la elaboración de plantillas que contengan varios tipos de información (al menos dos modelos, sobre la base de los conceptos de aportación definida y de prestación definida). A continuación deberán ensayarse en determinados Estados miembros o fondos de pensiones de empleo, y solo después de que se haya adquirido la experiencia pertinente podrían iniciarse los trabajos sobre el acto delegado mencionado en el artículo 54.

4.3.3

El Comité considera que, en último término, deberían existir al menos dos plantillas de información -una para los fondos basados en aportaciones definidas y otra para los fondos basados en beneficios definidos. Además, cada Estado miembro deberá tener la posibilidad de complementar esta plantilla con varios elementos de información vitales para los partícipes o beneficiarios de los fondos, basándose en la naturaleza específica de las normas nacionales.

4.3.4

El CESE considera que muchas de las disposiciones propuestas no son suficientemente precisas, y pueden inducir a error a los partícipes o beneficiarios, en lugar de proporcionarles una información exacta.

4.3.4.1

El propio nombre de este documento (declaración de las prestaciones de pensión) es confuso — a lo sumo, será una declaración de prestaciones de pensión previstas —. El documento debería, por lo tanto, cambiar de nombre — pasar a llamarse, por ejemplo, «Previsiones de pensión actuales» —.

4.3.4.2

El artículo 48, apartado 1, letra a), prevé la posibilidad de proporcionar a los partícipes información sobre «garantías completas». Se trata de un término equívoco, que no informa en absoluto a los partícipes potenciales sobre las perspectivas pesimistas en caso de que el empleador/promotor del fondo de pensiones de empleo entre en situación de quiebra. Dicha quiebra podría dar lugar a que el fondo de pensiones no pueda pagar a los beneficiarios. Al mismo tiempo, en el artículo 48, apartado 2, letra d), la Comisión se refiere a «mecanismos de reducción de la prestación», algo que pone en tela de juicio la existencia de una garantía completa.

4.3.5

El Comité insta a la Comisión a ser especialmente precavida a la hora de elaborar el acto delegado mencionado en el artículo 54, habida cuenta de los costes potenciales de una solución de este tipo. No debe permitirse que la carga que supone compilar la información para los partícipes en los fondos, o los costes de servicios adicionales derivados de la necesidad de proporcionar explicaciones complementarias en caso de que una plantilla única europea no sea adecuada a las circunstancias específicas de un determinado fondo, incrementen de manera significativa los costes de los fondos de pensiones de empleo. El CESE sugiere, por lo tanto, que en la enumeración de los requisitos de información para los partícipes en los fondos, la Comisión tenga en cuenta la naturaleza de los fondos a los que pertenecen.

4.4.1

Habida cuenta de los problemas de interpretación anteriores a raíz de las diferencias en las prácticas de supervisión de los Estados miembros, el Comité acoge con satisfacción los esfuerzos encaminados a definir más claramente los ámbitos de actividad financiera sujetos a supervisión y a separarlos de aquellos ámbitos que corresponden a la seguridad social y la legislación laboral.

4.4.2

El CESE también acoge favorablemente los planes para reforzar las normas sobre el intercambio interinstitucional de información entre las autoridades responsables de la supervisión de los fondos de pensiones de empleo.

4.4.3

El CESE considera que la propuesta de reforzar los poderes de supervisión sobre los fondos de pensiones de empleo es racional; ello podría implicar requisitos de información adicionales. Las disposiciones de la propuesta de Directiva en este ámbito han logrado un nivel adecuado de flexibilidad, que permite la adaptación de medidas de supervisión específicas a situaciones concretas.