INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Hacia la aplicación de normas armonizadas de contabilidad del sector público en los Estados miembros La idoneidad de las IPSAS para los Estados miembros /* COM/2013/0114 final */
INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y
AL PARLAMENTO EUROPEO Hacia la aplicación de normas
armonizadas de contabilidad del sector público en los Estados miembros La idoneidad de las IPSAS para los
Estados miembros 1. Situación de partida y
contexto jurídico El presente informe responde a la
obligación que impone a la Comisión el artículo 16, apartado 3, de la Directiva
2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos
aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros[1], de que, a más
tardar el 31 de diciembre de 2012, en lo relativo a evaluar la adecuación de
las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSAS) para los
Estados miembros. Se basa en la información obtenida en las consultas con
servicios de la Comisión, organizaciones internacionales, como el FMI, expertos
profesionales y otras partes interesadas de dentro y fuera de los Estados
miembros, así como con el Consejo de IPSAS, que establece estas normas. La crisis de la deuda soberana ha puesto
de relieve la necesidad de que las administraciones demuestren claramente su
estabilidad financiera, y de que los informes de datos presupuestarios sean más
rigurosos y transparentes. La Directiva 2011/85/UE del Consejo (la Directiva
sobre marcos presupuestarios) reconoce el papel esencial que para la
supervisión presupuestaria de la UE tiene la disponibilidad de datos
presupuestarios completos y fiables comparables entre Estados miembros. Por
tanto, establece las normas relativas a los marcos presupuestarios de los
Estados miembros necesarias para garantizar el cumplimiento de la obligación de
evitar déficits públicos excesivos, establecida en el artículo 126 del Tratado
de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Por un lado, la disciplina
presupuestaria tiene un papel esencial para salvaguardar la Unión Económica y
Monetaria y, por otro, la estabilidad financiera se basa en la confianza. En el
presente informe se discute uno de los instrumentos para establecer dicha
confianza y medir y prever mejor la situación presupuestaria: las normas
armonizadas de contabilidad de devengo del sector público. El artículo 3 de la Directiva 2011/85/UE
requiere que los Estados miembros dispongan «de unos sistemas de contabilidad
que cubran de manera íntegra y coherente todos los subsectores de las
administraciones públicas y contengan la información necesaria para generar
datos de devengo con el fin de preparar datos basados en la norma SEC 95»[2]. De esta manera,
reconoce la incoherencia esencial entre las cuentas del sector público, que
solo registran flujos de caja, y el hecho de que la supervisión presupuestaria
de la UE se base en datos de devengo de SEC 95. Esto implica transformar
los datos de caja en datos de devengo mediante aproximaciones y ajustes que
implican estimaciones macroeconómicas. Por otra parte, cuando no existen
cuentas de devengo a nivel microeconómico, las transacciones financieras y los
balances deben derivarse de una variedad de fuentes diferentes, lo que da lugar
a una «discrepancia estadística» entre el déficit calculado mediante cuentas no
financieras y el calculado mediante cuentas financieras. La falta de coherencia entre las cuentas
primarias del sector público y los datos de devengo de SEC 95 se reconoce
también en la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo
«Hacia una gestión sólida de la calidad de las estadísticas europeas», de 15 de
abril de 2011[3].
La citada Comunicación llama la atención sobre la gran dependencia de la
calidad de la información estadística a nivel europeo con respecto a la
adecuación de todo el proceso de producción. Por tanto, Eurostat promueve un
sistema de normas armonizadas de contabilidad de devengo coherente con el SEC,
para todas las entidades del sector público. IPSAS es actualmente el único conjunto de
normas de contabilidad del sector público reconocido internacionalmente. Las
IPSAS se basan en las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF),
que aplica ampliamente el sector privado, y en este momento IPSAS es un
conjunto de treinta y dos normas de contabilidad de devengo, y una norma de
contabilidad de caja. Teniendo en cuenta esto, el artículo 16,
apartado 3, de la Directiva 2011/85/UE requiere una evaluación de la adecuación
de las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público para los
Estados miembros. 2. Introducción La actividad de la administración
constituye en todas las economías de la UE una parte importante del producto
interior bruto (PIB) y sus activos y pasivos son sustanciales en todos los
países de la UE. Es, por tanto, importante que se gestionen eficazmente y que
las administraciones sean responsables de dicha gestión ante los ciudadanos,
sus representantes, los inversores y otras partes interesadas. Las estadísticas sobre las finanzas
públicas facilitan información sobre las cuentas de los distintos subsectores
de las administraciones públicas para que los responsables políticos y otras
partes interesadas puedan analizar la situación financiera y los resultados de
la administración, así como la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas
públicas. Las principales fuentes de estas estadísticas son los registros e
informes contables de las diversas entidades que integran la administración,
completadas con información financiera. Para preparar las cuentas nacionales y,
por supuesto, para planificar, coordinar y supervisar el presupuesto es
