16.7.2014   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 226/28

1.1

El CESE acoge favorablemente la nueva Comunicación destinada a orientar a los Estados miembros sobre la forma de sacar el máximo partido de la intervención pública. Considera que brinda la oportunidad de recalibrar las políticas a la luz de la experiencia adquirida por los Estados miembros y dar un nuevo impulso al proceso de integración del mercado de la electricidad de la UE, al centrarse más claramente en beneficiar al público en general (en particular a las personas más vulnerables) y en la erradicación de la pobreza energética en la Unión.

1.2

El CESE recomienda que se clarifiquen los términos «intervención pública» y «ayuda pública». Sacar el máximo partido de la intervención pública no lleva sistemáticamente a una reducción o ampliación de estas ayudas, sino a su optimización.

1.3

El CESE aboga por una mayor coherencia en las intervenciones públicas nacionales y locales en toda Europa, a fin de evitar el riesgo de que resulten contraproducentes.

1.4

El CESE recomienda a la Comisión que vele por que los objetivos fijados en su Comunicación no dificulten la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020.

1.5

Un mercado de la electricidad más integrado, penetrante y fluido debería beneficiar a los productores y consumidores (incluidas las pymes, los artesanos y otros productores a pequeña escala). No obstante, las fronteras nacionales siguen constituyendo tremendos obstáculos en lo que se refiere a las normativas, capacidad de transmisión, estructura de precios, etc.

1.6

El CESE reitera que es urgente desarrollar las infraestructuras de transporte y reforzar las interconexiones eléctricas.

1.7

El CESE respalda la idea de europeizar los regímenes de ayudas a las energías renovables y recomienda a la Comisión que facilite en mayor medida los mecanismos de cooperación entre los Estados miembros, a fin de impulsar las ayudas transfronterizas.

1.8

El CESE está de acuerdo en que el respaldo dado a las nuevas tecnologías debería reconsiderarse a medida que estas van madurando. Considera que la Comisión debería proporcionar una definición clara y evolutiva del concepto de «fuente de energía madura».

1.9

El CESE coincide además en que el mercado interior de la electricidad no es un fin en sí mismo. Debe construirse en beneficio de todos los consumidores, especialmente los más vulnerables. Apoya la idea de emprender iniciativas a nivel europeo para capacitar a los usuarios como agentes clave del mercado europeo de la electricidad, de modo que se conviertan en «consumidores-actores». Invita a la Comisión Europea a intensificar el trabajo en este sentido y a proponer medidas e iniciativas destinadas a sacar el mejor partido posible de las intervenciones públicas a fin de erradicar la pobreza energética.

1.10

El CESE pone de relieve que la electricidad es un bien común esencial y debe gestionarse como tal. A este respecto, un Estado miembro puede, en aras del interés económico general, imponer determinadas obligaciones de servicio público. El acceso universal a la energía debe ser el eje de la política europea de la energía y consagrarse en el Tratado. Por otra parte, en aras de la competencia, sacar el máximo partido de la intervención pública en el sector de la energía no debería llevar a una reducción o limitación de las obligaciones de servicio público que los Estados miembros decidan imponer. Pide a la Comisión Europea que preste especial atención a esta cuestión y que adopte medidas para garantizar y reforzar aún más estas obligaciones de servicio público a nivel europeo, cualesquiera que sean los actuales planes de austeridad.

2.1

En 2008, la Unión Europea se impuso ambiciosos objetivos en materia de clima y energía (3x20). El nuevo marco europeo en materia de clima/energía para 20130, de 22 de enero de 2014, será objeto de un próximo dictamen del CESE. Los Estados miembros han avanzado en la consecución de los objetivos en materia de energías renovables, en gran medida como resultado de la intervención pública.

2.2

Además, en febrero de 2011, los jefes de Estado y de Gobierno de la UE declararon que el objetivo era completar el mercado interior de la energía antes de 2014. Desde entonces, la Comisión ha publicado varios documentos a tal efecto. El 15 de noviembre de 2012, publicó una Comunicación titulada «Velar por la buena marcha del mercado interior de la energía», que contenía una evaluación inicial del mercado interior de la energía y un plan de acción para su realización. La Comunicación vino seguida de una audiencia pública sobre el mercado interior de la energía, la adecuación de la capacidad de generación de energía y los mecanismos de capacidad.

