DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al seguimiento, notificación y verificación de las emisiones de dióxido de carbono del transporte marítimo y por el que se modifica el Reglamento (UE) nº 525/2013 /* SWD/2013/0236 final */
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS
SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Reglamento del
Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al seguimiento, notificación y
verificación de las emisiones de dióxido de carbono del transporte marítimo y
por el que se modifica el Reglamento (UE) nº 525/2013 1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA La Unión
Europea está firmemente comprometida en la consecución del objetivo climático
de limitar el aumento de la temperatura media mundial a menos de 2 ºC
respecto de los niveles preindustriales. A tal fin, uno de los objetivos
principales de la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente,
sostenible e integrador[1]
es reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en al menos un
20 % en comparación con los niveles de 1990 o en un 30 %, si se dan
las condiciones adecuadas[2].
De acuerdo con esta legislación de la UE en materia de clima y energía[3], todos los sectores
de la economía deben contribuir a la consecución de esas reducciones de
emisiones, incluido el transporte marítimo internacional. El transporte
marítimo internacional es el único sector y modo de transporte que todavía no
se contempla en el objetivo de reducción de emisiones a nivel de la UE. A pesar de la mejora de la eficiencia
energética de los buques, incluida la introducida por la aplicación del Índice
de Eficiencia Energética de Proyecto (EEDI)[4],
se prevé que sigan en aumento las emisiones absolutas de GEI procedentes del
transporte marítimo en la UE. Cabe esperar que las emisiones de CO2
relacionadas con las actividades de transporte marítimo en Europa (incluidas
las rutas en el interior de la UE, los viajes con destino a la UE y los viajes
con salida de la UE) alcancen los 210 Mt CO2 en 2020
(+ 8 % en comparación con 2005), 223 Mt CO2 en 2030
(+ 15 % en comparación con 2005) y 271 Mt CO2 en 2050 (+ 39 %
en comparación con 2005)[5]. Las emisiones de GEI del transporte
marítimo están directamente relacionadas con el consumo de combustible, cuyo
coste representa entre el 33 % y el 63 % los gastos de explotación de
los buques[6].
Por tanto, el aumento constante de los precios de los combustibles en los
últimos años debería haber dado lugar a la adopción de medios tecnológicos para
incrementar la eficiencia energética de los buques y, en definitiva, a una
disminución de las emisiones de GEI en comparación a una situación sin cambios.
No obstante, recientes investigaciones[7] indican que no se
están aplicando una serie de medidas de reducción del CO2 en el
transporte marítimo. El coste total de muchas de esas medidas es negativo, es
decir, generan un ahorro de combustible superior a los costes de inversión
necesarios. En parte no se aplican debido a las barreras comerciales, entre las
que destacan i) la falta de información, ii) la división de incentivos y iii)
los problemas de acceso a la financiación. Así pues, aunque el precio de los
combustibles es en principio un factor clave para fomentar la reducción de
emisiones, no permite desarrollar todo su potencial de reducción de emisiones
en el sector del transporte marítimo. Al mismo tiempo, toda medida que dé lugar
a una reducción de las emisiones de CO2 permite un ahorro de
combustible importante. Aunque se
eliminen las barreras comerciales, se mantienen las previsiones de crecimiento
de las emisiones de CO2 del transporte marítimo de la UE. Es
evidente que el principal factor de aumento de las emisiones de CO2
es el crecimiento del comercio mundial. 2. Objetivos Se espera que
el transporte marítimo internacional contribuya a alcanzar el objetivo definido
en la Estrategia Europa 2020 y en sus iniciativas emblemáticas. Más
concretamente, debería lograr el objetivo específico enunciado en el Libro
Blanco de la Comisión sobre el transporte de reducir en un 40 % (y, si es
posible, en un 50 %), respecto a los niveles de 2005, las emisiones de CO2
de la UE procedentes de los combustibles para uso marítimo, de aquí a 2050. Además, en el marco de los objetivos de
la Estrategia 2020 de la UE, el Consejo Europeo[8]
señaló que la lucha contra el cambio climático generará oportunidades de
crecimiento y empleo gracias a la adquisición de conocimientos en tecnologías
ecoeficientes. Por tanto, los objetivos políticos promueven el desarrollo
tecnológico, apoyando la innovación constante en las industrias marítimas
conexas de la UE. Por otra parte, dada la naturaleza global
del sector marítimo, siempre es preferible una reglamentación internacional.
