Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Revisión de las directrices de la UE de 1994 y 2005 sobre aviación y aeropuertos» (dictamen adicional)

El 14 de julio de 2011, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 del Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen adicional sobre el tema

«Revisión de las directrices de la UE de 1994 y 2005 sobre aviación y aeropuertos».

La Comisión Consultiva de las Transformaciones Industriales, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 11 de junio de 2012.

En su 482o Pleno de los días 11 y 12 de julio de 2012 (sesión del 11 de julio de 2012), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 143 votos a favor, 2 en contra y 1 abstención el presente dictamen.

1.1 La Comisión Europea tiene previsto revisar las directrices de 1994 sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CE sobre ayudas estatales en el sector de la aviación, por un lado, y las Directrices de 2005 de la UE sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales, por otro (en lo sucesivo, directrices sobre la aviación).

1.2 Desde 2005 los Estados miembros se han abstenido de notificar a la Comisión los numerosos casos en que los aeropuertos y los entes locales habían otorgado ayudas.

1.3 El CESE comparte la posición de las principales partes interesadas, que consideran que, a fin de crear condiciones de competencia verdaderamente equitativas, es absolutamente necesario e impostergable llevar a cabo una revisión de las actuales directrices sobre la aviación. El desarrollo de los aeropuertos regionales es importante para el crecimiento económico y la cohesión territorial y requiere unas normas claras sobre ayudas estatales.

1.4 El CESE estima necesario realizar un estudio que exponga la situación actual de las ayudas estatales y otras prácticas similares en lo que respecta a la aplicación de las directrices sobre la aviación. Además de analizar las prácticas actuales en este ámbito, en el estudio debería aportarse información detallada sobre la cantidad y el tipo de ayuda concedida, su repercusión sobre el desarrollo económico real y su impacto cuantitativo y cualitativo en el empleo.

1.5 Las recomendaciones del CESE relativas a la revisión de las directrices sobre la aviación figuran en el punto 5 del presente dictamen:

2.1 A lo largo de las dos últimas décadas el sector europeo del transporte aéreo ha experimentado numerosas transformaciones, debidas sobre todo a la liberalización del mercado y a la aparición subsiguiente de compañías aéreas de bajo coste. Aunque el mercado único de la aviación ha permitido que más ciudadanos europeos accedieran al transporte aéreo gracias al surgimiento de nuevas compañías aéreas y nuevos aeropuertos regionales y a la bajada de las tarifas, ello ha tenido un impacto nada desdeñable en el empleo y las relaciones laborales en el sector.

2.2 En 1994, en el contexto de la liberalización del mercado de los servicios de transporte aéreo, la Comisión adoptó las primeras directrices de la UE en materia de aviación, que contenían disposiciones relativas a la evaluación de las ayudas sociales y a la reestructuración concedidas a las compañías aéreas, con objeto de crear condiciones de competencia equitativas para los transportistas aéreos. Esas orientaciones se completaron en 2005 con las directrices sobre financiación pública de aeropuertos y sobre ayudas a la puesta en marcha de compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales.

2.3 La Comisión Europea tiene previsto revisar las Directrices de 1994 relativas a la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CE sobre ayudas estatales en el sector de la aviación, por un lado, y las Directrices de 2005 de la UE sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales, por otro.

2.4 Según afirman numerosas compañías de «servicio aéreo regular» (muchas de las cuales son miembros de la Asociación de Compañías Aéreas Europeas -AEA), en los últimos años han tenido que hacer frente a un nuevo tipo de competencia de algunos transportistas aéreos que se las ingenian para obtener ingresos considerables de los entes y aeropuertos locales. Las compañías aéreas de la AEA consideraron que estas subvenciones eran ilegales y constituían casos palmarios de ayudas estatales cuya consecuencia era un grave falseamiento de la competencia en el mercado del transporte aéreo europeo.

