DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO Demandas por daños y perjuicios por infracción de las normas antitrust de la UE

que acompaña a la propuesta de

DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO

sobre determinadas normas por las que se rigen las demandas por daños y perjuicios por incumplimiento de las disposiciones sobre competencia de los Estados miembros y de la Unión Europea

1.           Introducción

1.           El derecho de la UE al resarcimiento de daños y perjuicios por infracción de la normativa antitrust. Los artículos 101 y 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) prohíben los acuerdos y los abusos de posición dominante contrarios a la competencia. La Comisión Europea, junto con las autoridades nacionales de competencia («ANC»), es la responsable de la aplicación de dichas prohibiciones (aplicación pública). Al mismo tiempo, las disposiciones del Tratado generan derechos y obligaciones para las personas, que deben ser aplicados por los órganos jurisdiccionales nacionales (aplicación privada). Entre ellos está el derecho a exigir el resarcimiento por cualquier perjuicio sufrido como consecuencia de una infracción de las normas de competencia de la UE. Desde 2001, el Tribunal de Justicia ha señalado en repetidas ocasiones que, en el Derecho de la Unión, cualquier persona debe tener la posibilidad de reclamar el resarcimiento por tal perjuicio (Courage, C-453/99, y Manfredi, C-295-298/04). Más de diez años después, la mayoría de las víctimas de una infracción de la normativa de competencia aún no disponen de los medios, ya sean individuales o colectivos, de ejercer de manera eficaz este derecho de la UE a indemnización. Ello se debe en gran medida a la falta de normas nacionales adecuadas por las que se rigen las demandas por daños y perjuicios. Además, cuando dichas normas existen, difieren tanto entre los Estados miembros que el resultado es la desigualdad de condiciones tanto para los infractores como para las víctimas de la conducta ilegal.

2.           Aplicación pública frente a aplicación privada. La jurisprudencia reciente, tanto a nivel nacional como de la UE, también ha puesto de relieve que el derecho de la UE a indemnización puede a veces entrar en contradicción con la eficacia de la aplicación pública de las normas de competencia de la UE por parte de la Comisión y las ANC. Este es el caso cuando la víctima de una infracción de la normativa de competencia trata de acceder a información que una autoridad de competencia obtuvo en el marco de un «programa de clemencia» (véase el apartado 11). A raíz de una sentencia del Tribunal de Justicia de junio de 2011 (Pfleiderer, C-360/09)), al no existir normas de la UE sobre esta cuestión, los posibles solicitantes de clemencia no saben si la información que facilitan a una autoridad de competencia acabará siendo objeto de exhibición a una víctima de la infracción de la normativa de competencia. Ello los coloca en una posición más débil por lo que se refiere a posibles demandas por daños y perjuicios en comparación con otras empresas que no cooperaran con la autoridad. Por tanto, la inseguridad jurídica puede ser perniciosa para la eficacia de los programas de clemencia a escala nacional o de la UE y, por ende, de las medidas de aplicación pública destinadas a luchar contra los cárteles secretos.

3.           Objetivos de la iniciativa. La actual iniciativa relativa a los daños y perjuicios ocasionados por infracciones de la normativa antitrust tiene dos objetivos principales:

i)       garantizar el ejercicio eficaz del derecho de la UE a indemnización; y

ii)       regular algunos aspectos clave de la interacción entre la aplicación pública y la privada del Derecho de la competencia de la UE, con el fin de lograr un equilibrio entre la aplicación por parte de la Comisión y las ANC y las demandas por daños y perjuicios ante los órganos jurisdiccionales nacionales y conseguir así una aplicación general efectiva de las normas de competencia de la UE.