necesario disponer de cuentas financieras fiables de las administraciones. Dos de los indicadores más importantes de
la sostenibilidad presupuestaria son la deuda y el déficit, que se utilizan en
la UE para controlar el cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El
artículo 126 del TFUE y el Protocolo nº 12 sobre el procedimiento aplicable en
caso de déficit excesivo, anexo a los Tratados, especifican que la proporción entre
el déficit público previsto o real y el producto interior bruto (PIB) no debe
exceder del 3 % y la proporción entre la deuda pública y el PIB no debe
exceder del 60 %. La Comisión controla estrechamente estas obligaciones de
las políticas presupuestarias nacionales para garantizar el funcionamiento
eficaz de la Unión Económica y Monetaria. Cuando un Estado miembro no mantiene
esos límites y se considera que la situación no es solo excepcional y temporal,
se inicia el procedimiento de déficit excesivo. Previo dictamen de la Comisión,
que debe presentar una propuesta al Consejo, este decide si el déficit debe
considerarse excesivo y, en tal caso, da al Estado miembro recomendaciones y
fija un calendario para corregirlo. 3. Por qué se necesitan
normas armonizadas de contabilidad de devengo del sector público La contabilidad de devengo es el único
sistema de información aceptado generalmente que ofrece una imagen completa y
fiable de la situación económica y financiera y los resultados de una
administración, al recoger todos los activos y pasivos, y todos los ingresos y
gastos de una entidad durante el periodo cubierto por las cuentas y en el
momento en que estas se cierran. En la contabilidad de devengo las entradas no
se registran cuando se hacen los pagos en metálico, sino cuando se ha creado,
transformado o extinguido el valor económico o cuando nacen, se transforman o
se extinguen los derechos y obligaciones. En la contabilidad de caja, las
transacciones se registran cuando se ha recibido o se ha pagado el importe. La
contabilidad de devengo es más razonable desde el punto de vista económico que
la contabilidad de caja, por lo que el marco contable actual para los controles
presupuestarios en la UE, el SEC-95, se basa en el principio de devengo. Por
otra parte, se requiere la contabilidad de devengo en el sector público para
evitar algunas de las manipulaciones que permite la contabilidad de caja, en la
que los pagos pueden adelantarse o posponerse para registrarlos en el periodo
que elija la administración. Sin embargo, la contabilidad de devengo no
pretende suprimir o sustituir la contabilidad de caja, en particular cuando
esta última se utiliza a efectos de presupuestación o control presupuestario.
De hecho, la contabilidad de devengo debe considerarse un complemento de la
«contabilidad de caja» pura y no una alternativa. Al facilitar la imagen
completa de la situación económica y financiera y los resultados de las
entidades, coloca a la contabilidad de caja en su contexto general. La adopción en toda la UE de un conjunto
único de normas de contabilidad de devengo en todos los niveles de la
administración tendría ventajas claras para la gestión y la gobernanza del
sector público. Se espera que la contabilidad microeconómica de devengo en el
sector público mejore la eficacia y la eficiencia de la administración pública
y facilite la garantía de liquidez, que es una condición necesaria para
mantener el funcionamiento del servicio público. Como sucede con cualquier otra
actividad económica, la gestión y el control de la eficacia y la eficiencia del
sector público dependen de la gestión y control de su situación económica y
financiera y de sus resultados. La contabilidad de devengo por partida doble es
el único sistema generalmente aceptado que ofrece la información necesaria de
manera fiable y oportuna. Además, la contabilidad armonizada de devengo de las
administraciones mejora la transparencia, la fiabilidad y la comparabilidad de
los informes financieros en el sector público y puede servir para mejorar la eficacia
y la eficiencia de las auditorías públicas. 3.1. Situación actual de la
contabilidad de devengo en los Estados miembros de la UE La mayoría de los Estados miembros ya han
aplicado la contabilidad de devengo con arreglo a normas nacionales en el sector
público o están en ese proceso. Once de ellos tienen sistemas mixtos y aplican
distintas prácticas contables en diversos niveles de la administración[4]. El marco contable
y el sistema de contabilidad de la Comisión Europea y de las demás
instituciones y órganos de la UE se basan en el principio de devengo y están
inspirados en las IPSAS. Este es también el caso de otras organizaciones
internacionales. Por tanto, si bien se reconoce más
(aunque no de manera unánime) la necesidad de la contabilidad de devengo para
las administraciones de la UE y sus Estados miembros, falta un enfoque
armonizado. 3.2. Marco contable
macroeconómico El Sistema Europeo de Cuentas (SEC)
ofrece el marco contable estadístico a nivel macroeconómico para los sectores
públicos y no públicos en la UE y se basa en el principio de devengo. Los datos
sobre la deuda y el déficit públicos basados en el SEC y los datos a efectos
del procedimiento de déficit excesivo (PDE) son el resultado de la
consolidación de las cuentas individuales de las entidades de las
administraciones públicas en los
Estados miembros de la UE y se definen en la legislación de la UE. En el contexto de la supervisión
presupuestaria por la UE y del procedimiento de déficit excesivo, la Comisión,
de conformidad con el artículo 126 TFUE, debe evaluar periódicamente la calidad
tanto de los datos reales comunicados por los Estados miembros como de las
cuentas subyacentes del sector público recopiladas de acuerdo con el SEC.