2.5 En opinión de la Asociación Europea de Líneas Aéreas de Bajo Coste (ELFAA), el proceso de creciente consolidación que se desarrolla entre los transportistas del servicio aéreo regular con objeto de suministrar pasajeros a sus centros de distribución del tráfico aéreo ha dado lugar a una reducción de las alternativas para las regiones y sus aeropuertos que quieren desarrollar una gama más amplia de conexiones aéreas directas «punto a punto». En muchos casos, las compañías aéreas de bajo coste constituyen la única perspectiva de crecimiento para los aeropuertos regionales en el mercado europeo. La reciente ampliación de la UE ha abierto nuevas oportunidades comerciales y muchos de estos mercados dependen en gran medida del modelo de negocio de bajo coste para desarrollar y mantener los flujos de tráfico. Según la ELFAA, estas rutas reportan valiosos beneficios económicos y sociales en términos de cohesión europea y desarrollo regional.

2.6 Desde 2005 los Estados miembros se han abstenido de notificar a la Comisión los numerosos casos en que los aeropuertos y los entes locales habían otorgado ayudas; las Directrices para la aviación de 2005 no condujeron al establecimiento de regímenes nacionales que definieran con precisión las condiciones que debían regir la concesión de las ayudas, y lo que es todavía peor, en las pocas ocasiones en que hubo notificaciones y la Comisión inició un procedimiento formal, las decisiones se adoptaron, en el mejor de los casos, con mucha lentitud, y quedaron muchos casos sin resolver. Ello contribuyó a que se instalara un cierto grado de impunidad y de laxismo.

2.7 La creciente desvinculación (financiera) directa del Estado, que ha transferido a las regiones y otros entes locales la obligación de supervisar, gestionar y financiar estas infraestructuras fundamentales, ha ayudado a reforzar la imagen del aeropuerto como motor de desarrollo económico a escala regional. Cada vez en mayor medida los entes regionales consideran el aeropuerto uno de los instrumentos principales para el desarrollo de la economía local.

2.8 En la actualidad, la Comisión recibe gran número de quejas sobre el sector presentadas por las compañías nacionales tradicionales contra las compañías de bajo coste, y viceversa. No obstante, desde 2005 el número de casos notificados a la Comisión ha seguido siendo bastante bajo en comparación con el gran crecimiento de los aeropuertos regionales en la UE.

2.9 Los principales resultados de la consulta pública llevada a cabo por la Comisión son los siguientes:

2.10 Por consiguiente, el CESE comparte la posición de las principales partes interesadas, que consideran que, a fin de crear condiciones de competencia verdaderamente equitativas, es absolutamente necesario e impostergable llevar a cabo una revisión de las actuales directrices sobre la aviación. El desarrollo de los aeropuertos regionales es importante para el crecimiento económico y la cohesión territorial y requiere unas normas claras sobre ayudas estatales.

2.11 El CESE estima necesario realizar un estudio que exponga la situación actual de las ayudas estatales y otras prácticas similares en lo que respecta a la aplicación de las directrices sobre la aviación. El estudio debería proporcionar información detallada sobre la cantidad y el tipo de ayuda concedida, su repercusión sobre la eficiencia y el desarrollo económico reales y su impacto cuantitativo y cualitativo en el empleo, en particular con objeto de evaluar en qué medida las prácticas actuales provocan o no una distorsión de la competencia entre los aeropuertos y las compañías aéreas.

2.12 La actual crisis económica mundial, en especial la creciente presión sobre los presupuestos de la Unión Europea y sus Estados miembros, podría poner en tela de juicio la política actual sobre ayudas estatales para el desarrollo de aeropuertos regionales. Ello es necesario para entender mejor en que medida el actual modelo económico de funcionamiento de los aeropuertos regionales puede ser viable a largo plazo. Como se desprende de los debates en curso sobre el marco financiero plurianual 2014-2020, uno de los grandes retos es lograr que la UE haga más con menos recursos. Se trata de una cuestión que, obviamente, tiene relevancia para el asunto que se aborda en el presente dictamen.

3.1 En los Estados miembros de la UE existen aproximadamente 460 aeropuertos que se utilizan para vuelos de aviación comercial. En 2010 aproximadamente el 60 % de los aeropuertos de la UE prestaban servicio a menos de un millón de pasajeros.