2.           Problemas que deben abordarse

2.1.        Garantizar el ejercicio efectivo del derecho de la UE a indemnización

4.           Eliminación de los obstáculos a una indemnización efectiva. La mayoría de las víctimas de infracciones del Derecho de competencia de la UE siguen sin recibir reparación. Además de una carencia evidente de sensibilización, incluso aquellas víctimas que desean obtener reparación se enfrentan a una relación muy desfavorable entre riesgo y remuneración, debido a los obstáculos de procedimiento y los costes de interposición de las demandas. Este hecho debilita el funcionamiento de las normas de competencia de la UE y resulta difícil de conciliar con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva con arreglo a la Carta de Derechos Fundamentales de la UE. En su Libro Verde de 2005 sobre acciones de daños y perjuicios por incumplimiento de las normas comunitarias antitrust, la Comisión identificó los principales obstáculos a una reparación efectiva. En 2008, la Comisión aprobó un Libro Blanco sobre las acciones de daños y perjuicios, que establece una serie de sugerencias sobre la forma de eliminar estos obstáculos y garantizar la eficacia de la aplicación privada en los Estados miembros.

5.           Consultas públicas En la consulta pública sobre el Libro Blanco y en otras dos consultas públicas posteriores, la sociedad civil y actores institucionales como el Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social Europeo se congratularon por las medidas propuestas. Por otra parte, el Parlamento Europeo solicitó explícitamente la adopción de legislación de la UE en materia de demandas por daños y perjuicios.

6.           Observaciones de las partes interesadas. En las anteriores consultas públicas, las partes interesadas manifestaron su acuerdo con el análisis de la Comisión sobre algunos de los principales obstáculos en el camino hacia una reparación más efectiva:      

· Los demandantes potenciales señalaron las dificultades que encuentran para obtener el acceso a las pruebas que necesitan para acreditar un asunto. Por naturaleza, las demandas por daños y perjuicios por infracción de la normativa antitrust suelen exigir un nivel inusualmente alto de análisis factual y económico muy costoso y presentan dificultades para los demandantes en términos de acceso a elementos esenciales de prueba que los demandados suelen mantener en secreto. Las partes interesadas también han señalado la falta de normas claras sobre la defensa «passing-on», es decir, si se debe autorizar al demandado para que demuestre que un comprador directo repercutió el precio superior resultante de un cártel a sus propios clientes aguas abajo en la cadena de distribución. Entre otras cuestiones que pueden tener un efecto negativo sobre las posibilidades de éxito de una demanda, también revisten importancia los plazos de prescripción, por ejemplo, cuando no hay tiempo suficiente para entablar una demanda después de que se ha constatado una infracción. Los costes de una demanda pueden incrementarse significativamente cuando las partes hayan de demostrar la infracción, aunque ya haya sido constatada por una autoridad nacional de competencia, al no existir normas uniformes sobre el valor probatorio de tales decisiones de infracción. Además, la cuantificación del perjuicio sufrido suele ser un ejercicio complejo y costoso, que puede afectar a la probabilidad de que se tramite un asunto.

· Los consumidores y las PYME se ven afectados negativamente por la ausencia de mecanismos efectivos de recurso colectivo, que permitirían a muchos consumidores o empresas interponer conjuntamente sus reclamaciones y compartir los costes y cargas de las acciones judiciales.

· Las asociaciones empresariales, si bien acogían con satisfacción los objetivos perseguidos por la Comisión, advirtieron en términos generales del riesgo de litigación excesiva en otras jurisdicciones, y destacaron la necesidad de ofrecer garantías contra la litigación abusiva sin fundamento, en particular si las reclamaciones se persiguen de manera colectiva.