Algunos acontecimientos recientes, en particular los casos de comunicación de
información financiera inadecuada por parte de algunos Estados miembros, han
demostrado que el sistema de estadísticas presupuestarias no ha reducido
suficientemente el riesgo de que los datos notificados a Eurostat no tengan una
calidad suficiente. Además, el impacto de la crisis económica y financiera ha
puesto de relieve la necesidad de reforzar la estructura de la gobernanza
económica en la zona del euro y en toda la Unión Europea. El 29 de septiembre
de 2010, la Comisión reaccionó adoptando un paquete de propuestas legislativas:
el denominado paquete de gobernanza económica europea, conocido también como six-pack
(paquete de seis), que fue adoptado por el Parlamento Europeo y el Consejo el
16 de noviembre de 2011[5]. Con él se pretende
ampliar y mejorar la supervisión de las políticas presupuestarias, las
políticas macroeconómicas y las reformas estructurales para subsanar las
deficiencias encontradas en la legislación vigente. Se prevén nuevos mecanismos
de ejecución para los casos de incumplimiento por parte de los Estados
miembros. Está claro que estos mecanismos deben basarse en información
estadística de alta calidad elaborada con arreglo a normas contables sólidas y
armonizadas, adaptadas al sector público europeo. La existencia y la calidad de datos
previos de devengo comparables y coherentes (es decir, los datos contables
primarios para las entidades públicas) a nivel de contabilidad microeconómica
son prerrequisitos para la alta calidad de los datos de la deuda y el déficit a
nivel de contabilidad macroeconómica de devengo. La contabilidad microeconómica
del sector público en los Estados miembros tiene muchas variantes y, por
consiguiente, es difícil compararla dentro de los Estados miembros y entre
ellos. El enfoque actual de conciliar datos contables microeconómicos del
sector público no armonizados a efectos del PDE está llegando a sus límites. La disponibilidad de sistemas de
contabilidad microeconómica armonizados de las entidades del sector público (es
decir, las administraciones públicas) en todos los Estados miembros de la UE,
combinados con el control interno y la auditoría externa, parece el único modo
eficaz para llegar a recopilar datos de la deuda y el déficit según el
principio de devengo de la mayor calidad con arreglo a los requisitos jurídicos
vigentes. Esta es también una de las ideas fundamentales que subyace a la
Directiva 2011/85/UE. 3.3. Necesidad de
armonización Para recopilar las estadísticas
macroeconómicas relativas a las administraciones y tomando como referencia el
artículo 338 del TFUE, los datos estadísticos necesarios mejorarían
considerablemente si todas las entidades públicas utilizaran normas contables
armonizadas. Esto permitiría utilizar tablas puente comunes para recopilar las
cuentas de las entidades en cuentas del SEC, lo que facilitaría mucho los
procesos de verificación estadística. Se requiere una transparencia fiscal para
la estabilidad macroeconómica, así como a efectos de supervisión y
asesoramiento político. Las normas armonizadas para el sector público
aumentarían la transparencia, la comparabilidad y la rentabilidad, y
facilitarían una base para mejorar la gobernanza en dicho sector. A nivel
macroeconómico, la crisis financiera subraya la importancia de contar con datos
financieros y presupuestarios oportunos y fiables, y pone de manifiesto las
consecuencias de la elaboración de informes parcialmente completos y no
comparables en el sector público. A largo plazo, podría pensarse en avanzar
hacia la mejora de los principales indicadores del PDE derivando resultados de
contabilidad macroeconómica pública (déficit/deuda) basados en la consolidación
mucho más directa de unas cuentas microeconómicas coherentes y exhaustivas. La
adopción de un marco integrado de contabilidad y elaboración de informes, con
algunas adaptaciones a los conceptos del SEC 95, haría posible derivar
directamente los datos sobre la deuda y el déficit de esos sistemas. Estos
sistemas podrían basarse en datos contables reales y armonizados del sector
público, que se hayan sometido a control y auditoría, bien directamente a
partir de indicadores clave, bien indirectamente a través de estados
financieros, lo que ayudaría a reducir los plazos para informar sobre el
déficit y la deuda. Las administraciones tienen la obligación
de servicio público de facilitar a los participantes en el mercado (titulares
de deuda pública y posibles inversores) información oportuna, fiable y
comparable sobre sus resultados y situación financieros, al igual que las
empresas cotizadas en bolsa tienen obligaciones hacia los inversores en el
mercado de valores. También es necesario garantizar un nivel mínimo de
comparabilidad internacional, especialmente porque los títulos públicos
