COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 2013 /* COM/2012/0750 final */
INTRODUCCIÓN El proyecto de informe
conjunto sobre el empleo, requerido por el artículo 148 del TFUE, forma parte
del paquete del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento (EPAC) con que
se pone en marcha el Semestre Europeo 2013. Como aportación clave a unas
orientaciones económicas reforzadas, el informe sustenta los mensajes
fundamentales relativos al empleo que figuran en el Estudio Prospectivo Anual
sobre el Crecimiento. El análisis que contiene se basa en la situación social y
del empleo en Europa, la aplicación de las Directrices para el empleo[1], el examen
de los programas nacionales de reforma que dieron lugar a las recomendaciones
específicas para cada país adoptadas por el Consejo en julio de 2012 y la
evaluación de su aplicación hasta el momento. El informe se elabora en un momento en
que: La recuperación del empleo se ha
interrumpido. El empleo disminuye y las perspectivas para 2013 son desoladoras.
La creación de empleo ha mantenido un ritmo moderado y ha empeorado a pesar del
potencial sin explotar de algunos sectores ricos en empleo y en todo el mercado
único. La segmentación del mercado laboral se ha seguido acentuándose, con un
incremento de los contratos temporales y el trabajo a tiempo parcial. La
fiscalidad sobre el trabajo sigue siendo elevada y ha seguido aumentando en
varios Estados miembros. El desempleo está aumentando de nuevo y
ha alcanzado niveles sin precedentes en la zona del euro, donde el paro de
larga duración está alcanzando niveles alarmantes, sobre todo en los Estados
miembros que aplican medidas estrictas de consolidación fiscal. Más de uno de
cada cinco jóvenes en el mercado laboral está en paro y existe el riesgo de que
nos encontremos ante una generación perdida. La disparidad de las tasas de desempleo
entre los Estados miembros ha aumentado drásticamente y refleja los efectos de
los choques asimétricos y las diferentes capacidades de resistencia de los
mercados laborales a las crisis. Los salarios y costes laborales han empezado a
ajustarse pero los efectos de las reformas aún no son plenamente visibles. Se
confirma la existencia de signos de deterioro en el proceso de adecuación entre
la oferta y la demanda en los mercados laborales europeos, y existe el riesgo
de que se consolide el creciente desempleo estructural. En muchos Estados miembros están
disminuyendo las rentas familiares medias y los datos más recientes apuntan a
una tendencia hacia niveles más elevados y formas más profundas de pobreza y
exclusión social, teniendo en cuenta que en muchos Estados miembros aumenta la
pobreza de los ocupados y la polarización social. 1.1.
Los efectos de la
protección social como estabilizador automático se han debilitado desde 2010,
lo que ha dado lugar a un aumento de las tasas de pobreza. Se observan
diferencias significativas entre los Estados miembros en la eficacia del gasto
en lo que se refiere a la reducción de la pobreza. La situación del empleo
y el mercado laboral en Europa, y en particular en algunos Estados miembros,
exige una intervención más decidida de las autoridades públicas y los
interlocutores sociales. Aunque se están aplicando reformas de gran calado, es
preciso redoblar los esfuerzos para modernizar nuestros mercados laborales e
invertir en capital humano con vistas a crear las condiciones para que se produzca
una recuperación generadora de empleo.
1.
Evolución reciente del mercado laboral y tendencias
sociales
Las
perspectivas económicas y de empleo son negativas y se han deteriorado en los
últimos meses. Si 2012 será un año negativo desde el punto de vista del empleo
y los pequeños incrementos del PIB previstos para 2013 no bastarán para crear
empleo y reducir el paro, se espera que en 2014 los mercados laborales
presenten unas perspectivas más positivas. La UE es actualmente la única región
importante del mundo en la que el desempleo sigue en aumento. La recuperación del
empleo se ha interrumpido y disminuye el empleo. Entre
el segundo trimestre de 2011 y el segundo trimestre del 2012 disminuyó en un
0,2 % el número de personas desempleadas entre 20 y 64 años de edad. En el
periodo 2008 – 2011 el empleo disminuyó un 1,7 %, lo que demuestra una
mayor resiliencia que EE.UU. durante el mismo período (-5,8 %,). Sin
embargo, la disminución ha sido más pronunciada en la zona del euro,
especialmente en los países que realizaron una mayor consolidación fiscal.
Desde el comienzo de la crisis económica y financiera en 2008, el total de
puestos de trabajo perdidos alcanza los 5 millones, de los cuales 4 millones se
perdieron en la zona del euro. Si bien desde el principio de la crisis han sido
el trabajo a tiempo parcial y los contratos temporales los que han provocado
principalmente las fluctuaciones del empleo global, también se han visto
afectados los contratos indefinidos. Gráfico 1: Empleo y desempleo en la EU 27, 2005-2012 Fuente: Eurostat, Contabilidad nacional y EU LFS Un rasgo positivo es
que la tasa de empleo de los trabajadores de más edad se incrementó en un 1,8 % entre 2008 y 2011 frente al descenso de 1,5 p.p.
de la tasa de empleo general. Las mujeres también han campeado la crisis
económica relativamente mejor que los hombres, con tasas de empleo casi en el
mismo nivel que en 2008, mientras que la tasa de empleo de los hombres disminuyó
un 2,6 % durante ese período. Al mismo tiempo, la tasa de empleo de los
jóvenes se redujo un 3,8 % . El desempleo está
aumentando de nuevo y ha alcanzado niveles sin precedentes en la zona del euro.
La tasa de desempleo global de la UE se sitúa
actualmente en el 10,6 %, mientras que en la zona del euro es del
11,6 %, el nivel más alto desde la creación de la UEM. En mayo de 2012, el
número de desempleados en la UE superó por primera vez los 25 millones de
personas y ha aumentado en 750 000 en el trimestre siguiente, lo que
supone un aumento total de casi 9 millones de personas desde 2008. En la
mayoría de los Estados miembros se observa una tendencia al alza en los niveles
de desempleo, ya que solo seis países muestran una reducción de la tasa de
desempleo en los últimos doce meses, hasta agosto de 2012. El desempleo de larga
duración ha alcanzado niveles alarmantes. En el
segundo trimestre de 2012, 11,1 millones de desempleados europeos habían estado
en paro durante un periodo superior a 12 meses, lo que representa el 4,6 %
de la población activa[2].
Ello supone un aumento de 4,8 millones en comparación con 2008. En 2011, el 70 %
de los desempleados de larga duración de la EU-27 se concentraban en los seis
mayores Estados miembros de la UE, siendo España el país que presentaba un
mayor número total de desempleados de larga duración de la UE, un 21 %, y
contribuía con 1,6 millones al incremento de 3,7 millones en el número de
desempleados de larga duración en el periodo 2008-2011. Desde el comienzo de la
crisis, en la mayor parte de los Estados miembros ha disminuido la probabilidad
de que los parados encuentren un empleo, tanto para los desempleados de
corta como de larga duración. Este descenso ha sido especialmente pronunciado
en los Estados miembros sometidos a importantes medidas de consolidación
fiscal. En España la probabilidad pasó del 50 % al 30 %, mientras que
en Grecia descendió del 25 % al 15 %, se mantuvo estable en los
Países Bajos y mejoró en la República Checa y Estonia. Gráfico 2: Tasa de desempleo de larga duración en % de la población
activa, 2008 y 2011 Fuente: Eurostat, EU-LFS El desempleo de larga
duración ha aumentado en todos los grupos, pero sobre todo entre los jóvenes y
las personas con niveles educativos más bajos.
Sin embargo, el riesgo de convertirse en desempleados de larga duración para
los trabajadores de más edad en 2011 es de más del 55 %, mientras que para
los jóvenes solo era aproximadamente del 30 %. En 2011, el desempleo de
larga duración entre los trabajadores poco cualificados fue cuatro veces
superior al de los trabajadores muy cualificados. También los nacionales de
terceros países registraron un desempleo de larga duración dos veces superior
al del trabajador medio de la UE en 2011. Algunos Estados miembros han podido
limitar la magnitud del desempleo de larga duración, bien porque la recesión ha
sido más breve bien por la eficacia de las instituciones del mercado de
trabajo. Más de uno de cada
cinco jóvenes en el mercado de trabajo está desempleado. La situación de los jóvenes en el mercado laboral constituye una
emergencia tanto económica como social, con 5,52 millones de jóvenes
desempleados. A lo largo de los últimos doce meses, la tasa de desempleo de los
jóvenes aumentó en la gran mayoría de los Estados miembros y en dos de ellos se
ha mantenido en niveles superiores al 50 % y superior al 30 % en
seis. En 2011 la tasa de paro de los jóvenes entre 20 y 34 con una formación
mínima de segundo ciclo de enseñanza secundaria disminuyó en un 4,2 % hasta
situarse en el 77,2 % en comparación con 2008, lo que apunta a la
existencia de dificultades crecientes en la transición de la educación al
puesto de trabajo. Quienes
abandonan prematuramente el sistema educativo se enfrentan a unas perspectivas
de empleo sombrías. Este conjunto de personas es quizás el subgrupo más vulnerable de
la mano de obra joven de Europa. En la UE, más de la mitad de los jóvenes que
abandonan el sistema educativo no tiene trabajo. El porcentaje de abandono
escolar disminuyó del 14,1 % en 2010 al 13,5 % en 2011. Aunque sigue
habiendo grandes disparidades en las tasas de abandono escolar prematuro entre
los Estados miembros, aquellos que introdujeron políticas efectivas y globales
para luchar contra este fenómeno han experimentado también mejoras
significativas. El abandono escolar prematuro sigue siendo más frecuente entre
los jóvenes de capas sociales desfavorecidas, los migrantes y las minorías
étnicas, como la comunidad gitana, y los varones. La
proporción de jóvenes que ni estudian, ni trabajan, ni se forman (NETF) sigue
aumentando. Y, lo que es más preocupante, el
incremento ha sido superior en los Estados miembros que ya tenían niveles más
altos. A pesar del mayor incremento registrado entre los hombres jóvenes, las
tasas de jóvenes que ni estudian ni trabajan siguen siendo más elevadas para
las mujeres jóvenes en casi todos los países europeos. Gráfico 3: Porcentaje de NETF en la franja entre los
15 y 24 años de edad Fuente: Eurostat, LFS La dispersión de las tasas de desempleo entre los Estados miembros
ha aumentado notablemente en los últimos años,
particularmente en la zona del euro. Esta diversidad también se constata en los
niveles regional y local, existiendo bolsas de elevado desempleo de jóvenes y
de larga duración a nivel subnacional. En agosto de 2012, la tasa de desempleo más
baja era la de AT, con un 4,5 %, mientras que en España se situaba en el
25,1 %. Una gran proporción del desempleo se concentra en un número
relativamente pequeño de países. Así es, la cifra de desempleados de Italia,
España y los países con programas de apoyo económico (EL, IE, PT, RO)
representa casi la mitad de todo el desempleo de la UE y este porcentaje ha
aumentado considerablemente durante la crisis. Gráfico 4: Cambio
en la tasa de desempleo (% ) en los últimos 12 meses y los tres
últimos meses hasta agosto de 2012 y evolución de la distribución de las tasas
de desempleo entre agosto de 2009 y agosto de 2012 Fuente: Eurostat Notas: Eurostat.
