DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO /* SWD/2013/0496 final */
1. Introducción En
el curso de las dos últimas décadas, los períodos de prácticas se han
convertido en una importante puerta de entrada al mundo laboral para los
jóvenes[1].
Sin embargo, aunque los períodos de prácticas constituyen un fenómeno cada vez
más común en nuestro mercado de trabajo, a medida que se han ido extendiendo ha
crecido la preocupación por el contenido didáctico y las condiciones laborales
que ofrecen. Para que los períodos de prácticas faciliten
realmente el acceso al empleo, deben ofrecer contenidos didácticos de calidad y
condiciones de trabajo adecuadas y no constituir una alternativa de bajo coste
a los puestos de trabajo regulares. El pasado año, tras
reiterados llamamientos por parte del Parlamento Europeo[2]
y del Consejo Europeo[3],
la Comisión puso en marcha una consulta con los interlocutores sociales y
anunció que presentaría un marco de calidad para los períodos de prácticas
antes de finales de 2012[4]. El objetivo de la
evaluación de impacto es identificar y analizar las medidas que podrían
aumentar la proporción de las prácticas de calidad, fundamentalmente
estableciendo unas normas sobre mejores prácticas y desincentivando las
prácticas de baja calidad. Esta evaluación de impacto se basa en el documento
de análisis presentado por la Comisión en diciembre de 2012 en el contexto de
la consulta[5]
con los interlocutores sociales sobre el desarrollo de un marco de calidad para
los períodos de prácticas. La evaluación incluye información sobre la cantidad
y la calidad de los períodos de prácticas que anteriormente no se encontraba
disponible, presenta nuevas pruebas de que la baja calidad de los períodos de
prácticas se traduce en menores expectativas laborales y formula una serie de
propuestas para desarrollar un marco de calidad que aumente de forma efectiva
la capacidad de inserción laboral de los trabajadores en prácticas. Las nuevas
propuestas sobre transparencia pretenden ayudar a los jóvenes a diferenciar los
períodos de prácticas de calidad de los de baja calidad. 2. Consultas y opinión de las partes implicadas acerca de los principales problemas de
los períodos de prácticas Consulta pública La Comisión consultó
con una gran variedad de partes interesadas los problemas que afectan a los
períodos de prácticas y sus posibles soluciones. Los resultados se recogen
detalladamente en el documento de análisis. En general, los
sindicatos, las ONG, las organizaciones juveniles, los centros educativos y la
mayor parte de los individuos encuestados en las consultas públicas de 2012 se
mostraron a favor de una iniciativa de la Comisión. En general, las
organizaciones patronales, las cámaras de comercio y los Estados miembros
también se mostraron favorables a la iniciativa, pero a menudo coincidieron en
que el marco debía ser lo suficientemente flexible como para incluir las
diferentes prácticas nacionales. Por lo que respecta a
los elementos que deberían incluirse en un futuro marco de calidad, la mayoría
de los encuestados coincidieron con el análisis de la Comisión: convenio de
prácticas, objetivos y contenidos claros, duración del período de prácticas,
asistencia sanitaria y remuneración adecuadas, etc. Las empresas y algunas
organizaciones patronales alegaron que las cuestiones relativas a la
remuneración y a la protección social no son competencia de la UE. Consulta con los
interlocutores sociales La consulta con los
interlocutores sociales sobre el desarrollo de un marco de calidad para los
períodos de prácticas tuvo lugar en dos fases entre octubre de 2012 y febrero
de 2013. Puesto que los interlocutores sociales de la UE no habían iniciado
negociaciones para establecer un posible convenio con arreglo al artículo 154
del TFUE, la Comisión decidió presentar su propia iniciativa, tomando en
consideración los puntos de vista expresados en la consulta. El Marco de
acciones sobre el empleo juvenil acordado por los interlocutores sociales
europeos en junio de 2013 tomó nota de la intención de la Comisión de elaborar
una propuesta de Recomendación del Consejo relativa al desarrollo de un marco
