MARCO ESTRATÉGICO PARA LA REGIÓN DE LOS GRANDES LAGOS

I. Resumen

El conflicto en la Región de los Grandes Lagos, localizado fundamentalmente en la parte oriental de la República Democrática del Congo (RDC), ha sido una constante a lo largo de los últimos veinte años al no haberse abordado las raíces del problema.

Una gobernanza débil, la ausencia de seguridad y la incapacidad de garantizar el Estado de Derecho en una amplia zona de la región, junto con la pobreza y la falta de servicios e infraestructuras, han profundizado las divisiones sociales. Grupos armados siembran el caos, exacerbando los problemas de la región al impedir el desarrollo humano, económico y social.

Para poner remedio a esta situación es necesario actuar en cinco ámbitos cruciales:

a) coadyuvar a que los Estados de la región sean más eficientes, responsables y capaces de ofrecer servicios básicos y una seguridad física, judicial y administrativa que infunda confianza en todo el país, eventualmente a través de una estructura política descentralizada;

b) garantizar la seguridad en la parte oriental de la RDC y reconstruir un clima de confianza entre las comunidades de esa parte del país;

c) reconstruir la economía de la región, lograr que la población pueda beneficiarse de sus riquezas minerales y de las ventajas que ofrecerían un mercado regional más integrado y un mejor acceso a los mercados mundiales;

d) establecer un clima de cooperación y confianza entre los países de la región y crear mecanismos que permitan que esa cooperación sea real;

e) conseguir que la comunidad internacional se comprometa a alentar a los países y a otros actores de la región a cumplir sus compromisos y actuar de manera responsable tanto a nivel interno como en sus relaciones con sus vecinos.

En pos del logro de estos objetivos, la UE trabajará en estrecha cooperación con las organizaciones internacionales, en especial con la Unión Africana (UA) y la Conferencia Internacional sobre la región de los Grandes Lagos (CIRGL)[1], así como con las Naciones Unidas, en particular con la reforzada Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUSCO), que seguirá desempeñando un papel importante hasta que la estabilidad interna en la región esté asegurada.

Este Marco estratégico ha sido concebido para garantizar que los objetivos de la UE en materia de seguridad y desarrollo, entre los que se hallan la prevención de conflictos y la cimentación de la paz, se alcancen de una manera global que propicie su fortalecimiento mutuo. El Marco, como tal, no tiene repercusiones presupuestarias. Codo a codo con otros miembros de la comunidad internacional, la UE debatirá la estrategia con países y organizaciones de la región, fijará prioridades y elaborará un calendario para la ejecución de las acciones programadas, marcando etapas para evaluar los progresos realizados.

II. Contexto

A pesar de que la definición de «región de los Grandes Lagos» puede abarcar diferentes realidades geográficas, a los efectos del presente Marco estratégico se entenderá por tal los territorios de Ruanda, Burundi, Uganda y las provincias orientales de la RDC (y, en un sentido más lato, la parte occidental de Tanzania y la parte occidental de Kenia, así como algunas partes de Sudán del Sur). Se trata de una región potencialmente rica y fértil, pero irregularmente poblada y enclavada. Los países que la conforman se definen territorialmente por las fronteras heredadas de la época colonial.

Desde que alcanzaron su independencia en la década de los años sesenta del siglo pasado, todos estos países han sufrido inestabilidad, períodos de gobiernos militares y dificultades para seguir una senda de desarrollo sostenible. El genocidio de Ruanda en 1994, las guerras civiles en Burundi y la caída del régimen de Mobutu en 1997 propiciaron una década de conflictos internos y regionales que provocaron la muerte de millones de personas y empobrecieron o desplazaron a muchos de los supervivientes. Algunos de los países de la región, en particular Uganda y Ruanda, han alcanzado buenos niveles de crecimiento económico en los últimos años, progresando satisfactoriamente hacia el cumplimiento de sus Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), mientras que otros se han quedado rezagados en ese camino. No obstante, los países de la región de los Grandes Lagos siguen estando estrechamente interconectados y la suerte de cada uno de ellos afecta a la estabilidad y el desarrollo de la región. Por consiguiente, tiene sentido considerar la región en su conjunto.

Los principales factores que inciden en la situación son:

§ una población numerosa que no cesa de crecer, aunque distribuida irregularmente: desde la altísima densidad de Ruanda y Burundi y de algunas de las tierras altas de los Kivus hasta la baja densidad y grandes reservas de tierras cultivables de otras partes de la RDC;

§ la fragmentación política y las carencias democráticas;

§ las exacerbadas diferencias étnicas que a veces son instrumentalizadas por las partes contendientes. En el caso de la RDC, la migración de la población de habla ruandesa hacia los Kivus ha interferido en el equilibrio político, mientras que la lucha por los recursos y el control sigue enfrentando a Kinshasa con los países limítrofes;

§ unos Estados débiles y una pobre capacidad administrativa, estando en tela de juicio la legitimidad de algunos Estados, y una libertad política y de prensa limitadas;

§ la inexistencia del Estado de Derecho o de un control de la seguridad efectivo, en especial en la parte oriental de la RDC, donde no siempre se confía en el Estado central y donde las fuerzas de seguridad han actuado con frecuencia sin prestar el debido respeto a la población civil, llegando incluso a cometer graves abusos amparados en una cultura de impunidad;

§ la explotación y el comercio ilícitos de recursos naturales en la parte oriental de la RDC, factor que contribuye a desencadenar, mantener y exacerbar la violencia, combinados con una defectuosa gestión del sector de las industrias extractivas y altos niveles de corrupción;

§ una pobreza endémica, bajos índices de desarrollo humano, necesidades básicas no satisfechas, violaciones de los derechos humanos, violencia de género y desigualdades;

§ la dificultad de acceso a los mercados mundiales y la falta de integración regional que entorpece las inversiones y la aparición de intereses económicos genuinamente intrarregionales.