Así pues, otro objetivo específico importante de la UE es desarrollar políticas
regionales que puedan apoyar el proceso de la Organización Marítima
Internacional (OMI) y/o que puedan promover medidas para reducir las emisiones
marítimas en la UE y a escala mundial. 3. Análisis de la subsidiariedad Una acción a nivel de la UE podría
reducir sensiblemente las emisiones de CO2 del transporte marítimo
mundial. Las emisiones de CO2 relacionadas con los viajes
procedentes o con destino a puertos de la UE representaron 180 Mt de CO2
en 2010, es decir, alrededor de una quinta parte de las emisiones marítimas
mundiales[9].
Entre estos figuran los viajes en el interior de la UE, los viajes desde
puertos de la UE hasta el primer puerto de escala fuera de la UE y los viajes
desde el último puerto de escala fuera de la UE hasta el primer puerto de la
UE. Dada la fuerte dimensión europea del
transporte marítimo, en el que el 90 % de las escalas en puertos de la UE
se refiere a buques procedentes o con destino a un puerto situado en otro
Estado miembro de la UE, será más eficaz una acción a nivel de la Unión que una
acción a nivel de Estados miembros. Por otra parte, el hecho de actuar a nivel
de la UE podría evitar que se distorsione la competencia en el mercado interior
porque se impondrán las mismas condiciones ambientales a todos los buques que
hagan escala en puertos de la UE. Por último, una acción a nivel de la UE
garantizará la armonización de la información transmitida sobre emisiones de
gases de efecto invernadero en la UE, lo que contribuirá a eliminar la barrera
comercial derivada de la falta de información. 4. Opciones de actuación 4.1. Elección de opciones Dado que la propuesta de la UE pretende
ser precursora de una reglamentación internacional, es importante que se base
en opciones presentadas en foros internacionales. Así pues, las opciones evaluadas
se apoyan en la propuesta presentada por la OMI. Habida cuenta de la evolución
internacional y aunque el presente análisis examina una serie de medidas, entre
las cuales figuran las MBM, el vicepresidente Kallas y la comisaria Hedegaard
anunciaron el 1 de octubre de 2012 un enfoque por etapas para la aplicación de
las medidas de la UE. La primera etapa será el seguimiento y la notificación de
las emisiones de CO2 del transporte marítimo internacional. Por
tanto, el impacto del sistema de seguimiento y notificación de las emisiones de
CO2 se ha considerado una medida independiente, aunque tal sistema
constituye un requisito previo para cualquier opción de actuación. 4.2. Descripción de las
opciones evaluadas 4.2.1. Opción 1: Escenario
de referencia Esta opción considera únicamente las
políticas e instrumentos jurídicos existentes. Por tanto, no se espera que esta
opción permita eliminar ninguna barrera comercial. Tampoco tiene en cuenta la
posibilidad de que disponen actualmente los Estados miembros de incluir
actividades o instalaciones (es decir, buques o puertos) en el RCDE UE, de
conformidad con el artículo 24 de la Directiva 2003/87/CE. Hasta ahora, ningún
Estado miembro ha recurrido a esta opción. 4.2.2. Opción 2: Seguimiento,
notificación y verificación de las emisiones sobre la base del consumo de
combustible El seguimiento, la notificación y la
verificación (SNV) de las emisiones sobre la base del consumo de combustible garantizarán
una información exacta de las emisiones de CO2 de un buque. Por
tanto, esta opción eliminará la barrera comercial relacionada con la falta de
información. No obstante, no solucionará otras deficiencias del mercado
asociadas a la división de incentivos y al acceso a la financiación. En esta
opción, el SNV lo realizan los buques, basándose en su consumo de combustible.
Las emisiones de CO2 se publican para incentivar la mejora de la
eficiencia energética. 4.2.3. Opción 3: Tasa sobre
las emisiones 4.2.3.1. Subopción 3a: Tasa
sobre las ventas de combustible para uso marítimo Esta opción se apoya en el sistema actual
de seguimiento, notificación y verificación de las emisiones, basado en las
ventas de combustible[10].
