DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

que acompaña al documento

Propuesta de REGLAMENTO DEL CONSEJO

relativo a la Empresa Común Pilas de Combustible e Hidrógeno 2

1.           Objetivo, procedimiento y conclusión principal de la evaluación de impacto

1.           El objetivo del presente documento es estudiar las diferentes opciones políticas para aplicar el programa de investigación e innovación sobre pilas de combustible e hidrógeno (FCH) dentro de Horizonte 2020, dado que se acerca el fin de la Empresa Común FCH y deben tomarse decisiones sobre qué hacer después. Las opciones políticas consideradas son las siguientes:

· OP1: Continuar la asociación público-privada FCH como hasta ahora (Empresa Común) dentro de Horizonte 2020. Este es el escenario de referencia frente al que se valoran todas las demás opciones.

· OP2: Recurrir a proyectos de investigación en colaboración dentro del Programa Marco de la UE Horizonte 2020, es decir, no prolongar la actual Empresa Común FCH.

· OP3: Aplicar Horizonte 2020 para las tecnologías de FCH mediante una colaboración contractual público-privada.

· OP4: Desarrollar una asociación público-privada en FCH mediante una Empresa Común adaptada a Horizonte 2020.

2.           En el análisis, para todas las opciones se partió de una misma contribución general por parte de la UE.

3.           De la comparación entre las diferentes opciones políticas se desprende que la OP4 es la más eficaz para abordar los problemas subyacentes y alcanzar los objetivos propuestos. Además, respaldan esta conclusión los resultados de una consulta a los interesados y de una consulta al público.

4.           Para redactar la presente Evaluación de Impacto, la Comisión ha consultado a los colectivos de la industria y la investigación, a los Estados miembros y al público general, mediante reuniones, sondeos y consultas. Se emprendió un estudio de interesados sobre las tendencias en cuanto a inversión, empleo y volumen de negocios en el sector de las pilas de combustible e hidrógeno. Asimismo, en julio de 2012 se inició una consulta pública para conocer los puntos de vista de otros interesados y del público general.

2.           Definición del problema y contexto

5.           En 2009, la Unión Europea adoptó un paquete legislativo (conocido como «Paquete Clima y Energía»), que establece una serie de objetivos energéticos clave para 2020 con compromisos vinculantes para los Estados miembros: reducir en un 20 % las emisiones de gases de efecto invernadero, llegando a un 30 % si las condiciones son idóneas; aumentar la parte de las energías renovables al 20 %, y mejorar la eficiencia energética en un 20 %. Esta política energética constituye una contribución fundamental para el objetivo de Europa 2020, estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

6.           La Hoja de Ruta 2050, aprobada por la Comisión el 15 de diciembre de 2011, explora las rutas hacia un sistema energético seguro, competitivo y libre de carbono para 2050. En ella se destaca la importancia de avanzar hacia fuentes de energía renovables, de buscar nuevas formas de gestión de la electricidad y de pasar a combustibles alternativos, incluido el hidrógeno.

7.           El 23 de enero de 2013 la Comisión adoptó la Comunicación «Energía limpia para el transporte: Estrategia europea en materia de combustibles alternativos», que se acompañó de una propuesta legislativa que establecía objetivos vinculantes para la creación de una infraestructura mínima de combustibles alternativos, con especial atención a las normas comunes. El hidrógeno es uno de los combustibles alternativos que contempla el paquete.

8.           El hidrógeno, como fuente de energía limpia, y las pilas de combustible, como conversores de energía eficientes, son tecnologías que allanan el camino hacia la reducción de emisiones, la mejora de la seguridad energética y el estímulo de la economía. Sus posibles aplicaciones incluyen numerosos sectores estratégicos, como la generación de electricidad y el transporte en superficie; además, a largo plazo se espera que contribuyan a los objetivos de energía y clima de la UE.

9.           A escala de la UE, la Comisión Europea ha apoyado la investigación y el desarrollo en pilas de combustible e hidrógeno desde los primeros programas marco (PM) de la UE, con una financiación que se ha ido incrementando a lo largo del tiempo (p. ej., 145 millones EUR en el 5º PM y 315 millones EUR en el 6º PM).

10.         En 2008, el Reglamento (CE) nº 521/2008 del Consejo creó la Empresa Común Pilas de Combustible e Hidrógeno (EC FCH) para el período hasta el 31 de diciembre de 2017, como asociación público-privada con cofinanciación al 50 % entre los dos miembros fundadores: la Comisión Europea y la Agrupación Industrial de FCH. Poco después de crearse la EC FCH, se unió a ella la Agrupación de Investigadores. La contribución máxima de la UE a la EC FCH es de 470 millones EUR.

