INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

SOBRE LA EXPERIENCIA ADQUIRIDA EN LA APLICACIÓN DE LA DIRECTIVA 2003/4/CE RELATIVA AL ACCESO DEL PÚBLICO A LA INFORMACIÓN MEDIOAMBIENTAL

I.  Introducción

La Comisión ha elaborado este informe de evaluación dirigido al Parlamento Europeo y al Consejo con arreglo a lo dispuesto en el artículo 9, apartado 2, de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (en lo sucesivo denominada «la Directiva»)[1] relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo[2]. Se basa en la experiencia adquirida por la Comisión y los Estados miembros a lo largo de varios años de aplicación de la Directiva. Como exige el artículo 9, apartado 1, cada Estado miembro ha presentado un informe sobre la manera en que está aplicando la Directiva.

Como se estipula en el artículo 9, apartado 2, el informe tiene en cuenta los avances en la tecnología electrónica. Esta revisión forma parte por tanto de la Agenda Digital para Europa[3]. Asimismo, se enmarca en el objetivo general de «explotar al máximo las tecnologías de la información y la comunicación» establecido en la Estrategia Europa 2020[4].

El presente informe se centra en las nuevas disposiciones, como la mayor amplitud de las definiciones de los términos y la difusión más activa de la información. Asimismo, debe considerarse en el contexto de las novedades políticas recientes, como la Comunicación sobre aplicación[5], en la que la Comisión identificó el acceso a la información como una prioridad fundamental para mejorar la aplicación de la legislación en materia de medio ambiente y se comprometió a evaluar la forma de hacer más eficaz la Directiva.

II. Principales características de la Directiva

La directiva anterior

La Directiva 90/313/CEE parte del concepto de que los problemas medioambientales se abordan mejor, y la protección medioambiental mejora en última instancia, si todos los interesados participan al nivel pertinente. Para fomentar la sensibilización y la participación públicas, esta Directiva contemplaba un conjunto de derechos de acceso a la información sobre el medio ambiente y establecía los términos y condiciones básicos con arreglo a los cuales podían ejercerse. El informe de la Comisión sobre la aplicación de la directiva anterior[6] concluyó que había arrojado resultados positivos, pero también puso de manifiesto algunos defectos. La Comisión decidió por tanto sustituirla por una nueva directiva.

Cambios introducidos por la Directiva

La Directiva se basó en la experiencia adquirida con su predecesora. Además, en el momento de su redacción, la Unión Europea se estaba preparando para ratificar el Convenio de la CEPE de la ONU sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente («el Convenio de Aarhus»)[7]. En este contexto, la Directiva se armonizó con las disposiciones en general más amplias del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información. La Directiva también tuvo en cuenta los avances de la tecnología de comunicación electrónica, en particular para el formato en el que debía facilitarse la información. También hizo mayor hincapié en la difusión activa de la información y estableció normas más detalladas en ámbitos en los que la Directiva 90/313/CEE todavía se remitía a la legislación nacional. Los principales cambios son:

— una definición más amplia de «información medioambiental», que engloba un abanico más amplio de cuestiones relacionadas con el medio ambiente,

— una definición más amplia de «autoridades públicas», que incluye a las personas que ejercen funciones administrativas públicas,

— disposiciones más detalladas sobre la forma de facilitar la información, entre ellas la obligación general de proporcionar la información en el formato solicitado y la posibilidad de utilizar medios electrónicos,

— mayor brevedad del plazo, un mes, para facilitar la información solicitada, que podrá prorrogarse un mes más si el volumen y la complejidad de la información así lo exigen,

— limitaciones de los motivos de denegación; las solicitudes de información solo pueden denegarse si la divulgación afecta negativamente a uno de los intereses enumerados; las excepciones deben interpretarse de manera restrictiva, teniendo en cuenta el interés público atendido por la divulgación,

— limitaciones de los motivos de denegación de una solicitud relativa a información sobre emisiones en el medio ambiente («norma sobre las emisiones»),

— obligaciones adicionales impuestas a las autoridades nacionales sobre la recopilación y difusión de información que van más allá de la obligación de divulgar información,

— obligaciones adicionales impuestas a las autoridades nacionales sobre la prestación de asistencia al público para acceder a la información,

— procedimientos mejorados para recurrir los actos u omisiones cometidos por las autoridades públicas, en particular ante un tribunal u otro órgano independiente e imparcial establecido por ley.