La restricción de carbono se establece mediante el pago de una contribución a
un fondo (en EUR/tCO2). El eventual reciclado de los ingresos sería
responsabilidad de los Estados miembros que recaudaran la tasa. En ese caso,
esos ingresos podrían utilizarse, en teoría, para eliminar la barrera comercial
relacionada con el acceso a la financiación. 4.2.3.2. Subopción 3b: Tasa
sobre las emisiones calculada a partir del combustible consumido Esta opción permitiría eliminar dos barreras
comerciales: la falta de información y la división de incentivos. En principio,
los ingresos generados van a parar al presupuesto nacional. No obstante, los
Estados miembros podrían, en teoría, prever también otros
instrumentos/intervenciones para eliminar las barreras comerciales relacionadas
con el acceso a la financiación. Este es el único caso en el que esta opción
podría permitir eliminar todas las barreras comerciales. El SNV de las
emisiones lo realizan los buques, basándose en su consumo de combustible (como
en la opción 2). La restricción de carbono se establece mediante el pago de una
tasa por cada tonelada de CO2 emitida para incentivar la reducción
de emisiones. 4.2.3.3. Subopción 3c: Fondo
de compensación basado en contribuciones Esta opción permitiría eliminar todas las
barreras comerciales. El SNV lo realizan los buques, basándose en su consumo de
combustible (como en la opción 2). La restricción de carbono se establece
mediante el pago de una contribución voluntaria fija (en EUR/tCO2)
para incentivar la reducción de emisiones. En el sector del transporte
marítimo, la constitución de un fondo para solucionar problemas ambientales
constituye una práctica habitual. Podría crearse un fondo paneuropeo encargado
de percibir la contribución y de reciclar los ingresos. Un requisito previo es
establecer un instrumento complementario (por ejemplo, limitación de velocidad,
etc.) para garantizar que la participación en el fondo de compensación basado
en contribuciones constituya el instrumento más atractivo para los buques[11]. 4.2.4. Opción 4: Régimen
de comercio de derechos de emisión del transporte marítimo (RCDE) Todas las subopciones consideradas en el
marco del RCDE permitirían eliminar las barreras comerciales relacionadas con
la disponibilidad de información y la división de incentivos. Además, un RCDE
con subasta podría eliminar asimismo la barrera comercial relacionada con el
acceso a la financiación, si se establecieran instrumentos/intervenciones
adecuados a tal fin. El SNV de las emisiones lo realizan los buques, basándose
en su consumo de combustible (como en la opción 2). La restricción de carbono
se establece mediante la fijación de un objetivo de reducción de emisiones de
CO2. Cuando los derechos de emisión cuya
entrega está autorizada son solo nuevos derechos de emisión creados para el
sector marítimo, se considera un sistema cerrado. De lo contrario, se considera
un sistema abierto. Los derechos de emisión pueden concederse asimismo de forma
gratuita o subastarse. Estas diferentes subopciones se examinan a efectos de la
presente evaluación de impacto. 4.2.5. Opción 5: Fondo de
compensación basado en un objetivo Esta opción permitiría
eliminar todas las barreras comerciales. El SNV de las emisiones lo realizan
los buques, basándose en su consumo de combustible (como en la opción 2). El
conjunto de la flota debe cumplir el objetivo de reducción de emisiones. A
efectos de la presente evaluación de impacto, se considera que el objetivo se
fija al mismo nivel que en un régimen de comercio de derechos de emisión del
transporte marítimo (opción 4). El cumplimiento se garantiza mediante una
obligación respecto a un «fondo de compensación», que representa al conjunto de
la flota, de entregar las compensaciones a una autoridad competente en función
de las emisiones del sector del transporte marítimo notificadas respecto al año
precedente. Este «fondo de compensación» se responsabiliza de las emisiones de
todos los buques que hagan escala en puertos de la UE. Cada buque que haga
escala en un puerto de la UE tiene que ser miembro de ese fondo. 5. Evaluación de impacto Aunque el objetivo se haya fijado para
2050, la evaluación del impacto económico, social y ambiental se ha realizado
de cara a 2030 debido a las incertidumbres de la economía mundial a largo
plazo. 5.1. Impactos ambientales Todas las opciones analizadas, excepto la
opción de referencia, permitirán conseguir una reducción de las emisiones
(cuadro 1 siguiente). Cuadro 1: Reducción de emisiones de