de calidad europeo para los períodos de prácticas. Tras consultar con las PYME
en 2012 a través de la UEAPME, entre marzo y junio de 2013 se realizó una
encuesta para analizar la calidad de las prácticas en las PYME desde el punto
de vista del empleador y para evaluar los costes que supondría cumplir con las
posibles medidas de un marco de calidad para los períodos de prácticas. 3. Definición del problema 3.1. Marco regulador El estudio sobre los
períodos de prácticas examina el marco regulador de los períodos de prácticas y
pone de manifiesto que varía notablemente dependiendo del tipo de prácticas y
del Estado miembro. En un extremo se encuentra Francia, donde todos los tipos
de prácticas están regulados por ley, mientras que en países como Bulgaria y el
Reino Unido no existe un marco jurídico específico para los trabajadores en
prácticas. Menos de la mitad de los Estados miembros cuentan con disposiciones
relativas a la duración, la remuneración o la cobertura social de los períodos
de prácticas. En once Estados miembros, los trabajadores en prácticas
procedentes de otros países de la UE siguen encontrándose con obstáculos
jurídicos y administrativos que dificultan el desarrollo de las prácticas
transnacionales. En general, aún no se
han acordado unas normas internacionales sobre las características que definen
un período de prácticas de calidad. 3.2. Definición
del problema Tanto la consulta pública como el estudio
sobre los períodos de prácticas enumeran una serie de problemas que afectan
actualmente a los períodos de prácticas en la UE. Existen dos áreas
problemáticas donde sería posible intervenir a escala de la UE: lo insuficiente
del contenido didáctico y lo insatisfactorio de las condiciones laborales. 1) Las quejas sobre el contenido
didáctico se deben a que los trabajadores en prácticas se ocupan de tareas
menores en lugar de recibir una formación útil. Esta cuestión no es meramente
ética; si los períodos de prácticas no proporcionan una formación suficiente,
podrían adquirir mala reputación, lo que perjudicaría su capacidad para
facilitar la transición de los jóvenes del sistema educativo al mercado de
trabajo. 2) Las quejas sobre las condiciones
laborales hacen referencia a la larga duración de la jornada laboral, la
ausencia de cobertura de los riesgos para la salud y la seguridad, la falta de
claridad de las normas y de los reglamentos aplicables, la igualdad de trato,
etc. En el resto del análisis, se consideran
«de baja calidad» los períodos de prácticas con condiciones laborales o
contenido didáctico insatisfactorios. Además de estos dos problemas, las partes
interesadas subrayaron que muchas prácticas no son remuneradas u ofrecen una
compensación económica que no cubre el coste básico de la vida. Esta situación
se traduce en una desigualdad de acceso[6].
Además, el número creciente de períodos de prácticas no remunerados podría
crear en el mercado de trabajo una tendencia a sustituir a los trabajadores
asalariados por trabajadores en prácticas[7].
Por razones de subsidiariedad, la cuestión de la remuneración o compensación
económica no se abordará a nivel de la UE. Sin embargo, si la transparencia
aumentara el mercado de trabajo funcionaría de forma más eficiente. Aunque no parecen existir quejas sobre la
cantidad de períodos de prácticas disponibles a nivel nacional, las prácticas
transnacionales escasean. Esta situación puede considerarse una importante
oportunidad perdida de reducir el desempleo juvenil mediante la movilidad, ya
que las prácticas transnacionales podrían ser un factor clave para favorecer el
empleo en el extranjero y los mercados de trabajo locales no pueden cubrir
muchas de las vacantes existentes. ¿Son frecuentes los problemas de
calidad? Se ha realizado una encuesta
Eurobarómetro entre 13 000 ciudadanos de la UE y de Croacia acerca de su
experiencia con los períodos de prácticas. Las respuestas obtenidas han permitido
cuantificar los principales indicadores de calidad identificados en el estudio
sobre los períodos de prácticas. La encuesta revela que, si bien la mayoría de
los períodos de prácticas son de calidad, una minoría significativa no lo es.