Gráfico 2: Datos que faltaban para agosto de 2012 relativos a 5 EM. Datos
utilizados: junio para EE y LV, julio para EL, HU y UK Se agrandan las
disparidades existentes entre los distintos Estados miembros en materia de
indicadores sociales y de empleo. Ello es
particularmente visible entre los países periféricos y del sur de Europa. Los
Estados miembros que hasta la fecha han mostrado mayor resiliencia son los
países del centro y el norte de Europa. Si bien da la impresión de que las
oleadas son asimétricas, muy a menudo sucede que son los países con mercados
laborales relativamente poco segmentados, sólidos sistemas de protección social
y capacidad para ajustar temporalmente los horarios de trabajo y las jornadas
laborales (flexibilidad interna) a los que les ha ido mejor. Los
últimos datos ponen de manifiesto que los costes salariales y laborales han
empezado a contribuir al proceso de reequilibrio exterior. En 2011, los mercados de trabajo europeos mostraron claros signos
de recuperación de las dinámicas salariales, con incrementos moderados de los
costes laborales unitarios nominales tras las caídas experimentadas en términos
reales en 2010. En 2011, la retribución real por empleado disminuyó en cerca de
la mitad de los Estados miembros y creció a una tasa inferior a la de la
productividad, lo que confirma la tendencia a la baja de la cuota salarial
iniciada en 2010. La evolución de los costes laborales unitarios nominales
difiere ligeramente entre Estados miembros. En general, la evolución de los
costes laborales unitarios se ajusta cada vez más a patrones que favorecen el
reequilibrio exterior, con una diferenciación cada vez más clara entre países
que presentan una mayor necesidad de reducir el desempleo y reequilibrar sus
posiciones externas y países que muestran una recuperación más sostenida y
superávits por cuenta corriente. Gráfico 5: Tasa anual de crecimiento de los costes
laborales unitarios nominales (T2 2010 / T2 2011) y tendencia en ocho Estados
miembros seleccionados (los que recibieron una recomendación específica por
país sobre la cuestión de los salarios), T2 2008 – T2 2012 Notas: Datos trimestrales estacionalizados Fuente: Eurostat. Gráfico 1: Para el caso de CY, la comparación se hace
con el trimestre 1 de 2011 y el trimestre 1 de 2012 (no hay datos sobre el 2º
trimestre de 2012) Fuente: Eurostat Desde
2010 se ha invertido la pauta anterior a la crisis caracterizada por una
dinámica más fuerte de los salarios reales en los países con malos resultados
en materia de desempleo. Esta evolución ha
contribuido a la mejora gradual de la competitividad de los sectores orientados
a la exportación. La demanda de mano de obra y los salarios parecen encontrarse
en una situación más sostenida en el sector de bienes exportables en los países
que claramente han comenzado o casi completado un proceso de corrección de los
déficits por cuenta corriente. Por otra parte, aunque existen elementos que
evidencian que hasta 2009 las dinámicas de los salarios reales eran más
fuertes, esta tendencia se ha invertido desde 2010. En muchos Estados
miembros están disminuyendo las rentas familiares medias. Entre 2009 y 2011, la renta disponible bruta disminuyó en dos de
cada tres Estados miembros y la divergencia entre los distintos países ha
seguido acentuándose. En la mayoría de los Estados miembros, la prolongada
crisis económica y del mercado laboral, unidas a la necesidad de proseguir el
saneamiento presupuestario (que incluía recortes en las prestaciones y subidas
de impuestos), ha ido debilitando con el tiempo el efecto protector de los
estabilizadores automáticos nacionales a medida que los beneficiarios iban
agotando el derecho a prestaciones o sufriendo recortes en sus niveles de
prestaciones sociales. Como consecuencia de ello, las rentas de los hogares
disminuyeron especialmente en los Estados miembros en los que la recesión era
prolongada. Las medidas de consolidación fiscal aplicadas desde 2010 parecen
haber contribuido a reducir considerablemente la renta disponible de los
hogares. Gráfico 6: Evolución de la renta familiar disponible
bruta durante la crisis Fuente: Eurostat, contabilidad nacional La proporción de la
población de la UE que reconoce que su hogares están experimentando
dificultades financieras se mantiene en
niveles históricamente elevados, y ha seguido creciendo, en general, en los
últimos meses. En 2012 el incremento interanual del índice de tensiones
financieras en el quintil más bajo ha sido especialmente significativo en
España e Italia (+ 10 %), mientras que en seis Estados miembros se
registraron descensos. Los últimos datos
apuntan a niveles superiores y formas más profundas de pobreza y exclusión
social. El número de Estados miembros en los que
ha aumentado desde 2008 la proporción de personas en riesgo de pobreza o
exclusión social supera al de aquellos en los que ha disminuido. Algunos grupos
se han visto particularmente afectados (incluidos los niños, las familias
monoparentales, la población en edad activa y, más concretamente, los jóvenes).
La evolución de la intensidad de la pobreza confirma que las personas que
corren el riesgo de padecerla son cada vez más pobres en muchos países, sobre
todo en aquellos en los que el riesgo global de pobreza es elevado. En 2010, la
renta mediana de las personas en riesgo de pobreza en la UE fue un 22 %
inferior al umbral de pobreza, lo que pone de manifiesto una profundización de
las disparidades en la mayoría de los Estados miembros desde 2008. Gráfico 7: Evolución del número de personas en riesgo
de pobreza o exclusión social en los Estados miembros de la UE entre 2008 y
2011 Fuente: EU-SILC; * datos: SILC de 2011 (2010) La pobreza de los
trabajadores y la polarización social va en aumento en muchos Estados miembros. Los trabajadores pobres representaron un tercio de los adultos
en edad laboral en riesgo de caer en la pobreza en 2011. En 2010, el 8,4 %
de las personas empleadas vivían por debajo del umbral de la pobreza y el
riesgo era considerablemente más elevado para las familias con hijos a cargo
(10,7 %). La incidencia de la pobreza de los ocupados aumentó entre las
mujeres, si bien sigue siendo más elevada en el caso de los hombres. Entre 2006
y 2010, este tipo de pobreza se incrementó significativamente en uno de cada
tres Estado miembros, entre los que se incluyen algunos de los Estados más
ricos, con economías y mercado laborales más resistentes. Factores tales como
los ajustes salariales, la reducción de la jornada laboral, las medidas de
reducción del tiempo de trabajo y el aumento de los contratos a tiempo parcial
y temporales pueden haber contribuido a ello.
2.
Principales retos del mercado de trabajo
Las tendencias recientes
observadas en el mercado laboral no solo son en parte el resultado de
variaciones cíclicas, y en particular de la grave crisis económica, sino que
también se deben a los retos estructurales e institucionales del mercado
laboral que afectan a la actividad económica y el funcionamiento de los
mercados de trabajo. La creación neta de
empleo (el crecimiento del empleo) ha descendido de forma constante tanto a
nivel de la UE como entre los Estados miembros, con la excepción de 2010. Desde mediados de 2011 el conjunto de Europa ha vuelto a
experimentar tasas negativas de crecimiento del empleo. Ello es el resultado
neto de la tendencia decreciente de empleos encontrados (desempleados que
encuentran empleo) y tendencias crecientes en separaciones de empleo, que
exigen políticas destinadas a estimular la demanda de mano de obra y un modelo
de crecimiento más rico en términos de empleo[3].
Al mismo tiempo, sin embargo, los programas de creación de empleo que cuentan
con apoyo de los Fondos Estructurales y los Fondos de Cohesión constatan
avances significativos en términos de creación bruta de empleo y de empresas de
nueva creación subvencionadas. Gráfico 8: Tasa de desempleo y tasa de búsqueda de
empleo en la EU-27, T1 2007 – T4 2011 Fuente: Cálculos de los servicios de la Comisión sobre la base de
datos de Eurostat El potencial de
creación de empleo en algunos sectores clave podría aprovecharse mejor si se
abordara la escasez de capacidades. Se
calcula que la ecoindustria creará alrededor de 8 millones de puestos de
trabajo de aquí a 2020, con un máximo de 2,8 millones de estos empleos
generados a partir de medidas relativas al uso eficiente de los recursos, 2
millones de puestos de trabajo a partir de la ejecución de políticas de
eficiencia energética y otros 3 millones de empleos a partir del desarrollo del
sector de las energías renovables[4].