7.           Condiciones de competencia desiguales en el mercado interior. Además de los obstáculos específicos que frenan el ejercicio efectivo del derecho de la UE a indemnización, aún existen normas nacionales muy diversas que rigen las demandas por daños y perjuicios. Esta diversidad se ha incrementado en los últimos años: ello genera inseguridad jurídica para todas las partes implicadas y puede perjudicar la efectiva aplicación privada de las normas de competencia, en particular en los asuntos transfronterizos. Este hecho tiene también como consecuencia notables falseamientos de la competencia en el mercado interior, pues la oportunidad de que las víctimas obtengan reparación y las posibilidades de que los infractores asuman sus responsabilidades difieren en función de dónde estén establecidos y dónde puedan presentar sus reclamaciones. Ello se pone de manifiesto en la actual concentración de demandas por daños y perjuicios por infracciones de la normativa antitrust en tres jurisdicciones de la UE: Reino Unido, Alemania y Países Bajos. Esto indica que los demandantes consideran que las normas aplicables en estos países pueden ser más beneficiosas para sus intereses que otras. Por el contrario, a las víctimas de infracciones de las normas de competencia en los demás Estados miembros de la UE les resulta más difícil ejercer su derecho de la UE a indemnización. Esta aplicación desigual puede incluso resultar en una ventaja competitiva para algunas empresas que hayan infringido los artículos 101 o 102 del TFUE, y servir de elemento disuasorio para ejercer el derecho de establecimiento y la libertad de suministrar bienes o prestar servicios en los Estados miembros en los que el derecho a reparación se aplica de modo más eficaz.

8.           Costes probables de la situación actual. Se estima que el coste de la ineficaz aplicación privada de la normativa de competencia asciende a unos 23 000 millones EUR o el 0,18 % del PIB de la UE en 2012 (en términos de indemnización que las víctimas dejan de percibir cada año en la UE). Resolver este problema supondría transferir el coste de las infracciones en materia antitrust de las víctimas a los infractores, y facilitar la detección de falseamientos de la competencia. En términos de la aplicación general de los artículos 101 y 102 del TFUE, la mayor probabilidad de ser considerados responsables de las conductas ilegales desincentivaría las conductas contrarias a la competencia (mayor efecto disuasorio), con los consiguientes beneficios para el bienestar de los consumidores.

2.2.        Interacción entre la aplicación pública y la privada del Derecho de la competencia de la UE

9.           Definiciones. De la aplicación pública de las normas de competencia de la UE se encargan la Comisión y las autoridades nacionales de competencia, que están facultadas para detectar, sancionar y prevenir las infracciones de dicha normativa. La aplicación pública es también competencia de los órganos jurisdiccionales que revisan las decisiones adoptadas por las autoridades de competencia. La aplicación privada se refiere a la aplicación de las mismas normas mediante acciones emprendidas ante los órganos jurisdiccionales nacionales. En ausencia de legislación de la UE en la materia, la aplicación privada se rige casi exclusivamente por el Derecho civil nacional. En líneas generales, la aplicación privada puede subdividirse en tres tipos de asuntos:

i)       indemnización por el perjuicio sufrido como consecuencia de una infracción de las normas de competencia de la UE (demandas por daños y perjuicios),

ii)       solicitudes de cese de conductas que infrinjan el Derecho de la Competencia de la UE (medidas cautelares); y

iii)      declaración de nulidad de disposiciones contractuales que infrinjan las normas de competencia de la UE.

10.         Complementariedad e interacción de la aplicación pública y privada. La aplicación pública y privada son instrumentos complementarios para la aplicación efectiva de los artículos 101 y 102 del TFUE. Si bien es posible interponer una demanda privada ante un órgano jurisdiccional sin una decisión previa de una autoridad de competencia («acciones independientes»), lo más habitual es que se interpongan demandas por daños y perjuicios por infracciones de la normativa antitrust después de que una autoridad de competencia haya constatado una infracción de las normas de competencia de la UE («acciones de seguimiento»). La interacción resultante entre la aplicación pública y la privada se plasma en los siguientes aspectos clave:

i)       el acceso a la información en manos de las autoridades de competencia,

ii)       el efecto vinculante de las decisiones de infracción, y

iii)      los plazos de prescripción para interponer demandas por daños y perjuicios.