2.3

El 5 de noviembre de 2013, la Comisión publicó otra Comunicación, «Realizar el mercado interior de la electricidad y sacar el máximo partido de la intervención pública», junto con cinco documentos elaborados por los servicios de la Comisión que contienen orientaciones sobre los mecanismos de capacidad, los mecanismos de apoyo a las fuentes de energía renovables, los acuerdos de cooperación entre Estados miembros en el ámbito de las energías renovables y soluciones de respuesta a la demanda.

2.4

La Comisión señala que la creación del mercado interior y la consecución de los objetivos en materia de clima y energía han dado lugar a nuevos desafíos que exigen nuevas formas de intervención pública, principalmente a nivel nacional; de ahí el esfuerzo por desarrollar y apoyar las fuentes de energía renovables, y garantizar unas capacidades de producción adecuadas, etc.

2.5

El propósito de la presente Comunicación de la Comisión es orientar a los Estados miembros sobre la forma de sacar el máximo partido de la intervención pública, ajustar las medidas de intervención existentes y diseñar otras nuevas. Si la intervención pública no se diseña bien, podría afectar seriamente al mercado y disparar los precios de la energía para los hogares y las empresas. Por lo tanto, la Comisión ha propuesto una lista de medidas que deben adoptarse antes de toda intervención pública: identificar un problema específico y su causa, demostrando que el mercado es incapaz de resolverlo; evaluar la interacción con otros objetivos políticos y coordinar los distintos instrumentos de política pública; evaluar opciones alternativas; reducir al mínimo el impacto en los sistemas de electricidad; mantener bajos los costes de la intervención; tener en cuenta los costes para los productores y los particulares; supervisar, evaluar y eliminar progresivamente estas medidas una vez que se haya alcanzado el objetivo fijado.

2.6

Según la Comisión, se trata de ir construyendo gradualmente un mercado europeo de la energía en el que la oferta y la demanda funcionen adecuadamente, las señales de precios estén en consonancia con los objetivos políticos, los diferentes agentes disfruten de las mismas condiciones y la generación de energía sea eficiente. Conforme van madurando, las tecnologías deben someterse gradualmente a los precios de mercado y, en definitiva, deberán suprimirse las medidas de apoyo. En la práctica, esto significa eliminar progresivamente las tarifas reguladas y avanzar hacia primas reguladas y otros instrumentos de apoyo para animar a los productores a responder a las tendencias del mercado. La Comisión también insta a los Estados miembros a coordinar mejor sus estrategias en materia de energías renovables para reducir los costes para los consumidores en términos de precios e impuestos energéticos. Los regímenes de ayuda deben armonizarse más entre sí.

2.7

La Comunicación, aunque no es jurídicamente vinculante, define los principios básicos que aplicará la Comisión al evaluar la intervención pública relacionada con los regímenes de apoyo a las energías renovables, los mecanismos que afectan a la capacidad y las medidas para ajustar la demanda de los consumidores. Estos principios repercutirán, por tanto, en la forma de aplicar tanto las normas de la Unión Europea sobre ayudas estatales como la legislación europea en materia de energía. La Comisión también tiene previsto proponer instrumentos jurídicos para garantizar la plena aplicación de estos principios.

3.2

El CESE siempre ha respaldado las iniciativas emprendidas por la Comisión con el fin de realizar el mercado interior de la energía. Para ello, apoya el principio de establecer una Comunidad Europea de la Energía (CEE). La CEE permitiría reforzar de manera óptima la gobernanza común de las cuestiones energéticas, fomentando la solidaridad, la cooperación y la integración, especialmente en las cuestiones relacionadas con el mercado y las infraestructuras.

