I. Introducción

El diálogo sobre visados UE-Ucrania destinado a examinar las condiciones para la exención de visados para los ciudadanos de Ucrania a la UE se inició el 29 de octubre de 2008. El 22 de noviembre de 2010, la Comisión presentó a Ucrania el Plan de Acción para la Liberalización de Visados (PALV)[1]. El Plan define una serie de criterios de referencia precisos para Ucrania agrupados en cuatro bloques[2] de temas pertinentes, con vistas a la adopción de un marco legislativo, político e institucional (fase 1) y su aplicación efectiva y viable (fase 2).

La Comisión ha informado periódicamente al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación del PALV, presentándoles el primer informe el 16 de septiembre de 2011[3].

El segundo informe, presentado el 9 de febrero de 20123, fue objeto, en abril de 2012, de una reunión de altos funcionarios en la que se analizó y se debatieron las siguientes medidas a adoptar.

Ucrania entregó su propio tercer informe provisional el 22 de julio de este año y presentó una actualización el 11 de octubre, que era la fecha límite para tener en cuenta los nuevos actos legislativos. En septiembre de 2013 tuvieron lugar las misiones de evaluación sobre los cuatro bloques, en las que participaron nueve expertos. El 27 de septiembre se celebró una reunión de altos funcionarios con Ucrania.

El presente informe de la Comisión es el tercer informe provisional sobre la primera fase del PALV, que presenta una amplia evaluación consolidada llevada a cabo por la Comisión de los progresos realizados por Ucrania en el cumplimiento de los criterios de referencia de la primera fase del PALV relativos al establecimiento del marco legislativo, político e institucional.

Al margen de los criterios de referencia del PALV, las cuestiones asociadas a la reforma de la judicatura y de la fiscalía son objeto de seguimiento en otros marcos de diálogo, como el diálogo informal sobre el sistema judicial, iniciado en febrero de 2013, el Comité de Cooperación y la Cumbre del Consejo de Cooperación, así como en el contexto de la aplicación del Programa de Asociación.

II: Evaluación de las medidas correspondientes a los cuatro bloques del Plan de Acción para la Liberalización de Visados

Bloque 1: Seguridad de los documentos, incluidos los datos biométricos

Evaluación general

El marco legislativo básico (Derecho primario) se ha implantado en gran medida. Se han adoptado planes de acción tanto para la implantación de pasaportes biométricos conformes con las normas de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) como para la eliminación progresiva de los pasaportes no conformes.

La Comisión considera que Ucrania cumple en gran medida los criterios de referencia fijados en el bloque 1. Es necesario aclarar el uso de huellas dactilares como elemento biométrico obligatorio en los pasaportes, y aún deben adoptarse las disposiciones reglamentarias necesarias que establezcan los procedimientos de expedición.

Observaciones específicas

· Adopción de un marco jurídico para la expedición de pasaportes internacionales biométricos legibles por máquina que cumplan plenamente las normas más estrictas de la OACI, a efectos de una gestión segura de la identidad (registro civil y documentos primarios) y velando por una protección adecuada de los datos personales

El 20 de noviembre de 2012 entró en vigor un marco legal[4] por la que se creó un único registro civil estatal y se estableció una lista de los datos que se recopilarán y utilizarán para expedir los documentos de identidad o de viaje que utilizan datos biométricos. La ley introduce 14 tipos de documentos biométricos de identidad, viaje y residencia para ciudadanos ucranianos, extranjeros y apátridas, incluido el pasaporte internacional y el pasaporte interno, que es la tarjeta de identidad que se usa como principal documento justificativo para solicitar un pasaporte internacional.

La Ley establece la mayoría de las normas básicas que regulan la expedición de los documentos de viaje conformes con las normas de la OACI (principio de «una persona, un documento», imposibilidad de prorrogar su validez, normas sobre protección de datos que indican los fines para los que se estos se recogerán, almacenarán y utilizarán, etc.). En cuanto a los elementos biométricos que deben recopilarse, la ley indica claramente la fotografía digitalizada y la firma, pero solo menciona las huellas dactilares como elemento complementario y opcional, sin hacer referencia precisa a los dedos de los que deben proceder, y tampoco establece las excepciones apropiadas ni los procedimientos que deben seguirse. Es necesario indicar claramente qué huellas dactilares deben tomarse y almacenarse en el pasaporte. Asimismo, en la ley deben detallarse las referencias a las recomendaciones de la OACI.

Habrá que adoptar las medidas de aplicación relativas a los procedimientos de expedición y los requisitos técnicos complementarios, debido a la suspensión de los adoptados en marzo de 2013. Se debe aprovechar la oportunidad para simplificar y racionalizar el procedimiento de solicitud.

· Adopción de un plan de acción con un calendario para la plena implantación de pasaportes internacionales biométricos conformes con las normas de la OACI, también en los consulados ucranianos en el extranjero, y eliminación gradual y completa de los pasaportes no conformes

En 2011 ya se adoptó un plan de acción para eliminar progresivamente los pasaportes no conformes con las normas de la OACI. En él se enumera una serie de medidas que deben tomarse antes del 24 de noviembre de 2015 y se indica que la eliminación se aplicará gradualmente a medida que se expidan los documentos biométricos, pero no establece un calendario para la implantación de estos últimos.

En cuanto a la implantación de los pasaportes biométricos, el 11 de septiembre de 2013 se adoptó un plan de acción para el período 2013-2016, que se evaluará cuando se disponga de la traducción al inglés.

· Establecimiento de programas de formación y adopción de códigos éticos contra la corrupción destinados a los funcionarios de las administraciones públicas que tramitan pasaportes internacionales, pasaportes nacionales y otros documentos de filiación e identidad

El Servicio de Migración del Estado, dependiente del Ministerio del Interior, es el organismo encargado de la gestión del registro y la expedición de pasaportes internacionales y otros documentos de identidad.

En 2011 se adoptó un código ético que se centra en la integridad de la función pública, las declaraciones de patrimonio y las normas relativas a los denunciantes, y en 2012 se adoptó otro código de carácter más general para los funcionarios de organismos de interior de Ucrania[5]. Queda por ver si se requerirán modificaciones en vista de los cambios posteriores del marco jurídico general en materia de lucha contra la corrupción (para más detalles, véase la sección relativa al bloque 3).

En dicho Servicio se creó la División de Lucha contra la Corrupción en 2012, para combatir y prevenir la corrupción. El Director del Servicio aprueba un plan de acción anual para la prevención y la lucha contra la corrupción.

Aunque los funcionarios que se ocupan de los pasaportes internacionales no reciben formación específica sobre esta cuestión, se han desarrollado varios cursos internos avanzados y especializados para funcionarios del Servicio, en cooperación con universidades, que ya se impartieron este año (junio de 2013). Los cursos consisten en un programa de una semana de duración en el que se abordan temas relacionados con la lucha contra la corrupción y los datos biométricos, y las clases son impartidas por personal de la División de Lucha contra la Corrupción.

Su contenido parece exhaustivo y contribuye a sensibilizar a los funcionarios acerca de la corrupción y las sanciones que conlleva.

La eficacia de estas medidas deberá ser objeto de una evaluación más profunda una vez haya comenzado la expedición de documentos biométricos.

Bloque 2: Inmigración irregular, incluida la readmisión

Evaluación general

En el ámbito de la gestión de fronteras se han adoptado todas las leyes necesarias, junto con el marco institucional, incluida formación y códigos de conducta para luchar contra la corrupción. Debe mejorar el intercambio de información interinstitucional mediante la posibilidad de intercambiar información a nivel regional y local.

Con respecto a la gestión de la migración, Ucrania ha establecido una amplia base para un sistema eficaz de gestión y ha adoptado el marco legislativo pertinente.

En el ámbito del asilo, la base legislativa ya está en vigor y se ajusta en gran medida a las normas europeas e internacionales, aunque se necesitan nuevas mejoras, en particular en lo que se refiere a la ampliación de la definición de protección subsidiaria y temporal, así como disposiciones en materia de asistencia médica para los solicitantes de asilo. La mayor parte del marco institucional ya se ha establecido, aunque habrá que destinar más recursos a la aplicación de la legislación.

Observaciones detalladas sobre las políticas

Bloque 2/tema 1 - Gestión de fronteras

· Adopción de todas las medidas necesarias para la aplicación de programas para las fuerzas policiales y aduaneras sobre desarrollo y reconstrucción de las fronteras estatales y el concepto de desarrollo del Servicio de la Guardia de Fronteras Estatales hasta 2015, incluido un marco jurídico para la cooperación interinstitucional entre el Servicio de la Guardia de Fronteras, las fuerzas policiales y la justicia y otros organismos que intervienen en la gestión de fronteras, y que permita a dicho Servicio participar en la detección e investigación de la delincuencia transfronteriza en coordinación con todas las autoridades policiales y judiciales competentes.

El marco legislativo ya existía, pues la Ley sobre control de fronteras entró en vigor en diciembre de 2010, junto con la modificación de otros actos legislativos y reglamentarios. En los dos últimos años apenas se han introducido unas cuantas modificaciones menores en la legislación sobre fronteras. Una de ellas, relativa a las disposiciones aplicables del nuevo Código de Procedimiento Penal, se refiere a las competencias del Servicio de la Guardia de Fronteras Estatales, que perdió su derecho a incoar procedimientos penales preliminares, sobre los que ahora tiene el control procedimental la Fiscalía (mediante la expedición de la orden respectiva). En la fase de aplicación habrá que dilucidar las consecuencias concretas que ello tendrá para las capacidades del Servicio, en tanto que organismo policial, en la lucha contra la delincuencia transfronteriza.