En concreto, los encuestados consideraron que el contenido didáctico del
18 % de los períodos de prácticas era insuficiente y que las condiciones
laborales (remuneración no incluida) de uno de cada cuatro casos no eran
comparables a las de los trabajadores regulares en lo que se refiere a los
horarios, las condiciones de los permisos, etc. En general, el contenido
didáctico o las condiciones laborales del 30 % de los períodos de
prácticas presentaban deficiencias. Con frecuencia, ambos aspectos resultaban
insatisfactorios[8]. En cuanto a las prácticas
transnacionales, solo el 9 % de los períodos de prácticas tienen lugar en
el extranjero. Un aspecto importante que obstaculiza el desarrollo de las prácticas
transnacionales es el desconocimiento de las condiciones que existen en otros
países; según la encuesta Eurobarómetro, el 38 % de quienes hubieran
querido realizar prácticas en el extranjero pero no lo hicieron indicaron que
la razón principal era la falta de información. El análisis econométrico de los
resultados del Eurobarómetro reveló que las posibilidades de encontrar
trabajo de aquellos que habían realizado unas prácticas de baja calidad eran
significativamente menores. Existe una relación clara entre la calidad de
los períodos de prácticas y la probabilidad de ser contratado por la
organización que las ofrece, así como de correr menor riesgo de desempleo en el
futuro. Los datos también confirman que la
calidad de las prácticas se relaciona con la intención del empleador de
contratar personal. Por lo general, las organizaciones con intención de
contratar ofrecen prácticas de mejor calidad. Esto también explica la fuerte
correlación existente entre calidad y remuneración, ya que las organizaciones que
ofrecen remuneración son las que están dispuestas a «ir más allá». 3.3. Origen
del problema Las causas
de la existencia de períodos de prácticas de baja calidad se encuentran tanto
en la oferta como en la demanda. Por lo que respecta a la oferta, es posible
que algunas organizaciones receptoras no ofrezcan prácticas de calidad porque
desconocen cómo hacerlo (baja calidad no intencionada); en otros casos,
la baja calidad puede ser intencionada y deberse a una estrategia consciente de
maximización de beneficios. Los motivos varían en función del caso. Por lo que respecta a la baja calidad no
intencionada, los resultados de la prueba PYME muestran de forma sistemática
que muchas no aplican los indicadores de calidad identificados en el estudio
sobre los períodos de prácticas, pero la mayoría afirma que no tendría
problemas en hacerlo. Cuantificar con exactitud la proporción de los períodos
de prácticas de baja calidad no intencionada resultaría imposible, pero
según los resultados de la prueba PYME, la cifra aproximada está entre el
20 % y el 35 % de las prácticas con un contenido didáctico
insuficiente. Por lo que respecta a la demanda, la
razón principal por la que los candidatos solicitan períodos de prácticas de
baja calidad es la falta de transparencia (asimetría informativa).
Evaluar a priori la calidad de unas prácticas resulta complicado, y una
vez que han comenzado, el trabajador en prácticas carece de la posibilidad y de
los incentivos necesarios para protestar. Puede por tanto decirse que el mercado
de los períodos de prácticas se caracteriza por una situación de equilibrio en
la que existe un determinado porcentaje de prácticas de baja calidad. 4. Base jurídica y subsidiariedad Base jurídica La base jurídica de
esta iniciativa la constituye el artículo 153 del TFUE, conforme al cual la
Unión apoyará y complementará las medidas de los Estados miembros, entre otros,
en los siguientes ámbitos: condiciones laborales, seguridad social y protección
social de los trabajadores, integración de las personas excluidas del mercado
de trabajo y lucha contra la exclusión social. Subsidiariedad En cuanto a los beneficios de una
normalización, las ventajas de una solución a nivel de la UE son diversas: ·
En primer lugar, las directrices de calidad
adoptadas o propuestas por diferentes organismos en distintos países parecen
bastante similares. Las principales diferencias están relacionadas con la
remuneración y con ciertos elementos obligatorios o vinculantes (por ejemplo,
la limitación del número de prácticas consecutivas), que no suelen estar
incluidos en las cartas voluntarias. Por tanto, no habría gran necesidad de
adaptar las normas de calidad a las circunstancias locales. ·
En segundo lugar, una solución a escala de la
UE beneficiaría la movilidad de los trabajadores en prácticas. Si existieran
prácticas o normas establecidas que les permitieran tener unas expectativas
claras, sería más sencillo para los jóvenes aceptar un período de prácticas en
el extranjero. ·
En tercer lugar, dados los problemas de
coordinación, la experiencia demuestra que el proceso de definición de normas