En 2012, se espera que el número de personas que trabaje específicamente en las
ecoindustrias en toda la UE sea de 3,4 millones, un incremento de 2,7 millones
en relación con 2008, lo que demuestra que, incluso en el actual entorno
económico, hay potencial de crecimiento del empleo en el sector ecológico.
Entre 2005 y 2009 el sector de las energías renovables contribuyó a la creación
de más de 300 000 nuevos puestos de trabajo. Durante el período 2008-2011,
el sector sanitario y de trabajo social generó unos 1 866 000 nuevos
puestos de trabajo. Además, se espera que la demanda de nuevos puestos de
trabajo en este sector se incremente en un total de 8 millones de oportunidades
de empleo entre 2010 y 2020. En cuanto al sector de las TIC, para 2015 se
espera que se generen hasta 700 000 vacantes no cubiertas para los
profesionales de este sector. Ambos sectores se enfrentan a retos similares
para sustituir a una fuerza laboral envejecida con trabajadores más jóvenes. En
términos generales, se constatan notables carencias de cualificaciones en los
sectores de la economía ecológica, el sector de las TIC y la asistencia
sanitaria, especialmente para las ocupaciones con un alto grado de
especificidad técnica. Si bien la fiscalidad
sobre el trabajo sigue siendo elevada e incluso ha aumentando en varios Estados
miembros, los cambios introducidos en su composición están reduciendo los
costes laborales. La elevada presión fiscal
disuade a los que perciben ingresos secundarios y a los trabajadores de renta
baja y poco cualificados y puede tener un impacto negativo en su tasa de empleo
en su conjunto. En 2011, la presión fiscal media de la EU-27 fue del 39,6 %
en comparación con el 21 % de Suiza, el 29,5 % de los Estados Unidos
y el 30,8 % de Japón y Canadá. Por término medio, en Europa la presión
fiscal aumentó en 0,3 % entre 2010 y 2011, afectando también a los
trabajadores con salarios bajos. Los aumentos fueron, por lo general, más
elevados en los Estados miembros ya afectados por una elevada presión fiscal
media. No obstante, ello se ha debido principalmente a los cambios introducidos
en los impuestos sobre la renta de las personas físicas y en una serie de casos
acompañados de reducciones en los costes de la seguridad social de las
empresas, lo que reduce los costes laborales. Gráfico 9: Total de la presión fiscal para las
personas con salarios bajos (utilizando el 67 % del salario medio como
referencia para este grupo) en 2011 y variación anual 2010-2011 Breve descripción: * Para los países de la UE no pertenecientes a la
OCDE (BG, LV, LT, MT y RO) solo se dispone de los datos relativos a 2010; * *
datos de CY correspondientes a 2007. Para estos países, la evolución de la
presión fiscal se refiere al período 2009-2010 (para CY al período 2006-2007).
Fuente: OCDE La segmentación del
mercado de trabajo ha seguido aumentando al incrementarse los contratos
temporales y de trabajo a tiempo parcial. Entre
2007 y 2011 en 21 de los 27 Estados miembros aumentó el porcentaje de personas
que ocupaban puestos con contratos no voluntarios de duración determinada o a
tiempo parcial. Existen grandes divergencias entre los Estados miembros, pero
los países mediterráneos y Polonia se caracterizan por presentar la mayor segmentación.
La asimetría de la legislación en materia de protección del empleo entre
puestos de trabajo permanentes y temporales/de duración determinada constituye
la causa principal de la segmentación del mercado de trabajo. En 2011, el 60,4 %
de las personas de entre 15 y 64 años que trabajaban con contratos temporales
lo hacían de forma involuntaria. La probabilidad de trabajar con un contrato
permanente es menor en los Estados miembros con una legislación más estricta en
materia de protección del empleo. Gráfico 10: Porcentaje de empleados que trabajan con contratos no
voluntarios de duración determinada o a tiempo parcial (en 2007 y 2011) y
transiciones de empleo temporal a indefinido (datos de 2010) Breve descripción: * Los datos de SI
se refieren a 2011; * * solo se dispone de los datos de IE relativos a 2007. Fuente:
Eurostat, LFS y SILC En los mercados
laborales de la UE el número de jóvenes con contratos temporales es excesivamente
elevado y su situación se ha visto agravada con
el tiempo. En 2011, aproximadamente el 42,5 % de los trabajadores jóvenes
de la UE contaba con contratos temporales, frente al 14,0 % de la media de
la población en edad de trabajar. Los datos de que se dispone muestran que,
entre los jóvenes, los contratos temporales pueden servir, en cierta medida, de
trampolín para la consecución de empleo permanente, pero este no es el caso en
algunos otros Estados miembros, en los que la tasas de conversión de contratos
temporales en contratos permanentes son especialmente bajas. Gráfico 11: Empleados con contratos permanentes y
temporales, trabajo por cuenta propia y total de empleados (15-64 años) T1 2007
– T1 2012 T Fuente: Eurostat El trabajo a tiempo
parcial ha supuesto un porcentaje importante del crecimiento del empleo
experimentado durante la crisis. Mientras que el
empleo total se contrajo entre 2008 y 2010 y el número de trabajadores a tiempo
completo se redujo en 6,2 millones, el número de trabajadores a tiempo parcial
aumentó en 1,1 millones en el mismo periodo. El aumento del trabajo a tiempo
parcial ha sido constante en los últimos años, hasta alcanzar el 18,8 % en
2011. Aproximadamente un tercio de las mujeres ocupadas trabajan a tiempo
parcial frente al 8,1 % de los hombres. Este dato refleja el hecho de que
los servicios de guardería solo abarcan al 28 % de los niños menores de
tres años y al 84 % de los mayores de tres años. Existen signos
recientes de deterioro en el proceso de adecuación entre la oferta y la demanda
en los mercados laborales europeos. Para la
mayoría de los Estados miembros la curva de Beveridge, que relaciona desempleo
y tasas de vacantes, se ha desplazado aún más hacia la derecha. Sin
embargo, desde el inicio de 2008 tres Estados miembros han avanzado en la curva
de Beveridge (BE, AT y FI) y en el caso de un Estado miembro la curva se ha
desplazado hacia el interior (DE), lo que pone de manifiesto la mejora de los
mercados laborales y el proceso de adecuación. El deterioro podría ser
consecuencia de desajustes entre las destrezas y las cualificaciones educativas
que se requieren para desempeñar un determinado puesto de trabajo, el desempleo
de larga duración en aumento, una respuesta inadecuada frente a los cambios
demográficos e ineficiencias en los servicios ofrecidos por los servicios de
empleo. No obstante, también puede deberse a fricciones y obstáculos a la
movilidad geográfica y profesional, y a información asimétrica entre
empresarios y empleados. Los ciudadanos europeos siguen estando confrontados a
obstáculos de naturaleza jurídica, administrativa y práctica cuando atraviesan
las fronteras entre los distintos países. Se contemplan reformas adicionales
con el fin de transformar Eures[5]
en una herramienta para la contratación, la colocación y la adecuación entre la
oferta y la demanda de empleo dentro de la UE que permita a los Estados
miembros desarrollar sus servicios EURES en función de sus necesidades
económicas específicas, apoyando, por ejemplo, a las ocupaciones
subrepresentadas y a grupos específicos de trabajadores, incluidos los jóvenes.
Gráfico 12: Curva de Beveridge, EU-27, 2008 (T1) –
2012 (T3) Fuente: Eurostat, los datos utilizados son: i) la tasa de desempleo
(UR, %), y ii) el indicador de escasez de mano de obra (LSI, %), derivados de
los resultados de la Encuesta a las empresas de la UE El persistente
desempleo estructural corre el riesgo de enquistarse. El desplazamiento hacia la derecha que se registra en la curva
de Beveridge podría ser temporal, ya que el mercado de trabajo trata de
reaccionar y adaptarse a una actividad económica en evolución a través, por
ejemplo, de cambios en la dinámica salarial, el reciclaje o la intensificación
de las políticas activas del mercado laboral. Sin embargo, este desplazamiento
también puede apuntar a problemas estructurales más duraderos que amenazan con
aumentar de forma permanente los niveles de desempleo estructural. Los datos
disponibles muestran que el nivel de desempleo estructural medido por la tasa
de desempleo no aceleradora de los salarios (NAWRU) ha aumentado en la mayoría
de los países de la UE desde el principio de la crisis y que este incremento ha
evolucionado en paralelo al deterioro de la curva de Beveridge . Gráfico 13: Tasa (%) de desempleo no aceleradora de
los salarios (NAWRU) por Estado miembro Fuente:
AMECO Recientemente se ha
registrado un descenso del gasto en políticas activas del mercado laboral por
persona desempleada. Los datos de que se dispone
muestran que las políticas activas del mercado laboral tienen un efecto
positivo en las tasas de empleo, especialmente entre las mujeres y los
trabajadores poco cualificados. Los Estados miembros con el nivel
más bajo de desempleo de larga duración también se encuentran entre los que el
nivel de participación en las políticas activas del mercado laboral es el más
elevado, aunque otros factores pueden haber contribuido a estos buenos
resultados. Sin embargo, los recursos invertidos en las políticas
activas del mercado laboral por desempleado disminuyeron en más de un 20 %
entre 2007 y 2010[6].
Gráfico 14: Participación en las políticas activas del mercado laboral
en 2010 y tasa de desempleo de larga duración en 2011 Fuente: Eurostat El efecto de
amortiguación del sistema de protección social sobre las rentas de los hogares
como estabilizador automático comenzó a debilitarse después de 2009. En la primera fase de la crisis, las prestaciones sociales
desempeñaron una función esencial en el sostenimiento de las rentas familiares.