Todos estos factores no han afectado con la misma intensidad a cada uno de los países de la región. La situación en la RDC es la que tiene una mayor incidencia en la región, dado el gran tamaño del país. Además, todos los países, incluidos Ruanda, Burundi y Uganda, deben hacer frente a retos específicos que han tenido, y aún podrían tener, un efecto desestabilizador en la seguridad regional.

Los Kivus, en particular, se han convertido en un campo de batalla, en el que se enfrentan no solo grupos locales rivales que defienden intereses concretos, sino también grupos rebeldes que cuentan con el apoyo o son originarios de países vecinos que pretenden controlar territorios y explotar sus recursos naturales. Todo ello ha llevado a una situación volátil e inestable.

Como consecuencia:

§ el desplazamiento masivo de grupos de población con la consiguiente perturbación socioeconómica en los Kivus ha provocado una situación humanitaria especialmente desesperada;

§ las violaciones de los derechos humanos, en especial, la violencia de genero y sexual, siguen estando muy extendidas;

§ el desarrollo económico y social se ha estancado, en particular en la parte oriental de la RDC, donde el Estado ha sido incapaz de cumplir sus funciones básicas de garante de la seguridad y la administración;

§ el consenso básico comunitario ha fracasado; las rivalidades no se han reducido sino que se han enconado, y las facciones armadas se han multiplicado;

§ la situación actual en los Kivus ha tenido un impacto negativo en toda la región debido a la desconfianza reinante entre países vecinos, que se cruzan acusaciones de haber interferido en la situación, lo que una vez más acrecienta la inseguridad en la región, en lugar de coadyuvar a su estabilidad.

Diversos intentos por encontrar soluciones duraderas han fracasado, debido a que no se abordaron adecuadamente algunas cuestiones fundamentales, no se involucró a todas las partes interesadas a escala local y nacional, o simplemente debido a que no se pusieron en práctica.

La reciente firma del Acuerdo Marco para la Paz, la Seguridad y el Desarrollo de la República Democrática del Congo y de la Región («el Acuerdo Marco») y el nombramiento del Enviado Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para la Región de los Grandes Lagos suponen una ocasión única para concebir un nuevo enfoque general con el que se pueda abordar simultáneamente las raíces locales, regionales y nacionales de los conflictos, en especial los que afectan a los Kivus. A tal efecto, el Acuerdo Marco prevé la creación de unos mecanismos de supervisión regional y nacional para controlar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por las Partes firmantes[2]. Esta oportunidad no debe desaprovecharse, por lo que es preciso adoptar una iniciativa rápidamente, ya que no se sabe cuánto puede durar.

La implicación de los Gobiernos y de las demás parte interesadas en la región es clave para que tenga éxito. Toda la comunidad internacional debe apoyarla. Un enfoque internacional concertado contribuiría en buena medida a la resolución del conflicto.

III. Componentes de una solución duradera

Para encontrar una solución hay que resolver un cierto número de cuestiones. Todas ellas son igualmente importantes y deben abordarse de manera concomitante para garantizar un avance verdadero.

A. Hacer frente a los problemas de gobernanza

La estabilidad de la región en su conjunto dependerá de la evolución interna de cada país. El desarrollo duradero de Ruanda, Burundi, Uganda y la RDC pasa por la existencia de gobiernos responsables, de una sociedad abierta que respete los derechos humanos y el Estado de Derecho. Mayores dosis de democracia y un debate abierto y responsable sobre las alternativas de cara al futuro contribuirán a los esfuerzos de reconciliación en todos los países. También coadyuvará a ello el que cualquier vulneración de los derechos humanos sea perseguida y no quede impune, con independencia del país de la región en que se produzca.

Una gobernanza eficaz, en la que cada cual asuma sus responsabilidades, y que ponga especial énfasis en la gestión de las finanzas públicas, será asimismo fundamental para el éxito de cualquier estrategia de estabilización de la región. En la RDC, por ejemplo, se deben fijar unas prioridades de índole práctica cuyo cumplimiento pueda verificarse teniendo en cuenta los compromisos que el país ha adquirido en el «Acuerdo Marco», entre los que figuran la reforma del sector de la seguridad, la descentralización, la reconciliación y la democratización, y la consolidación de la autoridad del Estado en la parte oriental del país. Los criterios de referencia que el Enviado Especial del Secretario General de las Naciones Unidas someterá tanto a los actores regionales como al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) serán especialmente importantes a tal efecto. El Nuevo Pacto al que se llegó en Busan en 2011, refrendado por la RDC, sigue siendo una referencia importante para cualquier nueva medida.