11.         La propuesta de la Comisión sobre Horizonte 2020 prevé actividades que apoyen las tecnologías de FCH dentro del reto social «energía segura, limpia y eficiente» y «transportes inteligentes, ecológicos e integrados».

12.         Pese a su pequeño tamaño, el sector FCH es de gran importancia estratégica por sus potenciales efectos colaterales, por ejemplo, sobre la industria europea de la automoción. Se calcula que entre 2040 y 2050, del 10 % al 15 % de los coches que se fabriquen en la UE usarán pilas de combustible. Si Europa no logra ser un proveedor competitivo de tecnologías de FCH, se perderán numerosos puestos de trabajo en esa industria europea.

13.         Es preciso superar varios problemas tecnológicos y de costes. Pese a los avances de los últimos años, aún no se ha alcanzado el nivel de rendimiento, fiabilidad y costes que exige un despliegue a gran escala en la mayoría de las aplicaciones, y de aquí a 2020 será necesario un esfuerzo continuado en I+D para disponer de soluciones competitivas con las tecnologías correspondientes.

14.         Los problemas subyacentes son las deficiencias del mercado para los pioneros, la insuficiente movilización de la financiación disponible y la fragmentación y falta de masa crítica.

· Deficiencias del mercado. El pleno desarrollo y comercialización de las pilas de combustible se enfrenta, sobre todo, 1) al alto coste de las pilas y 2) a la falta de una infraestructura de distribución del hidrógeno. Este círculo vicioso hace que sea difícil para cualquier operador ser el primero en mover ficha. Además, los beneficios sociales y medioambientales que reportarían estas tecnologías no se pueden «internalizar» y capitalizar a corto plazo. No será posible superar estos problemas solo con las fuerzas del mercado o con iniciativas públicas y privadas dispersas.

· Necesidad de movilizar los fondos disponibles. La amplitud y el alcance de la agenda de la investigación industrial para desarrollar tecnologías de FCH entre 2014 y 2020 exceden la capacidad de las empresas individuales o de los Estados miembros, tanto respecto al compromiso financiero como respecto a la capacidad de investigación implicada.

· Fragmentación y falta de masa crítica. El sector está disperso entre diferentes países, áreas de actividad (energía, transportes) y operadores, y esto limita el intercambio y la puesta en común de conocimientos y experiencias. Es precisa, a escala comunitaria, una coordinación de las actividades de los distintos interesados en FCH.

15.         La actual EC FCH ha presentado una significativa cartera de proyectos de importancia estratégica. Se ha conseguido la introducción en el mercado de algunas aplicaciones incipientes, como carretillas elevadoras y unidades de energía de reserva. También ha habido sustanciales avances en aplicaciones de energía y transporte, lo cual también ha animado a la industria, a los Estados miembros y a la comunidad investigadora a dedicar más recursos propios. La participación de la industria y las PYME es estable y significativamente mayor que con el PM7.

16.         De la evaluación intermedia, concluida en 2011 con ayuda de expertos independientes, se dedujo que el modelo de la EC suele conseguir impulsar las actividades público-privadas de desarrollo tecnológico y demostración y aporta estabilidad a la comunidad de I+D. Los objetivos tecnológicos generales de la EC FCH se calificaron como ambiciosos y competitivos.

3.           Objetivos

17.         El objetivo general de la Empresa Común FCH 2 para el período 2014-2024 es desarrollar un sector fuerte, sostenible y mundialmente competitivo de pilas de combustible e hidrógeno en la Unión. Esto permitirá respaldar las políticas de la UE sobre energía y transporte sostenibles, cambio climático, medio ambiente y competitividad industrial plasmadas en la Estrategia Europa 2020 para el crecimiento, y ayudar a la consecución del objetivo general de la UE de un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

18.         Este objetivo general se traduce por tanto a los siguientes objetivos operativos, a alcanzar en 2020:

Objetivos específicos

– reducir los costes de producción de sistemas de pilas de combustible para aplicaciones de transporte, aumentando a la vez su vida útil hasta niveles competitivos con las tecnologías convencionales;

– aumentar la eficiencia eléctrica y la durabilidad de las diferentes pilas de combustible utilizadas para producir electricidad, reduciendo a la vez los costes hasta niveles competitivos con las tecnologías convencionales;

– aumentar la eficiencia energética de la producción de hidrógeno mediante la electrólisis del agua, reduciendo a la vez los costes de capital para que la combinación de hidrógeno con sistemas de pilas de combustible sea competitiva con las alternativas disponibles en el mercado; y

– demostrar a gran escala la viabilidad del uso de hidrógeno para apoyar la integración de las fuentes de energía renovables en los sistemas energéticos, en particular mediante su utilización como forma competitiva de almacenamiento de energía para la electricidad producida a partir de dichas fuentes.