3.3

El mercado interior no podrá existir mientras sigan erigiéndose «fronteras nacionales» al comercio de la energía, y la capacidad transfronteriza debe tratarse de la misma forma que cualquier otra línea o conducto que no atraviese fronteras. La Comunicación debe hacer hincapié en que el acceso a la capacidad transfronteriza, y no solo las diferencias entre las normativas nacionales, siguen siendo un importante obstáculo para la eliminación de facto de las fronteras nacionales en el mercado interior de la energía. Por ejemplo, la generalización de la metodología de fijación de precios y asignación de capacidad de «entrada-salida» para la transmisión en todos los Estados miembros podría impulsar el comercio transfronterizo, siendo preferible al modelo «punto a punto», ya que crea incentivos para que los gestores de redes de transporte (GRT) inviertan en la eliminación de los puntos de congestión de electricidad, como los que existen entre las fronteras de las zonas en las que operan. Esto beneficiará a todos los agentes del mercado, incluidos los que operan en el mercado de las fuentes de energía renovable intermitentes. La Comisión y la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER), además de las Redes Europeas de Gestores de Redes de Transporte de Electricidad (ENTSO-E), deben revisar los mecanismos de asignación y exigir responsabilidades a los GRT en relación con las bolsas de intercambio de electricidad. Es preciso revisar estos mecanismos para garantizar que no existan posibles «puntos de congestión artificiales» en las fronteras nacionales que puedan limitar los flujos de energía entre Estados miembros. Estos «puntos de congestión artificiales» pueden ser el resultado de políticas nacionales proteccionistas destinadas a garantizar una tarificación nacional uniforme o de posibles abusos comerciales de los GRT nacionales, que desvían los puntos de congestión de electricidad hacia las fronteras de las zonas en las que operan. La aplicación de dichas normas animaría a los GRT a canalizar sus inversiones para mejorar las conexiones transfronterizas de las redes de transporte.

3.4

El CESE aboga por el refuerzo de las interconexiones eléctricas a fin de lograr la plena consecución del mercado interior de la energía. Asimismo, respalda todas las iniciativas que puedan mejorar la fluidez de la utilización y eficacia de las redes eléctricas con vistas al desarrollo de las energías renovables, y aprueba por consiguiente cooperaciones como (coordinación de la red eléctrica en Europa occidental), que es el embrión de un sistema europeo de distribución de electricidad.

3.5

Además, el CESE no solo ha defendido sistemáticamente un mayor uso de las fuentes renovables de energía (2), sino que aprueba los objetivos de la hoja de ruta para 2050.

3.6

Las modalidades de apoyo a las energías renovables se establecieron en un momento en el que la proporción de estas energías era baja y la tecnología se encontraba en una fase incipiente. Hoy en día, la proporción de energías renovables en la combinación energética ha crecido considerablemente y seguirá haciéndolo a largo plazo. El CESE está de acuerdo con la Comisión en que debe evaluarse la intervención pública, respetando debidamente el principio de subsidiariedad, a la luz del grado de madurez de las fuentes y tecnologías energéticas. Sin embargo, considera que la Comisión Europea debe proporcionar una definición clara de lo que es una «energía madura», que deberá revisarse en función de los avances tecnológicos. Señala, asimismo, que la evaluación y el ajuste de las modalidades de apoyo a las energías renovables deben hacerse de manera que se garantice que los consumidores, en particular los más vulnerables, puedan beneficiarse plenamente del mercado europeo de la electricidad. Recomienda que se vele por que esta modulación de la ayuda no dificulte aún más la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020. Recomienda, asimismo, que la Comisión preste atención a este aspecto al redactar las nuevas directrices de la Unión sobre ayudas estatales en materia de medio ambiente y energía.

3.7

En la misma línea, el apoyo a las energías renovables no solo debe eliminarse gradualmente en el caso de las tecnologías maduras, sino también coordinarse adecuadamente con el desarrollo de un mercado de emisiones funcional. El CESE conviene con la Comisión en que el apoyo a las energías renovables debe ser flexible, proporcionado, regresivo y competitivo, permitiendo que estas respondan cada vez más a las señales de mercado y compitan con unidades convencionales. El apoyo directo a las energías renovables debe sustituirse gradualmente por un régimen de comercio de derechos de emisión operativo, y eliminarse progresivamente en consecuencia.

