DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

que acompaña al documento

Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo

que modifica la Directiva 96/53/CE del Consejo por la que se establecen, para determinados vehículos de carretera que circulan en la Comunidad, las dimensiones máximas autorizadas en el tráfico nacional e internacional y los pesos máximos autorizados en el tráfico internacional.

1.           Determinación del problema

Los vehículos pesados que transportan mercancías y pasajeros en Europa deben cumplir determinadas normas sobre pesos y dimensiones. La Directiva 96/53/CE (en lo sucesivo, denominada la «Directiva») establece para cada tipo de vehículos las dimensiones máximas autorizadas de longitud, anchura, altura y peso (peso total y peso por eje). Los vehículos que cumplen estos límites pueden realizar operaciones de transporte internacional[1] dentro de todos los Estados miembros de la UE. A fin de evitar que los operadores nacionales se beneficien de ventajas indebidas respecto de sus competidores de otros Estados miembros, están obligados, como norma general, a cumplir los límites establecidos para el comercio internacional. De acuerdo con el principio de subsidiariedad, existen excepciones que permiten a los Estados miembros aplicar límites superiores en el caso del transporte dentro de sus propias fronteras. Tales excepciones se refieren a la altura y al peso máximos, así como a la posibilidad de utilizar vehículos más largos en el caso del transporte especial, de realización de pruebas, o de combinaciones de vehículos modulares.

La consulta con las partes interesadas puso de manifiesto que el problema principal son los límites fijados por la Directiva que constituyen un obstáculo a la eficiencia energética del transporte por carretera y del transporte intermodal. Por otra parte, la eficacia de la Directiva se ve entorpecida por la falta de cumplimiento por los operadores de transporte. Así pues, el problema tiene una doble vertiente y varias causas profundas:

Parte 1: Algunos límites de pesos y dimensiones establecidos por la Directiva constituyen un obstáculo a la mejora de la eficiencia energética de los vehículos y a las operaciones de transporte intermodal

La legislación actual, elaborada en los años noventa para acompañar la apertura de la legislación del mercado del transporte internacional por carretera, refleja la situación de entonces. Entretanto, se han producido cambios que han originado que las normas actuales hayan dejado de garantizar un equilibrio adecuado entre los distintos elementos, al tiempo que deben ser eficientes del punto de vista energético, medioambiental, económico, de la seguridad y de las infraestructuras.

En concreto, las consideraciones relativas a la dependencia energética y al cambio climático exigen prestar una mayor atención a la eficiencia energética de los vehículos. La evolución del transporte marítimo y del transporte en contenedores tiene efectos en la logística y la economía de las operaciones de transporte por carretera. La tecnología del automóvil y de las infraestructuras ha progresado y las cuestiones relativas a la seguridad han adquirido mayor importancia. Por otra parte, la forma en que los fabricantes adaptan el diseño de los vehículos a la demanda, dentro de los límites de la normativa, podría producir resultados subóptimos.

Por consiguiente, se señalaron las siguientes causas fundamentales, que contaron con el respaldo de las partes interesadas.

Causa profunda 1: algunos límites de dimensiones y pesos impiden la introducción en el mercado de vehículos eléctricos e híbridos más aerodinámicos y reducen el atractivo de algunos servicios de autocares.

Las dimensiones máximas de los vehículos pesados de transporte de mercancías impuestas por la Directiva son especialmente relevantes para la implantación de soluciones aerodinámicas para los camiones, los cuales, si se mantiene la longitud de las unidades de carga estándar, excederían de los límites actuales.

Además, los pesos máximos de los vehículos pesados impuestos por la Directiva obstaculizan la implantación en el mercado de vehículos eléctricos/híbridos y, al ser más pesados que los vehículos convencionales, les obligaría a reducir su carga útil. De forma similar, el aumento de peso de los equipos de seguridad y comodidad y de los pasajeros está forzando a los operadores de autobuses a reducir el número de pasajeros por vehículo.

Causa profunda 2: algunos pesos y dimensiones máximas no se han adaptado a la evolución técnica del transporte intermodal y del transporte en contenedores.