11.         Una cuestión clave: la exhibición de los documentos de clemencia. Con el fin de detectar y sancionar los cárteles secretos, las autoridades de competencia ofrecen a los infractores la dispensa o la reducción del pago de las multas a cambio de su cooperación. Estos «programas de clemencia» son una herramienta de gran utilidad en manos de las autoridades públicas. Es posible que las víctimas de la misma infracción necesiten la información que haya sido voluntariamente facilitada por los infractores para ser utilizada como medios de prueba y obtener el resarcimiento. En el reciente asunto Pfleiderer, las partes que deseaban entablar acciones por daños y perjuicios contra el cártel habían solicitado el acceso al expediente de clemencia de la autoridad de competencia alemana. El órgano jurisdiccional alemán consultó al Tribunal de Justicia si la exhibición de información relacionada con un programa de clemencia era contraria al Derecho de la UE. En su sentencia de 2011, el Tribunal de Justicia dictaminó que, en ausencia de normativa de la UE en la materia, corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar en cada caso y con arreglo al Derecho nacional las condiciones en las que se ha de autorizar o denegar la exhibición de información relativa a la clemencia a las víctimas de una infracción de la normativa de competencia. A esta sentencia siguió bastante incertidumbre en cuanto a qué categorías de documentos podrían ser exhibidas. Esta incertidumbre no solo perjudica a las partes implicadas en demandas por daños y perjuicios, sino que más concretamente disuade a los cartelistas de cooperar con la Comisión y las ANC en el marco de programas de clemencia y afecta negativamente a la lucha contra los cárteles, que depende en su mayor parte de las solicitudes de clemencia. Una política de lucha contra los cárteles más laxa sería una rémora para el efecto disuasorio de la aplicación pública de la normativa de competencia

12.         Problemas similares surgen en relación con los asuntos de transacción, en los que las partes reconocen haber participado en un cártel a cambio de un procedimiento simplificado y una multa reducida. La incertidumbre en relación con la exhibición de documentos del expediente de una autoridad de competencia relativos a dichos procedimientos puede disuadir a las empresas de cooperar con las autoridades de competencia en el marco del procedimiento de transacción. Por último, la exhibición de documentos procedentes del expediente de una autoridad de competencia durante una investigación en curso podría poner en peligro la investigación y, por ende, la capacidad de las autoridades de competencia para sancionar las infracciones de la normativa de competencia de la UE.

3.           Opciones disponibles

13.         Identificación de las opciones. Con el fin de resolver los problemas antes descritos, reforzar el derecho efectivo a indemnización para las víctimas de infracciones de los artículos 101 y 102 del TFUE, y lograr un equilibrio óptimo entre la aplicación pública y la privada, se consideraron cuatro opciones estratégicas. Se escogieron sobre la base de la evaluación llevada a cabo para el Libro Blanco, que se resume en el anexo al Informe sobre la Evaluación de Impacto. No se ha reconsiderado la adopción de las medidas más extremas que ya habían sido descartadas en el Libro Blanco debido a la desproporcionada relación coste/beneficio. Dos ejemplos de tales opciones descartadas son los daños y perjuicios múltiples (punitivos) y un ambicioso sistema de investigación de medios de prueba previo al juicio. Además, todas las opciones de la iniciativa de la UE (opciones 2, 3 y 4) incluyen un marco jurídico no vinculante para la cuantificación del perjuicio ocasionado por infracciones de la normativa antitrust. Esta orientación no vinculante sobre una de las cuestiones más complejas y costosas para todas las partes de la litigación de daños y perjuicios por infracciones de la normativa antitrust recibió el espaldarazo casi unánime de los interesados, tanto en la consulta pública sobre el Libro Blanco como en la consulta pública a propósito de un proyecto de documento orientativo no vinculante de 2011.

14.         Opción 1 — Inacción de la UE (hipótesis de base). La primera opción que contempla el informe es no hacer nada a escala de la UE. Ello implicaba analizar el status quo y la posible evolución en ausencia de medidas a escala de la UE (análisis prospectivo).