3.8

El CESE acoge con satisfacción las iniciativas de la Comisión destinadas a «europeizar» el apoyo a las energías renovables. La Comisión debe seguir facilitando los mecanismos de cooperación entre Estados miembros, que sirven para fomentar el apoyo transfronterizo, pero que se utilizan poco actualmente. Por otro lado, resulta improbable que la «europeización» del apoyo se haga realidad mientras los Estados miembros puedan elaborar políticas individuales, parasitando o imponiendo limitaciones negativas a los países vecinos (por ejemplo, el apoyo al rápido desarrollo de las energías renovables en Alemania genera flujos en bucle en Polonia y Chequia, lo que supone costes de electricidad adicionales en estos países para el equilibrio y la seguridad del suministro). Es más fácil afrontar estos problemas ahora, mientras el sistema sigue siendo relativamente joven, que más tarde, cuando sean mayores los efectos de la dependencia histórica.

3.9

Una preocupación particular respecto a la integración de las energías renovables es que su producción es intermitente y requiere capacidades de ajuste, apoyo o reserva. La Comunicación pone de relieve el riesgo de que el apoyo de los Estados miembros a las capacidades de reserva pueda en realidad mantener centrales eléctricas ineficientes o subvencionar combustibles fósiles. El problema debe mitigarse en primer lugar desarrollando mercados eficaces intradiarios, de ajuste y de servicios auxiliares. Si estos son verdaderamente eficaces y funcionan a través de las fronteras y con las señales de precios adecuadas, a la larga podrían regular el mercado lo suficientemente bien como para eliminar la necesidad de un mecanismo de capacidad adicional. Todas las reservas o mecanismos de remuneración de la capacidad deben «basarse en el mercado, ser neutros desde el punto de vista tecnológico, no ser discriminatorios y estar abiertos a la participación transfronteriza» (3).

3.10

Las normas y los mecanismos para garantizar la adecuación de la generación varían actualmente de un Estado miembro a otro, al igual que los problemas que plantea el equilibrio de la oferta y la demanda. La intervención pública es necesaria para garantizar la seguridad del suministro y acumular reservas, que son de carácter nacional. Sin embargo, puesto que los mercados cada vez están más interconectados y son más interdependientes, y con el fin de evitar la existencia de distintos sistemas fragmentados, debe fomentarse la consulta y la cooperación entre países, en particular dentro del Grupo de Coordinación de la Electricidad, y la Comisión debe examinar la viabilidad de un mercado de capacidad de generación europea basado en las experiencias positivas adquiridas hasta la fecha.

3.11

El CESE está de acuerdo con la Comisión en que la intervención pública desempeña un importante papel en la consecución de los objetivos políticos europeos en materia de clima y energía. Considera que sacar el máximo partido de la intervención pública no debería llevar necesariamente a su reducción o expansión, sino más bien a la optimización del esfuerzo público. Estima que este tipo de intervención debe desempeñar un papel más importante en la lucha contra la pobreza energética, cree que debe hacerse un mejor uso de la intervención pública en este ámbito y pide a la Comisión que formule propuestas e iniciativas sobre estos aspectos.

3.12

El CESE destaca, no obstante, la importancia de adoptar medidas para garantizar que la intervención pública a nivel nacional, regional y local sea coherente en toda Europa; en determinadas circunstancias, dicha intervención puede resultar contraproducente a nivel europeo.

3.13

Al mismo tiempo, el CESE señala que, siempre que no distorsione significativamente la competencia y respete las normas sobre ayudas estatales, la combinación energética es incumbencia nacional. Como este tipo de intervención afecta a otros países europeos, cree que debe intensificarse la coordinación entre Estados miembros, en particular en el Grupo de Coordinación de la Electricidad, con el objetivo de lograr una mayor coherencia a nivel europeo.

3.14

En este sentido, el CESE señala que sería conveniente que la Comisión hiciese una distinción clara entre intervención pública y ayuda estatal.

3.15

La intervención pública repercute en los costes y precios de la electricidad. La Comisión reconoce que es difícil determinar el coste de cada tecnología energética sobre una base comparable y así evaluar el nivel de intervención pública necesario. El CESE examinará pormenorizadamente en un próximo dictamen el informe y la Comunicación de la Comisión sobre los precios y costes de la energía en Europa, publicados el 22 de enero de 2014. Además, reitera su recomendación de que la Comisión facilite en este informe un análisis de la pobreza energética en la Unión y proponga una estrategia europea y una hoja de ruta para combatirla.

3.16

Cuanto mayor, más penetrante y más fluido sea el mercado de la electricidad, más se consolidará su estabilidad y se reducirá la necesidad de distintas formas de intervención pública específica o temporal, que hoy en día crean problemas de coordinación.