En la zona del euro, las prestaciones sociales netas y una fiscalidad más baja
contribuyeron positivamente a la evolución de la renta disponible bruta durante
2009 y en los dos primeros trimestres de 2010. No obstante, este efecto comenzó
a debilitarse en la segunda fase de la crisis económica. A finales de 2010, la
contribución de las prestaciones sociales a la evolución de la renta familiar
bruta empezó a ser negativa. En algunos países no deja de crecer el número de
personas que no se acogen a ningún tipo de régimen. Todo ello es consecuencia
de la reducción de los derechos a prestaciones conforme va pasando el tiempo,
la eliminación progresiva de las medidas discrecionales iniciales de apoyo a la
renta y, en algunos países, los recortes en los gastos sociales, que formaban
parte de los programas de consolidación fiscal. Existen
diferencias significativas entre los Estados miembros en términos de eficacia
del gasto, a saber, en los resultados y los efectos de reducción de la pobreza
que consiguen por unidad de gasto, cuando los
modelos de gasto y las estructuras de las medidas de protección social son
similares. Entre los principales instrumentos para prevenir y abordar la
pobreza de las rentas se encuentran los sistemas fiscales y de prestaciones. En
2010, el gasto en prestaciones de protección social (excluidas las pensiones)
redujo la pobreza registrada en la UE del 26 % al 16 %, es decir, un
37 %. No obstante, los Estados miembros que gastan importes similares en
protección social alcanzan resultados bastante distintos, y viceversa. Algunos
países consiguen reducir los índices de pobreza entre los niños y los ancianos
o las bajas por enfermedad con menos gasto que otros. Algunos países pueden
ofrecer mejores niveles de prestaciones para las personas porque logran reducir
el periodo de tiempo en el que perciben la prestación al conseguir que vuelvan
a conseguir rápidamente un empleo. Lograr un equilibrio entre prestaciones
universales y prestaciones concedidas en función de los recursos y entre
prestaciones en efectivo y en especie podría contribuir a activar la actividad
laboral. Si medimos el gasto en protección social en relación con la reducción
de la pobreza se observa que algunos sistemas son más eficaces que otros. BG,
LV, PL y RO se agrupan en la zona de gasto reducido con escaso impacto; ES, IT,
PT, CY (y EL) muestran resultados similares, pero con un mayor gasto, y
obtienen resultados inferiores a la media de la UE en cuanto a la reducción de
la pobreza infantil. Sigue
habiendo importantes retos en la plena aplicación de las estrategias de
inclusión activa, debiéndose prestar especial
atención a unas estrategias adecuadas de apoyo a la renta, los mercados
laborales inclusivos y el acceso a servicios de calidad. En muchos Estados
miembros se observa ahora una transición hacia las políticas activas de
bienestar y la lucha contra los factores financieros que desincentivan el
trabajo. Sin embargo, sigue habiendo diferencias en el nivel de cobertura de
asistencia social y en los regímenes de renta mínima en los Estados miembros y
sigue siendo difícil llegar hasta los grupos que sufren las formas más extremas
de pobreza (como las personas sin hogar y de la comunidad gitana). Garantizar
un apoyo adecuado a la renta constituye un instrumento eficaz para suavizar la
transición al trabajo, fomentar la inclusión social y estimular la demanda
agregada. Disponer de unos servicios de guardería de calidad a precios
asequibles contribuye a que los padres puedan incorporarse al mercado de
trabajo y a que los niños puedan gozar de mayores posibilidades en su vida. No
obstante, los datos demuestran que las familias más vulnerables suelen
presentar tasas de participación más bajas debido a factores como la
disponibilidad y la accesibilidad, la asequibilidad, la elegibilidad, y la
elección parental.
3.
Aplicación de reformas estructurales del mercado de
trabajo
El Consejo Europeo de
los días 1 y 2 de marzo de 2011, basándose en el Estudio Prospectivo Anual
sobre el Crecimiento de 2012 elaborado por la Comisión, estableció las
orientaciones políticas para que los Estados miembros presentasen sus programas
nacionales de reforma. En ellos se incluyen sus planes para introducir en el
mercado laboral reformas destinadas a lograr los objetivos principales de la UE
establecidos en las Directrices de empleo. Sobre la base de propuestas de la
Comisión, el Consejo adoptó recomendaciones específicas para cada país en las
que se destacaban los ámbitos en los que los Estados miembros deben llevar a
cabo reformas dentro del marco general de las Directrices para las políticas de
empleo. En la sección siguiente
se recogen las medidas políticas adoptadas por los Estados miembros con vistas
a PNR y las prioridades fijados en el Estudio Prospectivo de 2012.
3.1.
Movilizar el trabajo a favor del crecimiento
Varios
Estados miembros (BE, CZ, EE, HU, IE y PT) están tomando medidas para reforzar
las políticas activas del mercado laboral (ALMP) y los servicios públicos de
empleo (SPE). En BE, se han incrementado las subvenciones salariales para los
trabajadores considerados «trabajadores del conocimiento» (es decir, los
investigadores de los sectores público o privado). En CZ, el servicio
comunitario se utiliza como medida de activación, coordinado por la Oficina de
Empleo. En EE, el nuevo programa de empleo para 2012-2013 ofrece una selección
más amplia de políticas activas del mercado laboral y amplía el grupo
destinatario que puede acogerse a las diferentes medidas. En HU se han
reforzado las medidas activas del mercado laboral, centrándose en la formación
de los trabajadores de los servicios públicos de empleo (SPE), el desarrollo de
modelos de servicio orientados al cliente, paquetes de servicios a las
microempresas y las PYME, la ampliación de las funciones del portal SPE y los
servicios electrónicos, así como la transformación de los planes de obras
públicas. En IE se está reforzando la condicionalidad para garantizar que se
anima a los trabajadores a tiempo parcial a conseguir empleos a tiempo
completo. Por último, en Portugal se están tomado
medidas para aumentar la eficacia de los SPE y se han introducido regímenes de
subvenciones salariales para los desempleados. En
2011 y 2012, la presión fiscal sobre el trabajo sigue siendo alta con un
aumento global del coste laboral, si bien se han logrado algunos avances en
algunas categorías de trabajadores vulnerables, como los trabajadores poco
cualificados / con escasos ingresos. Muchos Estados miembros (BE, DK,
CY, FI, EL, ES, IE, IT, FR, LU, NL, PT, SL y UK) aumentaron recientemente el
impuesto sobre la renta de las personas físicas, a menudo mediante el
aumento de los tipos de interés. Ello se hizo frecuentemente con carácter
temporal en forma de recargos o de contribuciones solidarias general para las
rentas más altas (GR, IT, CY, LU, PT, SP). AT y CZ también tienen la intención
de introducir medidas similares en breve. En muchos países (AT, CY, FR, EL, HU,
LV, PL y PT, UK) también se incrementaron las cotizaciones a la seguridad
social. Las
medidas dirigidas a reducir la fiscalidad sobre el trabajo se destinaron
principalmente a aumentar los incentivos al trabajo para determinados grupos
específicos y, por lo general, implicaron cambios en la base imponible. En BE, por ejemplo, todo un conjunto de reducciones de la
seguridad social se dirige a los jóvenes, a los trabajadores de más edad y
salarios bajos, y a las nuevas contrataciones en las PYME o por cuenta propia. Asimismo,
en FI y HU se concedieron medidas de reducción impositiva a las personas con
rentas bajas y medias, aumentando los créditos fiscales y las deducciones
básicas. SE incrementó las deducciones a las rentas básicas para las rentas del
trabajo de los mayores de 65 años con la finalidad de incrementar la vida
laboral. Se está tomando una serie de medidas para
fomentar la creación de empresas y el autoempleo (AT, BE, BG, EE, ES,
IE, MT, HU, PL, PT, UK). En Austria, un proyecto
piloto proporciona apoyo adicional a los aprendices y a las empresas que
ofrecen puestos de aprendizaje, incluidos servicios de asesoramiento jurídico y
mediación. En
Bélgica se están adoptando medidas destinadas a mejorar el acceso al crédito
para las empresas, promover la simplificación administrativa, o reducir las
cotizaciones a la seguridad social en el sector de la hostelería. En BG, el
trabajo por cuenta propia se promueve facilitando orientación, formación y
ayuda para la creación de nuevas empresas propias o mediante la concesión de
equipos y reparaciones de las pequeñas empresas de reciente creación. En
España se está simplificando el procedimiento para la creación de empresas
mediante la reducción de las cargas administrativas de las empresas de menor
tamaño y autorizando la ampliación del horario comercial en las zonas
turísticas. En Irlanda se facilita una serie de ayudas que implican la
concesión de subvenciones de capital, fondos de préstamo y garantías,
incentivos para la creación de empresas, etc. En Malta se están tomando medidas
destinadas a reducir la burocracia para los trabajadores por cuenta propia y se
ha anunciado un nuevo «régimen de microgarantías» para ayudar a los
trabajadores autónomos y las pequeñas empresas a obtener garantías para los
préstamos bancarios. En Polonia se fomenta a través del FSE el espíritu
empresarial, el trabajo por cuenta propia y la actividad empresarial. En
Portugal se ofrece acceso al crédito a los empresarios y trabajadores
autónomos, y se presta apoyo técnico a los desempleados que deseen crear su
propia empresa ofreciéndoles asistencia técnica. En el Reino Unido, se reforzó el
régimen nacional de garantía de préstamo con objeto de animar a los bancos a
que el crédito fluya a las PYME. Algunos Estados miembros han tomado medidas adaptando
las prestaciones por desempleo para facilitar la vuelta al trabajo (BE, ES,
IE, IT, SE). En Bélgica, la reforma del sistema de prestaciones por desempleo
aprobada implica que las asignaciones disminuyen antes y con mayor rapidez de
lo que lo hacían anteriormente. En ES, la prestación
por desempleo se ha reducido en relación con varios grupos. En
Portugal, una nueva ley reduce la duración máxima y los importes de las
prestaciones por desempleo con el fin de reducir el riesgo de dependencia de
las prestaciones y el desempleo de larga duración. En SE, se han introducido normas de
elegibilidad más estrictas, tasas de ingresos de sustitución más bajas y plazos
máximos para las prestaciones por desempleo. En España se están tomando más medidas para
reforzar la responsabilidad mutua, vinculando la condicionalidad a la
participación en las políticas activas del mercado de trabajo. En IE, se ha
dado un mayor énfasis a las condiciones para los solicitantes de empleo con especial
atención a los desempleados de larga duración. En Italia, el nuevo sistema de
seguridad social para el empleo sustituirá gradualmente al actual sistema de
subsidio de desempleo. Una
serie de Estados miembros han adoptado medidas para abordar la fijación de
los salarios con el fin de garantizar que evolucionen en paralelo a la
productividad (EL, ES, PT). En España, la reciente reforma del mercado de
trabajo da prioridad a las decisiones adoptadas en las propias empresas a
propósito del horario laboral y los salarios y les facilita la posibilidad de
desmarcarse de los acuerdos sectoriales. En Portugal se garantiza una evolución
de los salarios compatible con las condiciones de las empresas, desmarcándose
de los convenios colectivos en caso de que las asociaciones patronales abarquen
a menos del 50 % del total de la mano de obra. En Alemania, el sistema
de salario mínimo por sectores abarca un número creciente de sectores. En
Hungría, el nuevo Código del trabajo surtió efecto a partir del 1 de julio de 2012,
lo que implica un aumento del salario mínimo del 19 %. En Grecia se están
introduciendo medidas de fijación de salarios mediante la decisión de reducir
el salario mínimo e introducir un salario mínimo diferenciado para los jóvenes. Una serie de Estados miembros (AT, BG, DE,
ES, LV, HU) han adoptado medidas para incrementar la movilidad laboral.