compiten entre ellos en un mercado financiero global, lo que haría deseable
disponer de un sistema basado en normas generales para el sector público
aceptadas en todo el mundo. Por otra parte, y tomando como referencia el
artículo 114 del TFUE, la contabilidad de devengo armonizada facilitaría la
transparencia necesaria para el funcionamiento adecuado del mercado interior de
servicios, sin el cual existe el riesgo de que los titulares de deuda del
Estado realicen transacciones sin una comprensión adecuada del nivel de riesgo
asociado. Esto crearía, a su vez, un riesgo de contagio, que puede ser un
obstáculo importante para la estabilidad económica. Lo que se aplica a las normas de
contabilidad del sector privado, que en la UE están armonizadas para las
empresas cotizadas en bolsa, se aplica también a las entidades públicas. La
contabilidad de devengo armonizada para el sector público ofrecería una base
más sólida para comprender la situación y los resultados económicos de las
administraciones y las entidades públicas a todos los niveles. La superioridad
del principio de devengo es incuestionable tanto para el control presupuestario
macroeconómico como microeconómico. El nivel macroeconómico ya se basa en el
principio de devengo; la contabilidad de devengo armonizada es también esencial
a nivel microeconómico. A nivel de entidad, habría beneficios en
términos de transparencia y fiabilidad, así como de la calidad de las tomas de
decisiones, ya que la información disponible reflejaría de forma comparable
todos los costes y beneficios en cuestión. Además, la perspectiva de una mayor integración
fiscal y presupuestaria en la UE pone de relieve la necesidad de armonizar las
normas de contabilidad del sector público para que las decisiones
presupuestarias a nivel nacional puedan evaluarse a escala de la UE. A efectos
de fiabilidad y transparencia, las entidades públicas deben informar de manera
comparable y completa sobre su utilización de los recursos públicos y sobre sus
resultados. 3.4. Gobernanza futura de las
políticas presupuestarias por parte de la UE En el informe
conjunto de Van Rompuy, Barroso, Juncker y Draghi titulado «Hacia una auténtica
Unión Económica y Monetaria», se incide en la necesidad de integrar los marcos
políticos de ámbito presupuestario y económico, y se afirma, por ejemplo, que: «Las
políticas presupuestarias nacionales saneadas son la piedra angular de la UEM». La prioridad
a corto plazo es completar y aplicar los nuevos pasos en aras de una gobernanza
económica más fuerte. En los últimos años se han adoptado importantes mejoras
en el marco normativo para las políticas presupuestarias de la UEM (el «paquete
de seis») o acordado (el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en
la Unión Económica y Monetaria), y se ha hecho un mayor hincapié en la
prevención de los desequilibrios presupuestarios, la evolución de la deuda, la
mejora de los mecanismos de aplicación, y en la implicación de los Estados
miembros en las normas de la UE. Los demás elementos relacionados con el
refuerzo de la gobernanza presupuestaria en la zona del euro (el «paquete de
dos»), que se encuentran aún en el proceso legislativo, deben concluir
urgentemente y aplicarse de forma exhaustiva. Este nuevo marco de gobernanza
facilitará una amplia coordinación ex ante de los presupuestos anuales
de los Estados miembros de la zona euro y reforzará la vigilancia de los países
con dificultades financieras. Muchos de los principales objetivos que
se preconizaban en la Directiva 2011/85/UE del Consejo, como una mayor
transparencia y fiabilidad del sector público, así como disponer de unas
estadísticas presupuestarias más oportunas, fiables y comparables, requieren un
instrumento de contabilidad y presentación de informes presupuestarios común y
armonizado que ofrezca una información detallada. El informe apoya plenamente la
Comunicación de la Comisión titulada «Un Plan director para una Unión Económica
y Monetaria profunda y auténtica. Apertura de un debate europeo»[6]. 3.5. Posibles costes de la
armonización Hay que contraponer las posibles ventajas
con los costes de aplicación de la norma armonizada de contabilidad pública de
devengo en los Estados miembros de la UE. La información facilitada por los
países que han cambiado a la contabilidad de devengo solo permite estimar de
manera muy general los posibles costes para los Estados miembros de la UE, pero
es probable que dichos costes sean importantes. Los costes dependen mucho de la
escala y el ritmo de aplicación de la contabilidad de devengo, el tamaño y la
complejidad del sector público, así como de la completitud y fiabilidad de los
sistemas existentes. Además, la experiencia sugiere que los Estados miembros
podrían considerar apropiado modernizar sus sistemas públicos de gestión
financiera en la aplicación de las nuevas normas contables. En magnitud, y teniendo en cuenta la