La delimitación de las fronteras estatales se inició en la frontera entre Ucrania y Rusia en noviembre de 2012 y ha progresado sustancialmente en la frontera entre Ucrania y Moldavia (se ha completado el 95 % de un total de 1 163 km, incluido el 88 % del segmento de Transnistria). La demarcación de la frontera entre Ucrania y Moldavia terminará en 2013. Los trabajos todavía no han comenzado en la frontera con Bielorrusia, pero en junio de 2013, Ucrania y este país firmaron un protocolo sobre el intercambio de notas de ratificación del Acuerdo sobre fronteras estatales celebrado por ambos países en mayo de 1997. Se espera que este documento ponga en marcha los trabajos prácticos de demarcación de la frontera entre Ucrania y Bielorrusia. A pesar de la falta de demarcación, existe un mecanismo de control de fronteras, que se encuentran bajo el control de las autoridades competentes de ambas partes.

En cuanto a la cooperación internacional, el Servicio desarrolla activamente sus relaciones con las autoridades de los países vecinos y otros actores en el ámbito de las fronteras internacionales. Estos trabajos continúan y actualmente se dedican a promover la cooperación práctica. Se han producido avances notables, sobre todo en el ámbito de la vigilancia conjunta de las fronteras basada en acuerdos bilaterales con países vecinos: un acuerdo con Hungría está en vigor desde mayo de 2012, y otro con Rusia, desde febrero de 2012. La cooperación con FRONTEX prosigue en el marco del nuevo plan de cooperación para el período 2013-2015, que se centra en operaciones conjuntas, análisis de riesgos, intercambio de información, formación de personal y cooperación tecnológica.

La cooperación interinstitucional es uno de los ámbitos a los que se debe prestar atención. Se han dado los primeros pasos, pero dicha cooperación (en particular el intercambio de información) solo es eficaz al nivel más alto de las organizaciones. Es de capital importancia reconocer el valor añadido de la cooperación interinstitucional, no solo para el Servicio de la Guardia de Fronteras, sino también para el resto de autoridades que participan en la prevención de la delincuencia transfronteriza, así como examinar si aún existen obstáculos innecesarios, incluso desde el punto de vista legal. El intercambio de información a nivel interinstitucional tiene lugar a través del Centro Virtual de Contacto y Análisis, que sirve de conexión entre determinadas unidades del Servicio de la Guardia de Fronteras, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Asuntos Exteriores, el Servicio Estatal de Migración, el Servicio Estatal de Aduanas, el Servicio de Seguridad y la Agencia Nacional de la Función Pública; el Servicio de la Guardia de Fronteras se encarga coordinar este Centro. El Centro ha elaborado informes conjuntos de análisis, que han servido de base a las direcciones de dicho Servicio y del Servicio Estatal de Aduanas para tomar decisiones en el ámbito de la protección de las fronteras.

· Adopción de una Estrategia Nacional Integrada de Gestión de Fronteras y de un Plan de acción para su aplicación eficaz, que incluya un calendario y objetivos específicos para el futuro desarrollo de la legislación, la organización, las infraestructuras y los equipos, así como suficientes recursos financieros y humanos en el ámbito de la gestión de fronteras

Los documentos básicos ya han sido adoptados: una Estrategia, aprobada en 2006, y un Plan de acción para el período 2007-2015 con el objetivo de transformar el Servicio de la Guardia de Fronteras en un organismo policial moderno de tipo europeo. Un texto sobre la reforma de las brigadas móviles se adoptó en julio de 2012, así como estrategias («conceptos») para la Guardia Costera y la aviación en 2011.

Los resultados obtenidos indican que, en términos generales, estos conceptos se aplican con éxito (por ejemplo, se ha puesto fin al uso de reclutas en los controles fronterizos y todo el personal del Servicio de la Guardia de Fronteras es contratado y recibe una formación especial para ejercer sus funciones). Por lo que se refiere a la aviación, se han adquirido aeronaves adicionales y se ha formado a pilotos de conformidad con las normas de la OACI. Por lo que respecta a los recursos marítimos, los proyectos se han completado (se ha desplegado el buque patrullero «Oral») y actualmente se elabora un nuevo concepto de formación y un sistema de estudios de posgrado.

Se utiliza un sistema integrado de comunicación e información interinstitucional denominado «Arkan» para el control de las personas, los vehículos y las mercancías que cruzan las fronteras estatales. Este sistema conecta a nueve ministerios y organismos distintos, permite realizar actividades de información y apoyo funcional, y posibilita que sus usuarios gestionen bases de datos, accedan a las de otros miembros del sistema e intercambien información de forma segura. Aunque «Arkan» ya ha entrado en funcionamiento, su uso es limitado, pues no es posible realizar un intercambio interinstitucional de información entre instancias locales y regionales.

· Creación de programas de formación y adopción de códigos de conducta contra la corrupción destinados específicamente a los guardias de fronteras, los funcionarios de aduanas y otros funcionarios que intervienen en la gestión de las fronteras

La Academia del Servicio de la Guardia de Fronteras ha mejorado el nivel y las condiciones de la formación. Por lo que se refiere a la estructura institucional, se ha creado un departamento específico en dicho Servicio con tareas concretas de prevención de la corrupción. En términos educativos, el plan de estudios de la Academia incluye 114 horas lectivas de estudios jurídicos sobre lucha contra la corrupción y sobre el código de conducta del personal encargado de la gestión de fronteras. Asimismo, se imparte una formación especial de nivel avanzado para dicho personal.

Otras medidas concretas ya adoptadas son la creación de una Oficina de Atención al Público, para tramitar las quejas de los ciudadanos, y una línea de atención telefónica que funciona las 24 horas del día. Se llevan a cabo campañas de lucha contra la corrupción, incluso en cooperación con algunas ONG.

Por lo que respecta a las aduanas, el Ministerio de Hacienda ha reforzado el Departamento de Seguridad Interna que se ocupa de los casos de corrupción. Este Departamento ha recibido amplias competencias para detectar y prevenir delitos de corrupción en el ámbito aduanero. La Estrategia de lucha contra la corrupción en las aduanas contempla el objetivo de reducir la corrupción entre el personal mediante tareas preventivas y cambiando su mentalidad para que comprenda las nefastas consecuencias de la aceptación de sobornos. La Operación de Fronteras Estatales 2013 se inició en febrero de 2013 para resolver este problema.

Bloque 2/tema 2 - Gestión de la migración

· Adopción de un marco jurídico para la política de migración que establezca una estructura institucional eficaz para la gestión de la migración, normas sobre entrada y estancia de extranjeros, medidas de reintegración de los ciudadanos ucranianos (que regresen voluntariamente o en virtud del Acuerdo de readmisión entre la UE y Ucrania), control de los flujos migratorios y medidas para luchar contra la inmigración ilegal (incluidos los procedimientos de retorno, los derechos de las personas sujetas a tales procedimientos, las condiciones de detención, los esfuerzos para celebrar acuerdos de readmisión con los principales países de origen y la detección de inmigrantes irregulares dentro del país)

Se ha adoptado una Ley marco sobre extranjeros y apátridas, que entró en vigor en septiembre de 2011 y que abarca normas sobre entrada, estancia y retorno. A raíz de recomendaciones anteriores de la Comisión, se modificaron otras cinco leyes posteriores para establecer normas detalladas sobre el procedimiento de expulsión, los documentos expedidos a inmigrantes y otras competencias del Servicio de la Guardia de Fronteras en el ámbito del retorno forzoso. Se han introducido normas operativas adicionales en forma de reglamentos que aportan mayor claridad a los procedimientos de estancia legal.

La reintegración de ciudadanos ucranianos readmitidos o retornados voluntariamente forma parte del Plan de acción de integración destinado tanto a los inmigrantes como a los ciudadanos ucranianos. Algunos aspectos específicos (validación de la formación profesional informal obtenida al trabajar en el extranjero) se abordaron mediante reglamentos. En su discurso anual ante la Verjovna Rada (Parlamento), en junio de 2013 el presidente abogó por un enfoque más amplio para la reintegración laboral y encargó al Ministerio de Política Social que elaborase una ley y un programa nacional específico a este respecto. Las normas sobre retorno voluntario se recogen en un reglamento de 2012, pero sería conveniente definir con mayor claridad el mecanismo correspondiente.

La expulsión obligatoria o forzosa de un inmigrante irregular implica la detención del ciudadano extranjero en un centro de detención para inmigrantes (CDI) durante el período necesario para ejecutar la decisión judicial relativa a la expulsión obligatoria, que no debe ser superior a 12 meses, con arreglo a lo dispuesto en la Ley sobre el estatuto jurídico de los ciudadanos extranjeros y los apátridas de 2011[6]. No se contempla la revisión judicial de la decisión de detención administrativa en un CDI, salvo si va acompañada de un recurso sobre el fondo del caso, es decir, la expulsión[7]; las autoridades policiales tan solo deben realizar la notificación a la fiscalía en un plazo de 24 horas.