3.17

La Comisión señaló acertadamente cuestiones como la seguridad del suministro o la pérdida de competitividad de precios para la economía de la UE, que no son siempre compatibles con los objetivos «20-20-20» o con los objetivos para 2050. Por tanto, la consecución de los objetivos del paquete climático lleva consigo un aumento de los costes de la energía para las personas y la industria, lo que obra en detrimento de la competitividad. Por otro lado, el apoyo a las energías renovables puede dar lugar a unos precios al por mayor de la electricidad excesivamente bajos y distorsionar las señales de inversión en capacidades de reserva. Los instrumentos para alcanzar los objetivos «20-20-20» deben controlarse adecuadamente para que las distorsiones no pesen más que los beneficios.

3.18

Al mismo tiempo, la propuesta de la Comisión de promover contratos a largo plazo para construir nuevas centrales entre productores de electricidad y futuros consumidores finales, con el fin de asegurar la competitividad de las industrias con gran consumo energético, suscita preocupaciones adicionales. La Comisión reconoce que existen riesgos de cierre de los mercados, y este tipo de contratos debe examinarse cuidadosamente para comprobar si los beneficios superan los coste o si, de hecho, constituye un obstáculo a la competencia. Además, los grandes consumidores de energía tienden a estar más interesados en las centrales de combustibles convencionales, que suministran energía de manera fiable. Prestarles apoyo podría frustrar otras políticas de la UE, desde el fomento de las energías renovables al cumplimiento de la Directiva sobre emisiones industriales. En situaciones extremas, resulta especialmente incómodo para el responsable político cuando el consumidor industrial decide finalmente trasladar su actividad a otro país, por el motivo que sea.

3.19

El CESE coincide plenamente en que el mercado interior de la electricidad no es un fin en sí mismo. El mercado de la electricidad debe beneficiar a todos, y en particular a las personas más vulnerables. Es preciso realizar esfuerzos para su consecución, ya que hoy por hoy es un mercado demasiado fragmentado. Esto tiene una incidencia negativa en la libertad de elección de los consumidores europeos con respecto a los proveedores y presupuestos (los precios siguen siendo demasiado elevados), en la seguridad del suministro energético y en las iniciativas para afrontar el cambio climático y llevar a cabo la transición energética. El CESE pide que la UE realice un mayor esfuerzo para erradicar la pobreza energética.

3.20

La respuesta a la demanda y la eficiencia energética ofrecen un enorme potencial para reducir los picos de consumo. A pesar del progreso tecnológico, este potencial no se aprovecha lo suficiente. El CESE aboga firmemente por que se aliente a los consumidores a que desarrollen sus capacidades para modelar su «actuación» energética y convertirse en «consumidores-actores». Las tecnologías, por ejemplo los contadores inteligentes, deben diseñarse verdaderamente para todos los consumidores, incluidos los más vulnerables, y ser plenamente eficaces y útiles, para ofrecer información fácilmente comprensible y transparente sin costes adicionales, facilitando así una adaptación inteligente de la demanda de energía (y garantizando al mismo tiempo la seguridad y confidencialidad de los datos personales). El CESE respalda el fomento de la investigación y el desarrollo en el sector de la energía (en particular en ámbitos como los instrumentos inteligentes y el almacenamiento energético).

3.21

La intervención pública es fundamental también porque la respuesta a la demanda/gestión de la demanda (DSR/DSM) tiende a suponer una carga innecesaria para los consumidores vulnerables. Por lo tanto, el tipo de apoyo ofrecido a los consumidores vulnerables debe adaptarse a su situación particular y los criterios de elegibilidad deben ser justos y previsibles.

3.22

El CESE considera que las tecnologías DSR/DSM no son suficientes por sí solas para adaptar y reducir la demanda, por lo que ha preconizado una mayor sensibilización y capacitación de los ciudadanos a nivel europeo, por ejemplo mediante diferentes actividades apoyadas por un fondo de solidaridad energética (4). Asimismo, respalda la mejora de la eficiencia energética de los edificios (mediante una certificación energética profesional) para abordar el problema de los edificios que «pierden» energía y suprimir progresivamente su venta o alquiler.