3.2 El mercado del transporte aéreo ha evolucionado drásticamente en los últimos años: las compañías aéreas de bajo coste han desarrollado nuevos modelos de negocio globales vinculados a los aeropuertos regionales y han acaparado una importante cuota de mercado. Al mismo tiempo, la mayor parte de las antiguas compañías nacionales han sufrido un proceso de reestructuración, consolidando aún más su presencia en Europa.

3.3 En 2005, las compañías de bajo coste controlaban el 25 % del mercado intraeuropeo, mientras que en 2010 este porcentaje había subido al 39 %. Si se consideran únicamente las conexiones punto a punto, esta cuota de mercado asciende al 43 %. Entre 2008 y 2010, las compañías de «servicio aéreo regular» miembros de la AEA registraron pérdidas considerables en sus operaciones dentro de Europa y, pese a los buenos resultados obtenidos en los vuelos de larga distancia (1000 millones de euros en 2008, 100 millones de euros en 2009 y 1100 millones de euros en 2010), los beneficios antes de impuestos e intereses (EBIT) fueron negativos debido a las pérdidas en el sector de las rutas de corta distancia intraeuropeas.

3.4 Según la ELFAA, basándose en las tendencias actuales y los planes de renovación de las flotas de las aerolíneas, se espera que en 2020 las compañías de bajo coste incrementen el número de trayectos de pasajeros intraeuropeos entre un 45 % y un 53 %. En cuanto a los vuelos de punto a punto, está previsto que la cuota de mercado de las compañías aéreas de bajo coste aumente hasta situarse entre el 50 % y el 60 %. Durante la última crisis estas empresas no han sufrido pérdidas tan importantes como las de las compañías de servicio aéreo regular.

3.5 Las compañías de bajo coste son claramente el actor dominante en términos de vuelos regionales de punto a punto. Entre ellas, tres aerolíneas disponen de más del 52 % de cuota de mercado, mientras que las tres compañías de servicio aéreo regular de mayor tamaño cubren sólo el 22 % del mercado interno. Si consideramos conjuntamente a) el aumento de la cuota de las compañías aéreas de bajo coste en las rutas intraeuropeas, y b) la creciente proporción de vuelos regionales de punto a punto en comparación con los vuelos tradicionales entre aeropuertos principales, se puede concluir que, aunque la oferta es hoy más amplia que nunca, parte de este incremento de la oferta (a saber, el transporte punto a punto) se halla en manos de un número limitado de competidores.

3.6 Con la excepción de los principales aeropuertos europeos que distribuyen el tráfico y los aeropuertos regionales de mayor tamaño, muchos de los aeropuertos regionales europeos no pueden considerarse económicamente viables si se tiene en cuenta el coste real de las infraestructuras. Muchos aeropuertos regionales pequeños no pueden soportar estos costes, que se financian con cargo a otros fondos, a menudo de nivel regional. En muchos casos, si tuvieran que pagar el coste real de las infraestructuras, estos aeropuertos se verían obligados a cerrar.

3.7 Es importante tener en cuenta que durante los próximos años Europa experimentará insuficiencias en su capacidad aeroportuaria. El estudio de Eurocontrol «Challenges of Growth» (Los retos del crecimiento) de 2008 y sus últimas previsiones a largo plazo (2010) subrayan la falta de capacidad de los aeropuertos europeos, a la luz del proyectado aumento del tráfico de aquí a 2030 (16,9 millones de vuelos, es decir, 1,8 veces el número de vuelos de 2009). Según estos informes autorizados, a pesar de que para 2030 está previsto incrementar la capacidad de la red aeroportuaria europea en un 41 %, un factor preocupante es que el 10 % de todos los vuelos no podría efectuarse por falta de capacidad de los aeropuertos.

3.8 Aunque para los grandes aeropuertos la financiación externa de la infraestructura no supone por regla general un problema importante, es una cuestión fundamental para muchos aeropuertos regionales que no disponen de economías de escala ni de los beneficios comerciales que podrían generar los márgenes necesarios para financiar sus infraestructuras.