experiencia de los países de los que se tiene información sobre los costes, el
coste posible de pasar de un sistema de contabilidad de caja a un sistema de
contabilidad de devengo podría llegar, en el caso de un país de la UE de tamaño
medio, a los 50 millones EUR para la administración central, sin contar otros
niveles administrativos. Este importe incluiría, por ejemplo, los gastos de
establecimiento de las nuevas normas y las herramientas contables centrales de
TI conexas, pero no los costes relacionados con la reforma completa del sistema
de elaboración de informes financieros. En el caso de los Estados miembros más
grandes y, por ejemplo, de los que tienen sistemas autónomos de gobierno
regional o sistemas administrativos más complejos, y de los que no han
realizado progresos con respecto a la contabilidad de devengo, los costes
podrían ser mucho más elevados, especialmente si la transición a un sistema
armonizado de contabilidad de devengo se combina con reformas más amplias de
las prácticas de contabilidad y elaboración de informes. Por ejemplo, el coste
de las reformas presupuestarias y de contabilidad de devengo durante la pasada
década en Francia se estimó en 1 500 millones EUR. En el caso de un Estado
miembro más pequeño que ya disponga de sistemas nacionales de contabilidad de
devengo, los costes pueden ser inferiores a 50 millones EUR. Todas las
estimaciones de costes recogidas se sitúan dentro del intervalo de
0,02-0,1 % del PIB. Además, la aplicación de una contabilidad de devengo
armonizada exigiría también a los Estados miembros unas inversiones
considerables en lo referente a dirección, contratación de especialistas y
financiación para la Comisión Europea. Debe tenerse también en cuenta que, a
pesar de que la contabilidad de devengo es un sistema más elaborado que la pura
contabilidad de caja, debido a la diversidad de normas contables, planes
contables, procesos de registro, sistemas de TI y normas y prácticas de
auditoría que a menudo coexisten, incluso en un subsector de las
administraciones públicas de un único Estado miembro, es previsible que la
armonización del sistema lleve consigo un grado de reducción de la burocracia y
los costes que de medio a largo plazo compensará con mucho la inversión
prevista. Además, los costes financieros previstos reales e importantes se
compensan con los posibles beneficios, principalmente la mejor gobernanza, la
fiabilidad, la mejor gestión del sector público y la aportación de la
transparencia necesaria para el funcionamiento apropiado de los mercados, lo
que reducirá probablemente los rendimientos requeridos por los titulares de
deuda pública, aunque esto no es mensurable. 4. Normas Internacionales
de Contabilidad para el Sector Público (IPSAS) Como se indicó anteriormente, IPSAS es
actualmente el único conjunto de normas de contabilidad del sector público
reconocido internacionalmente. IPSAS es fruto de la idea de que la gestión
moderna del sector público, de conformidad con los principios de economía,
eficacia y eficiencia, depende de sistemas de información de gestión que
faciliten una información oportuna, exacta y fiable sobre la situación y los
resultados financieros y económicos de una administración pública, como
sucedería con cualquier otro tipo de entidad económica. En la actualidad, las normas de
contabilidad de quince Estados miembros de la UE tienen alguna vinculación con
IPSAS. De ellos, nueve basan u orientan sus normas nacionales en IPSAS, cinco
hacen algunas referencias a IPSAS y uno aplica IPSAS a algunas partes de la
administración local. Sin embargo, aun reconociendo el valor indiscutible de
IPSAS, ningún Estado miembro ha aplicado IPSAS por completo. El presente informe está acompañado por
un documento de trabajo de los servicios de la Comisión que resume el sistema
IPSAS y la organización actual de contabilidad del sector público en los
Estados miembros de la UE[7].
Además, Eurostat llevó a cabo una consulta pública entre los meses de febrero y
mayo de 2012 para recoger opiniones sobre la idoneidad de IPSAS y puede
consultarse un resumen de las respuestas recibidas[8]. Teniendo en cuenta los puntos de vista de
las autoridades de los Estados miembros y otras partes expresados en esta
consulta pública, puede llegarse a una doble conclusión. Por un lado, parece
claro que IPSAS no puede aplicarse fácilmente en los Estados miembros de la UE
en su estado actual. Por otro, IPSAS constituye una referencia indiscutible a
efectos de poder disponer de unas cuentas armonizadas de la UE para el sector
público. Por consiguiente, por una parte, deberán abordarse los problemas
siguientes: ·
Actualmente, las normas IPSAS no describen de
manera suficientemente precisa las prácticas de contabilidad que deben
seguirse, teniendo en cuenta que algunas de las normas ofrecen la posibilidad