En el marco de la iniciativa auspiciada por las Naciones Unidas, la RDC ha acordado establecer un mecanismo nacional de supervisión para controlar el cumplimiento de las reformas a las que se ha comprometido. Se trata de una medida importante. La comunidad internacional, en particular la Unión Europea, las Naciones Unidas y las instituciones financieras internacionales así como otros socios regionales e internacionales, como Sudáfrica, Angola y China, deben tener un papel de apoyo importante a la hora de alentar a la RDC a seguir ese camino. En consecuencia, una estrecha colaboración entre ellos cobra especial importancia.

Las dificultades para reformar el sector de la seguridad es uno de los factores que más ha avivado el conflicto en el este del país. Aunque se ha avanzado algo en lo relacionado con la policía, los esfuerzos por profesionalizar el ejército y las fuerzas de seguridad han cosechado magros resultados hasta ahora debido a la falta de voluntad política, una escasa capacidad de gestión y unos recursos insuficientes. Sin embargo, el clima parece hoy en día más propicio para retomar ese compromiso: la necesidad de reformar el ejército es el primer compromiso recogido en el «Acuerdo Marco» y las resoluciones 2053 (2012) y 2098 (2013) del CSNU han confiado a la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUSCO) un mandato y un papel reforzado en materia de reforma del sector de la seguridad. La creación de la brigada de intervención internacional bajo los auspicios de la MONUSCO debería asimismo mejorar las perspectivas de reforma del ejército congoleño. Por añadidura, algunos países de la SADC participantes en la brigada estarán en condiciones de apoyar in situ el proceso de reforma del sector de la seguridad. El marco legislativo por el que se regirán la policía y el ejército, que tanto se ha hecho esperar y que, sin embargo, es indispensable, ve por fin la luz.

En este contexto, la comunidad internacional y, en particular, la UE a través de sus misiones de policía (EUPOL) y de asesoramiento y asistencia en materia de reforma del sector de la seguridad (EUSEC), ha seguido un planteamiento pragmático y ascendente, impulsando las primeras medidas de reforma en ámbitos como la gestión de los recursos humanos (censo, cadena de pago). Algunos Estados miembros y otros socios de la RDC se han encargado del adiestramiento operativo de las tropas (batallón de adiestramiento). La EUPOL ha contribuido a la creación del Comité de Seguimiento de la Reforma de la Policía (Comité de Suivi de la Réforme de la Police). El empeño en reformar el sector de la seguridad debe ir acompañado de un nuevo enfoque sobre el desarme, la desmovilización y la reintegración basado en las comunidades locales. Todo proceso local relacionado con estas tres cuestiones debe prever mecanismos de supervisión, un apoyo adaptado a las necesidades y la participación de la sociedad civil.

Además, la estabilidad a largo plazo no será posible si no se afronta el problema de las violaciones de los derechos humanos, en especial la violencia de género. Aparte de las indispensables medidas que deben tomarse a escala nacional, todos los países de la Región de los Grandes Lagos tienen que trabajar conjuntamente para promover los derechos humanos en toda la región y acabar con la impunidad de los delitos que conllevan una violación sistemática de esos derechos.

B. Garantizar una seguridad duradera en la parte oriental de la RDC

La parte oriental de la RDC, en particular, sigue siendo una zona de conflicto abierto, como ponen de manifiesto los incidentes que afectan a la seguridad en ambos Kivus y en un número creciente de otras zonas (en especial, el norte de Katanga y en algunas partes de la Provincia oriental). Sin un mínimo de estabilidad no será posible poner en práctica las políticas y las reformas necesarias. La creación de una brigada de intervención dentro de la MONUSCO, con el mandato firme de combatir a los grupos armados y evitar las injerencias externas podría cambiar las cosas considerablemente. Ahora bien, es fundamental que la intervención militar se encuadre en un proceso político adecuado, tanto a nivel local como desde el punto de vista de las relaciones entre la RDC y Ruanda, y que se sigan planteamientos distintos según se trate de grupos armados extranjeros o nacionales. El desmantelamiento de las Fuerzas Democráticas de Liberación de Ruanda (FDLR) exigirá medidas específicas.

Una estabilización a más largo plazo de la parte oriental de la RDC pasa por solucionar las raíces locales del conflicto, como las cuestiones territoriales y el regreso de los refugiados y las personas internamente desplazadas, en el contexto de las leyes sobre nacionalidad congoleñas y de las aclaraciones sobre su aplicación. Las elecciones locales y provinciales deben formar parte del proceso, pero habrá que organizarlas minuciosamente. La estabilización de la parte oriental de la RDC pasa, asimismo, por que los países vecinos se abstengan de cualquier injerencia. La UE continuará apoyando los trabajos del Comité del Consejo de Seguridad establecido en virtud de la Resolución 1533 (2004) relativa a la República Democrática del Congo y del Grupo de Expertos[3].