Con respecto a la capacidad institucional, el Servicio de Migración del Estado es el organismo responsable de aplicar y coordinar la política de migración. Este Servicio se creó en 2011 y ahora ya funciona plenamente con 199 funcionarios en su oficina central y otros 5 133 en sus oficinas regionales; se prevé igualmente contratar otros 1 500 empleados para que se ocupen de la inmigración irregular. El Servicio es competente en materia de inmigración, tanto legal como ilegal, salvo por lo que respecta a esta última (por ejemplo, con respecto a la detención), ya que al ser un organismo civil debe pedir la intervención de los organismos policiales y judiciales.

Por lo que se refiere a la readmisión, Ucrania ha celebrado acuerdos de readmisión con la Unión Europea (en vigor desde el 1 de enero de 2008). Ha firmado un Protocolo de ejecución con Austria; las negociaciones relativas a protocolos similares con la República Checa, Polonia y Estonia se encuentran en su fase final, y se celebran negociaciones de este tipo con otros 12 Estados miembros. En 2013, se firmó y entró en vigor un nuevo acuerdo con Rusia, que contempla la readmisión acelerada. Actualmente se celebran negociaciones con otros países (de los Balcanes Occidentales, Suiza e Islandia). El Comité Mixto de Readmisión UE-Ucrania se reunió en mayo de 2012 y señaló que no había grandes problemas en la aplicación en la práctica del Acuerdo, si bien deliberó acerca de algunas cuestiones técnicas.

· Adopción de una estrategia nacional de gestión de la migración para la aplicación efectiva del marco jurídico para la política de migración y un plan de acción, que incluya un calendario, objetivos específicos, actividades, resultados, indicadores de rendimiento y suficientes recursos humanos y financieros

La estrategia en materia de migración y asilo se adoptó el 30 de mayo de 2011 y en ella se identifican tendencias, principios y prioridades, junto con un plan de acción que establece las actividades, el calendario y las autoridades competentes. Una comisión interinstitucional provisional se encarga de aplicar la política de migración, y se ha creado un Consejo de Coordinación para coordinar las actividades del Plan de acción.

· Creación de un mecanismo de vigilancia de los flujos migratorios que elabore un perfil migratorio actualizado periódicamente para Ucrania, con datos sobre migración tanto legal como irregular, y creación de organismos encargados de la recogida y el análisis de datos sobre el volumen y los flujos de migración

Se ha creado un mecanismo para supervisar los flujos migratorios en virtud de una Resolución del Consejo de Ministros de 2012, que constituye un subsistema de Arkan (sistema integrado de información interinstitucional; véase el tema 1 sobre gestión de fronteras), y se han elaborado las normas de funcionamiento.

Los perfiles de migración se actualizan periódicamente; en el último de ellos, el de 2012 (publicado en 2013), el Servicio de Migración del Estado ya estaba muy avanzado gracias a la asistencia activa de expertos de la OIT.

En relación con el análisis de riesgos, actualmente se elabora una metodología para luchar contra la inmigración irregular, basada en la Estrategia adoptada en 2011, a través de un Centro de Análisis de Contacto. Actualmente todos los trabajos los lleva a cabo la Unidad de Análisis del Servicio de Migración del Estado, que recopila manualmente datos estadísticos y de otro tipo de los organismos competentes sin apoyo informático.

Bloque 2/tema 3 - Política de asilo

· Adopción de legislación en el ámbito del asilo, en consonancia con las normas internacionales (Convenio de Ginebra de 1951 y Protocolo de Nueva York) y las normas de la UE, que establezca los motivos de protección internacional (incluidas las formas subsidiarias de protección), las normas de procedimiento de examen de las solicitudes de protección internacional y los derechos de solicitantes de asilo y refugiados

Una Ley marco sobre los refugiados y las personas que necesitan protección subsidiaria y temporal entró en vigor en 2011. Esta Ley proporciona una base jurídica sólida para los procedimientos de asilo que se ajusta en gran medida a las normas europeas e internacionales. Sin embargo, algunos aspectos todavía necesitan mejoras; a pesar de las recomendaciones anteriores de la Comisión y de que el ACNUR publicó un informe sobre Ucrania en julio de este año[8], la Ley no se ha modificado. En particular, se debería ampliar la definición de protección subsidiaria y protección temporal, y debería prestarse gratuitamente la asistencia sanitaria necesaria, al menos la asistencia médica de urgencia, a los solicitantes de asilo. El Servicio de Migración del Estado ha elaborado un proyecto de ley con respecto a esta última. A raíz de las recomendaciones formuladas, en 2012 se tomaron medidas para adaptar otros actos legislativos a la ley marco mediante la concesión de diversos derechos a las personas con protección temporal y subsidiaria (educación, asistencia sanitaria, subsidios familiares, servicios sociales, etc.).

Por lo que se refiere al procedimiento de asilo, existe una Ley en esta materia, aunque deben introducirse algunas mejoras en ella, en particular en lo tocante al plazo para la presentación de recurso, que actualmente es de cinco días, a pesar de que, según las autoridades ucranianas, los tribunales no lo aplican de modo estricto. Debe mencionarse específicamente la información sobre el país de origen. Es necesario aclarar algunos aspectos, como el derecho a un intérprete, la confidencialidad de las entrevistas, los motivos de rechazo y la inadmisibilidad de las solicitudes de asilo. Por último, las normas sobre detención tienen que detallarse, en particular en lo relativo a la necesidad de una autorización judicial.

En cuanto a la asistencia jurídica, existe una Ley sobre asistencia jurídica gratuita que se aplicará a partir de 2014, al parecer incluso a través de consultorios jurídicos gratuitos que ofrecen abogados también a los extranjeros y solicitantes de asilo; su financiación no está del todo clara. Sin embargo, esta Ley únicamente prevé asistencia jurídica para nacionales de países con los que Ucrania ha firmado un acuerdo bilateral de asistencia jurídica gratuita, lo que excluye, de hecho, a muchos solicitantes de asilo.

En cuanto al marco político, en 2012 se adoptó un Plan de acción para la integración de los refugiados y las personas que necesitan protección adicional, que utiliza un enfoque más coordinado entre las distintas autoridades, incluido el Ministerio de Política Social, pero quedan por resolver problemas importantes, como garantizar las dotaciones presupuestarias para su ejecución.

Desde el punto de vista institucional, el Servicio de Migración del Estado es el principal organismo gubernamental competente para tomar decisiones relativas a los solicitantes de asilo. Con vistas a su aplicación, el número de personas que se ocupan de los solicitantes de asilo debería aumentar, y podría racionalizarse el proceso de toma de decisiones. Las relaciones con la sociedad civil y el ACNUR no han mejorado mucho.

Bloque 3: Orden público y seguridad

Evaluación general

Se ha creado el marco político y legislativo para la prevención y la lucha contra la delincuencia organizada. Se ha adoptado la Ley sobre la delincuencia organizada, así como la Estrategia («Política estatal») y el Plan de acción que la acompaña, que concuerdan, en gran medida, con las normas europeas e internacionales.

Se ha consolidado el marco legislativo, político e institucional para la prevención y la lucha contra la trata de seres humanos, que se ajusta en gran medida a las normas europeas e internacionales. El plan de acción para el período 2012-2015 prevé un enfoque integral para la lucha contra el tráfico de seres humanos.

En cuanto a política de lucha contra la corrupción, aunque se han conseguido avances importantes en los dos últimos años, se requieren nuevas mejoras para completar el marco legislativo y político.

En lo que respecta a la cooperación entre organismos policiales y judiciales, la coordinación ha mejorado en general, lo que permite un intercambio de información más eficaz. Existe un marco político y legislativo para la prevención y la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, en consonancia con las normas europeas e internacionales. Ucrania se ha adherido a todos los convenios de las Naciones Unidas y del Consejo de Europa en materia de orden público y seguridad y a la mayoría de los convenios de ambos organismos en materia de lucha contra el terrorismo.

Deben adoptarse medidas adicionales para lograr avances en la celebración de acuerdos con Europol y con Eurojust.

El marco legislativo e institucional en materia de protección de datos se ajusta a las normas europeas, aunque se requieren algunos ajustes para ampliar las competencias de la Autoridad de Supervisión de Protección de Datos.

Ucrania ha adoptado el marco institucional, político y legislativo necesario en el ámbito de la política de lucha contra la droga en consonancia con las normas europeas e internacionales.

El marco legislativo en materia de cooperación judicial en materia penal también se ha consolidado. Ucrania ya ha ratificado el Segundo Protocolo adicional al Convenio del Consejo de Europa sobre asistencia judicial en materia penal, y ha introducido disposiciones adecuadas en su nuevo Código de Procedimiento Penal.

Además de los criterios de referencia del PALV, es importante señalar que Ucrania ha tomado medidas para reformar el poder judicial y la fiscalía, que están estrechamente vinculadas a la reforma constitucional.

Observaciones específicas

Bloque 3/tema 1 – Prevención y lucha contra la delincuencia organizada, el terrorismo y la corrupción

· Adopción de una estrategia legislativa integral para la prevención y la lucha contra la delincuencia organizada, junto con un plan de acción que contenga un calendario, objetivos, actividades, resultados, indicadores de rendimiento específicos y suficientes recursos humanos y financieros

La Ley sobre la organización y principios jurídicos de la lucha contra la delincuencia organizada, revisada en 2011, constituye la base legislativa para esta lucha, establece un sistema de autoridades estatales competentes y define sus competencias y métodos de cooperación. Además de esta Ley, existe una Estrategia («Concepto») para las políticas estatales sobre la lucha contra la delincuencia organizada que data de octubre de 2011 y se complementa con un Plan de acción adoptado en enero de 2012.