15.         Opción 2 — Acto jurídico vinculante basado en el Libro Blanco (incluido un sistema específico de recurso colectivo). La segunda opción prevé un instrumento jurídicamente vinculante que incorpore las medidas que la Comisión presentó en su Libro Blanco, incluido un sistema de recurso colectivo específico para la competencia que permitiría a los consumidores y las PYME entablar sus acciones conjuntamente. Dicho instrumento incluiría: normas relativas a la exhibición proporcional de determinadas categorías de medios de prueba; responsabilidad limitada para los solicitantes a los que se concede la dispensa; el carácter vinculante de las decisiones firmes de las ANC; defensa «passing-on» para que el infractor demuestre que el demandante ha repercutido a sus propios clientes el coste excesivo ilegal; facilitación de la prueba en relación con un comprador indirecto en cuanto a la cuantía de la repercusión del coste excesivo; y un plazo de prescripción específico para las demandas por daños y perjuicios ocasionados por infracciones de la normativa antitrust.

16.         Opción 3 — Regular la interacción entre la aplicación pública y la privada. La tercera opción consiste en un instrumento vinculante que en parte revisa las opciones presentadas en el Libro Blanco para reflejar la evolución reciente a escala nacional y de la UE de dos maneras: haciendo referencia a un enfoque horizontal de la UE en materia de recurso colectivo en lugar de regular un mecanismo sectorial específico; e introduciendo limitaciones al acceso a las pruebas destinadas a preservar la efectividad de los instrumentos de aplicación pública. Lo que tienen en común estos dos grandes cambios es que ambos reducen en cierta medida los beneficios en términos de compensación efectiva reforzados por la opción 2 con miras a alcanzar otros objetivos estratégicos, a saber, un enfoque horizontal al recurso colectivo, como han sugerido algunas partes interesadas y el Parlamento Europeo, y, en particular, una mayor protección de la aplicación pública a raíz de la sentencia del Tribunal de Justicia. Por tanto, la opción se ha concebido específicamente para determinar si la pérdida de beneficios por lo que se refiere al resarcimiento efectivo resulta compensada por los menores costes de litigación o por un equilibrio óptimo entre la aplicación pública y la privada. Más concretamente, la opción 3 se diferencia de la opción 2 en los siguientes puntos:

· Por lo que se refiere a la protección de los instrumentos de aplicación pública, la opción 2 solo protege de la exhibición, en las demandas por daños y perjuicios, las declaraciones corporativas de clemencia. La opción 3 añade la protección contra la exhibición de las solicitudes de transacción y limita la exhibición durante las investigaciones realizadas por las autoridades de competencia. La protección prevista de los instrumentos de aplicación pública no dificultaría excesivamente el que las víctimas de una infracción de la normativa de competencia pudiesen obtener la reparación del perjuicio sufrido, debido a lo limitado del ámbito de aplicación de tal protección. La protección es, por consiguiente, compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva, establecido en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE.

· Por lo que respecta a la cuantificación del perjuicio por las infracciones de la normativa antitrust, al contrario que la opción 2, la opción 3 establece una presunción refutable en relación con el perjuicio por coste excesivo en casos de cártel. Dicha presunción se basa en las conclusiones de un estudio externo, que concluyó que el 93 % de los cárteles analizados causan perjuicio. Esta medida se ha introducido para mitigar el impacto de un acceso más limitado de los demandantes a algunos tipos de pruebas, que, sin embargo, podrían haber sido útiles para demostrar el perjuicio causado por un cártel. Por la misma razón, la opción 3 dispone una norma según la cual el nivel de medios de prueba requerido no puede hacer prácticamente imposible o excesivamente difícil el ejercicio del derecho del demandante a obtener la reparación por daños y perjuicios. Esta opción sugiere que los Estados miembros deben permitir al juez estimar el importe del perjuicio.

· Por lo que respecta al recurso colectivo, la opción 3 no contiene medidas específicas en materia de competencia. Aunque se reconocen las características específicas de la aplicación de la normativa de competencia de la UE y la posibilidad de normas específicas, esta opción se basa en un enfoque distinto, aunque horizontal, del recurso colectivo, mediante iniciativas que se caracterizan por un ámbito de aplicación más amplio.

· Por último, la opción 3 consta de medidas sobre la resolución consensual de litigios, que están destinadas a compensar la falta de determinados mecanismos de recurso colectivo facilitando otros medios procedimentales rentables para las partes. Estas medidas suprimirían los obstáculos que actualmente disuaden de participar en acuerdos extrajudiciales para compensar el perjuicio ocasionado por una infracción de la normativa de competencia de la UE.