Pueden extraerse algunas lecciones de los planes de estabilización y recuperación aplicados con anterioridad por el Gobierno congoleño, a través del Programa de Estabilización y Reconstrucción de las Zonas que salen de Conflictos Armados (STAREC), en la parte oriental de la RDC, planes que apoyó la comunidad internacional en el marco de la Estrategia Internacional de Apoyo a la Seguridad y la Estabilización (ISSSS), especialmente en lo que atañe a la conexión entre los trabajos en favor de la seguridad, por un lado, y de la estabilización posterior a un conflicto, por otro. Apoyar las iniciativas locales de estabilización que fomentan la inclusión llevadas a cabo en un reducido grupo de distritos importantísimos de los dos Kivus podría servir de banco de pruebas para una estabilización a mayor escala.

C. Luchar contra la pobreza y reconstruir la economía

La lucha contra la pobreza y el fomento del desarrollo humano, social y económico en la región exigirán firmes compromisos por parte tanto de los donantes como de los países socios para satisfacer las necesidades sociales básicas de la población y promover el crecimiento económico y la creación de empleos con el fin de garantizar unos medios de subsistencia duraderos para la población y una fuente de ingresos para el Estado. En un contexto favorable, los dos Kivus podrían convertirse en un polo de desarrollo dinámico. Para ello será necesario que seguridad y desarrollo se refuercen mutuamente y que las perspectivas de integración regional se basen en un planteamiento polifacético y pragmático.

 

Uganda, Ruanda y Burundi se han adherido a la Comunidad de África Oriental (CAO), que está desarrollando con relativa rapidez su modelo de integración económica. Esa adhesión ya les reporta ventajas, como pone de relieve el crecimiento de los intercambios comerciales regionales. También forman parte de otras organizaciones regionales, pero por razones de índole fundamentalmente política. La RDC es miembro de varias organizaciones regionales a las que se podría movilizar: la Comunidad Económica de los Estados del África Central (CEEAC), la Comunidad para el Desarrollo del África Meridional (SADC), la Conferencia Internacional sobre la Región de los Grandes Lagos (CIRGL) y la Comunidad Económica de los Países de los Grandes Lagos (CEPGL). En agosto de 2012, al igual que Sudán del Sur y Somalia, la RDC solicitó formalmente su adhesión a la CAO. El hecho de que forme parte de tantas organizaciones se explica tanto por su tamaño como por su situación geográfica en el centro del continente. No obstante, en lo que atañe a la parte oriental de la RDC, la solicitud de adhesión a la CAO de Kinshasa obedece simplemente a que los dos Kivus, la provincia de Maniema y una gran parte de la Provincia oriental y de Katanga ya se hallan inmersos en la dinámica económica que gravita sobre África oriental.

El crecimiento económico es la vía que debe permitir un desarrollo humano duradero, la integración regional y el incremento de las inversiones. Garantizar la seguridad alimentaria y nutricional a través de la inversión en la agricultura será un aspecto importante de toda solución para la región. La tierra es fértil y rica en minerales, pero el crecimiento económico, en concreto el aumento de la producción agrícola, exige mejores infraestructuras y una interconexión regional. Esto también repercutiría favorablemente en la seguridad y contribuiría a reducir la presión demográfica ampliando las zonas de asentamiento de la población. Podría mejorarse la interconexión regional tomando como base la cooperación que se lleva a cabo en el seno de la CEPGL en el ámbito de la energía, en particular en el sector de la energía hidroeléctrica. Una mejor cooperación en materia de gestión aduanera y fronteriza fomentaría asimismo los intercambios transfronterizos e incrementaría los ingresos aduaneros.

Debe procurarse sobre todo regular mejor la explotación y el comercio de los recursos minerales, exigiendo mayores cotas de responsabilidad en esta materia. La minera artesanal, que no está regulada por ahora, ha generado cierta riqueza, aunque han sido pocos los beneficiados. De cierta manera, esta actividad ha avivado los conflictos en lugar de apaciguarlos. El mecanismo de certificación creado por la CIRGL en el marco de la Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas, que pretende reforzar la gobernanza mejorando la transparencia y la asunción de responsabilidades en el sector de la minería, constituye otra base para mejorar, aunque habrá que realizar nuevas inversiones para desarrollar los mecanismos reguladores necesarios para ponerlo en práctica. Hay que animar a los gobiernos a que aumenten la transparencia del sector extractivo sobre la base de los acuerdos existentes y las iniciativas puestas en marcha en la región. El reciente descubrimiento de petróleo en Uganda, cerca de la frontera con la RDC, abre grandes expectativas, que no deberían truncar una regulación inadecuada o las disputas territoriales. Disponer de un foro que facilite la cooperación en estos temas es, una vez más, necesario.

D. Restablecer la confianza entre vecinos

Es importante dar una visión positiva de las relaciones de buena vecindad y la integración regional, así como hacer comprender a los países vecinos que el hecho de estar rodeados por países estables, capaces de hacer valer la autoridad legítima del Estado en todo su territorio, así como el poder recurrir a una auténtica cooperación regional, resulta más beneficioso para sus legítimos intereses en lo tocante a la seguridad y para otro tipo de intereses que dejar que perdure la inestabilidad. Todas las partes deben reconocer la necesidad de cooperar plenamente con los vecinos en aras del bien común, sea este político o económico.

