DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Directiva del Consejo que modifica la Directiva 2009/71/Euratom del Consejo, de 25 de junio de 2009, por la que se establece un marco comunitario para la seguridad nuclear de las instalaciones nucleares

1.           Introducción

En la UE, hoy por hoy, la energía nuclear genera casi el 30 % de toda la electricidad y aproximadamente dos tercios de la electricidad hipocarbónica. La seguridad nuclear reviste una importancia fundamental para la UE y sus ciudadanos. Los costes de un accidente nuclear podrían ser tan elevados que son potencialmente ruinosos para las economías nacionales. Resulta, pues, esencial para la sociedad y la economía reducir el riesgo de que ocurra un accidente nuclear en un Estado miembro de la UE aplicando estrictas normas de seguridad nuclear y garantizando una supervisión normativa de alta calidad. El accidente nuclear de Fukushima (Japón) de 2011 volvió a centrar en todo el mundo la atención sobre las medidas necesarias para garantizar el máximo nivel de seguridad nuclear.

Basándose en un mandato del Consejo Europeo conferido en marzo de 2011[1] a la Comisión Europea (CE), esta lanzó, junto con el Grupo Europeo de Reguladores de Seguridad Nuclear (ENSREG), unas evaluaciones completas del riesgo y de la seguridad («pruebas de resistencia») de las centrales nucleares de la Unión Europea. Los resultados pusieron de manifiesto diferentes estrategias de seguridad nuclear y prácticas industriales en los países participantes[2].

El mandato del Consejo Europeo a la Comisión incluía revisar el marco jurídico y reglamentario vigente en materia de seguridad de las instalaciones nucleares y proponer las mejoras que pudieran resultar necesarias. Toda propuesta legislativa debía tener en cuenta las conclusiones de las pruebas de resistencia y las lecciones extraídas del accidente nuclear de Fukushima, así como las aportaciones de una consulta pública abierta y las opiniones de las partes interesadas. La consultó mostró que una gran mayoría era partidaria de reforzar el marco legislativo de la UE.

La presente evaluación de impacto tiene en cuenta los factores arriba mencionados y describe el problema que supone garantizar unos niveles suficientes de seguridad nuclear en la UE. Señala los objetivos generales y específicos para mejorar la prevención y mitigación de los accidentes nucleares. Se proponen y analizan una serie de opciones estratégicas, que van desde el mantenimiento de la situación actual hasta unas reformas más profundas. Cada una de esas opciones se evaluó para determinar sus impactos estimados desde los puntos de vista de la seguridad, la economía, el medio ambiente y la sociedad.

La opción seleccionada modifica la actual Directiva 2009/71/Euratom del Consejo, por la que se establece un marco comunitario para la seguridad nuclear de las instalaciones nucleares[3] (en lo sucesivo denominada «Directiva de Seguridad Nuclear»), mediante la consolidación de los principios y requisitos generales vigentes en materia de seguridad nuclear y la introducción de otros nuevos, completados con criterios y procedimientos armonizados de seguridad nuclear de Euratom para verificar su aplicación a nivel nacional. Asimismo prevé una mayor independencia de los reguladores y una mayor transparencia pública respecto a la actuación de la industria y los reguladores. Mientras que algunas de las medidas subyacentes de la opción preferida pueden aplicarse en breve plazo, otras requieren una labor de desarrollo técnico en colaboración con los Estados miembros.

2.           Definición del problema

El accidente ocurrido en 2011 en la central nuclear de Fukushima Daiichi provocó graves daños ambientales, económicos y sociales y el temor de que tuviera efectos sobre la salud de la población afectada de Japón. Aunque el accidente se debió a un terremoto y un tsunami de enorme magnitud, las investigaciones realizadas para determinar las causas del accidente pusieron de manifiesto que una combinación de factores previsibles condujo a la catástrofe. Al analizar el accidente nuclear de Fukushima se observan toda una serie de graves problemas técnicos recurrentes y de fallos institucionales persistentes similares a los detectados en las evaluaciones realizadas tras los accidentes nucleares que tuvieron lugar hace décadas en Three Mile Island y Chernóbil. Este último accidente debilitó, una vez más, la confianza de la población en la seguridad de la energía nuclear, y eso en un momento en el que se está debatiendo su uso como posible solución para satisfacer la demanda mundial de energía de una manera sostenible.