En Austria, la introducción de la tarjeta roja-blanca-roja, un sistema de
puntuación regido por criterios para el acceso al mercado de trabajo de los
nacionales de terceros países, se completó al permitir que también se acojan a
él los trabajadores cualificados en profesiones con escasez de mano de obra. En
Bulgaria, la adopción de un marco nacional de cualificación garantizará la
transparencia de la formación profesional de los estudiantes y los trabajadores
y las necesidades de los empresarios en relación con los sistemas de educación
y formación. En Alemania, se aprobó una ley que reduce el umbral de ingresos
para los inmigrantes con formación universitaria procedentes de fuera de la UE.
En Letonia se ha propuesto un régimen relativo al establecimiento de una
prestación de reasentamiento para compensar a los trabajadores que se desplacen
de su lugar de residencia para trabajar en otra localidad o municipio. En Hungría, el Gobierno apoya la movilidad dando apoyo financiero
para cubrir los gastos de alquiler de los desempleados registrados que se
desplazan 100 km desde su lugar de origen. Los
Estados miembros están tomando medidas para reducir la salida anticipada del
mercado laboral (AT, BE, ES, DK, IE, NL, HU y UK). En Austria se han
introducido reformas a fin de reducir el número de pensiones de invalidez. En
Bélgica se ha aumentado el límite de edad aplicado a los trabajadores de más
edad para acceder al sistema de crédito de tiempo y se ha eliminado el sistema
de jubilación anticipada a tiempo parcial. En DK, los planes de reforma de las
pensiones de invalidez exigen que se agoten las posibilidades de activación
antes de la jubilación anticipada. En España se acelerará el calendario
para el aumento de la edad legal de jubilación, la edad de jubilación
anticipada aumentará de 61 a 63, con mayores penalizaciones en caso de
jubilación anticipada y una suspensión del acceso a la jubilación parcial por
un período de dos años. En IE, nuevas iniciativas permitirán que las personas
que perciben un subsidio de enfermedad o invalidez puedan trabajar y recibir
apoyo a la renta. Además, en 2028 la edad de jubilación legal aumentará a los
68. En los Países Bajos se están tomando medidas para elevar
progresivamente la edad de jubilación a los 67 a más tardar en 2023 y en lo
sucesivo puede estar vinculada a la esperanza de vida. En Hungría, como norma
general, se ha abandonado la jubilación anticipada. El Gobierno del Reino Unido
ha anunciado recientemente planes para vincular la edad de jubilación con la
esperanza de vida. Otras
medidas también se centran en la promoción de una vida laboral más larga
(AT, BE, BG, DE, EE, FI, LU, PL y UK). En Austria, para los trabajadores de más
edad con problemas de salud se dispone de medidas activas del mercado laboral,
medidas de reintegración profesional y reciclaje, asignaciones a tiempo parcial
y subsidios de empleo. En Bélgica, en caso de despidos colectivos, las empresas
con más de 20 empleados están obligadas a aplicar en sus despidos la misma
estructura de edad que la de la empresa y deberán elaborar un plan anual para
los empleados a partir de 45 años de edad. En Chequia, a raíz de la
reforma de las pensiones adoptada a finales de 2011, cada año se incrementará
la edad de jubilación en dos meses sin límite máximo. En Estonia se presta
especial atención a los trabajadores de más edad, la participación en el
aprendizaje permanente y en el sistema de salud. En Finlandia se están haciendo
esfuerzos para mejorar la calidad de la vida laboral y el bienestar en el
trabajo como medio de prolongar la vida laboral. En Luxemburgo se está
obligando a las empresas con más de 150 trabajadores a proporcionar más apoyo a
los trabajadores de más edad. En Polonia se están haciendo esfuerzos para
aumentar las oportunidades de aprendizaje de las personas de edad avanzada y
mejorar la calidad de la educación para las personas de más edad. En el Reino
Unido, en octubre de 2011 se suprimió la edad de jubilación por defecto. Algunos
Estados miembros han adoptado medidas que no favorecen la prolongación de la
vida laboral. En Chequia habrá un incremento de la fiscalidad del
trabajo realizado por los pensionistas, que probablemente hará disminuir la
participación de las personas de edad avanzada en el mercado de trabajo. En
Francia se ha reabierto la posibilidad de retirarse a los 60 años para quienes
comenzaran a trabajar a los 18, si han contribuido adecuadamente al sistema de
protección social. En Hungría se estableció la obligatoriedad de la edad de
jubilación de todos los empleados públicos, salvo los trabajadores del sector
sanitario.
3.2.
Apoyo al empleo, en especial de los
jóvenes
Se ha tomado una serie
de medidas en favor del empleo de los jóvenes, especialmente de los que no
disponen de empleo, ni siguen módulos de educación o formación. Finlandia está
poniendo en marcha una garantía global para los jóvenes destinada a
ofrecerles un puesto de trabajo, un período de prácticas o de estudio, un
taller o un puesto de reciclaje en el mercado laboral en un plazo de tres meses
desde el momento en que se queden sin trabajo. Un grupo de países (BE,
BG, ES, CY, IE, PL, PT, SE y SI) está promoviendo iniciativas destinadas a mejorar
el aprendizaje de calidad y los contratos de prácticas. En Bélgica se ha
introducido un amplio sistema de prácticas en empresas para los desempleados
menores de 25 años que no encuentren empleo al cabo de los seis meses de
inserción profesional. En Bulgaria se promueven prácticas en las oficinas
centrales y regionales de la administración pública dando prioridad a los
jóvenes con discapacidad. En Irlanda se están
tomando iniciativas para activar y actualizar las cualificaciones de jóvenes a
través de 5 000 periodos de prácticas de 6 a 9 meses de duración. En España se han adoptado medidas para elaborar un
contrato de educación y aprendizaje, y establecer un sistema dual de formación
profesional. En Polonia se ha establecido un
proyecto piloto orientado a los desempleados de menos de 30 años mediante apoyo
tutorial individual, períodos de prácticas y permisos para formación. En
Portugal se ofrecen ayudas a los períodos de prácticas profesionales y
colocaciones laborales. En Eslovenia se ofrece empleo a los desempleados
menores de 30 años durante un periodo de 15 meses y el Gobierno está
promoviendo periodos de prácticas voluntarios en las instituciones de
administración fiscal y prevención de la corrupción. En Suecia, el Gobierno
ofrece a las empresas hasta 2 750 EUR por alumno y año con el fin de
fomentar la creación de puestos de aprendizaje en los lugares de trabajo y se
propone que esta subvención pública se incremente en 2014-2016. Entre otras medidas
concretas de apoyo a los jóvenes sin empleo o sin estudios ni formación se
incluyen los programas orientados a la dimensión de la formación profesional
(DE, LV, FI), la formación en el puesto de trabajo (LT) y la ayuda financiera
(HU). En Alemania los jóvenes de origen inmigrante tienen ahora mejores
oportunidades para acceder a los programas de formación profesional. En
Lituania, el proyecto «aumentar el empleo de los jóvenes», dirigido a la
población de menos de 29 años de edad, subvenciona los salarios y los gastos de
organización de la adquisición de cualificaciones en el lugar de trabajo. En Letonia
a los desempleados de entre 15 y 24 años de edad se les ofrece la oportunidad
de probar distintas salidas profesionales en un centro de formación profesional
durante un período de nueve semanas. En Hungría se ha introducido la «primera
garantía de empleo», una compensación salarial a todos los empresarios,
incluidos el salario bruto y la cotización a la seguridad social. En una serie de Estados
miembros se han establecido asociaciones con los interlocutores
sociales para promover el aprendizaje de calidad o contratos de prácticas
(BG, CZ, FR, IE, IT, LU, RO y SK). En Bulgaria se destinan medidas a facilitar
o contribuir a los costes de inversión y los costes laborales para la creación
de empleo para los jóvenes. En Chequia, un
proyecto financiado por el FSE contribuye a financiar los costes de los
períodos de prácticas en las empresas, en particular para los titulados
universitarios y las personas que carecen de experiencia laboral y necesitan
completar sus perfiles de cualificaciones. En Irlanda nuevas medidas ofrecen
puestos adicionales de formación para los desempleados mediante la colaboración
y la implicación entre empresarios y empresas y centros de educación y
formación. En RO las empresas que contraten trabajadores jóvenes menores de 25
años recibirán por cada trabajador contratado un año de exención del pago de
las cotizaciones a la seguridad social. En SK se subvencionarán empleos del
sector privado con el salario mínimo durante un año, mientras que los
empresarios deben contribuir durante al menos seis meses. Solo en algunos países
(HU, SK y SE) se han adoptado medidas para reformar la legislación en
materia de protección del empleo. En Hungría, entre los cambios
introducidos se incluyen los reglamentos por los que se rige el pluriempleo, la
reglamentación de los horarios laborales flexibles y la simplificación de las
normas en materia de despido. Portugal ha reducido las indemnizaciones por
despido a 20 días por año trabajado para los contratos de duración determinada
e indefinida y simplificado la definición de despidos individuales por razones
económicas. En Italia se ha revisado la legislación que regula los despidos
individuales improcedentes en empresas con más de 15 trabajadores, con el fin
de aumentar la flexibilidad en la salida del mercado de trabajo y se han
introducido medidas para limitar los abusos de los contratos laborales
atípicos. En Eslovaquia se adoptan medidas para restringir la duración máxima y
el número de contratos sucesivos de duración determinada y eliminar las excepciones
para las agencias de trabajo temporal. Solo unos pocos Estados
miembros están haciendo avances en lo referente a la adaptación de los
sistemas de educación y formación para reflejar las necesidades del mercado de
trabajo (BE, IE, LT, MT y SK). En Irlanda las medidas introducidas
pretenden ayudar a los desempleados y los trabajadores que fueran anteriormente
autónomos a que se mantengan lo más cerca posible del mercado laboral mediante
el acceso a la educación superior a tiempo parcial y las oportunidades de
formación para mejorar sus capacidades u ofrecer nuevas cualificaciones en
campos en los que sea probable que surjan oportunidades de empleo sostenible.