El marco jurídico para la prevención y la lucha contra la delincuencia organizada se completó mediante diversas enmiendas al Código Penal y, en particular, a través de las disposiciones pertinentes del nuevo Código de Procedimiento Penal, que entró en vigor el 19 de noviembre de 2012 y que recoge disposiciones esenciales para la lucha contra la delincuencia organizada, y concretamente normas detalladas sobre las investigaciones encubiertas, mientras que el Código Penal establece los criterios con arreglo a los cuales los delitos se consideran delincuencia organizada y se pueden imponer penas más severas. La protección de los testigos se ha reforzado a través de la introducción de medidas cautelares, aunque sería conveniente contar con disposiciones específicas adicionales en relación con la cooperación de antiguos miembros de grupos delictivos con las autoridades policiales y judiciales, mediante la creación de programas específicos para incentivar y recompensar dicha cooperación. Por lo que se refiere a los procedimientos penales, con objeto de reforzar la eficacia de la lucha contra la delincuencia organizada sería conveniente introducir tipos de decomiso más avanzados (ampliado, sin necesidad de condena, de valores; y, por consiguiente, la creación de un organismo independiente para la gestión de los activos incautados y decomisados).

Por lo que se refiere al marco normativo, el «Concepto» para las políticas del Estado, junto con el plan de acción que lo acompaña, se aplican minuciosamente y se cumplen los objetivos y plazos, prestando especial atención al análisis de la legislación en la materia y a las modificaciones posteriores, y al desarrollo de un mecanismo de cooperación eficaz. Además, se realiza un análisis sistemático anual de las causas y condiciones que afectan a esta situación con la ayuda de un registro unificado de todas las instrucciones judiciales, creado dentro de la Fiscalía General.

Por último, en lo tocante a la estructura institucional, el nuevo Código de Procedimiento Penal define claramente el papel preponderante de coordinación y supervisión de la Fiscalía General y establece quién tiene la competencia para tomar decisiones en caso de conflicto. Las autoridades estatales creadas específicamente para luchar contra la delincuencia organizada (tanto en el Ministerio del Interior como en el Servicio de Seguridad) pueden mejorar aún más el sistema de autoridades estatales que intervienen en la lucha contra la delincuencia organizada.

· Adopción de una Ley sobre la trata de seres humanos y de un plan de acción para aplicar eficazmente el Programa Estatal para la lucha contra la trata de seres humanos, que contenga un calendario, objetivos específicos, actividades, resultados, indicadores de rendimiento y suficientes recursos humanos y financieros

La Ley sobre la trata de seres humanos entró en vigor en octubre de 2011. Establece las principales disposiciones relativas a la prevención y la lucha contra la trata de seres humanos, y a la ayuda y protección que debe prestarse a las víctimas, en consonancia con las normas internacionales y de la UE en la materia (Convenio del Consejo de Europa). En los dos últimos años, esta Ley se ha complementado con diversos instrumentos legislativos que mejoran y consolidan el marco jurídico y observan casi todas las recomendaciones incluidas en el segundo informe de la Comisión.

Para aplicar esta Ley se adoptaron varios actos legislativos secundarios (Resoluciones del Consejo de Ministros) en mayo de 2012, destinados a introducir procedimientos de reconocimiento normalizados para la concesión del estatuto de víctima de la trata de seres humanos y, en agosto de 2012, sobre el mecanismo nacional para la colaboración entre los encargados de luchar contra la trata, con el objetivo de evitar el solapamiento de competencias y de establecer un sistema integral.

Por lo que respecta a los derechos procesales de las víctimas, a las víctimas de la trata de seres humanos se les aplican determinadas disposiciones nuevas sobre protección de testigos introducidas en el nuevo Código de Procedimiento Penal (en vigor desde el 19 de noviembre de 2012), como audiencia a puerta cerrada, instrucción judicial a distancia y procedimiento judicial a distancia. Los derechos procesales podrían reforzarse aún más a través de un sistema que permita adoptar medidas cautelares antes de la entrevista con las posibles víctimas y garantice la confidencialidad desde esta fase. Por lo que se refiere a las víctimas extranjeras, la legislación sobre el estatuto jurídico de los extranjeros debe completarse para que estos puedan recibir permisos de residencia tras el reconocimiento de su situación.

En mayo de 2012 se adoptó un plan de acción que establece medidas específicas hasta 2015, con plazos, objetivos, calendarios, resultados e indicadores de rendimiento específicos. Se prevé mejorar la ayuda a las víctimas (rehabilitación y asistencia social, judicial, médica y psicológica) a través de un sistema de seguimiento concreto y una mejor coordinación. En el ámbito de la prevención se programan campañas informativas y otras actividades de sensibilización que cuentan con una dotación presupuestaria específica. Se adoptaron programas de formación avanzada para el personal de la administración, incluidos los funcionarios de primera línea, que cuentan con un presupuesto específico. No obstante, la dotación presupuestaria de asistencia podría ser más específica a fin de garantizar recursos suficientes a nivel tanto nacional como local.

Desde el punto de vista institucional, el Ministerio de Política Social es el Coordinador Nacional de Prevención desde enero de 2012, y se han acordado métodos de cooperación con las ONG, que figuran en un memorando de cooperación con la coalición de ONG ucranianas contra el tráfico de personas que se firmó en abril de 2013. Debe crearse un sistema transparente para la participación de la sociedad civil en la prestación de servicios sociales a las víctimas de la trata de seres humanos.

Por lo que se refiere a la lucha contra la trata de seres humanos, el fiscal debe coordinar a los organismos policiales y judiciales, y desde agosto de 2013 existe un servicio servicio independiente en la policía con competencias específicas de investigación.

· Adopción de una legislación para prevenir y luchar contra la corrupción y creación de un organismo único e independiente al efecto; refuerzo de la coordinación e intercambio de información entre las autoridades competentes

Tras la adopción en abril de 2011 de la legislación en materia de lucha contra la corrupción, Ucrania tomó otras iniciativas legislativas (paquetes legislativos de mayo de 2013) con vistas a cumplir algunas de las recomendaciones pendientes formuladas por la Comisión y el Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO). Al mismo tiempo, cabe subrayar que la fragmentación de las frecuentes modificaciones legislativas, por oposición a un enfoque estratégico coherente, plantea graves riesgos para la seguridad jurídica y puede dificultar la aplicación de las políticas anticorrupción. Es necesario realizar mayores esfuerzos para mejorar la calidad del proceso legislativo, crear un enfoque estratégico integral basado en evaluaciones de impacto sólidas y dar a conocer los cambios legislativos en curso.

Por lo que se refiere al marco penal, pueden observarse mejoras, como la aclaración del ámbito de los delitos de corrupción. Por otra parte, se adoptó una Ley para suprimir los artículos del Código de Infracciones Administrativas relativos a delitos que implican responsabilidad penal por corrupción activa o pasiva. En 2012 se adoptaron normas de conducta ética para todas las personas autorizadas a ejercer funciones de gobierno a nivel central o local.

Por lo que se refiere al sector privado, se lograron avances gracias a la introducción de la responsabilidad penal de las empresas por delitos de corrupción cometidos en interés o en nombre de personas jurídicas. No queda del todo claro si la nueva legislación incluye la responsabilidad de las empresas en caso de falta de vigilancia o control y de qué manera lo hace. Las sanciones aplicables actualmente a las personas físicas y jurídicas por corrupción en el sector privado no resultan lo suficientemente disuasorias. Se ha presentado al Parlamento un nuevo proyecto de ley con el fin de incrementar las sanciones, aunque manteniendo las penas de privación de libertad para personas físicas como alternativa en los casos de delitos menos graves.

El seguimiento de la estrategia nacional de lucha contra la corrupción para el período 2011‑2015 es una de las tareas del Comité Nacional de Lucha contra la Corrupción. El plan de acción (programa estatal) correspondiente, que coordina el Ministerio de Justicia, se beneficiaría si se actualizaran las medidas previstas en consulta con la sociedad civil y se le asignaran fondos presupuestarios suficientes. La sociedad civil está representada en dicho Comité (una quinta parte de sus miembros). Sin embargo, en la práctica, el Comité no se reunió el año pasado, y una verdadera representación de la sociedad civil podría haber arrojado muy pocos resultados concretos o ninguno. Asimismo, el GRECO señaló que subsisten dudas en cuanto a si el Comité es realmente capaz de llevar a cabo una función de control significativa.

El nuevo Código de Procedimiento Penal, que entró en vigor el 20 de noviembre de 2012, amplía las funciones de supervisión del fiscal en los procedimientos penales. Al parecer, actualmente se está elaborando una nueva legislación sobre el funcionamiento de los servicios de la fiscalía. Sin embargo, siguen existiendo dudas sobre hasta qué punto el actual marco institucional ofrece suficientes garantías de independencia y eficiencia, entre otras cosas, en relación con la especialización en la lucha contra la corrupción de los órganos policiales y la fiscalía, su división de tareas y la cooperación concreta. El GRECO señaló que sus recomendaciones relativas a las garantías de independencia de los fiscales frente a injerencias políticas todavía no se han aplicado plenamente, aunque reconoce que existen problemas prácticos y constitucionales que impiden la aprobación de la legislación sobre la reforma de la fiscalía. Se han adoptado nuevas modificaciones al Código Penal y al Código de Procedimiento Penal, entre ellas disposiciones sobre el decomiso basado en el valor y el decomiso de terceros.