de calidad internacionales se agiliza cuando lo coordinan y apoyan las
instituciones supranacionales. La UE es la más indicada para ejercer esta
función, dado que la elaboración espontánea de normas de calidad
internacionales es poco o nada frecuente. Los Estados miembros podrían adoptar las
medidas necesarias para mejorar la calidad de los períodos de prácticas de
forma independiente. Sin embargo, en la práctica han solicitado reiteradamente
que la Comisión adopte un marco de calidad (véanse, por ejemplo, las
conclusiones de tres de los últimos Consejos Europeos: diciembre de 2012,
febrero de 2013 y junio de 2013). Al existir divergencias entre distintos
marcos reguladores, resultaría útil acordar un criterio común sobre qué se
considera un período de prácticas y cuáles son sus normas mínimas. Esto
ayudaría a definir los enfoques reguladores de los Estados miembros. De este
modo, la UE podría apoyar de forma concreta a los Estados miembros para que
apliquen la directriz sobre empleo n º8 de Europa 2020, en concreto,
«establecer sistemas para que las personas que finalicen sus estudios puedan
encontrar un primer trabajo o tengan posibilidades de continuar su educación y
su formación a través de puestos de formación en prácticas, entre otras cosas,
e intervenir rápidamente ante la aparición del desempleo juvenil». Se abordaría así uno de los obstáculos
fundamentales a la movilidad internacional (esto es, la falta de información
dentro de un ámbito donde la normativa está muy fragmentada), y la
Recomendación reforzaría el apoyo prestado por el programa Erasmus+. 5. Objetivos de la política Los objetivos
generales de una iniciativa en este ámbito son los siguientes: 1) mejorar la
calidad de los períodos de prácticas para que sean más útiles a la hora de
contribuir al éxito de la transición del sistema educativo al mundo laboral; 2) reducir los
desajustes existentes en el mercado de trabajo europeo mediante el fomento de
las prácticas transnacionales. Para cumplir estos
objetivos generales, se han establecido los siguientes objetivos específicos: 1) aumentar la
proporción de los períodos de prácticas de calidad; 2) desincentivar las
prácticas abusivas sin que aumenten los costes de cumplimiento para las
organizaciones receptoras; 3) facilitar
información sobre prácticas transnacionales y fomentar el acceso a las mismas. Los objetivos
operativos son los siguientes: 1) establecer un
marco, unas normas o unas directrices que los Estados miembros, las organizaciones
receptoras, los interlocutores sociales y otras entidades puedan usar como
referencia para fomentar el desarrollo de los períodos de prácticas de calidad
y las prácticas transnacionales; 2) garantizar que
los instrumentos políticos de la UE (en particular la Iniciativa sobre Empleo
Juvenil, el proceso del Semestre Europeo y los programas de financiación de la
UE) adopten de forma efectiva este marco, estas normas o estas directrices. 6. Coherencia de la política
y contribución a los objetivos de Europa 2020 En 2010, la
iniciativa «Juventud en movimiento», buque insignia de la estrategia Europa
2020, anunció que la Comisión propondría un marco de calidad para los períodos
de prácticas. Este compromiso quedó confirmado por la Iniciativa de Oportunidades
para la Juventud de 2011 y por el Paquete sobre Empleo, así como por el Paquete
sobre Empleo Juvenil de 2012. Los períodos de prácticas de calidad forman
asimismo una parte integral del concepto de Garantía Juvenil, por lo que su
desarrollo constituye un objetivo clave de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil
de 2013. Las directrices sobre
los períodos de prácticas parecen especialmente útiles en el caso de países con
escasa experiencia o tradición de colaborar con las empresas. El marco de
calidad ayudaría a la Comisión a llevar a cabo un seguimiento del progreso de
las recomendaciones ya mencionadas y a proponer a los Estados miembros nuevas
medidas en caso necesario. Además, la existencia
de una solución normalizada para toda la UE facilitará que los períodos de
prácticas y de aprendizaje se incluyan dentro de EURES, tal como solicitó el
Consejo Europeo en sus conclusiones de los días 28 y 29 de junio de 2012. Del
mismo modo, es necesario establecer unos criterios de calidad para garantizar
la efectividad de los períodos de prácticas ofertados en el marco de la
Garantía Juvenil (véase la Recomendación del Consejo de 22 de abril de 2013). 7. Posibles medidas