Por consiguiente, la cooperación económica y el establecimiento de un clima de confianza deben ir al unísono si se quiere restaurar una dinámica regional positiva. Aunque la comunidad internacional tiene que desempeñar un papel importante en ese sentido, los países de la región son en definitiva los responsables de encontrar una manera de vivir juntos en paz. La reiteración en el «Acuerdo Marco» del compromiso de los países de la región de los Grandes Lagos de no inmiscuirse en los asuntos internos de sus países vecinos es un primer paso de crucial importancia. Reconocer que cada país tiene un interés legítimo en lo que sucede en sus países vecinos es otro paso. Las fronteras de la región son permeables. Las personas que viven a uno y otro lado de ellas mantienen lazos entre sí. Así pues, la suerte de cada uno de los cuatro países de la región está inextricablemente ligada a la de los demás. Todos ellos deben demostrar su voluntad de actuar de manera constructiva y adoptar medidas que redunden en favor del establecimiento de un clima de confianza (como, por ejemplo, medidas de cooperación transfronteriza o medidas de control de las fronteras).

La intervención de la comunidad internacional puede ayudar de diversas maneras. En el marco de una MONUSCO reforzada, la Brigada de Intervención y el Mecanismo de Verificación Conjunta ampliado de la CIRGL podrían coadyuvar decisivamente a establecer un clima de confianza entre los países de la región. El Enviado Especial del Secretario General de las Naciones Unidas a la Región de los Grandes Lagos y el comité regional encargado de supervisar el cumplimiento del Acuerdo Marco también podrían jugar un papel importante. Además habría que establecer, y promover, una definición general del concepto de seguridad regional. El Pacto de seguridad, estabilidad y desarrollo para la región de los Grandes Lagos de 2006 proporciona el marco jurídico y establece un calendario para las iniciativas de la CIRGL en este ámbito. Por otra parte, la CEPGL ha demostrado que puede desempeñar un papel muy útil para lograr un acercamiento entre la RDC y Ruanda y sigue siendo un elemento crucial de la cooperación en temas económicos y de seguridad. Otras iniciativas en las que participan la Unión Africana y la SADC así como los contactos mantenidos a nivel no gubernamental (debates interparlamentarios, cooperación local entre ciudades o provincias vecinas) pueden ayudar a completar ese planteamiento general.

Para garantizar la estabilidad a largo plazo será asimismo necesario la consolidación de unos sistemas políticos democráticos, abiertos y responsables en todos y cada uno de los países interesados. Todos ellos deberán superar escollos en ese camino: no existe un sistema que valga para todos y cada país debe encontrar sus propias soluciones. Esos escollos son especialmente importantes en esta región por razones históricas, por la debilidad de las instituciones democráticas de varios países y por la dificultad de encontrar el justo equilibrio entre la libertad de expresión y el espacio político, por un lado, y los riesgos de extremismo y violencia, por otro. La UE puede contribuir al desarrollo político de todos estos países, gracias al apoyo que presta a las instituciones democráticas y responsables, ayudándoles a introducir el Estado de Derecho y sistemas parlamentarios que permitan que los ciudadanos se identifiquen con los procedimientos electorales y de toma de decisiones y, por consiguiente, confíen en ellos.

E. Establecer un mecanismo de apoyo internacional sólido

La operación de mantenimiento de la paz en la región de los Grandes Lagos es una de las más amplias y más costosas de las llevadas a cabo en todo el mundo. A pesar de ello, la comunidad internacional parece haber perdido interés en esta crisis tras la conclusión del acuerdo de paz en 2009. La reanudación de los combates en la parte oriental de la RDC en 2012 recordó al mundo la situación de inestabilidad que sigue reinando en la región.

Las Naciones Unidas ya tienen un papel sumamente importante y la iniciativa que han auspiciado recientemente en la región ha dado un nuevo impulso a la solución de la crisis. Sin embargo, será complicado coordinar los distintos niveles de lo que será un plan polifacético para la estabilización de la RDC y la región de los Grandes Lagos. En la medida de lo posible, ese plan deberá apoyarse en los mecanismos de coordinación existentes a escala local, nacional y regional, evitar todo solapamiento con otras iniciativas en curso y respetar la arquitectura de integración económica regional actual.

Será importante dar con el equilibrio adecuado entre la responsabilización de los países de la región y la participación internacional, entre la presión que se debe ejercer y la cooperación que se pretende lograr. La Unión Africana, la SADC y la CIRGL tienen, todas ellas, importantes papeles que desempeñar, que habrá que reconocer.

Un planteamiento coordinado y global con el que abordar los distintos temas que se plantean es indispensable. Ese planteamiento debe: abordar las dimensiones local, nacional y regional de la crisis; centrarse en los dos Kivus sin olvidar que muchos de sus problemas también afectan a la RDC en su conjunto; tener en cuenta los desafíos que plantea la democratización en los países más frágiles de la región (Ruanda, Burundi y Uganda), y mantener un equilibrio entre los compromisos adquiridos por la RDC y los asumidos por otros países de la región. Un planteamiento de este tipo debe prever una «ruta crítica» que ordene las actuaciones y plasmarse en un compromiso contractual con los gobiernos de la región.