En relación con las inmunidades, la inmunidad de los parlamentarios para ser enjuiciados y detenidos sigue siendo objeto de preocupación y genera un riesgo de obstrucción y politización de los procedimientos judiciales. No se puede incoar un procedimiento penal (que incluye investigaciones preliminares, registros, escuchas, operaciones encubiertas, etc.) contra un parlamentario sin la autorización del Parlamento, lo que puede afectar seriamente a la eficacia y solidez de los procedimientos penales y dar lugar, de hecho, a una situación en el que el Parlamento asuma el papel del sistema judicial. También persisten algunas reservas con respecto a la inmunidad de detención y arresto de los jueces y fiscales, así como al proceso de toma de decisiones para el levantamiento de las inmunidades, que actualmente corresponde al Parlamento. Se ha presentado al Parlamento un proyecto de ley para conceder al Consejo Supremo de Justicia la facultad de levantar la inmunidad de jueces y fiscales.

Aunque Ucrania tiene un sistema de declaraciones de patrimonio que se aplica a los funcionarios públicos, es necesario realizar mayores esfuerzos para garantizar un mecanismo de verificación sólido e independiente, así como un sistema de sanciones proporcionadas y disuasorias. Se han establecido mecanismos de control interno en las instituciones públicas, y el Ministerio de Hacienda ha sido designado como la institución encargada de verificar las declaraciones. Sin embargo, es necesario adoptar nuevas medidas para que las declaraciones de patrimonio sean objeto de una mayor divulgación y pueda accederse a ellas por medios electrónicos. Además, aún no está claro cómo se organizará la labor de verificación del Ministerio, qué metodologías y herramientas se aplicarán y cómo se garantizará su capacidad para llevar a cabo esta nueva tarea adicional. El Ministerio tampoco tendrá competencia para imponer sanciones y solo podrá remitir los casos a otras autoridades u órganos policiales y judiciales. En necesario definir con claridad la cooperación entre el Organismo Estatal de Ingresos y Tasas y otros organismos administrativos, policiales y judiciales para la verificación de las declaraciones de patrimonio. Por lo que se refiere a los conflictos de intereses, aunque se prevé cierto control interno, no existe un órgano de verificación externo independiente. El régimen de sanciones debe reforzarse para garantizar que se impongan en la práctica sanciones y medidas disuasorias en tiempo útil para remediar los daños al interés público que se hayan producido o puedan producirse.

A mediados de 2012 se aprobaron disposiciones legislativas sobre un nuevo sistema electrónico de contratación pública. Siguen existiendo problemas, como la necesidad de mejorar la transparencia de la contratación pública y de racionalizar la adjudicación de contratos públicos, de disipar la preocupación por la existencia de numerosas exclusiones del régimen de contratación pública y de aclarar el alcance del concepto de «entidades contratantes» a las que se aplican las normas de contratación pública, en particular en lo que se refiere a las empresas públicas y empresas de interés público. El Parlamento examina actualmente un proyecto de ley que pretende mejorar la transparencia del gasto público, en particular el de las empresas públicas.

La legislación ucraniana exige que los funcionarios públicos notifiquen los casos de corrupción y recoge disposiciones generales para la protección de denunciantes. En la práctica, esta protección parece entenderse de manera más bien restrictiva (es decir, se limita a las investigaciones penales). Ucrania ha introducido algunas disposiciones de carácter general en una serie de reglamentos sectoriales para remediar esta situación. Es necesario realizar mayores esfuerzos para ampliar aún más el alcance de la protección y crear una cultura de confianza en los mecanismos de denuncia.

La financiación de los partidos políticos y las campañas electorales es uno de los ámbitos en el que siguen existiendo deficiencias considerables. Se prepara un proyecto de ley para aplicar las recomendaciones pendientes del GRECO.

A principios de 2013, el GRECO concluyó que 11 de las 25 recomendaciones de las dos primeras rondas de evaluación conjunta no se habían aplicado de forma satisfactoria y subrayó que el marco jurídico relativo a ámbitos tan fundamentales como el ministerio fiscal, la reforma de la administración pública y la contratación pública todavía no se había establecido, lo que genera inseguridad jurídica y hace que resulten inútiles las medidas de aplicación necesarias.

· Adopción de una estrategia nacional para prevenir y luchar contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo; adopción de una ley para evitar la financiación del terrorismo

En el ámbito del blanqueo de capitales se han introducido mejoras legislativas importantes en los últimos años, y al parecer, existe un sistema que garantiza de manera satisfactoria la supervisión. Cada año, el Consejo de Ministros adopta un plan de acción anual en el que se establecen los pormenores de la Estrategia Nacional que abarca el período hasta 2015. Este plan de acción incluye medidas concretas y la responsabilidad de su aplicación se asigna claramente a determinadas instituciones. El plan incluye igualmente los plazos relativos a las distintas medidas.

Desde el punto de vista institucional, las competencias de supervisión de los distintos sectores son compartidas, y la Unidad de Inteligencia Financiera actúa como directora. La Unidad cuenta con analistas muy cualificados que evalúan diariamente los informes que envían las entidades informantes. En los últimos años se han organizado programas de desarrollo de capacidades en beneficio de la Unidad y de otros organismos policiales y judiciales que operan en el ámbito del blanqueo de capitales.

Los temas pendientes relacionados con la sanción de los delitos de información privilegiada y manipulación de mercados han sido abordados mediante enmiendas legislativas que se han adoptado; estos delitos se sancionan con arreglo al Código de Infracciones Administrativas o bien al Código Penal. Las personas jurídicas declaradas culpables de estos delitos se enfrentan a responsabilidades financieras y a la revocación de la licencia que les permite operar en el mercado.

Los ámbitos que requieren nuevos esfuerzos son la necesidad de incluir en la legislación a las personas del ámbito político y aclarar que el blanqueo constituye un delito por sí solo, si bien cierta jurisprudencia en la materia ya apunta en esa dirección. Para lograr mejores resultados en la lucha contra los delitos económicos a gran escala y privar a los grupos delictivos de los activos adquiridos de forma ilícita, es necesario considerar que el blanqueo va más allá de la simple asociación con delincuentes para ocultar pruebas de los delitos.

· Adopción de un nuevo Programa Estratégico Nacional sobre las drogas y su plan de acción; ratificación del Memorando de Acuerdo con el OEDT

Se ha adoptado una política legislativa en la materia, así como medidas institucionales, en consonancia con las normas europeas e internacionales.

Desde 2010 existe una Estrategia («Concepto») para aplicar la política estatal destinada a evitar la propagación de las toxicomanías y luchar contra el tráfico de estupefacientes, sustancias psicotrópicas y precursores para el período 2011-2015, así como un plan de acción para su aplicación. Existe un Concepto para el sistema de seguimiento que data de 2011, junto con el consiguiente plan de acción adoptado en julio de 2012.

Se han adoptado diversas disposiciones legales y reglamentarias para aplicar los documentos de esta política.

El 28 de agosto de 2013 se aprobó mediante Decreto Presidencial una nueva estrategia sobre drogas hasta 2020 que garantiza la seguridad nacional, pero concede prioridad a la protección de los derechos humanos (simplificación del acceso a drogas legales con fines médicos, énfasis general en la asistencia médica y jurídica, mejora de los perfiles de prevención). Con este fin, el sistema de seguimiento analítico debe permitir que las personas jurídicas den tratamiento médico y utilicen principios activos en su trabajo. Para redactar la estrategia se consultó a personas del mundo académico, ONG y organizaciones internacionales, como el Grupo Pompidou del Consejo de Europa.

En el marco institucional, el Servicio Estatal de Control de Drogas se creó en 2011 como principal organismo (junto con las seis oficinas regionales establecidas posteriormente) encargado de aplicar la política de lucha contra la droga. Actúa no solo como coordinador, sino también como iniciador de acciones para luchar contra el tráfico de drogas, reducir su consumo, lograr un enfoque interinstitucional integrado, reforzar la rehabilitación de los toxicómanos y realizar actividades de sensibilización. La Ley sobre la droga se modificó en marzo de 2013 para aclarar las competencias de coordinación del Servicio y sus relaciones con otras partes interesadas.

La cooperación y la coordinación interinstitucional han mejorado. Sin embargo, deben establecerse dotaciones presupuestarias bien definidas para aplicar las medidas, así como para el funcionamiento de las estructuras institucionales, especialmente las oficinas regionales.

El Memorando de acuerdo sobre entre Ucrania (Ministerio de Sanidad) y el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (OEDT) se celebró en 2010 por un período de cinco años, ha estado en vigor desde entonces sin necesidad de ratificación y sigue aplicándose. La cooperación es eficaz (por ejemplo, se realiza un intercambio periódico de información sobre nuevos tipos de drogas, la aplicación de nuevos protocolos en Ucrania en relación con enfermedades infecciosas resultantes del consumo de drogas y el registro de nuevos indicadores de toxicomanía).

El Gobierno estudia una ley que permita a Ucrania ingresar en el Grupo Pompidou del Consejo de Europa. Por lo que se refiere a los aspectos policiales y judiciales, Ucrania no solo es un país de tránsito, sino también un destino final de marihuana, opio y drogas sintéticas (Subutex); la Fiscalía General trabaja con el objetivo de reforzar las investigaciones por medio de la formación de los agentes de policía, un uso más extendido de agentes encubiertos y la creación de una división especial dentro del Ministerio del Interior.