3.9 El nuevo mercado «punto a punto» constituye tanto una oportunidad como un factor de incertidumbre para algunos aeropuertos regionales debido a la gran volatilidad del mercado. Las líneas aéreas de bajo coste, en particular, son capaces de redistribuir rápidamente sus aviones y tripulaciones por toda Europa, con muy poca antelación, en función del potencial económico de una nueva ruta con destino a un aeropuerto alternativo. La estabilidad y la previsibilidad de los ingresos de estos aeropuertos no pueden garantizarse.

3.10 Las ayudas a la puesta en marcha concedidas con arreglo a las directrices en vigor ha provocado una «competición por las inversiones» entre las diferentes regiones, con objeto de desarrollar sus aeropuertos regionales, utilizando muy a menudo también fondos de la UE. Cuando un aeropuerto regional topa con dificultades financieras, la región en cuestión exige más ayudas con el argumento de que esos aeropuertos regionales están infrautilizados y representan un coste necesario para los entes locales.

4.1 El transporte aéreo es a largo plazo un sector con muy poca rentabilidad que ya es muy competitivo. En un entorno de estas características incluso las ayudas de pequeña cuantía pueden afectar a la competencia, por lo que este problema se debe abordar con mucha atención.

4.2 La cuestión que ha de examinarse en primer lugar es qué enfoque adoptar cuando se elaboren las nuevas directrices para la aviación. Puede optarse por varios.

4.2.1 De acuerdo con la ELFAA, aprovechar al máximo el potencial de los aeropuertos regionales es fundamental para profundizar el proceso de cohesión territorial y desarrollo regional en la UE, así como para reducir los problemas de congestión de los aeropuertos principales de las compañías que prestan un servicio aéreo regular. El desarrollo de los aeropuertos regionales propicia la creación de más puestos de trabajo, el aumento de la actividad económica en las zonas periféricas de la UE, la reducción de las emisiones gracias a las conexiones directas entre regiones sin recurrir a vuelos indirectos vía centros de operaciones, y la disminución de las emisiones procedentes del transporte terrestre porque los viajeros utilizan los aeropuertos locales. En opinión de la ELFAA, el crecimiento de los aeropuertos regionales debería promoverse con directrices sobre ayudas estatales flexibles, que se fundamenten en el principio del inversor que actúa en condiciones de mercado en vez de en normas rígidas que impiden el crecimiento donde existe una demanda de crecimiento.

4.2.2 A juicio de la AEA, el objetivo de las nuevas directrices debería ser la protección de todos las compañías de transporte aéreo del sector frente las ayudas financieras discriminatorias y opacas otorgadas a las aerolíneas por los aeropuertos regionales o los entes locales. Estas ayudas sólo deben concederse en casos estrictamente definidos y deben estar limitadas en función de su duración e intensidad. Además, estas ayudas podrían otorgarse únicamente a operadores considerados individualmente, respetando los principios de transparencia, igualdad de trato y no discriminación.

4.2.3 De acuerdo con ACI EUROPE (Airport Council International Europe, Consejo Internacional de Aeropuertos de Europa), el principio que debería guiar la evaluación de las medidas de ayuda estatal es el posible falseamiento de la competencia que podría causar un aeropuerto en términos de volumen de tráfico.

4.2.3.1 Exención de los aeropuertos de categoría D (hasta un millón de pasajeros): en general se reconoce que los aeropuertos con un volumen de tráfico inferior a un determinado umbral no son comercialmente viables y pueden necesitar financiación pública. Además, estos aeropuertos de pequeño tamaño suelen garantizar la conexión territorial de regiones y aglomeraciones urbanas y, en razón de su volumen de tráfico limitado, no influyen por regla general negativamente en las condiciones de competencia de la UE. Por consiguiente, según la ACI, la utilización de fondos públicos para el desarrollo de nuevas infraestructuras y nuevas rutas debería permitirse sin notificación previa. Sin embargo, la financiación pública debería suspenderse tan pronto como se alcance el umbral de un millón de pasajeros.

4.2.3.2 La financiación pública de las infraestructuras y los fondos de ayuda para la puesta en marcha destinados a aeropuertos con un volumen de tráfico superior al millón de pasajeros deberán cumplir con el criterio del inversor privado adaptado a las necesidades específicas del sector aeroportuario.