de elegir entre un conjunto de tratamientos contables alternativos, lo que
limitaría la armonización en la práctica. ·
En su estado actual de desarrollo, la serie de
normas no es completa en cuanto a cobertura o aplicabilidad práctica a algunos
tipos importantes de flujos del sector público, como los impuestos y las prestaciones
sociales, y no tiene suficientemente en cuenta las necesidades específicas, las
características y los intereses de la elaboración de informes del sector
público. Una cuestión importante es la capacidad de IPSAS para resolver el
problema de la consolidación de las cuentas con arreglo a la definición de
administraciones públicas, que es ahora un concepto clave del control
presupuestario en la UE. ·
También puede considerarse que actualmente
IPSAS no es un conjunto suficientemente estable de normas, ya que se prevé que
algunas normas necesiten ser actualizadas cuando finalice el trabajo sobre el
proyecto actual destinado a completar el marco conceptual IPSAS, previsto para
2014, y ·
actualmente, la gobernanza de IPSAS adolece de
una participación insuficiente de las autoridades contables del sector público
de la UE. Durante 2012, se estuvo revisando el marco de gobernanza de IPSAS
para abordar cuestiones que preocupaban a las partes interesadas. Cualquier
reforma de ese tipo debería garantizar el refuerzo de la independencia del
proceso de establecimiento de normas, al tiempo que se abordan efectivamente
las necesidades específicas del sector público. Además, en la actualidad el
Consejo de IPSAS no parece tener recursos suficientes para garantizar que puede
atender con la rapidez y flexibilidad necesarias la demanda de nuevas normas y
de orientación sobre cuestiones emergentes en un entorno presupuestario en
evolución, especialmente a raíz de la crisis. Por otra parte, la mayoría de las partes
interesadas están de acuerdo con que IPSAS sería un marco de referencia
adecuado para la elaboración futura de un conjunto de Normas Europeas de
Contabilidad para el Sector Público, denominadas «EPSAS», que se abordan en el
próximo punto. 5. Cómo avanzar hacia unas
Normas Europeas Armonizadas de Contabilidad para el Sector Público (EPSAS) La decisión final en cuanto a la
conveniencia de pasar a EPSAS requiere la adopción de nuevas medidas que no
entran en el ámbito del presente informe y que, por lo tanto, no pueden desglosarse
en este momento. Sin embargo, en los puntos siguientes se muestra cómo podría
aplicarse EPSAS si se adopta una decisión efectiva. EPSAS daría a la UE la capacidad de
elaborar sus propias normas para cumplir sus propios requisitos con la necesaria
rapidez. Además ofrecería un conjunto de normas armonizadas de contabilidad de
devengo para el sector público, adaptadas a las necesidades específicas de los
Estados miembros de la UE, que podrían aplicarse en la práctica. La
aplicación de EPSAS en la UE reduciría radicalmente la complejidad de los
métodos y los procesos de recopilación de datos utilizados para transformar
estos datos en una base semiarmonizada y minimizar los riesgos relativos a la
fiabilidad de los datos notificados por los Estados miembros y publicados por
Eurostat. Puede plantearse como primer paso
establecer la gobernanza de la UE para este proyecto a fin de clarificar el
marco conceptual y el objetivo de una contabilidad común para el sector público
de la UE. EPSAS podría basarse inicialmente en la adopción de un conjunto de
principios fundamentales de IPSAS. EPSAS podría utilizar también normas IPSAS
acordadas en común por los Estados miembros. Sin embargo, IPSAS no debería
constituir ningún impedimento para que EPSAS elabore sus propias normas. Sin embargo, debe señalarse que la
elaboración de un conjunto armonizado de normas de contabilidad del sector
público europeo no garantiza de por sí la oportunidad y calidad de los datos de
contabilidad pública. Es preciso que se cumplan unas condiciones adicionales,
entre las que cabe citar las siguientes: ·
apoyo político fuerte y propiedad conjunta del
proyecto; ·
administraciones públicas capaces de gestionar
un sistema de contabilidad más complejo en cada entidad pública individual; ·
sistemas integrados de IT para el presupuesto,
el pago, la gestión de contratos, la contabilidad por partida doble, la gestión
de facturas y la elaboración de informes estadísticos; ·
elaboración oportuna de informes sobre todos
los acontecimientos económicos en el sistema de contabilidad integrado de las
entidades públicas (p. ej., mensualmente); ·
disponibilidad de medios, tanto de recursos
humanos como de unas tecnologías de la información modernas, y ·
control interno y auditoría financiera externa
eficaces de la contabilidad pública. Para todos los Estados miembros, pero en
particular para los que utilizan actualmente la contabilidad de caja, la
aplicación de la contabilidad de devengo EPSAS sería una reforma importante.