El transporte en contenedores constituye una oportunidad para promover el transporte combinado/intermodal intracomunitario, como alternativa a soluciones de transporte puerta a puerta menos eficientes del punto de vista energético. No obstante, la normalización incompleta de las unidades de transporte obstaculiza su desarrollo. Como resultado, algunos grandes contenedores utilizados en el transporte marítimo, principalmente los contenedores de 45 pies, apenas pueden cargarse en las unidades de transporte terrestre debido a la Directiva (su transporte está sujeto a la obtención de permisos especiales).

Parte 2: Aplicación ineficaz de la Directiva

Durante la consulta, las partes interesadas señalaron que un gran número de infracciones de la Directiva se refieren al peso de los camiones. En un contexto de feroz competencia, los operadores que se mueven en el límite de las normas maximizando su carga pueden obtener una ventaja competitiva significativa en perjuicio de los demás operadores.

Por consiguiente, se señalaron las siguientes causas fundamentales, que contaron con el respaldo de las partes interesadas.

Causa profunda 3: ausencia de métodos de aplicación efectiva comunes y disuasorios

Una de las principales razones del cumplimiento deficiente de la Directiva es la escasez de controles, lo que da a los potenciales infractores una impresión de impunidad. Por otra parte, las medidas dirigidas a velar por el cumplimiento y las prácticas de control de los Estados miembros carecen de eficacia, ya que uno de cada dos controles afecta a vehículos que cumplen las normas y por consiguiente es innecesario. En lo que respecta a los métodos utilizados, los controles realizados por los Estados miembros varían desde la simple selección manual de los vehículos objeto de control a una preselección mediante métodos de filtrado de los vehículos objeto de control manual, al tiempo que las tolerancias aplicadas por los Estados miembros durante los controles difieren considerablemente entre sí.

¿Qué sucedería si no se actúa?

Las emisiones de CO2 procedentes de los vehículos pesados representan aproximadamente un tercio de las emisiones totales de CO2 procedentes del transporte en 2010 en la UE. Este porcentaje puede aumentar teniendo en cuenta las medidas adoptadas recientemente para reducir las emisiones procedentes de otros medios de transporte (por ejemplo, las emisiones de los nuevos vehículos o el RCDE para las actividades de aviación). A pesar de la actual crisis económica de Europa, el número de toneladas-kilómetro (tkm) en Europa esta aumentando y se espera que siga haciéndolo a largo plazo. Si no se actúa, se incrementará el consumo total de combustible de vehículos pesados y autobuses, con el consiguiente aumento de la contaminación y de las emisiones de CO2.

Seguir sin actuar significaría perder la oportunidad de reducir la resistencia aerodinámica y de limitar el número de accidentes que impliquen a vehículos pesados. Las simulaciones realizadas han demostrado que los frentes redondeados de los vehículos pesados evitan el atropello de personas y, por consiguiente, reducen el número de accidentes.

En el ámbito del transporte intermodal y del transporte en contenedores, la carga administrativa adicional que pesa sobre los contenedores de 45 pies podría poner a la UE en una posición desfavorable en un contexto de evolución mundial del transporte en contenedores, al tiempo que los costes adicionales resultantes de la obtención de permisos especiales y de excepciones obstaculizarían la sostenibilidad económica del sector del transporte intermodal, ya sometido a una presión considerable.

Se ha demostrado que los controles y métodos actuales aplicados por las autoridades encargadas de velar por el cumplimiento no garantizan la conformidad con la Directiva. Esta situación puede agravar el incumplimiento de los límites de peso máximos y originar una distorsión de la competencia entre los transportistas, lo que produciría daños de la infraestructura e iría en detrimento de la seguridad vial.

2.           Análisis de la subsidiariedad

Una actuación de los Estados miembros por sí solos no sería suficiente para velar por la armonización a estala de la UE de las dimensiones y pesos máximos. El amplio abanico de normas nacionales impediría el establecimiento de un auténtico mercado integrado del transporte por carretera en la UE.

En un contexto de aumento del transporte transfronterizo de mercancías por carretera, está cada vez más justificado fijar y niveles de cumplimiento comunes que aseguren unas reglas de juego uniformes para todos los transportistas. Los distintos niveles de cumplimiento entre los Estados miembros de la UE favorecen a algunos transportistas y les incentivan a planificar rutas a través de países en los que los niveles de cumplimiento sean menos estrictos.