En Lituana se identificarán las cualificaciones en varias etapas con el fin de
facilitar a las personas una mejor información sobre la estructura de la
demanda de capacidades y la identificación de las especialidades más
solicitadas. En Malta se incita a los estudiantes a proseguir su formación en
las cualificaciones exigidas por la industria y a hacerlo mediante un crédito
fiscal que cubra hasta el 80 % de los gastos de los cursos realizados. En
Eslovaquia, la Ley sobre la enseñanza y la formación profesional recientemente
adoptada tiene por objeto el refuerzo de los vínculos entre la enseñanza y las necesidades
del mercado laboral. También en Bélgica, todas las comunidades han adoptado
medidas para reformar la formación profesional con el fin de reforzar su
calidad, flexibilidad y sus vínculos con las necesidades del mercado laboral. Se han adoptado algunas
medidas para revisar la calidad y la financiación de las universidades
(IT, LV y MT). Italia ha tomado medidas para disminuir la generosidad a medida
que se prevé un incremento de las tasas académicas de entre el 25 % y el
100 %. Por lo que se refiere a las becas, solo Malta ha anunciado la
continuación de los dos regímenes en la materia. Letonia ha emprendido una
evaluación a gran escala de más de 800 programas de estudio de educación
superior y está preparando una serie de reformas, incluida la reforma del
proceso de acreditación, el desarrollo de un nuevo modelo de financiación
universitaria y la reforma de la gestión de las universidades. A pesar de la
recomendación del Semestre Europeo para que se dé prioridad a un gasto público
que estimule el crecimiento, todo indica que se están llevando a cabo recortes
en detrimento de la inversión en educación. Un número significativo de
Estados miembros redujo su gasto en educación consecutivamente en 2011 y 2012
(EE, IT, LV, LT, UK) o en 2011 o en 2012 (BE, BG, IE, FR, CY, HU, PL, RO, SK,
FI). También en España el debate sobre la
consolidación presupuestaria se centra en la educación.
En cambio, los presupuestos permanecieron estables o se incrementaron en
CZ, DK, LU, MT, AT.
3.3.
Protección de las personas vulnerables
Algunos Estados miembros
han tomado medidas para abordar la eficacia de los sistemas de protección
social (EE, LV y ES). En Estonia ha aumentado significativamente la
disponibilidad de prestaciones del seguro de desempleo de 2013 en adelante, con
lo que se complementa y compensa la reforma de la legislación de empleo de
2009. En Irlanda, a pesar de los recortes generalizados en las prestaciones
sociales, las personas vulnerables siguen recibiendo apoyo a la renta, aunque a
un nivel inferior. En Letonia las prestaciones por desempleo ya no dependerán
del régimen de antigüedad en el seguro sino que se basarán en una cobertura
decreciente de hasta 9 meses. En España la activación del régimen de ingresos
mínimos estará vinculada a la duración de la carrera profesional del
solicitante. Algunos Estados miembros
han avanzado en la aplicación de las estrategias de inclusión activa que
se centren en un apoyo a la renta adecuado, unos mercados de trabajo inclusivos
y el acceso a servicios de calidad (AT, DK, FI, FR, MT, PL y SE). En Austria se
ha adoptado un plan de acción en materia de discapacidad que abarca medidas en
los ámbitos de la lucha contra la discriminación, la accesibilidad, la
asistencia sanitaria, la educación, el empleo y la vida autónoma. En Dinamarca,
en junio de 2012, se adoptó una importante reforma de las pensiones de
invalidez que restringe el acceso a las personas de más de 40 años y contempla
equipos de rehabilitación en apoyo de la salud, el empleo, la educación y los
servicios sociales. En Malta, se anima a las organizaciones de voluntariado a
contratar personas desfavorecidas mediante la asignación de ayuda financiera.
En Suecia el Gobierno tiene intención de reforzar aún más la posición de los
grupos vulnerables en el mercado laboral, potenciando las medidas activas del
mercado laboral para los desempleados de larga duración y las personas con
escasa implantación en el mercado de trabajo. En PT se creó un mercado social
de alquiler con el fin de garantizar el acceso a una vivienda asequible y de
calidad para los más vulnerables. Solo se están tomando
unas pocas medidas en materia de acceso a los servicios de apoyo a la
integración en el mercado laboral y en la sociedad (CZ, IE y PL). En
Chequia se está poniendo en marcha a nivel local un programa piloto a pequeña
escala que ofrece mejores viviendas y reciclaje a las familias socialmente
excluidas (especialmente a la comunidad gitana) que garantiza la plena
escolarización de los niños de esta etnia. En Irlanda, el FSE contribuye a la
realización de programas destinados a que los inmigrantes alcancen la
independencia financiera y una mayor integración social a través del empleo o
la educación y la formación. En Polonia se ha incrementado el criterio de
ingresos con objeto de ayudar a los trabajadores pobres y se ha aumentado el
importe de las prestaciones en metálico de asistencia social, incluso para los
extranjeros y los refugiados que participan en formación lingüística. [1] Decisión 2010/707/UE del Consejo, de 21 de octubre de
2010, relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados
miembros, DO L 308 de 24.11.2010, p. 46. [2] Los desempleados de larga duración representan
actualmente más del 44 % de las personas en paro. [3] Véase el «Paquete de empleo» de la Comisión Europea de
abril de 2012. [4] Documento de trabajo de los servicios de la Comisión,
SWD (2012) «Exploiting the Employment Potential of Green Growth», 92final,
18.4.2012. [5] La red de los 31 servicios europeos de empleo que
contribuye a la movilidad de los trabajadores entre los Estados miembros, los
países del EEE y Suiza. [6] Estimaciones de la OCDE basadas en los Programas del
mercado laboral de la OCDE y las bases de datos Principales Indicadores
Económicos de la OCDE. Introducción La economía de la UE
sigue lidiando con las medidas de corrección necesarias tras la crisis
financiera. Antes del verano persistían las
tensiones financieras en la zona del euro, mientras que la ralentización de la
economía mundial reducía la contribución potencial de las exportaciones a la
recuperación. Por lo tanto, las perspectivas a corto plazo para la economía de
la UE siguen siendo sombrías, aunque se prevé una vuelta gradual al crecimiento
para 2013 y una consolidación adicional en 2014. Estas perspectivas complican
aún más los ajustes necesarios en muchos Estados miembros de la UE. En
particular, las reducidas perspectivas de crecimiento frenan la inversión y la
creación de empleo y aceleran la destrucción de puestos de trabajo, dado que
actualmente los márgenes para utilizar la flexibilidad en las modalidades de
trabajo se han reducido. Los desafíos que debe
superar la economía de la UE siguen siendo abrumadores. En particular, las economías de varios Estados miembros siguen
enfrentándose a un gran proceso de desapalancamiento de los sectores público y
privado. Este desapalancamiento refleja la corrección de los desequilibrios
financieros acumulados tras periodos con niveles de gasto insostenibles,
financiados mediante crédito, fomentados en ocasiones por burbujas en los
precios de los activos del sector privado o por la falta de rigor fiscal en el
sector público. Este proceso está lastrando ahora el crecimiento, ya que el
gasto se reduce y los ingresos se destinan al reembolso de la deuda. No obstante, se
registran indicios alentadores de que el ajuste de las economías de la UE está
avanzando. La situación del mercado financiero ha
mejorado tras el verano gracias a la aplicación sostenida del programa de
reforma, incluidos los avances en la estructura de la UEM y las importantes
decisiones estratégicas adoptadas en la zona del euro, en particular por el
BCE. Las importantes esfuerzos de reforma realizados en los Estados miembros
vulnerables también están dando sus frutos: el apalancamiento ha disminuido en
los sectores público y privado y la competitividad está mejorando en los países
que registraban diferencias de competitividad importantes, creando las
condiciones para proseguir el ajuste. Las exportaciones contribuyen cada vez
más a la mejora de los grandes déficit por cuenta corriente, lo que supone un
buen presagio para la sostenibilidad de la corrección. Las grandes diferencias
de crecimiento entre los países de la UE son también un reflejo del ajuste en
marcha: un crecimiento temporalmente menor o negativo constituye con frecuencia
un rasgo de ajustes profundos, que, sin embargo, despejan el camino para una
convergencia y un crecimiento más sostenibles, que deberían ser visibles ya en
2014. El proceso de ajuste
y desapalancamiento es inevitable y la principal tarea de los responsables
políticos es gestionarlo y paliar las consecuencias económicas y sociales. El ajuste fiscal ha
de proseguir conforme a una estrategia de consolidación diferenciada que
propicie el crecimiento teniendo en cuenta los elevados niveles de deuda y los
retos que penden sobre las finanzas públicas a largo plazo. Ahora bien, como la consolidación fiscal puede tener
repercusiones negativas sobre el crecimiento a corto plazo, debe llevarse a
cabo de manera favorable al crecimiento, es decir: –
el ritmo de consolidación ha de ser diferente
según los países, en función del margen fiscal de que dispongan para lograr el
justo equilibrio entre los efectos potenciales negativos sobre el crecimiento y
los riesgos para la sostenibilidad de la deuda; el Pacto de Estabilidad y
crecimiento (PEC) y el papel central que en él desempeña el equilibrio
presupuestario estructural ofrecen el marco apropiado para determinar el ritmo
diferenciado de ajuste; –
aunque la consolidación debe centrarse en el
capítulo de los gastos, es preciso diseñar una combinación de ingresos y gastos
globalmente propicia al crecimiento, con medidas específicas, dentro del margen