La UE cuenta con 132 reactores en funcionamiento, lo que representa alrededor de una tercera parte de los 437 que se explotan en todo el mundo. Muchas de las centrales nucleares de la UE se construyeron hace ya tres o cuatro décadas y respondían a requisitos de diseño y seguridad que desde entonces no han dejado de actualizarse. En mayo de 2011, se realizaron pruebas de resistencia para evaluar si los actuales márgenes de seguridad eran suficientes para cubrir diversos acontecimientos imprevistos. Los resultados indican diversos puntos fuertes y débiles en todas las centrales nucleares, en particular la necesidad evidente de aplicar en algunas centrales una serie de medidas para reforzar la solidez frente a varios tipos de peligros internos y externos. Las pruebas pusieron de manifiesto asimismo importantes diferencias en los enfoques nacionales de la evaluación de «accidentes que sobrepasan a los de base de diseño» en los que resulta difícil o imposible realizar una evaluación adecuada de los actuales niveles de seguridad. Por ejemplo, en algunos casos no se tuvo en cuenta el riesgo de terremoto en la base de diseño original, y solo se introdujo en una fase posterior, y/o se subestimó. Desde entonces se han desarrollado nuevos enfoques respecto a la evaluación de riesgos y peligros sísmicos, pero no todos los operadores han reexaminado esos riesgos y peligros para las centrales con criterios, datos y metodologías recientes.

3.           Cuestiones específicas que deben abordarse

Sobre la base de varias fuentes de conocimientos, como las iniciativas correspondientes del OIEA y la WENRA, así como de las lecciones extraídas de las pruebas de resistencia de la UE y de las investigaciones sobre el accidente de Fukushima, se han determinado ámbitos clave de mejora de la seguridad nuclear. Esos ámbitos problemáticos se refieren a cuestiones técnicas (en particular el emplazamiento y diseño de la instalación), la supervisión reglamentaria, los aspectos relacionados con la gobernanza de la seguridad nuclear (independencia y transparencia reglamentarias), así como la cuestión de la preparación y respuesta a las emergencias.

•           Cuestiones técnicas •           Cuestiones de supervisión reglamentaria •           Cuestiones de independencia reglamentaria •           Cuestiones de transparencia •           Cuestiones de preparación y respuesta ante emergencias

Entre las principales deficiencias observadas figuran las lagunas a la hora de garantizar una identificación transparente y completa de los principales problemas de seguridad y su gestión, el incumplimiento de importantes medidas de seguridad y la ausencia de un enfoque coherente entre los Estados miembros respecto a la regulación de los riesgos nucleares a pesar de su naturaleza transfronteriza.

La actual legislación sobre seguridad nuclear de Euratom, en particular la Directiva de Seguridad Nuclear, establece un marco jurídicamente vinculante de Euratom basado en principios y obligaciones generales reconocidos a nivel internacional. No obstante, dado que el ámbito de aplicación de dicha Directiva se limita a esos principios generales, su principal punto débil es que no puede abordar a un nivel suficientemente específico los problemas técnicos de seguridad derivados del accidente nuclear de Fukushima e identificados durante las pruebas de resistencia. Además, las disposiciones actuales de la Directiva no parecen suficientes en el ámbito de la independencia de las autoridades reguladoras nacionales. Por otra parte, las pruebas de resistencia indican la necesidad de reforzar los mecanismos de cooperación y coordinación entre todas las partes con responsabilidades en materia de seguridad nuclear, por ejemplo mediante revisiones inter pares. También deben seguir mejorándose las disposiciones de la Directiva relacionadas con la transparencia. Asimismo, debe considerarse la cuestión de la preparación y respuesta adecuadas a las emergencias in situ.

Sin perjuicio del papel que desempeñan las pruebas de resistencia en la mejora de la seguridad de las centrales nucleares de la UE, su punto débil está relacionado con su naturaleza no vinculante. Como ejercicio voluntario y puntual, no garantizan que las medidas identificadas se apliquen plenamente y se actualicen de forma periódica.