4.3 El CESE coincide con la posición de la Comisión, en el sentido de que, en lo que concierne a la revisión del planteamiento general sobre las ayudas estatales cubiertas por las directrices, deben respaldarse los principios siguientes:

4.4 Hay que fomentar el desarrollo de aeropuertos que puedan cubrir sus costes y la participación de los inversores privados; por otra parte, el CESE entiende y hace suya la necesidad de que haya una obligación de servicio público para los servicios de transporte aéreo de interés económico general, en particular, los que conectan las regiones y las islas más alejadas.

5.1 El CESE considera necesario disponer de un marco jurídico armonizado en la UE que se aplique a todo el sector de la aviación y evite prácticas de subvención incontroladas, garantizando la igualdad de condiciones para todos los operadores del mercado, incluso a nivel local.

5.2 Como principio general, la inversión privada no puede considerarse ayuda estatal. Al mismo tiempo, un operador del sector público puede actuar como inversor privado si la inversión se justifica desde criterios comerciales.

5.3 Las nuevas directrices que proponga la Comisión deberían tener como objetivo proteger a todos los transportistas aéreos y aeropuertos frente a la concesión de ayudas financieras discriminatorias, opacas y con efectos distorsionadores por parte de las regiones o los aeropuertos regionales. La financiación pública no debería falsear la competencia ni entre aeropuertos ni entre compañías aéreas. El CESE no estima que la introducción de exenciones por categorías para determinadas categorías de aeropuertos o compañías aéreas sea necesaria para promover el desarrollo regional.

5.3.1 Las ayudas estatales para invertir en infraestructuras aeroportuarias y las ayudas de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas sólo deberían ser posibles en casos estrictamente definidos y estar limitadas en función de su duración e intensidad. Además, deberían otorgarse únicamente en circunstancias excepcionales y respetando los principios de transparencia, igualdad de trato y no discriminación.

5.3.2 En cuanto a la transparencia, las condiciones bajo las que se concede la ayuda pública deberían ser publicadas para conocimiento de todos. Es importante que los aeropuertos y las compañías aéreas dispongan de información completa sobre la ayuda, así como sobre las condiciones con que se ha otorgado.

5.3.3 Las nuevas directrices deberán proporcionar un conjunto de normas claras y sencillas que garanticen la seguridad jurídica para el sector de la aviación en Europa. El CESE desea subrayar la importancia de que las directrices se apliquen correctamente: el cumplimiento tiene un valor esencial.

5.4 Las nuevas directrices deberán tener en cuenta los intereses de los trabajadores y viajeros. Dado que los recursos humanos son un componente fundamental de la calidad del transporte aéreo, un sector de la aviación civil sostenible ha de ofrecer necesariamente empleo de calidad y buenas condiciones de trabajo. En este orden de cosas, es importante promover el diálogo social y evitar el dumping social en el sector.

5.5 El CESE insta a elaborar una política a largo plazo sobre el desarrollo de los aeropuertos regionales. Las directrices sobre el transporte aéreo solo podrán aplicarse con éxito si hay acuerdo sobre unas prioridades de acción claras para el desarrollo de los aeropuertos regionales. Corresponde a la Comisión ocuparse de que esta agenda política se elabore sin más dilaciones.

5.6 El CESE pide a los Estados miembros que presten un apoyo decidido y se comprometan con la elaboración y aplicación de las nuevas directrices. La notificación debe ser obligatoria en los casos de ayudas estatales.

5.7 Es preciso seguir examinando cómo poner en práctica y completar una comodalidad eficiente entre el transporte aéreo y el transporte por ferrocarril, a fin de abrir determinadas áreas y cumplir las obligaciones de protección del medio ambiente.

5.8 Ello es particularmente importante debido a la asignación de los fondos de la UE en el nuevo marco financiero plurianual. Hacer más con menos presupuesto exige establecer prioridades claras. El desarrollo regional es muy importante, pero no debe seguir utilizándose para justificar el desarrollo de aeropuertos para los que resulta imposible crear una demanda suficiente.

Bruselas, 11 de julio de 2012.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Staffan NILSSON