políticas Cuadro 1 Descripción general de las medidas Número de la medida || Nombre || Tipo || Breve descripción 0 || Situación de referencia || - || Mantenimiento del statu quo 1 || Sitio web informativo || Información || Creación de un sitio web informativo para los trabajadores en prácticas que incluya todos los reglamentos y tipos de prácticas de cada Estado miembro 2 || Sello de calidad voluntario || Información || Sello de calidad para los períodos de prácticas de carácter completamente voluntario 3a || Recomendación del Consejo relativa al desarrollo de un marco de calidad «básico» para los períodos de prácticas (Marco de calidad «básico») || Directrices || El trabajador en prácticas y la organización receptora deberían firmar un convenio de prácticas. En el convenio se indiciarían los objetivos de las prácticas, el contenido didáctico, el seguimiento del aprendizaje, la duración, la remuneración o compensación económica y la cobertura de la seguridad social. 3b || Recomendación del Consejo relativa al desarrollo de un marco de calidad para los períodos de prácticas de mayor transparencia (Marco de calidad + transparencia) || Directrices || Indicación de la remuneración o compensación económica que se ofrece en los anuncios de prácticas + Requisitos de transparencia sobre la política de contratación de las prácticas no remuneradas 4 || Directiva relativa al desarrollo de un marco de calidad para los períodos de prácticas de mayor transparencia || Normativa || Medida descrita en el apartado 3b pero en forma de directiva 8. Análisis de impacto 8.1. Posibilidad 0: Situación
de referencia Si se examina la
evolución sobre el terreno, no se han producido grandes avances en lo que
respecta al desarrollo y la adopción espontáneos de unas normas de calidad a
escala mundial o de la UE. Las iniciativas de los Estados miembros escasean, y
aunque existe una Carta Europea de Calidad de las Prácticas, fue elaborada por
organizaciones juveniles en el marco del Foro Europeo de la Juventud y goza de
una aceptación limitada entre las empresas. Si no se desarrollan nuevas
iniciativas nacionales o de mayor aceptación internacional destinadas a mejorar
la calidad de los períodos de prácticas, es probable que los efectos de la
crisis hagan que el porcentaje global de prácticas de baja calidad aumente o,
en el mejor de los casos, permanezca constante. 8.2. Posibilidad 1: Sitio web informativo La primera medida
consiste en crear un sitio web que contenga información completa, detallada y
actualizada periódicamente acerca de las normas y reglamentos aplicables a
todos los tipos de períodos de prácticas en cada Estado miembro. El sitio, que probablemente formaría parte del portal EURES, incluiría enlaces a las páginas web de las
autoridades competentes de los Estados miembros. Esta herramienta aborda uno de los aspectos de
la cuestión de la falta de información, la ausencia de información general
sobre las normativas nacionales vigentes. Sin embargo, no facilita información
concreta sobre la calidad de los períodos de prácticas ofertados ni supone un
incentivo para que las organizaciones receptoras mejoren la calidad de sus
prácticas. Por tanto, el impacto de esta medida en la calidad de los períodos
de prácticas, aunque positivo, resultaría moderado, ya que se ha demostrado que
conocer mejor los propios derechos tiene un efecto limitado en el caso de las
prácticas nacionales. El impacto podría ser mayor en el caso de las prácticas
transnacionales, ya que resulta más difícil encontrar información acerca de
otros países. Más que una medida en sí misma, se trata de una
medida que podría complementar a otras. Pese a que su impacto y su eficiencia
son limitados, ya que es improbable que altere la proporción de los períodos de
prácticas de calidad y de baja calidad, la medida es coherente con el objetivo
de fomentar la movilidad. 8.3. Posibilidad 2: Sello de calidad voluntario La segunda medida
consiste en crear un sello de calidad a escala de la UE para certificar que
aquellas organizaciones receptoras que lo soliciten voluntariamente cumplen
unas determinadas normas de calidad. Los criterios para conceder el sello de
calidad podrían variar de manera significativa de un país o de un sector a
otro; también cabe la posibilidad de intentar definir criterios similares o
incluso idénticos para toda la UE. Los interlocutores sociales podrían
participar en la elaboración de los criterios de calidad, que especificarían
unas normas mínimas para el formato, el contenido didáctico y las condiciones
laborales de los períodos de prácticas. Las organizaciones receptoras que se
comprometieran voluntariamente a respetar estos criterios podrían definirse,
entre otras posibilidades, como «justas con los trabajadores en prácticas». El
sello de calidad podría también incluir una serie de compromisos relativos a la
remuneración y a la cobertura de la seguridad social. Este enfoque no regulador tiene la
ventaja de estimular y asesorar a las organizaciones receptoras, ya que les
proporciona una referencia en materia de normas de calidad, y de garantizar que
la carga que soportan sigue siendo razonable, ya que es de carácter voluntario.