III.  Incorporación al Derecho interno en los Estados miembros

Con arreglo al artículo 10, la Directiva debía incorporarse a la legislación nacional a más tardar el 14 de febrero de 2005 (1 de enero de 2007 en el caso de Bulgaria y Rumanía). Sin embargo, la mayoría de los Estados miembros se retrasaron en dicha incorporación. Por lo tanto, la Comisión inició procedimientos de infracción y posteriormente procedimientos judiciales. Sin embargo, tres asuntos, contra Alemania, Grecia y España[8], se archivaron después de que estos Estados miembros hubiesen adaptado la Directiva al Derecho interno. En dos asuntos, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea resolvió que al no haber adoptado, dentro del plazo establecido, todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para la adaptación del Derecho interno a lo establecido en la Directiva, Austria[9] e Irlanda[10] habían incumplido las obligaciones que les incumben en virtud de la Directiva. Entre tanto, todos los Estados miembros la han incorporado[11].

IV.  El procedimiento de revisión

Como primer paso del procedimiento de revisión contemplado en el artículo 9, se pidió a los Estados miembros que presentasen un informe sobre su experiencia con la aplicación de la Directiva. Como exige el artículo 9, apartado 1, la Comisión les remitió un documento de orientación el 19 de junio de 2007. Se pedía a los Estados miembros que presentasen una descripción general de las medidas adoptadas para aplicar la Directiva, que informasen sobre sus efectos, que se centrasen en los diferentes artículos de la Directiva y que facilitasen estadísticas.

La Comisión observó retrasos en la transmisión de los informes nacionales. Al cumplirse el plazo establecido en la Directiva (14 de agosto de 2009), se habían recibido menos de la mitad de los informes. Tras enviar nuevas invitaciones de respuesta, en diciembre de 2009 la Comisión inició once procedimientos de infracción. A mediados de abril de 2010, se habían recibido todos los informes nacionales. Se tradujeron a finales de julio de 2010[12] y posteriormente comenzó la evaluación de todos los informes.

La Comisión también ha adquirido experiencia durante el ejercicio de sus funciones, en particular tramitando las reclamaciones y supervisando el cumplimiento. Las peticiones y las preguntas parlamentarias constituyeron otra valiosa fuente de información sobre el grado en que los Estados miembros estaban cumpliendo sus obligaciones. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea a su vez también se ha pronunciado sobre varias disposiciones.

V. Aplicación de la Directiva

Esta es la primera evaluación de la aplicación de la Directiva. Como se ha mencionado anteriormente, la mayoría de los Estados miembros se retrasaron en su incorporación al Derecho interno. Algunos señalaron en sus informes nacionales que, debido a ello, no podían evaluar plenamente sus efectos en ese momento. Por lo tanto, su experiencia no puede considerarse totalmente concluyente en esta fase. No obstante, la Comisión desea extraer conclusiones ya y determinar los ámbitos que precisan una mayor atención.

Algunos Estados miembros han incorporado la Directiva a numerosos actos legislativos. Esto podría dificultar a los ciudadanos la búsqueda de la legislación aplicable cuando quieran ejercer su derecho de acceso.

Los Estados miembros en general consideraban que la Directiva había tenido un efecto positivo en la participación de la sociedad civil. En cuanto al lado negativo, la carga administrativa constituía un importante motivo de inquietud para muchos.

En opinión de la Comisión, el nivel de adaptación al Derecho interno parece en general satisfactorio. Sin embargo, existen varias dificultades tanto en la adaptación como en la aplicación práctica, que se describen más adelante.

Artículo 2 – Definiciones

a)  «Información medioambiental»

La definición de «información medioambiental» que recoge la Directiva engloba la información en cualquier forma sobre la situación del medio ambiente o sobre el estado de la salud y seguridad de las personas. Es la misma que la definición del Convenio de Aarhus. Es importante la clasificación correcta, puesto que la «información medioambiental» se rige por las disposiciones específicas de la Directiva, que tienden a prever derechos de acceso más amplios que los existentes para el acceso a la información administrativa general.

La Comisión solo ha detectado casos aislados de adaptación incorrecta, en particular incompleta o ambigua, de la definición de «información medioambiental» a las legislaciones de los Estados miembros. Está realizando un seguimiento de las mismas con los Estados miembros en cuestión. En cuanto a la aplicación de la definición, la Comisión se ha enterado, en concreto a través de las reclamaciones, de casos en los que las autoridades nacionales eran reacias a clasificar determinados documentos técnicos o sectoriales específicos como «información medioambiental».