IV. Papel de la UE

La estabilidad de la región de los Grandes Lagos tiene un interés estratégico para la UE, que comparte profundos lazos históricos con todos y cada uno de los países y a la que preocupa el sufrimiento que los reiterados conflictos han infligido a millones de personas de esta región. Los conflictos impiden el desarrollo económico y social necesario para mitigar la profunda pobreza. Por otra parte, los conflictos hacen inviable el surgimiento de economías abiertas basadas en el comercio que puedan contribuir al crecimiento del continente africano y generar una estabilidad que pueda extenderse a otros países frágiles.

Por todas estas razones, desde hace veinte años la UE viene trabajando denodadamente para erradicar la pobreza, impulsar el desarrollo económico y social, apoyar los esfuerzos en favor de la paz y la estabilidad y satisfacer las necesidades más apremiantes de las poblaciones afectadas, realizando a tal efecto acciones políticas y humanitarias, así como acciones relacionadas con la seguridad y el desarrollo. Resulta crucial que la UE persevere en su actitud y mantenga su nivel de implicación. La experiencia adquirida con su apoyo a los procesos electorales de 2006 y 2011, a la reforma del sector de la seguridad, a través de las misiones de la EUSEC y de la EUPOL, y a las medidas para acelerar el desarrollo recurriendo a sus instrumentos externos, se aprovechará para mejorar las actuaciones futuras en estos ámbitos.

Habrá que adoptar un planteamiento global que no se limite a hacer frente a los síntomas del conflicto que sacude la parte oriental de la RDC. Por descontado, la intervención de la UE debe respetar escrupulosamente los principios del Programa para el Cambio y las prioridades de los gobiernos de la región. De la misma manera se tendrá que adoptar un planteamiento conjunto con los Estados miembros de la UE y será necesario sumarse a los esfuerzos desplegados a mayor escala a nivel internacional, con los que habrá que coordinarse. La UE debe participar desde su inicio en el diseño de las estrategias y de las acciones futuras.

La satisfacción de las necesidades más urgentes exigirá el mantenimiento de la ayuda humanitaria en la región, en particular la ayuda concedida a los cientos de miles de personas desplazadas interiormente y a los refugiados como consecuencia de veinte años de conflicto. Aunque salvar las vidas y mitigar el sufrimiento de las personas afectadas más vulnerables siga siendo el objetivo principal, las acciones emprendidas en este ámbito también tendrán por objetivo allanar el camino para un planteamiento más duradero. Además, la ayuda debe seguir sirviendo para poner remedio a las consecuencias del conflicto y a la subsiguiente descomposición del tejido social que ha propiciado una cultura de la impunidad, graves violaciones de los derechos humanos y violencia de género. La UE continuará apoyando los esfuerzos llevados a cabo para solucionar las causas estructurales del conflicto sin dejar de atender a las necesidades inmediatas de las víctimas.

Teniendo en cuenta todos los elementos descritos anteriormente y los compromisos nacionales y regionales contraídos en el Acuerdo Marco celebrado bajo los auspicios de las Naciones Unidas, se establecen los siguientes ámbitos de actuación, partiendo de la base de que habrá que establecer un orden de prioridades y un calendario adecuados.

A. Hacer frente a los problemas de gobernanza, en particular los relacionados con la reforma del sector de la seguridad, los derechos humanos y el Estado de Derecho

Propuestas políticas:

§ El apoyo a las estructuras y a la gobernanza democráticas en todos los países de la región seguirá siendo un elemento importante de las políticas de la Unión. Los instrumentos externos de la UE pueden proporcionar un apoyo decisivo en este ámbito fundamental del Acuerdo de Cotonú. La continuidad de las misiones de observación electoral de la UE y los exámenes periódicos de las Naciones Unidas contribuirán a ello.

§ La UE debe contribuir activamente a los trabajos del comité nacional de supervisión que se creará en la RDC para garantizar el cumplimiento efectivo de los compromisos contraídos por este país. Es necesario establecer un conjunto claro de prioridades y una «ruta crítica» en todos los ámbitos de intervención (reforma del sector de la seguridad, consolidación de la autoridad del Estado, descentralización, democratización/elecciones, desarrollo económico y reformas estructurales, incluida la reforma del sector financiero, proceso de reconciliación, retorno de los refugiados, etcétera). La UE puede contribuir a nivel político, pero también a través de medidas prácticas adoptadas al amparo de sus instrumentos de cooperación. El Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza y el Programa de Gobierno 2012-2016 proporcionan una base para la adopción de las reformas necesarias y constituyen el marco general en el que habrá de inscribirse la cooperación futura.

§ La reforma del sector de la seguridad exigirá la asunción de unos compromisos inequívocos por parte del Gobierno congoleño y una estrecha coordinación de todos los socios de la RDC, con el fin de establecer una plataforma de intervención coherente, sin perjuicio de la cooperación bilateral. Es importante tener una misma idea de lo que realmente se puede conseguir a corto plazo y procurar que otros socios, como Sudáfrica, Angola y China, la asuman con el fin de que tenga el mayor respaldo posible. Por otra parte, la UE está estudiando cuál será en el futuro su papel en el proceso de reforma del sector de la seguridad a la vista de la retirada gradual de las misiones de la EUSEC/EUPOL[4], de la movilización de otros instrumentos de la UE y del abandono progresivo de determinadas actividades o su traspaso a la RDC o a otros socios de este país. En lo que atañe a las reformas del ejército y de la policía, un asesoramiento estratégico, el establecimiento de unos sistemas de formación adaptados gestionados por entidades nacionales y la mejora de la gestión de los recursos humanos componen un conjunto coherente de medidas al que podría prestarse un apoyo parcial en el futuro. En consonancia con los trabajos de reforma del sector de la seguridad que acometa la RDC, también cabría la posibilidad de apoyar un planteamiento del desarme, la desmovilización y la reintegración que se sustente en las comunidades locales.