– Objetivos operativos

· suscitar inversiones privadas y públicas (incluidos los Estados miembros) en I+D e innovación respecto de las tecnologías FCH por una cuantía como mínimo dos veces superior a la contribución de UE;

· mantener la participación de las PYME en las actividades en el 25 % o superior, y si es posible aumentarla;

· desbloquear el potencial de excelencia e innovación de los Estados miembros y las regiones -en particular aquellos que reciben los Fondos Estructurales de la UE- en el ámbito de las tecnologías FCH mediante el desarrollo de proyectos de demostración de FCH;

· garantizar la aplicación eficiente del programa FCH, en particular reduciendo de manera sustancial los plazos de la concesión de subvenciones y de abono de los pagos.

4.           Opciones políticas estudiadas

19.         En la presente evaluación de impacto se han analizado cuatro opciones políticas para la organización de la investigación e innovación en pilas de combustible e hidrógeno durante el próximo período de programación 2014-2020. La opción de que la UE no actúe y deje de financiar la investigación pública a escala europea está descartada: la investigación en pilas de combustible e hidrógeno está incluida en Horizonte 2020, Programa Marco de Investigación e Innovación, como parte del esfuerzo para desarrollar tecnologías clave para unos sistemas de energía y transporte sostenibles. Las cuatro opciones políticas (OP) son las siguientes:

· OP1: Mantener la asociación público-privada sobre pilas de combustible e hidrógeno en su forma actual (empresa común), dentro de Horizonte 2020 (opción actual).

La hipótesis de la opción actual se basa en la continuación de la EC dentro de Horizonte 2020 tal como está actualmente bajo el Séptimo Programa Marco, es decir, manteniendo sus actuales objetivos y las condiciones de ejecución existentes (gobernanza, normas financieras, normas de financiación, etc.).

· OP2: Recurrir a proyectos de investigación en colaboración dentro del Programa Marco de la UE Horizonte 2020, es decir, no prolongar la actual EC FCH.

La I+D se desarrollaría mediante los sistemas de financiación ordinarios del Programa Marco de la UE y, por separado, mediante programas nacionales y regionales. Se reintroduciría la comitología. El apoyo público de la UE dependería de los presupuestos y programas de trabajo anuales o bienales y no estaría garantizado. Los actores de la industria y la investigación ya no capitanearían la definición de las prioridades y calendarios del programa.

· OP3: Aplicar Horizonte 2020 para las tecnologías de FCH mediante una colaboración contractual público-privada.

Dentro de una asociación contractual público-privada, los servicios de la Comisión o una agencia ejecutiva gestionarían los proyectos en el marco de sucesivos programas de trabajo. Se celebraría un contrato para la asociación público-privada entre la Comisión Europea y los interesados. Se solicitaría formalmente el asesoramiento de la industria y los investigadores acerca del alcance y los objetivos del programa, pero no codecidirían. No se garantizaría un nivel constante y estable de apoyo público de la UE para las tecnologías de FCH, pues el presupuesto estaría sujeto a una decisión anual, aunque se fijase un presupuesto general para el período 2014-2020.

· OP4: Una asociación público-privada en FCH mediante una Empresa Común adaptada a Horizonte 2020.

Una «EC modernizada» permitiría reorientar los objetivos y actividades de la EC FCH, estructurando el programa en torno a dos pilares principales de innovación, dedicados respectivamente a los sistemas de energía y de transporte, y un abanico de actividades de investigación transversales. Esto permitiría poner más énfasis en las aplicaciones energéticas, sobre todo en el uso del hidrógeno como medio de almacenamiento de electricidad renovable, en la infraestructura del hidrógeno y en una serie de actividades de respaldo a la introducción en el mercado. Además, permitiría poner un mayor énfasis en las demostraciones a gran escala.