Esta medida también podría fomentar las prácticas transnacionales. Su principal inconveniente es el riesgo
de que pocas entidades se molesten en solicitar el sello, puesto que la demanda
de períodos de prácticas es superior a la oferta. El índice de uso de los
sellos de calidad que existen en la actualidad es extremadamente bajo; por
ejemplo, el índice de uso del denominado «sello de prácticas OK» italiano es de
1/10 000, ya que solo lo han solicitado algunas decenas de empresas. La
situación en el resto de países es similar, por lo que esta medida parece poco
eficiente. En términos de
eficacia,
la medida debería contribuir al desarrollo de los períodos de prácticas
transnacionales, pero es improbable que altere la proporción de las prácticas
de calidad y de baja calidad. Por otra parte, puede
considerarse una medida eficiente, ya que su coste es relativamente bajo. 8.4. Posibilidad 3:
Recomendación del Consejo relativa al desarrollo de un marco de calidad para
los períodos de prácticas Esta medida
consistiría en una propuesta de la Comisión de Recomendación del Consejo
relativa al desarrollo de un marco de calidad para los períodos de prácticas,
que los Estados miembros transpondrían a la práctica y/o al ordenamiento
jurídico nacionales. La Recomendación invitaría a los Estados miembros a
garantizar la obligación de celebrar un convenio de prácticas por escrito,
obligación que actualmente no existe en muchos de ellos. Este convenio
incluiría una serie de elementos sencillos que han demostrado ser útiles para
aumentar la calidad de los períodos de prácticas, como los objetivos
didácticos, un tutor, las condiciones de trabajo, etc. Dentro de esta posible medida se proponen
dos opciones; en la opción 3a, la Recomendación del Consejo se limitaría a
establecer unas directrices de calidad «básicas». En la opción 3b, se reforzaría
el contenido del marco de calidad para los períodos de prácticas mediante
requisitos de transparencia adicionales que incentivarían los períodos de
prácticas de calidad o desincentivarían los de baja calidad. 8.4.1. Opción 3a: Recomendación
del Consejo relativa al desarrollo de un marco de calidad «básico» para los
períodos de prácticas Este marco
exigiría que las dos partes implicadas celebraran un convenio de prácticas por
escrito. Los elementos de dicho convenio constituyen
una solución intermedia con respecto a los elementos que distintos organismos
han introducido recientemente en diversas iniciativas. Recuadro 1 Criterios de calidad clave
identificados en el estudio sobre los períodos de prácticas El estudio sobre los períodos de prácticas examinó la situación de todos los tipos de prácticas en todos los Estados miembros de la EU-27 para así identificar las mejores prácticas, partiendo de la idea de que un período de prácticas de calidad debe permitir al trabajador en prácticas desarrollar unas cualificaciones prácticas orientadas a las necesidades del mercado de trabajo y complementarias a sus estudios teóricos, con objeto de aumentar su capacidad de inserción laboral. Las prácticas de calidad presentan una serie de características. Un rasgo fundamental es la existencia obligatoria de un convenio de prácticas. Los períodos de prácticas de calidad deberían estar basados en un convenio celebrado entre el trabajador en prácticas y la organización receptora (empresa, organismo público, etc.). Cabe señalar a este respecto que, según la encuesta Eurobarómetro sobre los períodos de prácticas, solo el 62 % de los trabajadores en prácticas firmaron un convenio por escrito[9]. El convenio de prácticas debería incluir los siguientes aspectos, que según el estudio son los más importantes: • Objetivos, contenido y seguimiento: los períodos de prácticas deberían permitir que los trabajadores que las realicen desarrollen cualificaciones prácticas que complementen sus estudios teóricos. Las directrices del estudio exigen que la organización receptora asigne al trabajador en prácticas un supervisor o tutor que garantice la validez del contenido didáctico de las prácticas. El supervisor debe orientar al trabajador en prácticas en la realización de sus tareas, llevar a cabo un seguimiento de sus progresos y explicarle los procesos y técnicas de trabajo generales. Las directrices también exigen que el supervisor lleve a cabo una breve evaluación final (de una o dos páginas) del rendimiento del trabajador en prácticas, que puede consistir en una carta de recomendación. • Duración: en general, los períodos de prácticas de libre mercado no deberían superar los seis meses. Tal recomendación, sin embargo, no es aplicable a las prácticas profesionales de posgrado obligatorias para médicos, abogados, profesores y otras profesiones similares, que existen en la mayoría de los Estados miembros y tienden a ser de mayor duración y a estar estrictamente reguladas[10]. • Condiciones laborales: el convenio debería especificar el horario laboral, el derecho a vacaciones y las normas de las bajas por enfermedad. • Remuneración / Compensación: los períodos de prácticas no remunerados pueden ser aceptables cuando el organismo receptor y el trabajador en prácticas se benefician mutuamente mediante el aprendizaje y la transferencia de conocimientos. Por lo tanto, las directrices de calidad solo establecen que el convenio debe especificar claramente y por escrito si se ofrece o no una remuneración o compensación económica y, en caso afirmativo, su cuantía. • Disposiciones sobre seguridad social: Las disposiciones sobre seguridad social aplicables a los trabajadores en prácticas deben quedar claras para todas las partes implicadas, especialmente en lo relativo al seguro de asistencia sanitaria y de accidentes laborales. En la mayoría de los Estados miembros, los estudiantes cuentan con seguridad social gracias al Estado o a su centro de enseñanza, por lo que están asegurados contra los riesgos sanitarios y los accidentes mientras realizan sus prácticas. Sin embargo, la situación de los trabajadores en prácticas que ya han finalizado sus estudios es más incierta. Si el período de prácticas se enmarca en un contrato de trabajo, el empleador y el empleado deben cumplir con las obligaciones que la legislación laboral del país en cuestión dicte en materia de seguros. Si este no es el caso, las disposiciones contractuales deben especificar el sistema de seguro que deben costear el trabajador en prácticas o la organización receptora. Fuente: Estudio sobre los períodos de prácticas, p. 127 (Comisión Europea, 2012). Esta opción entraña
el riesgo de que algunos empleadores, al darse cuenta de que las prácticas que
ofrecen no son de buena calidad, dejen de ofrecerlas. Dichos empleadores
podrían considerar que algunos elementos del marco de calidad (por ejemplo, la
especificación del contenido didáctico) supondrían un coste demasiado elevado.