Algunas de las cuestiones que se plantearían son las siguientes: ·
cuestiones de contabilidad conceptuales y
técnicas; ·
conocimientos técnicos de personal y
consultores, competencias de formación; ·
comunicación con gestores y responsables de
las decisiones y formación de los mismos; ·
relación con auditores y formación de los
mismos; ·
ajuste o modernización de los sistemas de TI,
y ·
adaptación de los marcos reglamentarios
nacionales vigentes. Si se
adoptara el principio de EPSAS, la Comisión podría prever la prestación de
asistencia con respecto a algunas de estas cuestiones, por ejemplo, podría
intervenir en la organización de la puesta en común de formación y
conocimientos técnicos, o establecer un servicio para ayudar a las
administraciones de los Estados miembros con las cuestiones conceptuales y
técnicas, así como coordinar y compartir la planificación de las reformas de la
contabilidad pública de los Estados miembros. En caso de
que algún Estado miembro tuviera lagunas, puntos débiles o incoherencias
evidentes e importantes en sus sistemas de información sobre la gestión de las
finanzas públicas, deberán abordarse estos problemas como parte del proyecto
para aplicar EPSAS y tenerse en cuenta en el calendario de aplicación. 5.1. Estructuras de EPSAS La elaboración y la adopción de las
normas EPSAS precisarían una buena gobernanza de la UE. El sistema para
desarrollar y regir EPSAS debería definir la agenda de elaboración de cada
norma y se necesitarían procedimientos de aprobación bien definidos. La
estructura de gobernanza de EPSAS debería incluir asimismo todas las tareas
precisas en lo tocante a la legislación necesaria, el establecimiento de normas
y la prestación de asesoramiento técnico y contable. La creación de la estructura de
gobernanza de EPSAS seguiría las pautas del modelo utilizado por la Comisión para
establecer la gobernanza de las NIIF en el contexto de la UE, sin seguir
exactamente estas normas, debido a la especificidad del sector público y la
prioridad que se da a la comparabilidad dentro de la UE. Pero intentaría
utilizar, dentro de lo posible, la experiencia y los conocimientos técnicos de
las estructuras nacionales de gobernanza de la contabilidad del sector público
de los Estados miembros. No obstante, EPSAS debería establecer y
mantener relaciones estrechas con el Consejo de IPSAS para configurar su agenda
y toma de decisiones, y porque es posible que las normas EPSAS tengan que
diferir en algunos casos de las normas IPSAS. Sería importante no crear
divergencias innecesarias entre EPSAS e IPSAS, ni entre EPSAS y NIIF, teniendo
en cuenta que es posible que las entidades controladas por las administraciones
ya tengan que informar con arreglo a NIIF o a normas nacionales de contabilidad
comercial. EPSAS debería crearse para minimizar las
diferencias con el Sistema Europeo de Cuentas (SEC) con objeto de ofrecer, al
final, la perspectiva de sistemas completos e integrados, aplicables a nivel
microeconómico y macroeconómico. 5.2. Adopción de EPSAS La creación,
la aprobación y la aplicación de EPSAS debería ser un proceso gradual, que se
desarrollaría a lo largo de un periodo de tiempo. EPSAS se aplicaría de manera
escalonada con una perspectiva a medio plazo, centrándose en primer lugar en
las cuestiones contables más importantes para la armonización, como los
ingresos y el gasto (impuestos y prestaciones sociales, pasivos y activos
financieros), y, en una fase posterior, consideraría los activos no
financieros, etc. Las actuaciones futuras deben ser
selectivas y tener en cuenta en particular la perspectiva de las pequeñas y
medianas entidades y el aspecto de la materialidad. La estrategia debería
definir prioridades, establecer plazos clave y, de esta manera, proponer una
hoja de ruta completa. Para llevar adelante el proyecto EPSAS, la Comisión, en
colaboración con los Estados miembros, debería elaborar un núcleo acordado de
Principios Contables básicos para el Sector Público Europeo, con vistas a
incluirlos en una propuesta de Reglamento Marco. El Reglamento Marco
especificaría, además, el sistema de gobernanza de EPSAS y el procedimiento
para elaborar normas EPSAS específicas. El contenido detallado de cada norma
EPSAS se elaboraría con ayuda de los Estados miembros de manera que se tengan
en cuenta los siguientes requisitos para conseguir una aplicación adecuada de
EPSAS a nivel nacional: ·
contabilidad de devengo; ·
contabilidad por partida doble; ·
elaboración de informes financieros
armonizados a nivel internacional; y ·
tener en cuenta la coherencia con los
principios del SEC. 5.3. Qué podría ser un primer
conjunto de EPSAS El primer
elemento sería una propuesta de Reglamento Marco que requiera la aplicación del
principio de devengo. El organismo
de establecimiento de normas EPSAS debería clasificar las 32 normas IPSAS de
contabilidad de devengo en tres categorías: ·
normas que podrían aplicarse con pocas adaptaciones
o con ninguna; ·
normas que es preciso adaptar y para las que
sería necesario un enfoque selectivo, y ·
normas que deben modificarse para su
aplicación. Se invitará a los Estados miembros a
poner en marcha un plan de aplicación para todos los subsectores de las
administraciones públicas. Por ejemplo, el núcleo básico de EPSAS debería ser
aplicable a todas las entidades públicas y, teniendo en cuenta la materialidad,
debería cubrir la mayor parte del gasto del sector público en los Estados
miembros. 6. Actuaciones futuras La Comisión considera que, antes de
decidir sobre el proyecto concreto de crear EPSAS y pasar a aplicarlas en los
Estados miembros, son necesarias algunas medidas preparatorias adicionales.