17.         Opción 4 — Iniciativa no vinculante de la UE. La cuarta opción estratégica (opción 4) consta de un instrumento no vinculante que recomienda a los Estados miembros aplicar las medidas sugeridas en la opción 3.

4.           Opción estratégica preferida

18.         Los efectos de las cuatro opciones se han evaluado en función de los siguientes costes y beneficios:

– Las opciones estratégicas ofrecen mejores resultados si:

(1) garantizan el pleno resarcimiento por la totalidad del perjuicio sufrido;

(2) protegen eficazmente la aplicación pública y logran un equilibrio con las demandas por daños y perjuicios en la aplicación efectiva general de los artículos 101 y 102 del TFUE;

(3) mejoran la sensibilización, la ejecución, el efecto disuasorio y la seguridad jurídica;

(4) ofrecen un mejor acceso a la justicia;

(5) conducen a un uso más eficiente del sistema judicial, evitando, por ejemplo, el abuso de litigios y la presentación de reclamaciones injustificadas;

(6) contribuyen a una mayor igualdad de condiciones en Europa para los consumidores y las empresas;

(7) tienen un impacto positivo en el bienestar de los consumidores y las PYME; y

(8) estimulan el crecimiento económico y la innovación.

– En cuanto a los costes, el informe analiza el impacto sobre

(1) los costes de litigación;

(2) la carga administrativa;

(3) los costes de los errores judiciales (es decir, la posibilidad de que los órganos jurisdiccionales nacionales dicten una resolución errónea); y

(4) los costes de incorporar las medidas sugeridas en el ordenamiento jurídico nacional.

19.         Después de haber evaluado los costes y beneficios de las cuatro opciones estratégicas, en el informe se concluye que la opción 3 es la que mejor logra los objetivos fijados con el menor coste posible. A continuación se ofrece una visión de conjunto de la evaluación, junto con las principales conclusiones recogidas en el informe.

Cuadro (informe de EI): Resumen de las repercusiones de las opciones 1 a 4

Beneficios conseguidos / problema abordado || Impacto en comparación con hipótesis de base (0 a — — -)

Opción 1 || Opción 2 || Opción 3 || Opción 4

1. Pleno resarcimiento || 0 || + + + || + + || 0 / +

2. Protección de una aplicación pública efectiva || 0 || + + || + + + || 0 / +

3. Mejora de la sensibilización, la ejecución, el efecto disuasorio y la seguridad jurídica || 0 || + + + || + + + || 0 / +

4. Acceso a la justicia || 0 || + + + || + + + || 0 / +

5. Uso eficiente del sistema judicial || 0 || + + + || + + || 0 / +

6. Condiciones de competencia más equitativas || 0 || + + + || + + + || 0 / +

7. Repercusión positiva para las PYME y los consumidores || 0 || + + + || + + || 0 / +

8. Estimulo del crecimiento económico y la innovación || 0 || + + || + + || 0

Costes || Impacto en comparación con la hipótesis de base (0 a — — -)

Opción 1 || Opción 2 || Opción 3 || Opción 4

1. Costes de litigación || 0 || - - || - || 0 / — -

2. Carga administrativa || 0 || - - || - || 0 / -

3. Costes de errores || 0 || - || 0 / - || 0 / -

4. Costes de aplicación || 0 || - - || - || 0 / -

20.         Preferencia por una iniciativa vinculante de la UE. Se preferían las opciones que contemplaban algún tipo de iniciativa de la UE. La justificación es la siguiente:

– en cuanto a la optimización de la interacción entre la aplicación pública y la privada de las normas de competencia de la UE, existe un consenso cada vez mayor de que ello se aborda mejor a escala de la UE, en particular a causa de los estrechos vínculos entre la Comisión y las autoridades nacionales de competencia;

– por lo que se refiere a la mejora de las condiciones procedimentales para que las víctimas de una infracción de la normativa de competencia de la UE obtengan reparación, la experiencia de los últimos años ha puesto de manifiesto que, en ausencia de legislación de la UE, muy pocos Estados miembros están adoptando iniciativas legislativas en esta materia; cuando se adoptan medidas, solo abarcan parte de los obstáculos identificados por la Comisión en su Libro Verde y su Libro Blanco, y estas iniciativas han hecho que el contexto jurídico sea aún más diverso.