El Tribunal de Justicia interpreta de manera amplia la definición de «información medioambiental» recogida en el artículo 2, apartado 1. En su sentencia de 16 de diciembre de 2010 en el asunto C-266/09, Stichting Natuur en Milieu and Others y College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, el Tribunal incluyó un procedimiento de autorización de un producto fitosanitario en este término. Esta amplia definición de «información medioambiental» sienta un importante precedente para la interpretación del artículo 2, apartado 1, por parte de los Estados miembros.

Los tribunales nacionales o autoridades como el Defensor del Pueblo ya han manifestado sus posiciones sobre la definición de «información medioambiental» en sus leyes nacionales. Al parecer han seguido la amplia definición indicada por el Tribunal. La Comisión solo está realizando el seguimiento de un reducido número de interpretaciones aparentemente demasiado limitadas realizadas por las autoridades públicas.

b)  «Autoridades públicas»

El artículo 2, apartado 2, de la Directiva define las autoridades públicas de una forma amplia y funcional, al igual que el Convenio de Aarhus. El término incluye a los órganos que ejercen funciones administrativas públicas, que asumen responsabilidades o funciones públicas o que prestan servicios públicos.

La gran mayoría de los Estados miembros ha incorporado correctamente el término al Derecho interno. Sin embargo, han surgido algunas dificultades en la aplicación, en particular a la hora de determinar si un determinado tipo de órgano responde a esa definición. Algunos ejemplos de entidades que los Estados miembros han considerado «autoridades públicas», en ciertos casos a raíz de los fallos de los tribunales nacionales, se refieren a empresas de generación de calor, gestión de agua o de residuos y fundaciones medioambientales locales. La pregunta de si una entidad determinada puede considerarse una «autoridad pública» no puede contestarse de manera general, sino que debe decidirse caso por caso. La Comisión ha constatado que, en general, los Estados miembros están aplicando correctamente la definición amplia de «autoridades públicas» recogida en el artículo 2, apartado 2.

El párrafo segundo de dicho apartado permite a los Estados miembros excluir de la definición a «las entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano jurisdiccional o legislativo». En su sentencia de 14 de febrero de 2012 en el asunto C-204/09 sobre la petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht (Alemania), Flachglas Torgau GmbH y Bundesrepublik Deutschland, el Tribunal interpretó ampliamente la excepción de la actuación legislativa. Sostuvo que los ministerios que participen en el proceso legislativo pueden estar exentos durante dicho proceso.

Artículo 3 – Acceso a la información medioambiental previa solicitud

a)  Plazos

El artículo 3, apartado 2, establece que, teniendo en cuenta cualquier calendario especificado por el solicitante, la información medioambiental se facilitará tan pronto como sea posible, y a más tardar en el mes siguiente a la recepción de la solicitud. Si la información es voluminosa y compleja, el plazo puede prorrogarse un mes más, en cuyo caso deben exponerse los motivos.

Los Estados miembros aplican de manera diferente el plazo para responder a las solicitudes de información medioambiental. Algunos incluso establecen plazos iniciales más breves (5, 14, 15 o 20 días laborables), en consonancia con la Directiva.

No todos los Estados miembros han aplicado los dos requisitos según los cuales el solicitante puede especificar un plazo y la información debe facilitarse lo antes posible. Además, en los casos en los que se prorroga el plazo, la legislación nacional no siempre exige que se informe al solicitante y se expongan las razones. Sin embargo, se trata de casos limitados, y la gran mayoría de los Estados miembros ha incorporado correctamente estos requisitos al Derecho interno.

A algunos les costó facilitar la información a tiempo, por ejemplo cuando la información estaba dispersa en diferentes departamentos o cuando se encontraban con un gran volumen de solicitudes al mismo tiempo. La consulta con terceras partes afectadas por la solicitud también dificultó el cumplimiento de los plazos.

Algunos Estados miembros permiten el incumplimiento de los plazos en caso de fuerza mayor o en circunstancias especiales. Estas excepciones son más amplias que las contempladas en la Directiva y pueden dar lugar a problemas de interpretación. La Comisión está realizando un seguimiento de estos casos de incumplimiento.