3.           Objetivos políticos

Objetivos generales

En línea con los problemas descritos en la anterior sección 2, la presente iniciativa tiene un doble objetivo, a saber:

· mejorar la eficiencia energética del transporte por carretera y del transporte intermodal, revisando ciertos límites de dimensiones y pesos de los vehículos y manteniendo el equilibrio entre los requisitos de mantenimiento de la infraestructura, la seguridad vial y la protección del medio ambiente;

· establecer unas reglas de juego uniformes y promover el mercado interior del transporte por carretera.

Objetivos específicos

Los objetivos generales pueden traducirse en tres objetivos específicos que deben alcanzarse sin alterar el equilibrio entre los requisitos de mantenimiento de la infraestructura, la seguridad vial y la protección del medio ambiente.

1.           Objetivo específico 1: promover la introducción en el mercado de camiones eléctricos e híbridos más aerodinámicos y aumentar el atractivo de determinados servicios de autocar.

2.           Objetivo específico 2: fomentar el desarrollo del transporte combinado/intermodal.

3.           Objetivo específico 3: velar por un mejor cumplimiento de las dimensiones y pesos máximos en el conjunto de la UE.

4.           Opciones de actuación

A fin de abordar las principales causas del problema en profundidad y teniendo en cuenta el amplio número de medidas previstas se propone agruparlas en distintos paquetes para su posterior evaluación. Así pues, se presentan tres paquetes de medidas acumulativas, lo que significa que el paquete de medidas 2 incluye las medidas del paquete 1, y el paquete de medidas 3 incluye las medidas de los dos anteriores. Estos paquetes de medidas (véase el cuadro a continuación) contemplan medidas de intensidad creciente destinadas a mejorar la eficacia energética y el cumplimiento de las normas de la Directiva.

Paquete de medidas 1: revisión limitada

Este paquete de medidas se basa en revisiones limitadas de la Directiva, así como en medidas «blandas» destinadas a mejorar la aplicación de la Directiva con los cambios y costes mínimos.

En lo que respecta al transporte en contenedores y al transporte intermodal, este paquete de medidas propone ampliar la posibilidad de transportar contenedores de 45 pies y de 44 toneladas de peso más allá del ámbito actual de la Directiva.

Así pues, este paquete ofrece dos variantes en relación con las medidas 6 y 7 sobre el transporte combinado e intermodal de contenedores de 45 pies.

· en la variante «a» las facilidades para el transporte de contenedores de 45 pies seguiría estando limitada al ámbito del transporte combinado (medida 6).

· por su parte, la variante «b» propone ampliar la posibilidad de transportar contenedores de 45 pies y de 44 toneladas más allá del ámbito del transporte combinado (medida 7) y autoriza su transporte en la cadena de transporte intermodal, con el fin de dar un impulso real al transporte en contenedores.

Paquete de medidas 2: una revisión más profunda

Este paquete contempla una revisión más profunda de la Directiva (en términos de alcance y efectos), con nuevas medidas que se añaden a las propuestas en la paquete 1. Estas medidas adicionales exigirán un esfuerzo de adaptación por parte de la industria del automóvil y de las administraciones nacionales. No están contempladas medidas de gran alcance o aquellas que requieran un esfuerzo excesivo de adaptación de la industria y de las administraciones.

Paquete de medidas 3: un enfoque reglamentario más vinculante

Junto a las medidas presentadas en los paquetes 1 y 2, se contemplan otras destinadas a impulsar más activamente la consecución de los objetivos de la revisión.