§ Un marco macroeconómico estable requerirá un compromiso continuo del Fondo Monetario Internacional (FMI) y de las instituciones financieras internacionales, así como ayuda para mejorar la gestión de la finanzas públicas, con el fin de incrementar el presupuesto nacional.

§ Hay que centrarse en consolidar la democracia y ampliar el espacio político a todos los niveles (nacional, provincial, local); en las cuestiones de ciudadanía; en facilitar el retorno de los refugiados; en apoyar la celebración de elecciones (en el marco del apoyo general al proceso de democratización de la RDC) y en poner en pie una administración básica eficaz, lo que podría pasar por su descentralización.

§ Basándose en las estrategias sobre derechos humanos elaboradas para los países de la región, la UE debe centrar su labor en acabar con la impunidad y facilitar el acceso a una justicia moderna, transparente, equitativa y accesible, en particular en los cuatro ámbitos siguientes: la situación de los defensores de los derechos humanos, la violencia de género, la participación de niños en los conflictos armados y la libertad de expresión y asociación y los derechos de la oposición.

B. Garantizar una seguridad duradera

Propuestas políticas:

§ Apoyo al futuro papel de la MONUSCO (Brigada de Intervención) y a un mecanismo de verificación conjunta ampliado creíble.

§ La revisión en curso de los Programas de Estabilización y Reconstrucción de las Zonas que salen de Conflictos Armados y de la Estrategia Internacional de Apoyo a la Seguridad y la Estabilización (STAREC/ISSSS) ayudaría a establecer un marco para apoyar la estabilización en el futuro. Pueden preverse dos fases: un apoyo más inmediato, posterior a la ayuda humanitaria, destinado a crear las condiciones básicas para la recuperación económica y social (una intervención básica ad hoc paralela a la ayuda humanitaria) y una segunda fase dirigida a crear las condiciones necesarias en materia de recursos y gobernanza para la rehabilitación y el desarrollo sostenibles.

§ Establecimiento de una administración efectiva capaz de ofrecer servicios en las zonas que han sufrido conflictos armados, entre otras cosas mediante un proceso de descentralización en estrecha consulta con las partes interesadas y las autoridades locales.

§ Ayuda a las iniciativas integradoras locales en un número reducido de distritos clave de las provincias de Kivu, como terreno de pruebas para un proceso de estabilización a mayor escala. Dichas iniciativas podrían promover también el establecimiento de diálogos entre las comunidades.

§ Fomento de la reforma del sector de la seguridad como parte de las iniciativas en favor de la seguridad en la parte oriental de la RDC. Además de colaborar en los objetivos a corto o medio plazo para la reforma del ejército congoleño, podría estudiarse una ayuda específica a las fuerzas de policía a fin de garantizar la desaparición del régimen militar en las zonas que han sufrido conflictos armados.

C. Luchar contra la pobreza y reconstruir la economía

Propuestas políticas:

§ Promoción de un desarrollo humano y social acelerado recurriendo a los instrumentos disponibles, como la cooperación al desarrollo a escala nacional y regional.

§ Apoyo a las iniciativas regionales o subregionales, especialmente las destinadas a reforzar los vínculos económicos entre los países y velar por sus intereses mutuos. Con carácter inmediato, seguir ayudando a la CEPGL y aprovechar las oportunidades de apoyar la iniciativa regional para el desarrollo energético en la región de los Grandes Lagos.

§ Infraestructuras: promover la interconexión regional.

§ Apoyo permanente a la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas y a otras iniciativas que promuevan la transparencia y la responsabilidad en lo que respecta a los recursos minerales y naturales.

§ Apoyo a la Iniciativa Regional sobre Recursos Naturales de la CIRGL (mecanismo de certificación) y a la divulgación, adopción y utilización de los Consejos de diligencia debida de la OCDE para cadenas de abastecimiento responsables de minerales de áreas afectadas por conflictos o de alto riesgo en la región de los Grandes Lagos. Se está valorando la posibilidad de poner en marcha un programa más ambicioso basado en estas iniciativas piloto.

§ En marzo de 2013 la UE llevó a cabo una consulta pública relativa a una posible iniciativa de la Unión sobre el suministro responsable de minerales originarios de áreas en conflicto y de alto riesgo con el fin de promover la transparencia en las cadenas de suministro y ayudar a los países ricos en recursos.

§ Mejora de la gestión sostenible de los recursos naturales para ayudar a reducir el riesgo de conflictos futuros y ofrecer una base sólida para el desarrollo económico.

§ Fomento de los mecanismos que promuevan el comercio legal, lo que incluye la gestión de las fronteras y las aduanas, así como la cooperación regional para preservar la biodiversidad ambiental transfronteriza.