En general, la mayor brevedad del plazo para responder a las solicitudes de información medioambiental establecida por la Directiva parece razonable. Las inquietudes manifestadas por algunos Estados miembros respecto al cumplimiento de los plazos fijados en la Directiva contrastan con los plazos aún más cortos establecidos por otros. La publicación de la información en internet debería ayudar a aligerar las tareas de información de las autoridades públicas.

b)  Modalidades prácticas

El artículo 3, apartado 5, enumera determinadas modalidades prácticas que los Estados miembros deben establecer para ayudar al público a acceder a la información medioambiental (por ejemplo, asistencia o creación de registros o listas). Constituyen un sólido corolario para que el público ejerza de manera efectiva los derechos que le confiere la Directiva. Sin embargo, algunos Estados miembros todavía no las han aplicado en su totalidad. En particular, es necesario prestar una mayor atención a la letra b), que exige a los Estados miembros velar por que las listas de autoridades públicas sean accesibles públicamente. La mejor práctica para aplicar el artículo 3, apartado 5, consiste en designar responsables de información y puntos de información, facilitar información sobre las responsabilidades de las distintas autoridades públicas, publicar registros de información medioambiental disponible y crear redes y bases de datos de información accesibles públicamente. Los Estados miembros facilitan la información exigida en el artículo 3, apartado 5, principalmente a través de internet, además de, en algunos casos, folletos específicos, con lo que cumplen los requisitos.

Artículo 4 – Excepciones

La lista de excepciones del artículo 4 de la Directiva refleja el artículo 4, apartados 3 a 5, del Convenio de Aarhus. En parte, confiere incluso mayores derechos de acceso que el Convenio[13].

El artículo 4 constituye una de las disposiciones fundamentales de la Directiva. Contiene una lista exhaustiva de los casos en los que los Estados miembros pueden denegar una solicitud de información medioambiental. La divulgación es la norma general, salvo que se aplique una de las excepciones específicas. Los Estados miembros no pueden añadir nuevas excepciones a la lista. Sin embargo, tampoco están obligados a incorporar todas las excepciones posibles a su legislación nacional, en consonancia con el principio general de que los Estados miembros son libres de prever un mayor acceso que el exigido por la Directiva. Por ejemplo, algunos no han incorporado las excepciones previstas para las solicitudes manifiestamente irrazonables o demasiado generales, permitiendo así un mayor acceso a la información medioambiental.

La aplicación del artículo 4 todavía no es totalmente satisfactoria en todos los Estados miembros. Entre los ámbitos problemáticos se incluyen los siguientes:

Adiciones ilegales a la lista de excepciones

Algunas legislaciones nacionales añaden indebidamente motivos de denegación a los contemplados en la Directiva. Un Estado miembro exime la información que ya ha sido clasificada como confidencial. Otro ha estado rechazando sistemáticamente las consultas sobre determinados procedimientos que podrían contener información medioambiental si el solicitante no era parte en ellos. Todos ellos son ejemplos de incumplimiento de la incorporación y/o la aplicación de la Directiva, y la Comisión está dándoles seguimiento en consecuencia.

Definiciones

Los Estados miembros consideran que algunos términos, aunque utilizados en la anterior directiva, siguen planteando dificultades en cuanto a la interpretación. Entre los ejemplos están «manifiestamente irrazonable» o «comunicaciones internas». La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ofrece una valiosa orientación en la materia. El asunto C-204/09, Flachglas Torgau (véase más arriba), se refiere, entre otras cosas, a la «confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas» contemplada en el artículo 4, apartado 2, letra a)[14]. Para las cuestiones sobre las que todavía no se ha sentado jurisprudencia, una solución adoptada por los Estados miembros ha sido añadir indicaciones adicionales a las medidas de incorporación al Derecho interno para definir con mayor precisión estos términos.

Transposición de las nuevas disposiciones a la legislación nacional

La Directiva añade nuevas disposiciones en el artículo 4. El apartado sobre la interpretación restrictiva de las excepciones, la ponderación de intereses y la «norma sobre las emisiones» (presunción legal de que el interés público atendido por la divulgación prevalece si se trata de una solicitud relativa a información sobre emisiones en el medio ambiente) no formaban parte de la directiva anterior (artículo 4, apartado 2, segundo párrafo). Lo mismo sucede con los apartados relativos a la Directiva de protección de datos[15] y a la obligación de facilitar al solicitante la información cuando la solicitud se deniega debido a que se refiere a material en curso de elaboración.