Sin embargo, dado que los costes de aplicación del marco son asumibles, este
posible impacto negativo parece más teórico que real; además, podría verse
compensado por el aumento de los períodos de prácticas de calidad, ya que
establecer claramente las características de las prácticas de calidad podría
estimular a los empleadores a mejorar su oferta. Una importante
cuestión pendiente, dados los problemas de aplicación de la medida, sería el
efecto que tendría en los períodos de prácticas de baja calidad. Además, las
medidas reguladoras suelen ser menos eficaces en los Estados miembros cuyos
mecanismos de aplicación son menos sólidos, que podrían ser precisamente los
que más las necesiten. En conjunto, un marco
de calidad avalado a escala nacional y europea supondría con toda probabilidad
una mejora razonable de la calidad y la transparencia de los períodos de prácticas
a medio plazo. El marco de calidad constituye una medida proporcionada a escala
de la UE que podría contribuir a alcanzar el objetivo deseado. En términos de
eficacia, este marco podría contribuir de forma significativa a fomentar las
prácticas transnacionales, pero no tendrá un efecto importante en la proporción
de las prácticas de calidad y de baja calidad. Por lo que respecta a la
eficiencia, aplicar este marco de calidad supondría unos costes bajos que
además decrecerían con el tiempo. En cuanto a la coherencia, una aplicación
desigual podría no ser compatible con el objetivo de fomentar la movilidad. 8.4.2. Opción
3b: Recomendación del Consejo relativa al desarrollo de un marco de calidad y
mayor transparencia para los períodos de prácticas Esta opción supondría incluir requisitos
de transparencia adicionales en el marco previamente descrito. Los ofertas de
prácticas deberían indicar si son remuneradas y, en caso afirmativo, la cuantía
de la remuneración o de la compensación económica ofrecidas. Además, las organizaciones receptoras que
ofrecieran prácticas no remuneradas deberían facilitar información
acerca de su política de contratación al concluir el convenio de prácticas, en
concreto el número de trabajadores en prácticas a los que se les ofrece un
puesto remunerado al concluirlas[11]
[12]. Esta opción tiene como objetivo aumentar
la transparencia del mercado de prácticas y así mejorar su funcionamiento. En
ocasiones, las organizaciones receptoras atraen a los candidatos con prácticas
prometedoras pero no les informan de las condiciones económicas hasta la fase
final del proceso de selección, cuando los candidatos ya han invertido un
esfuerzo considerable en obtener el puesto y no están psicológicamente
preparados para negociar o para rechazar un puesto mal remunerado. De hecho, la
encuesta Eurobarómetro reveló que se trataba del caso más frecuente (un
46 % frente al 42 % en que se indicaba claramente la compensación
económica que se ofrecía). La medida es sencilla, no implica
prácticamente ningún coste para los períodos de prácticas legítimos y
desincentiva las prácticas abusivas. Su impacto debería ser notable. El
requisito de que las ofertas de prácticas incluyan las condiciones económicas
debería tener una buena acogida, ya que el 90 % de las empresas
encuestadas en la prueba PYME afirmó que lo aceptaría. La acogida de los
requisitos de transparencia de las políticas de contratación sería
probablemente menor, ya que constituyen una novedad, pero el coste de
cumplirlos sería prácticamente nulo. Se considera que la eficacia de esta
medida es positiva, ya que se espera que sus efectos sean notables. También es
eficiente, ya que no implica prácticamente ningún coste para los períodos de
prácticas legítimos. 8.5. Posibilidad 4: Directiva
relativa al desarrollo de un marco de calidad para los períodos de prácticas El contenido de esta medida sería
idéntico al de la opción 3b, es decir, una propuesta de la Comisión relativa al
desarrollo de un marco de calidad para los períodos de prácticas que incluyera
requisitos de transparencia, pero a diferencia de dicha opción, se trataría de
una directiva basada en el artículo 153, apartado 2, letra b), del TFUE. Se puede considerar que la eficacia de
una directiva sería positiva, ya que es probable que su efecto sea notable. Del
mismo modo, parece que sería una solución eficiente: su cumplimiento no
supondría prácticamente coste alguno para los períodos de prácticas legítimos y