21.         Sin la intervención de la UE persistirían las actuales divergencias entre las legislaciones nacionales sobre las demandas de daños y perjuicios por infracciones de la normativa antitrust. Eso sería problemático en términos de la eficacia de la reparación de daños y perjuicios. También supondría que el mercado interior seguiría fragmentado en cuanto al nivel de tutela judicial, y podría fomentar la búsqueda del foro más favorable (que suele ir en detrimento de las PYME y los consumidores, que gozan de menor movilidad). También podría dar lugar a procedimientos más complejos y, por lo tanto, más costosos, especialmente en casos transfronterizos. Por tanto, se ha descartado la opción de base 1 (no intervención de la UE). La preferencia por una intervención vinculante de la UE, en lugar de normas indicativas, ha llevado de forma análoga a excluir la opción 4.

22.         Preferencia por un enfoque distinto, aunque horizontal, en materia de recurso colectivo. A la luz de la consulta pública y, en particular, de la Resolución del Parlamento Europeo de 2 de febrero de 2012, un enfoque horizontal parece en la actualidad más adecuado que una solución específica en el ámbito de la competencia. Ello se debe principalmente a que la normativa de competencia no es el único ámbito del Derecho de la UE en el que se produce con frecuencia un perjuicio disperso y en el que es difícil para los consumidores y las PYME obtener una indemnización por el perjuicio sufrido. En otros ámbitos del Derecho, como el Derecho de los consumidores o la legislación medioambiental, existen problemas similares (elevados costes de litigación comparados con el perjuicio individual). Por tanto, los principios básicos aplicables al recurso colectivo pueden, en gran medida, ser comunes a todos estos ámbitos del Derecho. Una iniciativa horizontal puede fomentar también la coherencia entre los ámbitos en los que se considera necesario el recurso colectivo. No obstante, en la medida en que se considere necesaria la adopción de disposiciones específicas en relación con el Derecho de la competencia, estas podrían establecerse en un capítulo específico del instrumento horizontal o en posteriores instrumentos jurídicos separados.

23.         Preferencia por un sistema más equilibrado de aplicación pública y privada. Tanto la opción 2 como la 3 cumplen en gran medida los objetivos estratégicos de la iniciativa de reparación de daños y perjuicios por infracciones de la normativa antitrust, ya que ambas abordan los principales obstáculos que actualmente frenan el resarcimiento efectivo de las víctimas de las infracciones de la normativa antitrust, basándose en las tradiciones jurídicas europeas. Ambas opciones también ofrecen garantías para evitar abusos de litigación y la presentación de denuncias sin fundamento. Por eso, inciden positivamente en el derecho fundamental a una tutela judicial efectiva establecido en la Carta de los Derechos fundamentales de la UE.

24.         La opción 2 es algo más sólida en lo que se refiere a garantizar el pleno resarcimiento por la totalidad del perjuicio sufrido. Sin embargo, la opción 3 ofrece en términos generales un sistema más equilibrado. Mejora en general la posibilidad de acceder a los medios de prueba, al tiempo que ofrece mayor protección para lograr una aplicación pública efectiva, al proteger un número mayor de documentos de los expedientes de las autoridades de competencia. Al mismo tiempo que cumple este objetivo mediante la introducción de medidas de salvaguardia, la opción sigue siendo una mejora en términos de abordar la asimetría de información en el sentido subrayado por las partes interesadas con motivo de la consulta pública. La introducción de una presunción refutable en relación con la existencia de perjuicio por coste excesivo en casos de cártel y la posibilidad de realizar una estimación del importe del perjuicio hacen que aumente la probabilidad de que se obtenga el resarcimiento de daños y perjuicios.