La opción de la «EC modernizada» parte de la experiencia anterior y de las lecciones aprendidas, mejorando el diseño y la adaptación del instrumento a los nuevos retos dentro de Horizonte 2020, simplificando la administración, los procedimientos financieros y las normas de participación. Asimismo, permitiría fortalecer la coordinación con los Estados miembros y la cooperación con las regiones.

5.           Comparación de las opciones políticas e identificación de la opción idónea

20.         Dado que es la única que ofrece apoyo a las actividades de introducción en el mercado, la OP4 es la opción más adecuada para atraer la colaboración para las acciones de despliegue por parte de la industria y de otros interesados. Aporta una masa crítica estable a lo largo de la cadena del valor de FCH, incluidos la infraestructura y los proveedores de hidrógeno, lo que facilita la cobertura simultánea de tecnología y desarrollo de infraestructuras, contribuyendo así a resolver el círculo vicioso.

21.         Las opciones basadas en una empresa común (OP1 y OP4) son las que más eficazmente afrontan los problemas subyacentes, es decir, corregir las deficiencias del mercado, movilizar los fondos disponibles y conseguir una masa crítica. En primer lugar, la gobernanza compartida entre la industria, la comunidad investigadora y la CE permite una mayor coordinación y priorización del programa de I+D, lo que ayuda a crear los productos, aplicaciones y normas adecuados. En segundo lugar, un plan presupuestario y una hoja de ruta a largo plazo aporta estabilidad y anima a la industria, a los Estados miembros y a la comunidad investigadora a dedicar más recursos propios. De cara al período de programación 2014-2020, el sector privado participante en la actual EC prevé movilizar una inversión adicional de 4 000 millones EUR. En tercer lugar, los miembros de las agrupaciones de la EC FCH representan las principales entidades activas en el sector en Europa. Esto constituye una masa crítica: un centro de referencia para forjar alianzas y que puede hablar con una sola y fuerte voz.

22.         De la comparación entre las diferentes opciones políticas se concluye que la OP4 es la más eficaz para abordar los problemas subyacentes y alcanzar los objetivos propuestos. La OP4 (la EC modernizada) también permitiría incorporar las recomendaciones de la evaluación intermedia de la EC FCH.

23.         Esta conclusión es firmemente compartida por los interesados. El sondeo realizado entre ellos demuestra que el 93 % de los beneficiarios están a favor de continuar con la EC. En particular, las respuestas de la Agrupación Industrial señalan a la EC modernizada (OP4) como la opción con mayor impacto. También la consulta pública respalda la misma conclusión, pues la mayoría de las respuestas se muestra a favor de continuar con una forma modernizada de la EC, es decir, la OP4.

6.           Aplicación, presupuesto y gobernanza

24.         El programa de investigación e innovación de la EC FCH 2 para el período 2014‑2020 se estructura en torno a dos pilares de innovación principales, dedicados respectivamente a los sistemas de transporte y de energía, y un abanico de actividades de investigación transversales. Los dos pilares de la innovación tienen un área común (los sistemas de energía y transporte integrados). La EC modernizada pondrá mayor énfasis en las aplicaciones energéticas (en particular, utilizando el hidrógeno para almacenar electricidad renovable) y las actividades de apoyo a la introducción en el mercado. Además, se incrementará la parte de demostración.

25.         La contribución máxima propuesta de la UE a la EC FCH 2 es de 700 millones EUR, importe que se ha establecido a fin de cumplir los objetivos específicos y operativos descritos en la evaluación de impacto. El presupuesto propuesto es mayor que los 470 millones asignados para la EC actual. Dicho incremento refleja el hecho de que la EC modernizada reorientará sus prioridades, lo que implica también un replanteamiento del presupuesto. La financiación privada en la EC FCH 2 tendrá lugar dentro y fuera de las convocatorias de propuestas.

26.         De conformidad con la actual estructura, el programa de la EC FCH 2 será ejecutado por una Oficina del programa, bajo la supervisión del Consejo de Administración (CA) de la EC FCH 2. El CA está compuesto por representantes de la Agrupación Industrial (seis miembros), de la CE (tres miembros) y de la Agrupación de Investigadores (un miembro). El Consejo de Administración trasladará los objetivos de la EC a un plan plurianual de ejecución y a los planes anuales de ejecución.

27.         La Comisión efectuará la evaluación intermedia y final de la EC FCH 2 con la ayuda de expertos independientes. Se controlará el rendimiento de la EC mediante indicadores claves de rendimiento conforme a sus objetivos específicos.