Quedan por resolver varias cuestiones importantes relacionadas con temas que
están fuera del ámbito del presente informe, tales como el establecimiento del
marco de EPSAS y la especificación de un primer conjunto de normas básicas
EPSAS, así como la planificación de la aplicación. La Comisión debería, además,
precisar las etapas que requiere el futuro proyecto, y tener en cuenta
consideraciones de evaluación de impacto. Solo puede tomarse una decisión a
partir de una consideración previa de sus pros y sus contras, así como de los
costes y beneficios probables. Una vez que se haya tomado una decisión
tal, con arreglo a la experiencia de países que hayan aplicado sistemas de
contabilidad de devengo para el sector público en los últimos años, el proceso
de aplicación debería ser secuencial. Debería determinarse considerando
cuidadosamente la situación de partida de cada Estado miembro en lo referente,
por ejemplo, al estado de desarrollo de las normas nacionales de contabilidad
vigentes y la disponibilidad de datos de balance. En algunos Estados miembros,
podría ser más conveniente que la aplicación comenzara a nivel nacional y, en
fases posteriores, a escala regional y local. También debería preverse la
posibilidad de limitar el alcance de la aplicación en el caso de las pequeñas
entidades o, al menos, de dar prioridad a las entidades más importantes,
teniendo en cuenta su materialidad. Este proceso podría tener lugar en tres
fases: 1) Una fase preparatoria para
recoger más información y puntos de vista y para elaborar una hoja de ruta.
Esta fase comenzaría en 2013 e incluiría nuevas consultas, una conferencia de
alto nivel y la preparación de propuestas más detalladas. 2) Una fase para elaborar y
establecer disposiciones prácticas a fin de abordar cuestiones como la
financiación, la gobernanza, las posibles sinergias y las preocupaciones de las
entidades públicas más pequeñas. Esta fase debería culminar con la publicación
de una propuesta de Reglamento Marco. El Reglamento Marco requeriría la
aplicación del principio de devengo y establecería planes para seguir
elaborando normas contables específicas a lo largo del tiempo. Y por último, 3) la fase de aplicación: el
proceso de aplicación debería ser gradual y, cuando las normas contables
vigentes de un Estado miembro difieran notablemente de las EPSAS, debería
concederse a este Estado más tiempo, aunque podría preverse que la aplicación
haya terminado en todos los Estados miembros a medio plazo. La estrategia propuesta consiste en un
enfoque equilibrado que se basa en los logros alcanzados y garantiza que el
Sistema Estadístico Europeo pueda funcionar independientemente, pero todavía en
estrecha relación con sus principales proveedores de datos y usuarios
institucionales. Es asimismo importante subrayar que EPSAS no implicaría nuevos
requisitos burocráticos, mayores cargas administrativas para los encuestados o
demoras en la producción estadística. La Comisión seguirá desarrollando la
estrategia expuesta en el presente informe, teniendo en cuenta la limitación de
los recursos, conforme a sus responsabilidades en el marco de los Tratados. Dadas las diferentes cuestiones en juego,
es importante progresar rápidamente, al tiempo que se consulta a las partes
interesadas fundamentales, también cuando se necesitan iniciativas
legislativas. Los nuevos pasos, que deberán darse en 2013, tendrán en cuenta
consideraciones de impacto e incluirán un hoja de ruta en la que se
especifiquen con mayor detalle las medidas que deben tomarse, incluidas las
legislativas, a fin de conseguir normas contables armonizadas para el sector público
en toda la Unión. [1] DO L 306 de 23.11.2011, p. 41. [2] Reglamento (CE) nº 2223/96 del Consejo, de 25 de
junio de 1996, relativo al sistema europeo de cuentas nacionales y regionales
de la Comunidad (DO L 310 de 30.11.1996, p. 1). [3] COM(2011) 211 final. [4] «Visión de conjunto y comparación de la contabilidad y
la auditoría públicas en los 27 Estados miembros». [5] Reglamento (UE) nº 1173/2011 del Parlamento Europeo
y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la
supervisión presupuestaria en la zona del euro (DO L 306 de 23.11.2011, p. 1);
Reglamento (UE) nº 1174/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16
de noviembre de 2011, relativo a las medidas de ejecución destinadas a corregir
los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona del euro (DO L 306 de
23.11.2011, p. 8); Reglamento (UE) nº 1175/2011 del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento
(CE) nº 1466/97 del Consejo, relativo al refuerzo de la supervisión de las
situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas
económicas (DO L 306 de 23.11.2011, p. 12); Reglamento (UE) nº 1176/2011
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la
prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos (DO L 306 de
23.11.2011, p. 25); Reglamento (UE) nº 1177/2011 del Consejo, de 8 de
noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1467/97,
relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo
(DO L 306 de 23.11.2011, p. 33); Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de
noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios
de los Estados miembros (DO L 306 de 23.11.2011, p. 41. [6] COM(2012) 777 final. [7] Documento de trabajo de los servicios de la Comisión que
acompaña al Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo titulado
«Hacia la aplicación de normas armonizadas de contabilidad del sector público
en los Estados miembros». [8] Consulta pública: Evaluación de la idoneidad
de las normas contables internacionales del sector público para los Estados
miembros (resumen de las respuestas).