A través del OIEA, se han elaborado y acordado principios, normas y convenios internacionales[4] que regulan la seguridad nuclear. No obstante, esas normas de seguridad no son jurídicamente vinculantes, mientras que las convenciones internacionales son vinculantes, pero no ejecutables. La legislación Euratom dispone de mecanismos de sanción claros y firmes para una transposición y aplicación adecuadas de la misma. A raíz de los acontecimientos de Fukushima, los Estados miembros del OIEA reconocen en general la necesidad de aumentar la eficacia, la gobernanza y la aplicabilidad del marco jurídico internacional de la seguridad nuclear.

4.           Competencia, subsidiariedad y proporcionalidad de Euratom

Cualquier revisión legislativa debe basarse en el enfoque de la Directiva de Seguridad Nuclear vigente y mejorarlo. Por consiguiente, los artículos 31 y 32 del Tratado Euratom siguen siendo la base jurídica.

Toda propuesta de revisión debe pretender reforzar aún más el papel y la independencia de las autoridades reguladoras competentes, ya que es evidente que unos reguladores firmes, dotados de los poderes necesarios y con garantías de independencia, son los únicos que pueden supervisar y asegurar la explotación segura de las instalaciones nucleares en la UE. Debe fomentarse una estrecha cooperación y el intercambio de información entre reguladores, teniendo en cuenta los impactos transfronterizos potenciales de un accidente nuclear.

Dadas las amplias consecuencias de un incidente nuclear y, sobre todo, la necesidad de información a la población en tal caso, es fundamental aplicar un planteamiento a nivel de la UE sobre cuestiones de transparencia. Con ello puede garantizarse que, independientemente de las fronteras nacionales, la población esté adecuadamente informada sobre todos los asuntos pertinentes de seguridad nuclear a fin de garantizar un nivel uniforme de transparencia e información en toda la UE.

En Europa, las pruebas de resistencia han confirmado que sigue habiendo, no solo diferencias entre los Estados miembros a la hora de garantizar una identificación transparente y completa de los principales problemas de seguridad y su gestión, sino también una serie de lagunas importantes. Una legislación Euratom reforzada podría incluir una serie de disposiciones técnicas con un nivel de detalle adecuado a efectos de un instrumento jurídico marco. Esas disposiciones deben garantizar un enfoque común de la seguridad nuclear en la UE.

La experiencia adquirida con el accidente nuclear de Fukushima y las valiosas enseñanzas de las pruebas de resistencia han demostrado claramente que un sistema de seguimiento firme y transparente (en particular revisiones inter pares) es esencial para garantizar la aplicación efectiva y constante de cualquier régimen de seguridad.

De acuerdo con el principio de proporcionalidad, la revisión prevista no debe exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos. Además, teniendo en cuenta las situaciones diferentes de los Estados miembros, debe aplicarse un planteamiento flexible y proporcionado a su aplicación. Prestando una atención especial al principio de proporcionalidad, debe preverse un mecanismo para el desarrollo de criterios técnicos a nivel de la UE, aprovechando plenamente los conocimientos y experiencias prácticas de los expertos de los Estados miembros.

5.           Objetivos

Objetivos generales

· Proteger a los trabajadores y a la población contra los peligros de las radiaciones ionizantes procedentes de instalaciones nucleares, por medio de unas condiciones de explotación adecuadas, la prevención de accidentes y la mitigación de sus consecuencias.

· Mantener y promover la mejora continua de la seguridad nuclear y su reglamentación a nivel de Euratom.

Objetivos específicos

· Mejorar constantemente la estructura general de seguridad nuclear (por ejemplo, consolidando los principios y requisitos generales vigentes en materia de seguridad nuclear e introduciendo otros nuevos).

· Mejorar constantemente la estructura específica de seguridad nuclear (por ejemplo, completando los principios y requisitos de seguridad arriba mencionados mediante criterios de seguridad nuclear de Euratom).

· Mejorar constantemente las metodologías de evaluación de la seguridad nuclear (por ejemplo, fomentando la utilización de métodos coherentes y completos basados en el riesgo que apoyen la toma de decisiones).