presupuestario disponible, que protejan a los principales motores del
crecimiento garantizando simultáneamente la eficiencia del gasto. Además, la credibilidad
de la consolidación y sus efectos positivos se potenciarán si aquella se basa
en un marco fiscal a medio plazo creíble y va acompañada de reformas que
aborden las cuestiones de sostenibilidad a largo plazo derivadas del
envejecimiento de la población. Un proceso ordenado
de desapalancamiento en el sector privado requiere un sector financiero sólido
y eficiente. Por lo tanto, se debe proseguir la
reparación y la reestructuración del ámbito financiero, en especial del sector
bancario, en vista de su importante papel en la economía de la UE, pero también
deben promoverse nuevas fuentes de financiación. Un marco político
microprudencial y macroprudencial coherente y eficaz es crucial para
restablecer la confianza en la estabilidad del sector bancario, fomentar la
sostenibilidad del flujo de capital hacia las actividades productivas y
garantizar la estabilidad de la financiación de la economía. Las reformas
estructurales son necesarias para facilitar el ajuste y mejorar las condiciones
marco para el crecimiento. Las reformas
estructurales, que mejoran la competitividad, la reactividad de los salarios y
la flexibilidad de los precios, son fundamentales para mejorar las capacidades
de ajuste y estimular la transferencia de recursos de los sectores en
decadencia a los sectores en auge. Las reformas que promueven la creación de
empleo, la inversión en innovación, las cualificaciones y el crecimiento
integrador son necesarias para combatir el riesgo de histéresis y paliar las
repercusiones negativas de la crisis en las condiciones sociales. Una
distribución equitativa de la carga del ajuste en toda la sociedad es
importante para el crecimiento continuado. En último término, sin embargo, un
conjunto coherente de políticas que comprenda tanto políticas macrofinancieras
como políticas estructurales resulta indispensable para garantizar la
reanudación del crecimiento. Por lo tanto, es necesaria una acción política
decidida en todos esos frentes para responder a la dinámica negativa y mejorar
la situación económica de manera sostenible. Los países de la zona
del euro están en una situación particular debido a su mayor interdependencia
económica y financiera y los consiguientes efectos indirectos. Los flujos de capital
privado dentro de la zona del euro se han invertido abruptamente, alejándose de
los países vulnerables. El déficit de
financiación externa que ello ha provocado se ha compensado mediante el
suministro de liquidez por el sector oficial, lo que ha permitido evitar un
ajuste desordenado. Sin embargo, a consecuencia del creciente sesgo nacional,
las condiciones de financiación tanto para el sector público como para el
privado han ido difiriendo cada vez más dentro de la zona del euro. Ello ha dado
lugar a una combinación de políticas muy restrictiva en los Estados miembros
vulnerables de la zona del euro, puesto que las condiciones de financiación
restrictivas contribuyen a la necesaria consolidación fiscal. Esta situación
está dificultando el ajuste, contribuyendo aún más a la divergencia de los
resultados económicos entre los países de la zona del euro y socavando la
estabilidad de toda la zona monetaria. La principal
prioridad para la zona del euro consiste en avanzar en la senda de reforma estructural
e invertir la fragmentación financiera, mejorar las condiciones de financiación
en los países vulnerables y fomentar la afluencia y asignación eficiente de
capital para apoyar el ajuste. Es imprescindible
para el crecimiento y el ajuste. Asimismo, la necesidad de reducir los
desequilibrios macroeconómicos subraya la necesidad de un ritmo diferenciado de
desapalancamiento público entre los países excedentarios y deficitarios. Por
último, teniendo en cuenta la política monetaria única, las reformas estructurales
que aumentan la flexibilidad de los precios y salarios y facilitan la
adaptación desempeñan un papel aún mayor en la zona del euro. Perseverar
constantemente en las reformas reviste una importancia crucial para resolver
los retos planteados. El Mecanismo Europeo de
Estabilidad entró en funcionamiento el 8 de octubre de 2012 y el BCE decidió introducir
las operaciones monetarias de compraventa en septiembre de 2012. Se trata de
contribuciones fundamentales para abordar el reto más acuciante, a saber,
estabilizar la situación financiera y restablecer la confianza. La
reestructuración y el reequilibrio de las economías se materializarán a medio
plazo, pues por lo general ha de transcurrir cierto tiempo antes de que las
reformas estructurales tengan pleno efecto. Por último, se está desarrollando
el proyecto de una genuina UEM como objetivo a largo plazo, para el que ya se
están adoptando medidas concretas con el fin de mantener la dinámica de
reforma. Así pues, las tensiones en el mercado financiero se han relajado un
tanto recientemente, pero los mercados adolecen todavía de fragilidad y se han
hecho dependientes de la continuación de las políticas de apoyo. Por lo tanto,
cualquier paralización en los esfuerzos de reforma podría desencadenar la reaparición
inmediata de las tensiones y echar por tierra las recientes mejoras. 1. Consolidación
fiscal que favorezca el crecimiento Unas finanzas
públicas sólidas y sostenibles constituyen una condición previa fundamental
para la estabilidad macroeconómica y, por tanto, para el crecimiento. Este es el caso, en particular, de la zona del euro, donde la
política monetaria única es incapaz de reaccionar ante las circunstancias
específicas de cada país, de modo que los presupuestos nacionales deben
recuperar su capacidad de asumir una función de estabilización de producirse
crisis nacionales específicas. Al mismo tiempo, los Estados miembros de la zona
del euro se ven afectados con mayor intensidad por los efectos indirectos de
las políticas fiscales no sostenibles, principalmente a través del canal
financiero, como ha puesto de manifiesto claramente la crisis actual. Ello
exige una mayor responsabilidad en lo que respecta a la evolución
presupuestaria a nivel nacional. Esta circunstancia se encuentra en la base de
la gobernanza fiscal basada en normas prevista en el Tratado y en el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento (PEC). El respeto de ambos es esencial para el buen
funcionamiento de la UEM. La consolidación
fiscal tiene efectos negativos sobre el crecimiento a corto plazo, ya que la
austeridad presupuestaria reduce el gasto agregado, pero produce resultados positivos a medio plazo. Durante
las crisis financieras, los efectos de la política fiscal en el crecimiento
pueden ser mayores de lo habitual, puesto que los denominados multiplicadores
fiscales se consideran mayores que en las circunstancias económicas normales[1]. A corto plazo, la
consolidación podría conllevar también efectos negativos sobre los ratios de
endeudamiento/PIB si los ratios iniciales son elevados y, por lo tanto, las
necesidades de consolidación son importantes. No obstante, en
algunos Estados miembros no existe ninguna alternativa viable a la
consolidación, pues su ausencia podría acarrear si cabe consecuencias más
negativas. En presencia de niveles de
endeudamiento elevados y cada vez mayores, es necesario examinar la
sostenibilidad de la deuda como concepto a medio plazo. Del análisis[2] de la Comisión se
desprende que, solo en hipótesis bastante poco plausibles (miopía muy acusada
de los mercados, reacciones muy anómalas de las primas de riesgo), la
consolidación entrañaría efectos adversos sobre la deuda a medio plazo. Además,
crear las condiciones para una consolidación permanente y las expectativas
correspondientes constituye un aspecto importante para evitar efectos adversos
sobre la deuda, ya que las expectativas de una inversión del proceso de
consolidación pueden contrarrestar sus posibles efectos positivos sobre las
primas de riesgo. Al mismo tiempo, en el caso de los Estados miembros con menor
acceso al mercado, la evaluación de los costes de la consolidación, incluso a
corto plazo, depende del escenario alternativo considerado. Cuando la
sostenibilidad fiscal corre peligro, la falta de consolidación puede conllevar
mayores primas de riesgo o la pérdida total del acceso al mercado, lo que
podría desencadenar un ajuste mucho más dramático, con consecuencias mucho más
negativas para el crecimiento que en el caso de la consolidación y mejora de la
sostenibilidad fiscal. Si bien algunos
países de la UE disfrutan de un mayor margen de maniobra, los riesgos derivados
de ralentizar la consolidación fiscal deben sopesarse cuidadosamente. Algunos de los Estados miembros nunca antes habían disfrutado de
menores tipos de interés para la deuda pública, de modo que, aparentemente,
podrían aumentar sus empréstitos sin correr el riesgo de entrar en una dinámica
insostenible. No obstante, también en esos países el endeudamiento se encuentra
en sus máximos en tiempo de paz. Por otra parte, en casi todos ellos se prevé
que el gasto público aumente debido al envejecimiento de la población y, en
algunos casos, las bajas perspectivas de crecimiento. Por consiguiente, no cabe
excluir que una relajación del compromiso de aplicar políticas fiscales
sostenibles entrañe un cambio en la percepción del mercado. Ello tendría graves
repercusiones no solo para los países en cuestión, sino también para la
capacidad de gestión de la crisis de la zona del euro en su conjunto, que se
sustenta en la solvencia de esos países. Gráfico 1: Deuda y déficit de las Administraciones Públicas en los Estados miembros de la UE (previsión para 2012, % del PIB) Fuente: Servicios de la Comisión, previsiones económicas europeas, otoño de 2012 Las finanzas públicas
de la UE atraviesan grandes dificultades y es preciso restablecer la