25.         Por lo que se refiere a otras medidas, tales como la defensa «passing-on», los plazos de prescripción y el efecto vinculante de las decisiones adoptadas por las autoridades nacionales de competencia, las opciones 3 y 2 no difieren entre sí. En los países en los que están en vigor disposiciones similares, constituyen un gran incentivo para los demandantes. Si se aplicaran a escala de la Unión, mejorarían las posibilidades de reparación efectiva para las víctimas de las infracciones de las normas de competencia y ayudarían a alcanzar los objetivos de la iniciativa actual (indemnización, acceso a la justicia y garantía de unas condiciones más equitativas). El efecto vinculante de las decisiones de las autoridades nacionales de competencia, en particular, garantiza un uso más eficiente del sistema judicial.

26.         Costes. En términos de costes, la opción 3 ofrece mejores resultados que la 2. Se reducen los costes de litigación al introducir la presunción refutable contemplada en relación con la cuantificación del perjuicio y al facilitar la resolución consensual de litigios. Asimismo, los costes de errores y los costes de aplicación son inferiores con la opción 3, sobre todo porque no se dispone la introducción de un marco de recurso colectivo para sectores específicos. Por último, la mayor protección de la aplicación pública en el marco de la opción 3 permitiría reducir la carga administrativa.

5.           Conclusión

27.         La opción 3 fue elegida como mejor opción estratégica para alcanzar los objetivos de la iniciativa de reparación de daños y perjuicios por infracciones de la normativa antitrust.

Resumen del contenido de la opción estratégica elegida

Pleno resarcimiento || Cualquier parte perjudicada (tanto los compradores directos como indirectos) puede reclamar el pleno resarcimiento de los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de una infracción de los artículos 101 o 102 del TFUE. En el pleno resarcimiento se incluye la indemnización por el daño emergente, el lucro cesante y los intereses correspondientes.

Exhibición de los medios de prueba || La opción preferida contempla un régimen de exhibición inter partes de determinadas categorías de medios de prueba en una demanda por daños y perjuicios por infracción de la normativa antitrust. Además, contempla salvaguardias con respecto a la exhibición de documentos del expediente de una autoridad de competencia.

Responsabilidad limitada del beneficiario de dispensa || Para mantener el atractivo a largo plazo de los programas de clemencia de la Comisión y de las autoridades nacionales de competencia, se limita la responsabilidad del beneficiario de dispensa a su cuota del perjuicio causado. El beneficiario de dispensa debe seguir siendo plenamente responsable cuando las partes perjudicadas no puedan obtener la indemnización de los coinfractores.

Efecto vinculante de las decisiones de las autoridades nacionales de competencia || Los órganos jurisdiccionales nacionales que conozcan de demandas por daños y perjuicios están obligados a aplicar las decisiones de las ANC que constaten una infracción de las normas de competencia de la UE.

Plazos de prescripción || Los plazos de prescripción no deben menoscabar el derecho al pleno resarcimiento. Por otra parte, las víctimas deben disponer de la posibilidad efectiva de interponer una demanda por daños y perjuicios tras una decisión firme de una autoridad de competencia.

Repercusión de costes excesivos || El demandado puede invocar la defensa «passing-on» frente a una reclamación entablada por el comprador directo. Por el contrario, con el fin de facilitar las reclamaciones presentadas por los compradores indirectos, se simplifica la acreditación de la repercusión de costes excesivos a su nivel.

Presunción de perjuicio || Las víctimas de los cárteles podrán basarse en una presunción refutable de que un acuerdo entre empresas provoca un perjuicio por coste excesivo. Además, los requisitos impuestos por la legislación nacional para cuantificar el perjuicio sufrido no deben hacer excesivamente difícil o prácticamente imposible que un demandante pueda obtener reparación.

Resolución consensual de litigios || Se facilita la resolución consensual de litigios, ya que puede constituir una alternativa más rápida y menos onerosa a la litigación ante los órganos jurisdiccionales.