Al parecer los Estados miembros no suelen incorporar estas nuevas disposiciones al Derecho interno o no lo hacen correctamente. Por ejemplo, algunos no prevén una disposición específica sobre la interpretación restrictiva de los motivos de denegación, ni prevén expresamente la ponderación de los intereses en cuestión.

El Tribunal de Justicia ya ha facilitado una valiosa orientación sobre la interpretación del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo. El asunto C-266/09, Stichting Natuur en Milieu (véase más arriba), trata del equilibrio entre el derecho de acceso del público a la información medioambiental y el tratamiento confidencial de los datos de carácter comercial e industrial. El Tribunal confirmó que, como indica la redacción del párrafo segundo, los intereses deben ponderarse caso por caso y la protección de los datos de carácter comercial o industrial está limitada si se refiere a información sobre emisiones en el medio ambiente (aplicación de la «norma sobre las emisiones»).

El asunto C-71/10 sobre la petición de decisión prejudicial planteada por la Supreme Court of the United Kingdom (Reino Unido), Office of Communications y The Information Commissioner, también se refiere a la ponderación del interés público atendido por la divulgación y los intereses protegidos con arreglo al artículo 4, apartado 2. Estaba en juego más de un interés protegido, pero ninguno, por sí solo, habría pesado más que el interés público en la divulgación. El 28 de julio de 2011, el Tribunal resolvió que, al ponderar el interés público atendido por la divulgación con los intereses atendidos por la denegación de la divulgación, deben considerarse acumulativamente los intereses protegidos por el artículo 4, apartado 2.

Relación con otros actos legislativos de la UE

Otro problema es la relación entre el artículo 4 y las disposiciones sobre el acceso a la información contempladas en la legislación sectorial específica de la UE. Como norma general, el acto sectorial específico, como «lex specialis», prevalece sobre las disposiciones generales de acceso contempladas por la Directiva. Sin embargo, muchos actos sectoriales específicos contienen disposiciones sobre su relación con la Directiva que, o bien permiten un acceso general a la información con sujeción a la Directiva[16], o bien especifican más el alcance de la Directiva en su ámbito[17]. No obstante, puede ser difícil determinar qué instrumento jurídico se aplica a un caso específico. Ya existe jurisprudencia sobre este tema.

En su sentencia de 17 de febrero de 2009 en el asunto C-552/07, Commune de Sausheim y Pierre Azelvandre[18], el Tribunal declaró que un Estado miembro no puede invocar una excepción prevista por el artículo 4, apartado 2, incluida la «seguridad pública», para denegar el acceso a información que debe ser de dominio público en virtud de la Directiva sobre los OMG[19]. Por lo tanto, los requisitos de transparencia derivados de la Directiva sobre los OMG prevalecen por encima de la excepción de proteger el orden público y otros intereses con arreglo a la Directiva.

En su sentencia de 22 de diciembre de 2011 en el asunto C-524/09, Ville de Lyon y Caisse des dépôts et consignations, el Tribunal analizó en particular si los datos sobre el régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero debían considerarse «información sobre emisiones en el medio ambiente» en el sentido del artículo 4, en cuyo caso no podía invocarse «la confidencialidad de datos de carácter comercial o industrial». Sin embargo, determinó que el suministro de dicha información se regía por las normas específicas de confidencialidad del régimen de comercio de derechos de emisión[20].

En cuanto a la forma y el contenido de las denegaciones (artículo 4, apartado 5), un Estado miembro todavía prevé las denegaciones tácitas, en las que se presume que la autoridad nacional ha rechazado la solicitud si no facilita la información ni emite una notificación de denegación por escrito antes de que expire el plazo. Sin embargo, esta denegación tácita es contraria a la Directiva, que exige una respuesta expresa que indique los motivos en cada caso[21]. La mejor práctica entre los Estados miembros en cuanto a la forma de las denegaciones consiste en la obligación de proporcionar una respuesta por escrito en cada caso aunque la solicitud no se haya realizado por escrito, un requisito aún más estricto que el que contempla la Directiva.

La Comisión seguirá interactuando con los Estados miembros para garantizar la correcta incorporación de la Directiva a la legislación nacional. Se invita a los Estados miembros a proporcionar nuevas orientaciones a sus autoridades para evitar aplicaciones ambiguas o arbitrarias de las excepciones.

Artículo 5 – Contraprestación económica

El artículo 5 tiene por objeto evitar los obstáculos financieros a los derechos de información conferidos por la Directiva.