· Adopción de los Convenios de las Naciones Unidas y del Consejo de Europa sobre las materias anteriormente mencionadas y sobre lucha contra el terrorismo

Ucrania se ha adherido a todos los convenios del Consejo de Europa y de las Naciones Unidas aplicables en estas materias.

Asimismo, Ucrania se adhirió recientemente al Protocolo de 2001 contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones, ratificándolo en abril de 2013 y adoptando, en mayo de 2013, las modificaciones necesarias del Código Penal, que entraron en vigor el 4 de julio de 2013.

Bloque 3/tema 2 - Cooperación judicial en materia penal

· Adopción de un marco jurídico de asistencia judicial mutua

Existe un marco legislativo en el ámbito de la asistencia judicial mutua que se ajusta a las normas europeas.

Como ya se ha mencionado anteriormente (Bloque 3/tema 1), Ucrania ha reformado su legislación penal y de procedimiento penal, lo que dio lugar a la adopción de un nuevo Código de Procedimiento Penal que entró en vigor en noviembre de 2012. En junio de 2011 ya se había adoptado una ley sobre asistencia judicial. El nuevo Código de Procedimiento Penal recoge disposiciones específicas sobre los principios generales de la cooperación internacional, establece una base jurídica para la asistencia judicial internacional y disposiciones adecuadas sobre extradición, traslado de procedimientos penales, reconocimiento y ejecución de sentencias de tribunales extranjeros y transferencia de reos.

En cuanto al marco institucional, el nuevo Código de Procedimiento Penal confirma el papel de la Fiscalía General y del Ministerio de Justicia en tanto que autoridades centrales para la asistencia jurídica internacional. La Fiscalía examina las solicitudes de cooperación judicial recibidas durante la instrucción judicial y el Ministerio de Justicia, las recibidas durante los procedimientos judiciales. Se permiten los contactos directos entre autoridades, con algunas excepciones en casos concretos en los que las autoridades centrales conservan su competencia.

· Ratificación del segundo Protocolo del Convenio europeo de asistencia judicial mutua en materia penal

El segundo Protocolo adicional al Convenio del Consejo de Europa sobre asistencia judicial, ya ha sido ratificado y entró en vigor el 1 de enero de 2012, aunque con declaraciones y reservas. Las reservas se refieren al servicio por correo (artículo 16), las observaciones transfronterizas (artículo 17) y las investigaciones encubiertas (artículo 19). El nuevo Código de Procedimiento Penal y otras leyes, como la Ley sobre delincuencia organizada de 1993, modificada posteriormente, regulan algunas de las situaciones contempladas en las reservas.

Aunque las reservas de Ucrania no inciden en el nivel de cooperación internacional, sería conveniente que se retiraran para mejorar el marco de cooperación judicial.

En el nuevo Código de Procedimiento Penal se han incluido disposiciones especiales del segundo Protocolo adicional al Convenio sobre asistencia judicial, como las relativas a la presencia de representantes de autoridades extranjeras durante el procedimiento, las vistas por videoconferencia o teleconferencia, la información sobre delitos, el traslado temporal de detenidos al territorio de la parte que ha recibido la solicitud, la entrega controlada y los equipos conjuntos de investigación.

· Celebración de un acuerdo con Eurojust

Se alcanzó un proyecto de acuerdo con Eurojust, rubricado en diciembre de 2011, y ya se ha establecido un punto de contacto en la Fiscalía. Sin embargo, los próximos pasos para la firma del acuerdo dependerán de los resultados del análisis en curso de las modificaciones del marco legislativo sobre protección de datos que efectúa Eurojust (véase el tema 4 sobre protección de datos).

Bloque 3/tema 3 - Cooperación entre organismos policiales y judiciales

· Creación de un mecanismo de coordinación adecuado entre los órganos nacionales competentes y una base de datos común que permita un acceso directo en toda Ucrania

El nuevo Código de Procedimiento Penal, junto con el proyecto de ley sobre la nueva Fiscalía General, han introducido importantes cambios, siguiendo así las recomendaciones formuladas en informes anteriores de la Comisión. Estas recomendaciones abogaban por la revisión de las competencias de la Fiscalía a fin de que se le informe de inmediato de todos los actos delictivos y pueda clasificarlos, de ser necesario, como delito concreto (delincuencia organizada), asignar los casos al organismo competente y mejorar la coordinación entre autoridades policiales y judiciales.

Se ha creado un registro unificado (integrado) de instrucciones judiciales[9] en el que se debe registrar inmediatamente (en el plazo de 24 horas) la información principal sobre los delitos notificados, después de que un órgano policial o judicial haya recibido información al respecto. La instrucción judicial puede comenzar tras el registro. La Fiscalía General supervisa la gestión de este registro. Asimismo puede iniciar actividades de investigación en la fase de instrucción, asignar asuntos al organismo competente y adoptar decisiones en materia de procedimiento, incluida la coordinación de las solicitudes de asistencia jurídica internacional. El Código de Procedimiento Penal prevé igualmente una nueva unidad de investigación, denominada «Oficina Estatal de Investigación», aún por crear. Esta Oficina será competente en las instrucciones judiciales de delitos cometidos por funcionarios que ocupen un cargo especial, jueces y personal policial y judicial. Por último se ha creado un nuevo puesto judicial: el juez instructor. Esta figura deberá expedir permisos para todas las actividades de investigación que puedan limitar los derechos y las libertades de los ciudadanos (detención, registro domiciliario, interrogatorio, etc.) y supervisar el procedimiento de las investigaciones. En cuanto a las competencias específicas de la Fiscalía en la coordinación de la investigación de delitos cometidos por grupos organizados, supervisará las actividades de investigación desarrolladas por las unidades de investigación especiales creadas en el Ministerio del Interior en virtud de la Ley de lucha contra la delincuencia organizada.

Para el funcionamiento de la Oficina Estatal de Investigación se deben adoptar nuevos actos, para lo cual la disposición final y transitoria del Código de Procedimiento Penal impone plazos. La legislación que debe adoptarse sobre la Fiscalía General también es fundamental a este respecto.

En lo tocante a la creación de bases de datos centralizadas que contengan información sobre delitos cometidos por grupos organizados, en el Ministerio del Interior y en el Servicio de Seguridad funcionan sendas bases de datos. Otras autoridades pueden acceder a ellas únicamente mediante solicitud formal. Existe una orden de 2011 del Ministerio del Interior y el Servicio Secreto con instrucciones sobre la cooperación policial y judicial en el ámbito de la delincuencia organizada. La orden hace referencia a los métodos de colaboración (intercambio de información, creación de grupos de trabajo, análisis conjunto de la situación y estructura de los delitos), pero no contiene un período específico, algo que debería añadirse a fin de garantizar un intercambio de información correcto y periódico y una actividad de notificación adecuada.

No existe una norma universal para crear una «base de datos común»: algunos países solo disponen de una y otros tienen varias bases independientes. Sin embargo, es importante crear los instrumentos necesarios para consultar activamente todas las bases de datos disponibles mencionadas anteriormente.

· Celebración de un acuerdo operativo con Europol que haga especial hincapié en las disposiciones sobre protección de datos

La negociación de un acuerdo operativo con Europol dependerá de la evaluación que este último haga de las normas pertinentes en materia de protección de datos (véase el punto 4 sobre protección de datos). Europol está realizando esta evaluación. Ucrania ha cumplimentado dos series de cuestionarios (en octubre de 2011 y junio de 2012). En breve, Europol realizará una misión a Ucrania que debería aclarar aún más la situación.

Bloque 3/tema 4 - Protección de datos

· Adopción de legislación adecuada en materia de protección de datos personales y creación de una autoridad independiente de supervisión de la protección de datos

La Ley sobre protección de datos de Ucrania entró en vigor en enero de 2011, pero presentaba una serie de deficiencias. Tampoco existía una autoridad independiente de supervisión de la protección de datos. En noviembre de 2012 y julio de 2013 se adoptaron dos enmiendas a la Ley, junto con modificaciones de la Ley del Defensor del Pueblo, con el fin de encomendar a este funciones de protección de datos. Las modificaciones de la Ley de protección de datos y la Ley del Defensor del Pueblo entrarán en vigor el 1 de enero de 2014.

Se han realizado avances considerables para corregir las deficiencias detectadas, y el marco legislativo actual ya se ajusta a las normas europeas, incluido el acervo de la UE.

Las modificaciones de la Ley de protección de datos introdujeron la excepción esencial del tratamiento de datos con fines artísticos y periodísticos, que no se limita únicamente al periodismo profesional. Se aclararon los derechos de los interesados y la definición de responsable del tratamiento de datos, y el sistema de registro, que era criticado por ser burocrático, fue sustituido por un sistema de notificación del tratamiento de información sensible. Sin embargo, los siguientes elementos siguen pendientes: debe reintroducirse en la ley la definición del consentimiento del interesado y las notificaciones deben realizarse antes del tratamiento de información sensible y no después, como contempla la Ley actualmente. Debe prestarse especial atención a garantizar un equilibrio adecuado entre la libertad de expresión y el derecho a la intimidad. Con este fin, también será esencial contar con una interpretación adecuada del acceso restringido a los datos personales para que el acceso a la información pública no se vea afectado negativamente.