D. Restablecer la confianza entre vecinos

Propuestas políticas:

§ Apoyo a los compromisos regionales del Acuerdo Marco.

§ Participación de la UE en los mecanismos de control de la RDC creados por el Acuerdo Marco, apoyarlos activamente y velar por que se les dé un seguimiento adecuado.

§ Apoyo a la labor del Comité del Consejo de Seguridad establecido en virtud de la Resolución 1533 (2004) relativa a la República Democrática del Congo y del Grupo de Expertos y a la del mecanismo de verificación conjunta ampliado de la CIRGL.

§ Apoyo a los procesos de democratización, especialmente en la RDC, Ruanda, Burundi y Uganda, teniendo en cuenta los calendarios electorales en los diversos países de la región.

§ Promoción de la seguridad regional en foros como la CEPGL, la CIRGL y la UA, como parte de una asociación política más amplia.

§ Apoyo a las políticas de desarme, desmovilización, repatriación, reintegración y reasentamiento (DDRRR) en relación con las Fuerzas Democráticas de Liberación de Ruanda y otras fuerzas hostiles que tienen su origen en los países vecinos de la RDC.

§ Apoyo a una estrategia judicial en los Grandes Lagos basada en la cooperación judicial entre los países de la región, así como en una cooperación permanente con la Corte Penal Internacional. Aunque la UE ya participa en el desarrollo del sector de la justicia en toda la RDC incluida su parte oriental, en caso necesario la comunidad internacional podría establecer tribunales mixtos en la RDC para complementar estos trabajos.

E. Establecer un mecanismo de apoyo internacional sólido

Propuestas políticas:

§ Prestar apoyo al Enviado Especial del Secretario General de las Naciones Unidas y respaldar los compromisos asumidos en virtud del Acuerdo Marco. Los comités encargados de supervisar su cumplimiento necesitan contar con mecanismos operacionales.

§ Es necesario garantizar que los compromisos asumidos por la RDC y los compromisos regionales adquiridos en virtud del Acuerdo Marco progresen de manera coordinada.

§ Promover la rendición mutua de cuentas entre los países de los Grandes Lagos y los donantes.

§ Siempre que sea posible, basarse en los planes de desarrollo nacionales y regionales existentes.

                                                                                                              

V. Conclusión

La última crisis no solo supone una oportunidad de renovar el compromiso con la región, sino también un imperativo para poner las bases de una paz duradera y del desarrollo en la región de los Grandes Lagos. El Marco Estratégico auspiciado por las Naciones Unidas ofrece un consenso político y regional renovado para una estabilización duradera. La UE puede y debe desempeñar un papel activo en el apoyo a estos esfuerzos.

11 de junio de 2013

[1] La Organización tiene once Estados miembros: Angola, Burundi, la República Centroafricana, la República del Congo, la República Democrática del Congo, Kenia, Uganda, Ruanda, Sudán, Tanzania y Zambia.

[2] El 24 de febrero de 2013, Angola, Burundi, la República Centroafricana, la República del Congo, la República Democrática del Congo, Ruanda, Sudáfrica, Sudán del Sur, Uganda y Tanzania firmaron el Acuerdo Marco de Paz, Seguridad y Cooperación para la República Democrática del Congo y la Región. Las Naciones Unidas, la Unión Africana, los 11 Estados de la Conferencia Internacional sobre la Región de los Grandes Lagos y los 14 Estados de la Comunidad para el Desarrollo del África Meridional (SADC) actuaron como garantes.

[3] «El Comité del Consejo de Seguridad establecido en virtud de la resolución 1533 (2004) relativa a la República Democrática del Congo se creó el 12 de marzo de 2004 para supervisar las sanciones pertinentes y realizar las tareas dispuestas por el Consejo de Seguridad […] El Comité de Sanciones cuenta con el apoyo de un Grupo de Expertos designado por el Secretario General para vigilar la aplicación del régimen de sanciones centrándose particularmente en Kivu del Norte y del Sur e Ituri.».

[4] La misión EUPOL RD Congo apoya los trabajos de las autoridades nacionales congoleñas para reformar la policía nacional. La misión también tiene por objetivo ayudar a mejorar la interacción entre la policía y el sistema de justicia penal, contribuyendo así a luchar contra la impunidad de los actos de violencia sexual y las violaciones de los derechos humanos. La misión EUPOL RD Congo se puso en marcha en julio de 2007 y su mandato se amplió recientemente hasta septiembre de 2013. La misión EUSEC RD Congo facilita asesoramiento y ayuda en todo lo relativo a la reforma de la defensa en la RDC con el fin de ayudar a las autoridades congoleñas a poner en pie un aparato de defensa capaz de garantizar la seguridad de la población congoleña, respetando las normas democráticas, los derechos humanos, el Estado de Derecho y los principios de buena gobernanza y transparencia. Esta misión se puso en marcha el 8 de junio de 2005. En septiembre de 2012 se amplió su mandato hasta el 30 de septiembre de 2013, a cuyo término, sobre la base de un acuerdo político del Comité Político y de Seguridad, se abrirá un período transitorio final de doce meses durante el cual se desmantelará de forma progresiva o se transferirán sus tareas.