El apartado 1 dispone que el acceso a las listas o registros públicos y el examen in situ de la información solicitada deben ser gratuitos. El establecimiento de un acceso totalmente gratuito a la información in situ todavía representa un problema para varios Estados miembros.

El apartado 2 añade que las contraprestaciones económicas por el suministro de información medioambiental deben ser razonables. Así sucede por lo general.

El apartado 3 exige a los Estados miembros facilitar información sobre cualquier contraprestación económica, incluidas las circunstancias en que se puede exigir o dispensar el pago. Dicha información en general está disponible en los Estados miembros. Sin embargo, el acceso a normas claras sobre las contraprestaciones podría mejorarse más, a fin de garantizar una mayor transparencia. Este es particularmente el caso de los Estados miembros que han optado por facilitar las normas solo a nivel local. En este caso, la disponibilidad debería mejorarse por otros medios, como páginas web específicas, con el fin de crear un marco sobre las contraprestaciones fácilmente accesible y bien estructurado. Algunos Estados miembros han adoptado normativas que indican claramente los costes cobrados. Esta solución garantiza la seguridad jurídica a la vez que una amplia disponibilidad.

Artículo 6 – Acceso a la justicia

El derecho a la tutela judicial efectiva está garantizado por el artículo 19, apartado 1, del Tratado de la Unión Europea («Los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión») y el artículo 47, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE («Toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva [...]»). El artículo 6 de la Directiva aplica el derecho a la tutela judicial efectiva con respecto a la información medioambiental. Prevé dos niveles de recurso: el recurso administrativo y el recurso ante un tribunal de justicia u otra entidad independiente e imparcial creada por la ley.

Salvo casos excepcionales, los Estados miembros han incorporado correctamente el artículo 6 al Derecho interno. A la vez que evaluaba la legislación de adaptación de los Estados miembros, la Comisión también inició un reducido número de procedimientos de infracción, principalmente para velar por la incorporación de los requisitos relativos a un procedimiento de recurso «rápido» y «poco costoso».

Sin embargo, en algunos Estados miembros hay ciertas deficiencias en la aplicación del artículo 6. Para que las disposiciones de la Directiva sean eficaces, deben aplicarse a todos los niveles de recurso. Por ejemplo, las autoridades administrativas autorizadas para conocer recursos en primera y segunda instancia deben ser independientes entre sí y capaces de dictar resoluciones conformes a la Directiva. Algunos Estados miembros ya han establecido un tribunal especial para los recursos en primera instancia. Sin embargo, esta buena práctica no debe llevar a una ineficacia en la segunda instancia de recurso en forma de procedimientos costosos y prolongados. Las garantías procesales que cubren todas las instancias son importantes para proporcionar pleno acceso a la justicia y evitar disponer únicamente de una instancia efectiva de recurso, mientras las instancias posteriores siguen siendo costosas y lentas.

Los órganos que supervisan la mala administración, como el Defensor del Pueblo, también desempeñan un papel importante para garantizar una tutela judicial efectiva. Sin embargo, deben considerarse complementarios a un sistema efectivo de recurso.

La Comisión, junto con los Estados miembros, aborda estas deficiencias de aplicación, que precisan nuevas medidas a nivel nacional, con la supervisión de la Comisión.

Artículo 7 – Difusión de la información medioambiental

El artículo 7 prevé una difusión activa y sistemática de la información medioambiental al público, en particular por medio de la tecnología de telecomunicación informática y/o electrónica. El artículo 7, apartado 2, indica qué tipo de información debe facilitarse (por ejemplo textos legales, políticas, planes y programas, informes y estudios, datos o resúmenes de datos derivados del seguimiento de las actividades que afecten o puedan afectar al medio ambiente).

La tecnología electrónica es la clave para aplicar los objetivos (artículo 1) y disposiciones de la Directiva. Esta última no establece los tipos de tecnología electrónica que deben utilizarse. Sin embargo, los medios elegidos deben ser fácilmente accesibles y no crear nuevos obstáculos al suministro de información. El artículo 7 permite asimismo a los Estados miembros adaptarse a los avances de la tecnología. El buen uso de la tecnología también puede ayudar a reducir los costes y la carga administrativa de la divulgación, que preocupan a varios Estados miembros.