En cuanto al marco institucional, se creó una autoridad independiente de supervisión de la protección de datos al encomendar esta tarea al Defensor del Pueblo, cuya independencia está garantizada por las condiciones de nombramiento y destitución, y un presupuesto independiente. Las competencias del Defensor del Pueblo se definen con precisión en la Ley (informar, recibir quejas, investigar, notificar las infracciones a los tribunales, supervisar nuevas prácticas, establecer categorías de tratamiento de datos que deban notificarse, adoptar recomendaciones, etc.). No obstante, sus competencias deben extenderse al sector privado. Se suprimirá el Servicio de Protección de Datos, creado en 2011. En septiembre de este año se adoptó una orden conjunta del Defensor del Pueblo y el Ministerio de Justicia que incluye un Plan de acción que recoge las medidas necesarias para la transferencia de competencias al Defensor. Queda por ver cómo se garantizarán los recursos humanos y financieros necesarios y cómo se aumentará la capacidad del Defensor del Pueblo para hacer frente a su nueva tarea. Antes de que termine el año se adoptarán otros actos de ejecución. Actualmente un nuevo proyecto de ley que amplía las competencias del Defensor del Pueblo al sector privado e incluye el concepto de consentimiento del interesado está siendo objeto de una consulta entre servicios.

· Ratificación de los convenios internacionales en la materia, como el Convenio del Consejo de Europa para la protección de las personas con respecto al tratamiento automatizado de datos de carácter personal y su Protocolo de 2001

Ucrania ya ha ratificado tanto el Convenio del Consejo de Europa para la protección de las personas con respecto al tratamiento automatizado de datos de carácter personal de 1981 como su Protocolo adicional de 2001 relativo a las autoridades de control y los flujos transfronterizos de datos, en vigor en el país desde el 1 de enero de 2011.

Bloque 4: Relaciones exteriores y derechos fundamentales

Evaluación general

Ucrania realizó avances en el Bloque 4 sobre relaciones exteriores y derechos fundamentales. En particular, abordó la cuestión de la expedición sin discriminaciones de documentos de identidad para refugiados y apátridas, al ampliar su período de validez. Adoptó una ley sobre la prevención y la lucha contra la discriminación. Asimismo, adoptó una Estrategia y un Plan de acción sobre la inclusión social de la minoría gitana. Simplificó los procedimientos para inscribirse y darse de baja en el registro de residentes.

La legislación en materia de no discriminación, adoptada en septiembre de 2012, representa un paso en la dirección correcta, pero aún no está completa. En particular, la seguridad jurídica sigue siendo insuficiente en lo referente al ámbito de aplicación de la ley, en particular, la prohibición de discriminación por razones de orientación e identidad sexual, especialmente en lo que se refiere al acceso al empleo y la formación profesional. Además, al no invertirse la carga de la prueba y habida cuenta de la falta de claridad con respecto a los mecanismos de compensación, los derechos de las víctimas no están debidamente protegidos.

Aunque se han adoptado documentos (Estrategia y Plan de acción) sobre la inclusión de la minoría gitana que establecen un marco político específico y prevén cierta integración en este sentido, estos documentos presentan varias deficiencias.

Si bien han mejorado, los procedimientos de inscripción y eliminación del registro de residentes todavía pueden presentar dificultades para los grupos vulnerables.

Observaciones específicas

Bloque 4/tema 1 - Libre circulación en Ucrania

· Revisión del marco legal y reglamentario de los procedimientos para inscribirse y darse de baja en el registro para los ciudadanos ucranianos y estancia legal para extranjeros o apátridas, con vistas a evitar las restricciones injustificadas a las obligaciones inherentes a su libre circulación en Ucrania, en particular las condiciones de estancia legal sin inscripción en el registro de residentes y las medidas adoptadas en caso de no registrarse, y la responsabilidad de los arrendatarios

La Ley por la que se modifican determinadas leyes de Ucrania relativas al registro de la residencia y el lugar de residencia de las personas entró en vigor el 5 de agosto de 2012.

Con arreglo al nuevo marco jurídico, el sistema de registro de residentes se encuentra bajo la jurisdicción del Servicio de Migración del Estado, que depende del Ministerio del Interior y fue creado en diciembre de 2010 (Decreto nº 1085/2010 del presidente de Ucrania de 9 de diciembre de 2010, Decreto nº 405/2011 del presidente de Ucrania de 6 de abril de 2011) para asumir la responsabilidad de una amplia gama de temas relacionados con la política de migración y asilo y el registro de las personas físicas.

El nuevo marco jurídico introdujo algunas mejoras destinadas a hacer el procedimiento menos gravoso, más rápido y más eficiente. A diferencia de la antigua normativa, ahora el registro se realiza el día en el que la persona presenta la notificación pertinente ante la oficina del Servicio de Migración del Estado. Dicho de otro modo, la eliminación de la inscripción en el antiguo lugar de residencia y la inscripción en el nuevo lugar de residencia se llevan a cabo simultáneamente el mismo día. El procedimiento de registro puede realizarse no solo en persona, sino también por medio de un representante legal. La posibilidad de inscripción se amplió igualmente a los casos en que la persona reside en una institución social especializada (residencia, internado, centro de rehabilitación, etc.) y no solo en pisos y casas particulares en propiedad .

Una condición para la inscripción es estar en posesión del derecho real a una vivienda o solar o un contrato vigente con el propietario. La cancelación de la inscripción en el registro de residentes puede realizarse mediante solicitud personal, certificado de defunción, orden judicial relativa a la privación de la propiedad o uso de una vivienda, pero también a solicitud del propietario de una residencia cuyo contrato de arrendamiento ha vencido. Este hecho puede plantear dificultades para obtener o mantener el registro de personas pertenecientes a grupos vulnerables, como los refugiados o miembros de la comunidad gitana que viven en asentamientos informales, lo que plantea la necesidad de disponer de medidas coercitivas en este sentido. La posibilidad de que las personas sin hogar se registren a través de centros de atención social no satisface correctamente las necesidades de estos grupos.

Con arreglo a la Ley de libre circulación[10], el registro del lugar de residencia de una persona o la falta de este no puede ser el fundamento para el ejercicio de los derechos y libertades consagrados en la Constitución, las leyes de Ucrania y los tratados internacionales de los que es parte, y tampoco un motivo para limitarlos. No obstante, en la práctica, la confirmación de registro suele ser un requisito para poder acceder a la atención sanitaria, así como para inscribir a los niños en la escuela y obtener pensiones o prestaciones sociales, y los particulares pueden enfrentarse a dificultades para acceder a estos derechos sociales fundamentales cuando están lejos de su lugar de residencia registrado. Por consiguiente, esta práctica debe revisarse en la fase de aplicación.

En general, la Ley de libre circulación y los reglamentos conexos conceden a los extranjeros derechos y responsabilidades en pie de igualdad con los nacionales ucranianos (con algunas excepciones), a condición de que el extranjero o apátrida se encuentre legalmente en Ucrania de conformidad con la legislación en materia de inmigración y asilo. Los extranjeros que residen en Ucrania tienen la obligación legal de registrar su lugar de residencia en un plazo de diez días a partir de su llegada a este, plazo que se inicia, según la interpretación común, con la expedición del permiso legal por parte de las autoridades competentes.

Bloque 4/tema 2 - Condiciones y procedimientos para la expedición de documentos de identidad

· Revisión del marco legal y reglamentario para garantizar el acceso efectivo a la documentación de viaje e identidad, sin discriminación, en particular por parte de grupos vulnerables

Las autoridades ucranianas cumplieron la recomendación formulada en el segundo informe para no limitar sin motivos válidos el período de validez de los documentos de residencia permanente de los apátridas, los documentos internos de los refugiados y los documentos de viaje. En 2012 se introdujeron modificaciones en la legislación para que el certificado de refugiado tuviera una validez de cinco años y que el documento de viaje para refugiados (documento de viaje de la Convención sobre los refugiados) se expidiera con el mismo período de validez que el certificado de refugiado, siempre que este último se expidiera con una validez no inferior a cinco años (artículo 34, apartado 5). Actualmente estas disposiciones son plenamente conformes con la Ley de refugiados de 2011. Deben introducirse los ajustes necesarios en relación con el estatuto de protección complementaria y para evitar dificultades a la hora de disfrutar plenamente de los derechos asociados al estatuto de protección complementaria.

Bloque 4/tema 3 - Derechos de los ciudadanos, incluida la protección de las minorías

· Adopción de una normativa completa contra la discriminación, según las recomendaciones de las Naciones Unidas y los organismos de control del Consejo de Europa, a fin de garantizar una protección eficaz contra la discriminación

En septiembre de 2012, Ucrania adoptó la Ley sobre la prevención y la lucha contra la discriminación, una ley marco que debe aportar los instrumentos necesarios para garantizar una protección eficaz contra la discriminación. A pesar de que la adopción de esta Ley representa un avance, no cumple todos los requisitos europeos e internacionales. En particular, no ofrece suficiente seguridad jurídica por lo que se refiere a la prohibición de la discriminación por razones de identidad y orientación sexual. La Ley tampoco ha contribuido a mejorar la protección de los derechos de las víctimas, ya que no se ha invertido la carga de la prueba. Por otra parte, algunas formas de discriminación carecen de definición, en particular la segregación, la victimización y la discriminación múltiple. Estas cuestiones deben abordarse de tal manera que ofrezcan una seguridad jurídica irrefutable. Por otra parte, deben dilucidarse las cuestiones relacionadas con el ámbito de aplicación (es decir, si se amplía al sector privado, si abarca todos los aspectos de los derechos laborales, incluida la formación profesional y la participación en la organización de los trabajadores) y las disposiciones relativas a ajustes razonables para las personas con discapacidad. En marzo de 2013, el Gobierno presentó ante el Parlamento modificaciones a esta Ley, que incluían, entre otras cuestiones, la prohibición de la discriminación por motivos de orientación sexual en el empleo, y abordaban la cuestión de la carga de la prueba. Sin embargo, la propuesta no se votó durante los períodos de sesiones de primavera y otoño.