3.23

Los consumidores de energía europeos están entre los más descontentos con su mercado. Entre las principales cuestiones que deben abordarse desde el punto de vista del consumidor para apoyar el desarrollo de un mercado de la energía operativo cabe mencionar: el acceso a la energía; la facilitación de información objetiva y fiable sobre las ofertas, incluidas las comparaciones independientes; la transparencia en las condiciones contractuales; la protección contra prácticas de comercialización engañosas y agresivas; la creación de un punto de contacto único para obtener información; una información clara para los consumidores; la aplicación efectiva de la Directiva sobre eficiencia energética; la facilidad de cambio de proveedor; la existencia de medios eficaces de compensación en caso de reclamación justificada (5) y la adopción de medidas para luchar contra la pobreza energética. Un control independiente de los mercados de la energía también es esencial para garantizar la igualdad de condiciones de competencia y beneficiar a los consumidores. La realización de avances en estos ámbitos puede traducirse en un apoyo social y político más amplio para las políticas de la UE en materia de energía.

3.24

El CESE respalda la producción local de energías renovables por los consumidores (los llamados «prosumidores» (6)). Este fenómeno se está desarrollando rápidamente en numerosos países, especialmente en Alemania y el Reino Unido. Esto es crucial para el equilibrio energético en Europa, un suministro de energía más barato y la reducción de las emisiones de CO2. El papel de los prosumidores en el mercado de la energía está relacionado con la lucha contra la pobreza energética. Gracias a las redes inteligentes y los contadores eléctricos inteligentes, un prosumidor puede ofrecer un intercambio de servicios energéticos generados por una pequeña central. Para finales de 2020 en el Reino Unido habrá aproximadamente ocho millones de instalaciones de este tipo que generarán cerca de 40 GW de electricidad. Se crearán más de 1 00  000 puestos de trabajo. Los prosumidores deben recibir apoyo público para suprimir los obstáculos legislativos, así como apoyo financiero y operativo en forma de servicios de montaje y mantenimiento, en particular en materia de inversión. No obstante, es preciso contar también con una normativa eficaz que garantice que los prosumidores asuman debidamente su responsabilidad por cualquier desequilibrio que puedan generar al suministrar energía al sistema, y crear instrumentos de mercado y mecanismos de fijación de precios que les sirvan de incentivo para reducir ese tipo de desequilibrio.

3.25

La electricidad no es un producto básico como cualquier otro, sino un bien común esencial que debe gestionarse como tal. A este respecto, un Estado miembro puede, en aras del interés económico general, imponer determinadas obligaciones de servicio público. El CESE ha pedido en repetidas ocasiones que se incluya el acceso universal a la energía entre los objetivos de la política energética de la UE y que se consagre en el Tratado. Por consiguiente, hace hincapié en que se debe velar por que las obligaciones de servicio público relacionadas con el interés general —cuando las impongan los Estados miembros en virtud de la Directiva 2009/72/CE— (en particular la seguridad, el acceso a la energía y a una energía asequible y la regularidad, calidad y precio de la electricidad, así como la protección medioambiental, incluida la eficiencia energética y la protección climática, tal como se definen en el artículo 3, apartados 2 y 3, de dicha Directiva) no se vean diluidas en el proceso de racionalización de la intervención pública, con arreglo al principio de competencia. El CESE pide a la Comisión Europea que preste suma atención a esta cuestión y que informe anualmente sobre este aspecto esencial, incluyendo en su informe anual sobre el mercado interior no solo una evaluación más específica y exhaustiva sobre el cumplimiento de las obligaciones de servicio público por los Estados miembros, sino también iniciativas específicas para que estas obligaciones se vean mejor garantizadas e incluso reforzadas a nivel europeo.

3.26

La transparencia y la integridad en el comercio mayorista de la energía son, en definitiva, esenciales para la protección de los intereses de todos los ciudadanos, a fin de evitar una sobrecarga de los consumidores finales y apoyar la buena gobernanza de las empresas energéticas, ya sean públicas o privadas. La Comisión debería evaluar la aplicación del Reglamento REMIT y, en caso necesario, proponer soluciones. La transparencia en el comercio mayorista permitiría detectar rápidamente problemas como los abusos de mercado o los comportamientos anticompetitivos y apoyar la intervención de las autoridades de competencia.