aquí a 2030 || Emisiones en 2030 (Mt CO2) || Respecto a la opción de referencia || Reducciones acumuladas de emisiones hasta 2030 (Mt CO2) Opción 1 – Referencia || 223,0 || - || - Opción 2 – Seguimiento basado en el combustible consumido || 218,5 || – 2 % || 55,9 Opción 3 – Tasa sobre las emisiones || || || 3a – Tasa sobre las ventas de combustible para uso marítimo || 217,0 || – 3 % || 40,1 3b – Tasa sobre las emisiones calculada a partir del combustible consumido || 186,8 || – 16 % || 335,4 3c – Fondo de compensación basado en contribuciones || 186,8 || – 16 % || 335,4 Opción 4 – RCDE marítimo || || || RCDE cerrado || 175,7 || – 21 % || 377,1 RCDE abierto con asignación gratuita || 186,7 || – 16 % || 333,8 RCDE abierto con subasta completa || 186,8 || – 16 % || 336,3 Opción 5 – Fondo de compensación basado en un objetivo || 186,8 || – 16 % || 336,3 Fuente: AEA
Technology y otros, 2012. La reducción de emisiones obtenida
mediante el RCDE cerrado (opción 4a) es coherente con el objetivo definido en
el Libro Blanco de la Comisión sobre el transporte. Las reducciones de
emisiones obtenidas con las opciones de un RCDE abierto (opciones 4b y 4c) y un
fondo de compensación basado en un objetivo (opción 5) también podrían ser
coherentes con el objetivo del Libro Blanco de la Comisión sobre el transporte
si los propietarios y los explotadores de buques adquirieran reducciones de
emisiones fuera del sector procedentes de un régimen de comercio de derechos de
emisión en el que las emisiones estén limitadas. Las demás opciones no permiten
reducir las emisiones de manera compatible con el objetivo establecido en el citado
Libro Blanco. 5.2. Impactos económicos Todas las opciones analizadas, excepto la
de referencia, permitirán un ahorro importante de combustible. Dejando aparte
la opción de seguimiento de emisiones con arreglo al consumo de combustible,
las opciones previstas tendrían unos costes adicionales de capital y de
explotación reducidos. Salvo la tasa sobre las ventas de combustible para uso
marítimo, esos costes adicionales quedan compensados con la disminución de los
costes de combustible, lo que supondría un ahorro neto total para el sector de
hasta 52 000 millones de euros de aquí a 2030[12]. Cuadro 2: Costes adicionales de las
opciones respecto a la de referencia hasta 2030 —tasa de descuento privada
(10 %)—, las cifras negativas expresan el ahorro de costes obtenido Costes adicionales respecto a la opción de referencia hasta 2030 || Costes de capital || Costes operativos (salvo costes de combustible) || Costes de combustible || Costes de carbono || Costes totales Seguimiento basado en el combustible consumido || Valor (millardos EUR) || - || + 0.6 || – 9,4 || - || – 8,8 Porcentaje || - || + 0,3 % || – 2,0 % || - || – 0,6 % Tasa sobre las ventas de combustible para uso marítimo || Valor (millardos EUR) || + 2,5 || + 1,6 || – 4,8 || + 66,7 || + 66,0 Porcentaje || + 0,4 % || + 0,5 % || – 0,8 % || - || + 4,5 % Tasa sobre las emisiones || Valor (millardos EUR) || + 2,9 || + 0,03 || – 55,9 || + 26,1 || – 26,9 Porcentaje || + 0,5 % || + 0,01 % || – 9,6 % || - || – 1,8 % Fondo de compensación basado en contribuciones || Valor (millardos EUR) || + 2,9 || + 0,03 || – 55,9 || + 26,1 || – 26,9 Porcentaje || + 0,5 % || + 0,01 % || – 9,6 % || - || – 1,8 % RCDE cerrado || Valor (millardos EUR) || + 8,4 || + 0,07 || – 55,8 || - || – 47,3 Porcentaje || + 1,4 % || + 0,02 % || – 9,6 % || - || – 3,3 % RCDE abierto con asignación gratuita || Valor (millardos EUR) || + 2,8 || + 0,12 || – 55,6 || + 0,7 || – 52,0 Porcentaje || + 0,4 % || + 0,04 % || – 9,5 % || - || – 3,6 % RCDE abierto con subasta completa || Valor (millardos EUR) || + 3,0 || + 0,01 || – 56,0 || + 30,4 || – 22,6 Porcentaje || + 0,5 % || + 0,003 % || – 9,6 % || - || – 1,5 % Fondo de compensación basado en un objetivo || Valor (millardos EUR) || + 3,0 || + 0,01 || – 56,0 || + 30,4 || – 22,6 Porcentaje || + 0,5 % || + 0,003 % || – 9,6 % || - || – 1,5 % Fuente:
AEA Technology y otros, 2012. La carga administrativa para los
explotadores y propietarios de buques es muy reducida (menos del 1 % de los
costes operativos anuales), independientemente de la opción analizada. No es probable que se vea afectada la
libre circulación de mercancías. La modelización indica que ninguna opción va a
provocar una disminución del volumen de mercancías comercializadas tanto dentro
como fuera de la Unión. Es poco probable que aumenten las tarifas de flete,
aunque puede ocurrir en determinadas rutas. No obstante, la evaluación de los
once productos más representativos (que suponen el 58 %, en valor, de las