Los Estados miembros han aplicado el artículo 7 de distintas formas. La mayoría ofrece portales electrónicos y/o páginas web para dar acceso a algunas de las categorías de información enumeradas en el artículo 7, apartado 2, a distintos niveles de gobierno. Sin embargo, puede resultar difícil encontrar información en línea sobre la forma de aplicar las directivas en materia de medio ambiente en la legislación nacional y la forma en que las autoridades están cumpliendo sus requisitos. En general, para que el uso de la información sea más fácil y eficaz, se necesita avanzar más en la forma de organizar la difusión activa.

La Directiva puede considerarse la normativa de la UE más exhaustiva en cuanto a difusión activa de la información medioambiental. Sin embargos, otros actos como la Directivas INSPIRE[22] e ISP[23] e iniciativas como SEIS[24] también ofrecen un amplio acceso electrónico a determinada información que obra en poder de los organismos públicos. Juntas constituyen un marco para el intercambio de información medioambiental, incluidos los datos derivados del seguimiento de las actividades. Este amplio contexto que está en constante evolución influye en la aplicación del artículo 7. Sería deseable un mayor grado de coordinación para garantizar una coherencia general en todos los instrumentos e iniciativas pertinentes.

Artículo 8 – Calidad de la información medioambiental

El artículo 8 establece normas de calidad de la información medioambiental recopilada. Los Estados miembros deben intentar garantizar, en la medida en que esté en su poder, que los datos estén actualizados y sean precisos y susceptibles de comparación.

La información medioambiental debe permitir a los usuarios participar significativamente en la elaboración y la aplicación de la política de medio ambiente y evaluar la eficacia de dicha política.

La calidad de los datos demostró ser un objetivo difícil, puesto que depende en gran medida de los recursos, la capacidad y la tecnología. Además, a menudo no existe un método normalizado para garantizar y medir la calidad de los datos y lograr una comparabilidad de la información medioambiental.

La calidad también es importante para otras directivas en materia de medio ambiente, puesto que las acciones a menudo vienen desencadenadas por el seguimiento de la situación del medio ambiente u otra información sobre la aplicación. A pesar de ello, y de los avances realizados en varios frentes, se han comunicado algunos problemas de calidad en varios ámbitos de la política de medio ambiente[25].

VI.  Conclusiones y camino a seguir

La Comisión considera que la aplicación de la Directiva ha mejorado sustancialmente el acceso a la información medioambiental previa solicitud. Los casos de infracción en determinados Estados miembros están siendo objeto de seguimiento por parte de la Comisión. La Comisión espera que, con el tiempo, las nuevas disposiciones se incorporen adecuadamente a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros y sean aplicadas debidamente por sus autoridades.

La aparición de una sociedad de la información que da mayor énfasis al acceso generalizado exige el paso de un enfoque dominado por las necesidades de información previa solicitud a un enfoque centrado en la difusión activa y amplia por medio de las tecnologías más recientes. La Directiva deja flexibilidad a los Estados miembros para que elijan los medios adecuados para la difusión activa de la información medioambiental y se adapten a los cambios de la tecnología de telecomunicación informática y electrónica. Algunos Estados miembros han puesto a punto páginas web de fácil utilización —por ejemplo, para que el público pueda visualizar en un mapa el nivel de tratamiento de las aguas residuales de su ciudad. En este contexto, la Comisión pide a todos los Estados miembros que hagan el mayor uso posible de las disposiciones sobre difusión activa.

En consonancia con la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva y con las conclusiones adoptadas posteriormente por el Consejo el 11 de junio de 2012, así como con el VII Programa de Medio Ambiente[26], la Comisión tratará de ayudar a los Estados miembros a estructurar mejor la información para una difusión activa[27]. Asimismo, realizará otros estudios para analizar con más detalle las actuales prácticas de difusión activa y los problemas relacionados con la calidad de la información medioambiental. En función de los resultados y de la evolución general de la tecnología de la información, la Comisión decidirá si son necesarias nuevas modificaciones de la Directiva en el futuro.

[1]       DO L 41 de 14 de febrero de 2003, p. 26.

[2]       Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, DO L 158 de 23 de junio de 1990, p. 56. Derogada por la Directiva que entró en vigor el 14 de febrero de 2005.

[3]       Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 26 de agosto de 2010, titulada «Una Agenda Digital para Europa», COM(2010) 245 final/2.

[4]       Comunicación de la Comisión, de 3 de marzo de 2010, titulada «Europa 2020 – Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador», COM(2010) 2020, p. 9.