· Garantizar la cooperación y coordinación entre todas las partes que tengan responsabilidades en cuestiones técnicas de seguridad nuclear, incluidas las revisiones inter pares.

· Reforzar el papel de las autoridades reguladoras nacionales.

· Reforzar la independencia efectiva de las autoridades reguladoras nacionales.

· Mejorar la transparencia en materia de seguridad nuclear.

· Reforzar las medidas de preparación y respuesta a las emergencias in situ.

6.           Opciones estratégicas

OPCIÓN ESTRATÉGICA 0

· Mantener sin cambios la Directiva Marco Euratom vigente (Directiva de Seguridad Nuclear).

· Utilizar los mecanismos de cooperación existentes entre la CE y los Estados miembros sobre la aplicación de las medidas derivadas del proceso de pruebas de resistencia a través de ENSREG.

OPCIÓN ESTRATÉGICA 1

· Acción legislativa (acto jurídicamente vinculante) a nivel de Euratom.

· Modificar la Directiva de Seguridad Nuclear, reforzando los principios y requisitos generales existentes (por ejemplo, papel e independencia de las autoridades reguladoras nacionales y transparencia) e introduciendo otros nuevos (por ejemplo, medidas de preparación y respuesta a emergencias in situ; emplazamiento, diseño y construcción, así como explotación de las instalaciones nucleares).

· Utilizar los mecanismos de cooperación existentes entre la CE y los Estados miembros sobre la aplicación de las medidas derivadas del proceso de pruebas de resistencia a través de ENSREG.

OPCIÓN ESTRATÉGICA 2

SUBOPCIÓN 2.1

· Acción legislativa (combinación de actos jurídicamente vinculantes y actos especificativos jurídicamente no vinculantes) a nivel de Euratom.

· Modificar la Directiva de Seguridad Nuclear, reforzando los principios y requisitos generales existentes e introduciendo otros nuevos (como en la opción estratégica 1) + incluyendo en la Directiva el mandato a la CE de apoyar esos principios y requisitos generales, y estableciendo criterios de seguridad nuclear Euratom jurídicamente no vinculantes (Recomendaciones de la Comisión).

· Esos criterios de seguridad nuclear Euratom se elaborarían en estrecha cooperación con expertos de los Estados miembros.

SUBOPCIÓN 2.2

· Acción legislativa (combinación de un acto jurídicamente vinculante y actos especificativos jurídicamente vinculantes) a nivel de Euratom.

· Modificar la Directiva de Seguridad Nuclear, reforzando los principios y requisitos generales existentes e introduciendo otros nuevos (como en la opción estratégica 1) + incluyendo en la Directiva el mandato a la CE de especificar esos principios y requisitos generales, y estableciendo criterios de seguridad nuclear Euratom jurídicamente vinculantes (Reglamentos de la Comisión).

· Esos criterios de seguridad nuclear Euratom se elaborarían en estrecha cooperación con grupos de trabajo de expertos, como ENSREG y WENRA, así como con expertos de la CE. A continuación, estos se adoptarían mediante el procedimiento de «comitología» con las aportaciones de todos los Estados miembros.

OPCIÓN ESTRATÉGICA 3

· Acción legislativa (acto jurídicamente vinculante) a nivel de Euratom.

· Establecer una agencia de reglamentación de la seguridad nuclear de Euratom para gestionar y seguir desarrollando el acervo de seguridad nuclear de Euratom, como en la opción estratégica 2, bajo la supervisión de la CE, con la misión de:

— promover las normas comunes más elevadas posible con vistas a una generación segura de energía nuclear en la UE,

— ayudar a la CE a desarrollar requisitos / normas / criterios técnicos armonizados en materia de seguridad nuclear, que se incorporarían en propuestas de nueva legislación de seguridad nuclear de Euratom; realizar inspecciones para controlar la correcta aplicación de la legislación; desarrollar una sistema de certificación de Euratom de diseño normalizado de instalaciones nucleares; elaborar un contenido y un procedimiento uniformes para las autorizaciones; intervenir en caso de accidente o incidente nuclear; formular dictámenes y recomendaciones a la Comisión sobre cuestiones de seguridad nuclear; y recoger y analizar datos para seguir mejorando la seguridad nuclear.