importaciones de la UE en 2010) muestra que los precios de esos productos no se
ven afectados por un eventual aumento de las tarifas de flete. Por tanto, no se
prevé ningún impacto significativo sobre la economía de la UE. Cabe esperar que los costes
administrativos para las autoridades públicas sean bastante bajos (menos de
ocho millones de euros al año para los 27 Estados miembros). Esos costes
podrían reducirse si se encargara de ello una autoridad central competente de
la UE, y si el Reglamento se aplicara únicamente a los buques con un arqueo
bruto superior a 5 000. 5.3. Impactos sociales No se espera que el seguimiento basado en
el combustible consumido (opción 2) vaya a tener repercusiones sociales
suplementarias respecto al escenario de referencia, mientras que la tasa sobre
las ventas de combustible para uso marítimo (opción 3a) podría provocar el
cierre de algunas empresas suministradoras de combustible para uso marítimo de
la UE, ya que las ventas podrían disminuir hasta un 90 %. Las demás
opciones no darán lugar a una pérdida de puestos de trabajo, pero quizá se
produzca un ligero aumento o descenso del empleo respecto al escenario de
referencia. Dado que con todas las opciones se reduce
el consumo de combustible para uso marítimo y, por tanto, se reducen las
emisiones de NOX, SOX y PM, cabe esperar un efecto
positivo significativo sobre la salud. 6. Comparación de las opciones Sobre la base de las orientaciones
relativas a la evaluación de impacto y de los nueve principios establecidos por
la OMI para la elaboración de medidas basadas en el mercado, se han establecido
los criterios siguientes a efectos de comparación de opciones: capacidad de
eliminación de barreras comerciales, eficacia ambiental, vulnerabilidad
(exposición/riesgo de evasión), aplicabilidad, competitividad del transporte
marítimo, competitividad de la UE, estímulo para la adopción de medidas por
otros agentes, en particular la OMI, y coherencia con políticas afines de la
UE. En conclusión, y de conformidad con el
enfoque por etapas propuesto por el vicepresidente Kallas y la comisaria
Hedegaard, la opción 2, es decir, el seguimiento del combustible consumido,
debe considerarse el primer paso necesario para la aplicación de otras medidas
que generen beneficios más sustanciales en términos de impactos económicos,
ambientales y sociales. Respecto a las etapas siguientes a la
aplicación del seguimiento y la notificación, es evidente que una tasa sobre
las ventas de combustible para uso marítimo (opción 3a) no es adecuada como
medida regional debido a los importantes costes asociados, al impacto social y
al riesgo de evasión. Las demás opciones abordan las causas de los problemas[13] y permiten
alcanzar el objetivo ambiental, aunque en grados diferentes. Cualquier decisión
sobre las medidas basadas en el mercado debería ajustarse a la opción
resultante de las deliberaciones de la OMI en este ámbito. 7. Seguimiento y evaluación Los principales indicadores para
controlar y evaluar los progresos alcanzados respecto a la reducción de las
emisiones de GEI del transporte marítimo están relacionados con las emisiones
de CO2 procedentes de este sector. Asimismo se tendrán en cuenta
otros indicadores para evaluar el impacto general de la legislación de la UE. [1] COM(2011) 21, véase: http://ec.europa.eu/resource-efficient-europe. [2] COM(2010) 2020 de 3.3.2010. [3] Decisión nº 406/2009/CE, relativa al reparto del
esfuerzo, considerando 2, y Directiva 2009/29/CE, sobre el RCDE UE,
considerando 3. [4] El EEDI, adoptado por la OMI en julio de 2011, establece
normas técnicas para mejorar la eficiencia energética de ciertas categorías de
buques nuevos. [5] Ricardo-AEA Technology y otros, 2013. [6] Ricardo-AEA Technology y otros, 2013. [7] Organización Marítima Internacional (OMI) 2009, CE Delft
2009, Det Norske Veritas (DNV) 2010. [8] Conclusiones del Consejo Europeo (17 de junio de 2010),
EUCO 13/10. [9] Estimación basada en cifras de 2007. [10] Las ventas de combustible para uso marítimo son
notificadas por los proveedores de combustible a efectos fiscales. [11] Este mecanismo debería concebirse de manera que el fondo
de compensación basado en contribuciones siga siendo, en la práctica, el
instrumento principal. [12] Ricardo-AEA y otros, 2013. [13] Por lo que respecta a la tasa sobre las emisiones (opción
2), las barreras comerciales solo podrían eliminarse si los Estados miembros
establecieran instrumentos para suprimir la barrera comercial relacionada con
el acceso a la financiación.