[5]       Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 7 de marzo de 2012, titulada «Sacar el mejor partido de las medidas ambientales de la UE: instaurar la confianza mediante la mejora de los conocimientos y la capacidad de respuesta», COM(2012) 95 final.

[6]       Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la experiencia adquirida en la aplicación de la Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de Junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, COM(2000) 400 final.

[7]       La Comunidad Europea firmó el Convenio de Aarhus el 25 de junio de 1998 y lo ratificó el 17 de febrero de 2005. El Convenio entró en vigor el 30 de octubre de 2001.

[8]       Asuntos C 44/07, C 85/06 y C 53/06, respectivamente.

[9]       Sentencia de 5 de julio de 2007 en el asunto C-340/06, Rec. 2007, p. I-96.

[10]     Sentencia de 3 de mayo de 2007 en el asunto C-391/06, Rec. 2007, p. I-65.

[11]     La lista de medidas de incorporación al Derecho nacional comunicadas por los Estados miembros a la Comisión figura en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72004L0003:ES:NOT

[12]     Los informes elaborados por los Estados miembros y las traducciones están publicados en la página web de Europa: http://ec.europa.eu/environment/aarhus/reports_ms.htm.

[13]     Por ejemplo, la Directiva nombra explícitamente una gran variedad de excepciones que no pueden invocarse si se trata de una solicitud relativa a información sobre emisiones en el medio ambiente («norma sobre las emisiones»).

[14]     El Tribunal dictaminó que la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas en el sentido del artículo 4, apartado 2, letra a), de la Directiva se cumple «por la existencia, en el Derecho nacional del Estado miembro afectado, de una norma que establece, de manera general, que la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas constituye un motivo de denegación de acceso a la información medioambiental en poder de esas autoridades», siempre y cuando se defina claramente el concepto de «procedimientos».

[15]     Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos, DO L 281 de 23 de noviembre de 1995, p. 31.

[16]       La Directiva INSPIRE (véase la referencia más adelante) por ejemplo prevé en su artículo 2 que se entiende sin perjuicio de la Directiva 2003/4/CE.

[17]       El artículo 22 de la Directiva Seveso III por ejemplo se refiere al artículo 4 de la Directiva (Directiva 2012/18/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012 , relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas y por la que se modifica y ulteriormente deroga la Directiva 96/82/CE, DO L 197 de 24 de julio de 2012, p. 1).

[18]       Rec. 2009, p. I-987.

[19]       Directiva 2001/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la liberación intencional en el medio ambiente de organismos genéticamente modificados, DO L 106 de 17 de abril de 2001, p. 1.

[20]       Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, modificada por la Directiva 2004/101/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de octubre de 2004, y por el Reglamento (CE) nº 2216/2004 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2004, relativo a un sistema normalizado y garantizado de registros de conformidad con la Directiva 2003/87/CE y la Decisión nº 280/2004/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. El artículo 17 de la Directiva 2003/87/CE prevé el acceso a la información con sujeción a la Directiva 2003/4/CE.

[21]       En su sentencia de 21 de abril de 2005 en el asunto C-186/04, Housieux, el Tribunal ya dictaminó, en relación con la directiva anterior, que la denegación presunta es ilegal (Rec. 2005, p. I-3299). La denegación tácita solo puede ser un dispositivo destinado a permitir la tutela judicial efectiva y una forma de disciplinar a la autoridad pública.

[22]     Directiva 2007/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2007, por la que se establece una infraestructura de información espacial en la Comunidad Europea (Inspire), DO L 108 de 25 de abril de 2007, p. 1.

[23]     Directiva 2003/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de noviembre de 2003, relativa a la reutilización de la información del sector público, DO L 345 de 31 de diciembre de 2003, p. 90.

[24]     Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 1 de febrero de 2008, titulada «Hacia un Sistema Compartido de Información Medioambiental (SEIS)», COM(2008) 46 final.

[25]     Por ejemplo, la revisión realiza por la Comisión del Reglamento sobre un registro europeo de emisiones y transferencias de contaminantes (E-PRTR) destacó la falta de comparabilidad entre la información facilitada por los Estados miembros debido al uso de diferentes métodos para la generación de datos y la falta de coherencia de la información.

[26]     COM(2012) 710 final.

[27]     La Comunicación se refiere a los marcos estructurados de aplicación e información, cuyo objetivo es facilitar información en línea de una forma más coherente sobre los resultados de aplicación de las directivas, los planes adoptados, las autorizaciones emitidas, los datos de seguimiento obtenidos, etc.