El siguiente cuadro presenta un resumen de las distintas medidas y de la forma en que estas abordan los objetivos específicos

|| Paquete 1 || Paquete 2 || Paquete 3

Objetivo específico 1: contribuir a la introducción en el mercado de camiones eléctricos e híbridos más aerodinámicos y aumentar el atractivo de determinados servicios de autocar || || ||

1. Alerones traseros || X || X || X

2. Cabinas más largas || || X || X

3. Alerones traseros obligatorios || || || X

4. Aumento de los límites de peso los camiones híbridos/eléctricos || X || X || X

5. Un máximo 19,5 t para los autocares de dos ejes || X || X || X

Objetivo específico 2: promover el desarrollo del transporte combinado/intermodal || || ||

6. Autorizar el transporte de contenedores de 45 pies en el transporte combinado || X/ Ø || X/ Ø || X/ Ø

7. Autorizar el transporte de contenedores de 45 pies en el transporte intermodal || X/ Ø || X/ Ø || X/ Ø

8. Facilidades para contenedores más grandes || || || X

Objetivo específico 3: velar por un mejor cumplimiento de las dimensiones y pesos máximos en el conjunto de la UE || || ||

9. Orientaciones en materia de cumplimiento || X || X || X

10. Tipificación común de las infracciones || || X || X

11. Preselección obligatoria de los vehículos objeto de controles manuales || || || X

12. Corresponsabilidad del transportista y del expedidor || || X || X

13. Normas para el pesaje a bordo || || X || X

14. Pesaje a bordo obligatorio || || || X

15. Nivel mínimo de controles || || || X

5.           Evaluación de impacto

La evaluación de los efectos principales, identificados en las Directrices de la Comisión sobre la evaluación del impacto, para los tres paquetes de medidas arrojó los siguientes resultados:

– Teniendo en cuenta la posibilidad de incorporar dispositivos aerodinámicos traseros a los remolques y de fabricar vehículos pesados de propulsión híbrida o eléctrica, el paquete de medidas 1 tendría un impacto positivo en el consumo de combustible (evaluado entre el 5 % y el 10 %) y en la contaminación atmosférica. La reducción de la huella de carbono puede estimarse en aproximadamente 24 millones de toneladas anuales para el objetivo operativo del 50 % de los remolques de larga distancia equipados en 2030. El aumento de eficacia de la Directiva debido a una aplicación reforzada tendría también un efecto muy positivo en la competencia, el funcionamiento del mercado interior, el coste de mantenimiento de la infraestructura viaria y el número de accidentes debidos al exceso de peso de los vehículos. Mejoraría la eficiencia económica del sector del transporte por carretera, promoviendo el transporte en contenedores sin originar un efecto negativo en otros modos de transporte, tales como el ferroviario o por vías navegables interiores. Los costes administrativos para el sector público y privado disminuirían como resultado de la reducción del número de permisos especiales y de la racionalización de los controles manuales del exceso de peso de los vehículos realizados por los agentes de policía. El paquete de medidas 1 contribuiría al desarrollo del transporte intermodal gracias a la posibilidad de transportar contenedores de 45 pies sin necesidad de obtener un permiso especial con el consiguiente coste administrativo.

– El paquete de medidas 2 contribuiría a una reducción de combustible mucho mayor debido al nuevo diseño de los tractores, con un ahorro potencial de combustible estimado en el 15 % en autopista. Asimismo, reduciría la huella de carbono en 25 millones de toneladas anuales para el mismo objetivo de vehículos anteriormente indicados. Además, el paquete de medidas 2 tendría un efecto muy positivo en la seguridad vial, salvando cientos de vidas (véase el punto 5.3.2.) anualmente gracias a un mejor diseño del tractor. Unos controles más eficaces de los vehículos con exceso de peso utilizando métodos de filtrado favorecerían considerablemente la competencia y reducirían el número de controles innecesarios, con la consiguiente repercusión en los costes administrativos asociados a los controles. El coste de los equipos de filtrado se recuperaría fácilmente gracias al ahorro en mantenimiento de la infraestructura, así como del personal necesario para la realización de los controles. Por último, el paquete de medidas 2 tendría el mismo efecto positivo en el desarrollo del transporte intermodal que el paquete de medidas 1.