desincentivaría las prácticas abusivas. Además, la aplicación de esta medida a
escala de la UE garantizaría una mayor coherencia con el objetivo de fomentar
la movilidad. Sin embargo, pese a estas ventajas, parece una solución menos
proporcionada que una recomendación del Consejo. La elección entre una
recomendación y una directiva depende de la evaluación de la importancia
relativa de las decisiones delegadas al nivel más bajo posible, de la necesidad
de utilizar la movilidad para aprovechar plenamente las posibilidades que
ofrece el mercado único para reducir el desempleo juvenil y del equilibrio
entre la necesidad de aprobar medidas con rapidez y el beneficio de una
adopción amplia y simultánea en toda la UE. Teniendo en cuenta todo ello, no es
necesario intentar armonizar completamente las distintas leyes nacionales sobre
los períodos de prácticas. Por tanto, la medida preferible es la recomendación
del Consejo, siendo posible recurrir a una directiva más adelante si la
recomendación no es suficiente para hacer que los Estados miembros actúen. 9. Seguimiento A la hora de evaluar
el impacto de las medidas contempladas en el desarrollo del mercado de
prácticas, el principal problema es la ausencia de estadísticas pertinentes
sobre el tema. La Dirección General de Empleo ya ha tomado medidas
administrativas para abordar esta cuestión, añadiendo un módulo sobre prácticas
a la encuesta de población activa de Eurostat (EPA). Sin embargo, los
resultados podrían demorarse unos tres años. Mientras tanto, una vez
transcurrido un tiempo razonable tras la adopción de las nuevas normas sobre
períodos de prácticas, podría realizarse una encuesta Eurobarómetro de
seguimiento. El formato de la encuesta Eurobarómetro sobre los períodos de
prácticas de 2013 es una buena base para una futura encuesta de seguimiento, ya
que proporciona información detallada sobre la calidad de los períodos de
prácticas. En cambio, para analizar el impacto en las perspectivas laborales se
necesitaría una encuesta longitudinal. Cuando la inclusión del módulo sobre
prácticas en la EPA esté más avanzada, sería necesario examinar con Eurostat la
viabilidad de realizar dicha encuesta longitudinal. Una vez aprobada la
recomendación del Consejo o la directiva, los servicios de la Comisión también
tendrán que realizar un seguimiento de la adopción de las nuevas normas en los
Estados miembros. Además, también podrían utilizarse los
mecanismos de coordinación del Semestre Europeo y los mecanismos de aplicación
de la Garantía Juvenil para realizar el seguimiento de la aplicación de una
recomendación del Consejo relativa a los períodos de prácticas. [1] Según la encuesta Eurobarómetro de 2013 (Flash
Eurobarómetro 378), los períodos de prácticas son un 74 % más frecuentes
que los períodos de aprendizaje, un 77 % más que los empleos para
estudiantes y un 43 % más que la ausencia de experiencia. Fuente: Eurobarómetro
elaborado por la Comisión, volumen B, respuestas a la pregunta 1, p. 1. [2] PE 2009/2221(INI) de 6.7.2010. [3] Conclusiones del Consejo Europeo de diciembre de
2012, febrero de 2013 y junio de 2013. [4] SWD(2012) 407 final, Bruselas, 5.12.2012. [5] SWD (2012) 407 final, Bruselas, 5.12.2012. [6] Según el informe de 2011 sobre el salario mínimo
nacional realizado por la Low Pay Commission del Reino Unido, cada vez más
empleos tienen como prerrequisito la realización de un período de prácticas. [7] El informe de 2013 de la Low Pay Commission señala
que «es frecuente que no se pague un salario mínimo en puestos similares a un
empleo». [8] Por lo que se refiere a la escasez o ausencia de
remuneración, aproximadamente el 50 % de los períodos de prácticas son no
remunerados y otro 25 % ofrece una compensación económica que no cubre el
coste básico de la vida. [9] Encuesta Flash Eurobarómetro nº 378, sección
2.1.3, p. 36. [10] Asimismo, el estudio excluye de esta recomendación
los denominados «programas de prácticas» para la contratación de personal de
dirección superior. [11] En aras de la sencillez, entre otros motivos, solo se
deberían tener en cuenta las contrataciones que tuvieran lugar en el mismo
lugar que las prácticas. [12] Cabe señalar que, al igual que el resto, esta medida
no sería aplicable a los períodos de prácticas organizados por escuelas,
universidades y otros centros de enseñanza antes de obtener el título.