7.           Evaluación de impacto

Cuadro 1 – Comparación de las opciones estratégicas en función de su impacto (resumen)

Opción estratégica || Impacto en materia de seguridad || Costes de conformidad para los operadores (por unidad de reactor) || Costes reglamentarios y carga administrativa para los Estados miembros (por unidad de reactor al año) || Impacto ambiental || Empleo en el sector nuclear europeo || Asequibilidad de energía

0 || Muy poco probable que contribuya a reducir riesgos || Entre ~ 30 y 200 millones EUR || ~ 3 millones EUR Entre ~ 1 y 4 millones EUR || Muy poco probable que contribuya a reducir riesgos || ~ 500 000 personas || Alta

1 || Solo cierto incremento de la seguridad || Entre ~ 30 y 200 millones EUR || £ 5 millones EUR || Reducción del riesgo poco significativa || ~ 500 000 + ~ 500 || Alta

2 || Incremento significativo de la seguridad al menos en algunas centrales nucleares de algunos Estados miembros || ≥ 200 millones EUR || £ 5 millones EUR || Mejoras significativas al menos en algunas centrales nucleares de algunos Estados miembros || ~ 500 000 + ~ 500 + ~ 500 || ~Alta

3 || Incremento significativo de la seguridad al menos en algunas centrales nucleares de algunos Estados miembros || ≥ 200 millones EUR || £ 5 millones EUR || Mejoras significativas al menos en algunas centrales nucleares de algunos Estados miembros || ~ 500 000 + ~ 500 + ~ 500 + ~ 250 || ~Alta

8.           Comparación de las opciones

La opción estratégica 1 tendrá algunos efectos positivos sobre la seguridad nuclear, debido a la inclusión de otras normas jurídicamente vinculantes y ejecutables (aunque solo se trate de principios y requisitos generales). Por otro lado, las opciones estratégicas 2 y 3 pueden dar lugar a nuevas mejoras significativas de la seguridad de las centrales nucleares de la UE gracias a la adopción de criterios de seguridad nuclear de Euratom, que proporcionarían unos parámetros de seguridad objetivos y verificables. En comparación con las opciones estratégicas 0 y 1, los costes adicionales de la opciones 2 y 3, de alrededor de 200 millones de euros, como mínimo, por unidad de reactor en los próximos 5 a 10 años aproximadamente, parecen aceptables, en especial si los comparamos con los costes de un accidente nuclear.

La opción estratégica 3, que va más lejos que las otras, exige la introducción de cambios significativos en la estructura organizativa de la Comisión y en la actual estructura de seguridad de Euratom. Dado que requiere importantes modificaciones de la cultura y estructura de seguridad de los Estados miembros, no puede considerarse, hoy por hoy, una opción realista para lograr beneficios inmediatos en materia de seguridad nuclear.

Por lo que respecta a la opción estratégica 2, tanto las subopciones 2.1 como la 2.2 responden plenamente a los objetivos subrayados en la sección 5. Un enfoque totalmente vinculante, como en la subopción 2.2, sería el más eficaz. No obstante, la ventaja de la subopción 2.1 es que, aunque requiere la aplicación de esos principios y requisitos generales, ofrece un enfoque más flexible para que los Estados miembros cumplan los criterios recomendados de seguridad nuclear de Euratom. Permitiría adquirir experiencia sobre cómo se aplican esos criterios en la práctica y responder con mayor rapidez a los nuevos progresos técnicos. Además, siguiendo un enfoque gradual, sería posible, gracias a esa experiencia, transformar los criterios recomendados en criterios jurídicamente vinculantes en una etapa posterior. En conclusión, se recomienda tener en cuenta tanto la opción estratégica 2.1 como la 2.2.

[1]               Consejo Europeo, EUCO 10/1/11.

[2]               Peer Review Report – Stress Tests performed on European nuclear power plants, 25 de abril de 2012 (http://www.ensreg.eu/node/407).

[3]               DO L 172 de 2.7.2009.

[4]               En particular, la Convención sobre Seguridad Nuclear (INFCIRC/449 de 5 de julio de 1994).