Aunque el Defensor del Pueblo fue designado como la institución con competencias para la aplicación de la Ley contra la discriminación, carece de competencias legales para hacer frente a casos de discriminación entre personas o entre personas físicas y personas jurídicas. Ucrania ha anunciado que una enmienda legislativa facultará al Defensor del Pueblo para ocuparse de casos de discriminación entre ciudadanos o entre estos y empresas o personas jurídicas de derecho privado. Esta enmienda aún no se ha adoptado.

En lo que respecta a la lucha contra la discriminación, la Comisión seguirá muy de cerca el desarrollo de los acontecimientos relacionados con los proyectos de ley 0711 (posteriormente 0945) y 0290, teniendo en cuenta la preocupación manifestada por la Comisión de Venecia en su dictamen[11].

· Cumplimiento activo de las recomendaciones específicas de los organismos de las Naciones Unidas, la OIDDH de la OSCE, la ECRI del Consejo de Europa y las organizaciones internacionales de derechos humanos para la aplicación de las políticas de lucha contra la discriminación, la protección de las minorías y la lucha contra los delitos motivados por el odio

Ucrania ratificó el Convenio marco para la protección de las minorías nacionales en mayo de 1998 y la Carta Europea de las lenguas regionales o minoritarias en enero de 2006. Adoptó la Ley sobre los principios de la política lingüística del Estado en junio de 2012.

Para hacer cumplir las recomendaciones anteriores de la Comisión formuladas en su último informe, Ucrania adoptó una Estrategia y un Plan de acción sobre la inclusión de la minoría gitana en abril y septiembre de 2013, respectivamente. Si bien ambos documentos se debatieron con la sociedad civil local, no fueron objeto de consulta con la OSCE y el Consejo de Europa antes de su adopción, y las principales recomendaciones formuladas por la sociedad civil no se incluyeron en el texto aprobado. A fin de aplicar una verdadera política en estos ámbitos, se requiere un escenario de base más desarrollado con una definición cuantificada del problema (por ejemplo, estimaciones del número de gitanos sin documentos y estimaciones del número de niños sin escolarizar). Además, las medidas y el calendario deben precisarse con más detalle, y habrá que garantizar recursos adecuados, así como una participación real de la sociedad civil en el proceso de aplicación. A fin de garantizar un seguimiento adecuado de estos documentos, será necesario crear un organismo de coordinación sólido y un mecanismo de seguimiento en la fase de aplicación. En la actualidad, la unidad encargada de la política relativa a la población gitana forma parte del Ministerio de Cultura, mientras que muchas cuestiones clave en el ámbito de la política social y la protección de los derechos humanos son competencia de otros ministerios.

Ucrania ha ratificado el Protocolo facultativo de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad de 13 de diciembre de 2006, que entró en vigor el 4 de febrero de 2010 en este país. Ucrania ha adoptado una serie de medidas legislativas en materia de accesibilidad a los lugares y servicios públicos.

· Ratificación de los instrumentos de las Naciones Unidas y del Consejo de Europa sobre lucha contra la discriminación

Ucrania es parte en la mayoría de los textos de las Naciones Unidas y el Consejo de Europa sobre protección de los derechos humanos y lucha contra la discriminación.

Es necesario dedicar mayores esfuerzos a la mejora de la legislación en el ámbito de la lucha contra la discriminación y aproximar la legislación vigente a las disposiciones de los tratados y convenios internacionales ratificados, como ya se ha explicado más detenidamente.

· Definición específica de las condiciones y circunstancias para la adquisición de la nacionalidad ucraniana

La Ley de ciudadanía de Ucrania, adoptada el 18 de enero de 2001, establece las condiciones y circunstancias específicas para la adquisición de la nacionalidad ucraniana. Ucrania ha adoptado el principio de nacionalidad única. La Ley promueve el principio de igualdad ante la ley de los ciudadanos ucranianos independientemente de los motivos, el orden y la fecha de la adquisición de la nacionalidad. Desde este punto de vista, la Ley se ajusta al Convenio Europeo sobre la Nacionalidad, que entró en vigor en 2000. Ucrania firmó en 2006 el Convenio del Consejo de Europa sobre la prevención de los casos de Apatridia en relación con la Sucesión de Estados, pero aún no lo ha ratificado.

III. Evaluación general y próximos pasos

En consonancia con la metodología establecida, la Comisión ha evaluado de forma continua y ha informado periódicamente (primer informe de septiembre de 2011, segundo informe de febrero de 2012) sobre el cumplimiento por parte de Ucrania de los criterios de referencia del Plan de Acción para la Liberalización de Visados (PALV), sobre la base de la información y los textos de la legislación adoptada facilitados por Ucrania, junto con las misiones de evaluación sobre el terreno realizadas por personal de la Comisión y del SEAE acompañadas por expertos de los Estados miembros.

Además de este intenso proceso de elaboración del informe sobre el PALV, la Comisión ha seguido supervisando los progresos realizados por Ucrania en los ámbitos pertinentes del PALV y en el marco del Comité mixto de facilitación de visados UE-Ucrania, el Comité de readmisión entre la UE y Ucrania y el Subcomité mixto nº 3 UE-Ucrania. Se considera que el estado del diálogo y la cooperación entre la UE y Ucrania en cada uno de estos comités se encuentra en un estado avanzado.

El diálogo sobre visados entre la UE y Ucrania sigue siendo una herramienta importante y eficaz para fomentar las reformas en el ámbito de justicia e interior y otros. La evaluación constató que Ucrania ha realizado importantes avances en los cuatro bloques del PALV, y en especial desde finales de 2012, al acelerar su aplicación y adoptar una serie de importantes medidas legislativas con el fin de colmar las lagunas detectadas. Sin embargo, todavía quedan por cumplir importantes requisitos de la primera fase. Por lo que se refiere a la seguridad de los documentos, la ley debe aclarar con más precisión el uso de huellas dactilares como elemento biométrico obligatorio para los pasaportes. En el ámbito del asilo deben efectuarse algunos ajustes, en particular en lo relativo a la protección temporal y subsidiaria y la asistencia sanitaria de urgencia para los solicitantes de asilo. En el ámbito de la lucha contra la corrupción, la legislación debe reforzarse, en particular por lo que se refiere a la imposición de sanciones disuasorias para el sector privado, la garantía de la imparcialidad de los controles de las declaraciones de patrimonio, el refuerzo de las normas de contratación pública y el establecimiento de normas adecuadas en materia de inmunidad. Por último, el marco legislativo en materia de lucha contra la discriminación debe reforzarse para ofrecer una protección jurídica adecuada contra la discriminación, de conformidad con las normas europeas e internacionales. Se espera recibir información adicional sobre las medidas previstas para ultimar el marco legislativo e institucional en materia de protección de datos.

La Comisión seguirá trabajando en estrecho contacto con las autoridades ucranianas para resolver rápidamente las cuestiones pendientes citadas anteriormente con vistas a comunicar al Parlamento Europeo y al Consejo la adopción de todas las medidas exigidas por la primera fase del PALV.

[1] Documento SEC (2011) 1076 final del Consejo.

[2] Los cuatro bloques son: 1) seguridad de los documentos, incluidas los datos biométricos; 2) migración irregular, incluida la readmisión; 3) orden público y seguridad; 4) relaciones externas y derechos fundamentales.

[3] SW 2012 (10) final.

[4] Ley de Ucrania nº 5492 sobre el Registro Civil Estatal Único y los documentos que confirman la ciudadanía ucraniana, la identidad de las personas y su estatuto especial.

[5] Orden del Ministerio del Interior de Ucrania nº 155, de 22 de febrero de 2012, por la que se aprueban las normas de conducta y ética profesional para los funcionarios de los organismos de interior de Ucrania. Esta Orden aborda los conflictos de intereses y la prevención de la corrupción.

[6] Artículo 30, apartados 3 y 4, de la Ley sobre el estatuto jurídico de los ciudadanos extranjeros y los apátridas de 2011.

[7] Véase en particular el artículo 183-5, apartado 2, y el artículo 256, apartado 9, del Código de Procedimiento Administrativo.

[8] http://www.refworld.org/docid/51ee97344.html.

[9] Una orden de la Fiscalía General de 17 de agosto de 2012 establece el procedimiento que debe seguirse para el almacenamiento y la conservación de los datos.

[10] Ley 1382-IV,de diciembre de 2003, sobre libre circulación y libre elección del lugar de residencia en Ucrania.

[11] Véase el Dictamen 707/2012 de la Comisión de Venecia del Consejo de Europa emitido el 18 de junio de 2013.