– Por su parte, el paquete de medidas 3 no aporta beneficios adicionales en comparación con el paquete de medidas 2 en términos de ahorro de combustible y de reducción de la contaminación, debido a su impacto negativo en la carga financiera de las PYME en caso de que los equipos aerodinámicos sean obligatorios. Una dificultad similar se produciría con la obligatoriedad de incorporar dispositivos de pesaje a bordo, incluso teniendo en cuenta que este paquete de medidas mejoraría indudablemente la efectividad de la Directiva, ya que el coste de un equipo obligatorio es actualmente demasiado elevado para las PYME. En cuanto al transporte en contenedores, el paquete de medidas 3 propone contenedores mayores de 45 pies, si bien el beneficio real de esta medida es incierto dado que los efectos negativos en la seguridad vial y el cambio de modelo en el sector del transporte ferroviario y por vías navegables interiores debe analizarse mucho más en profundidad. El valor añadido del paquete de medidas 3 en comparación con el paquete 2 es cuestionable, si bien todos los efectos positivos de este último se mantienen en el paquete de medidas 3.

6.           Comparación de las opciones

Se compararon las distintas opciones en relación con los siguientes criterios de evaluación:

· eficacia: la medida en que las opciones alcanzan los objetivos de la propuesta;

· eficiencia: la medida en que pueden alcanzarse los objetivos con un coste mínimo;

· coherencia: la medida en que las distintas opciones tienen probabilidades de impedir que se neutralicen entre sí los efectos en los ámbitos económico, social y ambiental.

Además, se realizó un análisis coste-eficacia parcial que cuantificó las medidas siempre que fue posible. Considerando los distintos estados de disponibilidad y los costes de las tecnologías propuestas, se asume que de aquí a 2030, el 75 % de los vehículos pesados de larga distancia estarán equipados con dispositivos traseros aerodinámicos y que el 50 % de todos los vehículos pesados habrán adoptado el nuevo diseño de cabina. El cuadro que se facilita a continuación no tiene en cuenta a los autobuses ni a la medida sobre hibridación debido a que no se dispuso de los datos necesarios para los cálculos.

|| Eficacia || Eficiencia || Coherencia || Relación coste/eficacia

Paquete 0 || - || - || - || -

Paquete 1 || Media || Costes bajos || No interacción || >1

Paquete 2 || Alta || Costes bajos || No interacción || >1

Paquete 3 || Alta || Costes elevados || Elevada interacción || <1

Por consiguiente, puede concluirse que el paquete de medidas 2 es la mejor opción, ya que garantiza una elevada probabilidad de alcanzar los objetivos de la evaluación de impacto a un coste razonable y sin causar una interacción indebida entre los efectos económicos, sociales y medioambientales. Esta conclusión está respaldada por el análisis coste-eficacia parcial que se presenta en la evaluación de impacto y que muestra que el paquete de medidas 2 presenta una relación coste-eficacia superior a uno.

7.           Seguimiento y evaluación

El grado de consecución de los objetivos operativos se evaluará por primera vez el año en que entre en vigor la legislación propuesta y con regularidad a partir de entonces de conformidad con una disposición general de la Directiva que requerirá a los Estados miembros facilitar a la Comisión información relevante.

La Comisión llevará a cabo el seguimiento y la evaluación con carácter regular, al menos una vez cada cinco años, sobre la base de los objetivos operativos. La Comisión informará al Parlamento Europeo y al Consejo de los resultados de la evaluación y del seguimiento.

Objetivos operativos || Seguimiento

Objetivo 1: alcanzar un porcentaje significativo de remolques equipados con cabinas y dispositivos traseros aerodinámicos || La Comisión recogerá información de las estadísticas de los Estados miembros, de los fabricantes de automóviles y de las asociaciones de transportistas acerca del número de remolques equipados con dispositivos aerodinámicos

Objetivo 2: alcanzar un porcentaje significativo de contenedores de 45 pies en las operaciones de transporte combinado/intermodal || La Comisión recogerá información de las estadísticas de los Estados miembros, de los expedidores y de las asociaciones de transportistas acerca de la contenedores de 45 pies utilizados en el transporte intermodal

Objetivo 3: aumentar la eficacia de los controles (número de infracciones/número de controles). Dicho aumento mejorará la fiabilidad de los controles y al mismo tiempo evitará anualmente la realización de 100 000 controles innecesarios de aquí a 2020. || El seguimiento se llevará a cabo sobre la base de los datos estadísticos facilitados por los Estados miembros de conformidad con la medida 10 del paquete de medidas 2

[1]               El transporte internacional incluye las operaciones de transporte transfronterizas dentro y fuera de la UE.