estabilidad fiscal de manera permanente (gráfico
1). Las dificultades derivan de la necesidad de reducir los elevados
niveles de endeudamiento en un entorno de bajas perspectivas de crecimiento,
presiones sobre el gasto a largo plazo y una ya relativamente elevada presión
fiscal. Por consiguiente, el principio general de consolidación fiscal que
favorezca el crecimiento sigue siendo válido. La estrategia preconizada por la
Comisión en el anterior Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento ha
demostrado ser un éxito, incluso aunque a corto plazo no haya sido posible
evitar algunas consecuencias negativas, de acuerdo con lo ya indicado, y los
efectos positivos no se dejen sentir plenamente más que a medio plazo. El efecto de la
consolidación sobre el crecimiento puede verse
influido por su composición. Además, para garantizar el carácter permanente de
la consolidación y mejorar las expectativas de sostenibilidad fiscal, la
consolidación debe ir acompañada de reformas que refuercen la sostenibilidad de
las finanzas públicas a largo plazo y encontrar apoyo en un marco institucional
sólido. El ritmo de
consolidación El ritmo de
consolidación debe seguir siendo diferenciado en los distintos países según su
margen de maniobra fiscal. En particular, habida
cuenta de la presión persistente que ejerce el mercado sobre los países muy
endeudados, los países que ya no logran acceder a los mercados financieros o
están sometidos a una fuerte presión del mercado deben seguir aplicando los
compromisos fiscales acordados. Los demás Estados miembros deben seguir
respetando sus compromisos en virtud del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
(PEC), que permite a los estabilizadores automáticos funcionar según la senda
acordada de ajuste fiscal estructural, al tiempo que se garantiza la
sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. El Pacto de
Estabilidad y Crecimiento ofrece un marco flexible y eficiente para determinar
el ritmo diferenciado de consolidación. Las
normas del PEC permiten modular el ritmo de consolidación en función de las
características particulares de los Estados miembros. En el marco de ese
instrumento, se atribuyen objetivos nominales a cada uno de ellos en aras de la
transparencia y la estabilización de las políticas presupuestarias. Sin
embargo, en las recomendaciones del Consejo también se especifica el esfuerzo
estructural necesario, que debe tomar en consideración la situación
presupuestaria subyacente sin tener en cuenta los efectos cíclicos y las medidas
puntuales. Si un país ha realizado el esfuerzo estructural acordado, pero no
logra alcanzar sus objetivos a causa únicamente de un crecimiento inferior a las
previsiones, el plazo de corrección del déficit excesivo puede prorrogarse.
Esta posibilidad ya ha sido utilizada en varias ocasiones en el pasado, en
último término en el caso de España y Portugal. La composición de la
consolidación Aunque se debería dar
prioridad a las consolidaciones basadas en el gasto, el objetivo debería ser
una combinación globalmente eficiente y favorable al crecimiento de medidas
centradas en los ingresos y los gastos. Como
sugiere el análisis de anteriores episodios de consolidación, es más probable
que las iniciativas de consolidación tengan éxito si se basan en el capítulo de
los gastos. Además, dada la relativamente elevada presión fiscal en la UE, un
incremento adicional de los impuestos podría ir en detrimento del crecimiento
futuro, por lo que debería ser introducido con precaución. En general, para
limitar los efectos negativos a corto plazo sobre el crecimiento, la
composición de la consolidación debe reposar sobre una combinación juiciosa de
medidas que propicien el crecimiento en el capítulo de los gastos y en el de
los ingresos. La eficiencia del
gasto y la calidad de las finanzas públicas, en general, es cada vez más
importante a la vista de los retos a largo plazo para las finanzas públicas. La presión sobre el gasto público persistirá probablemente más
allá del ajuste presupuestario actual, habida cuenta de los volúmenes de deuda
excepcionalmente elevados y de la incidencia del envejecimiento de la población
a largo plazo. Así pues, resulta cada vez más importante reexaminar la
eficiencia de los gastos para conciliar la necesidad de garantizar la
sostenibilidad de las finanzas públicas y el suministro de un nivel
satisfactorio de servicios públicos. Las buenas prácticas internacionales
muestran que en muchos países de la UE existe un margen considerable para
ahorrar recursos públicos sin modificar el nivel de los servicios
proporcionados. La continuación de
las reformas en el sector público y la introducción de buenas prácticas en
materia de presupuestación por resultados podrían contribuir a aumentar la
eficiencia del gasto público. Las distintas
reformas de las administraciones públicas basadas en reconsideraciones de los
gastos y en la elaboración de presupuestos por resultados tienen un importante
efecto simbiótico en términos de objetivos y calendarios. Mientras que la
presupuestación por resultados fomenta un enfoque holístico y requiere una
visión a largo plazo tanto, para su introducción como para la obtención de
resultados, las reformas de las administraciones públicas pueden generar
resultados rápidos y significativos en términos de eficiencia del gasto público
y ahorro, siempre que se preparen sobre la base de exámenes rigurosos de los
gastos y formen parte de estrategias a más largo plazo. Sería provechoso que
las reformas de las administraciones públicas se centrarán en reducir el gasto
en aquellos ámbitos en que los indicadores —en particular las comparaciones
entre países y dentro de los países— sugieran el mayor potencial de ahorro
(véase también la sección 3). Otras medidas pertinentes para la eficiencia del
gasto pueden reflejar la diversidad de los objetivos socioeconómicos de las
diferentes partidas de gasto, incluidos los aspectos relativos a la
distribución, por ejemplo la mejora del diseño y los objetivos de las
transferencias sociales, las ayudas estatales y otras subvenciones, la
identificación de los proyectos de inversión pública más productivos o la
mejora de la eficiencia del suministro de bienes y servicios públicos. No
obstante, cualquiera que sea el instrumento elegido para aumentar la eficiencia
del gasto, debe ir acompañado de una gestión de los resultados en todos los
niveles de la administración pública. Las reducciones de
gastos deben evitar las partidas que tienen un impacto positivo sobre el
crecimiento y el potencial de crecimiento. Cuando
se prevén recortes, deben reducirse al mínimo en los ámbitos relacionados con
el desarrollo del capital humano y los avances tecnológicos. La situación es
menos clara por lo que respecta a las inversiones públicas en activos fijos.
Estas inversiones contribuyen al potencial de crecimiento únicamente cuando las
nuevas infraestructuras favorecen la inversión privada, sobre todo las
inversiones en los sectores de los transportes, las comunicaciones y algunos
servicios públicos básicos. En segundo lugar, las inversiones públicas en
activos fijos son positivas únicamente hasta cierto punto y, en el caso de los
Estados miembros con un nivel satisfactorio de infraestructuras, se debe
prestar atención más bien a su mantenimiento y posible mejora. En
el capítulo de ingresos de los presupuestos, a pesar de las recientes reformas, muchos Estados miembros todavía han de superar importantes
retos de política fiscal. En algunos Estados miembros de la UE, las medidas
basadas en los ingresos resultarían beneficiosas, aunque en diversos grados,
para consolidar las finanzas públicas y garantizar su sostenibilidad. No
obstante, tales medidas deben tratar de mejorar la eficiencia de los sistemas
fiscales, garantizando al mismo tiempo un reparto equitativo de la carga de la
consolidación entre todos los sectores de la sociedad. Los ingresos adicionales
procederían, preferiblemente, de la ampliación de las bases impositivas, más
que del incremento de los tipos o la creación de nuevos impuestos. En este
sentido, podría ser necesario revisar activamente los gastos fiscales y otras
deficiencias de la imposición de las rentas de las personas físicas y empresas,
al tiempo que se reduce el ámbito de aplicación de las exenciones o los tipos
reducidos del IVA o se aumentan estos últimos para aproximarlos al tipo normal.
También podrían revisarse las exenciones de impuestos especiales para aumentar
la recaudación y contribuir eficazmente a otras políticas públicas (políticas
de salud y medio ambiente, por ejemplo). La
mejora de la gobernanza fiscal también podría complementar provechosamente las
medidas de incremento de la recaudación. Algunas
medidas para luchar contra la evasión fiscal, como la supresión del secreto
bancario, parecen haber generado ingresos adicionales significativos ya a corto
plazo. No obstante, el aumento de ingresos derivado de la mejora de la
gobernanza fiscal es a menudo difícil de evaluar ex ante y no debe, por
tanto, ser sobrestimado en el contexto de una política fiscal prudente, sobre
todo a corto plazo. Mejorar el cumplimiento de las obligaciones tributarias podría
adoptar diversas formas, como reducir la economía sumergida, luchar contra la
evasión y el fraude del IVA potenciales, o fomentar la eficiencia de la
administración tributaria. Mejorar la administración fiscal es un reto que han
de superar muchos Estados miembros para obtener ingresos adicionales, reducir
el elevado coste de los ingresos netos recaudados y aligerar la pesada carga
administrativa que pesa sobre las pequeñas y medianas empresas. En
lo que se refiere a aumentar el potencial de crecimiento y empleo de las
economías europeas, cabría considerar reformas sin incidencia sobre la
recaudación. Es el caso en particular de los
Estados miembros que deben desplazar la imposición que grava el trabajo hacia
tributos que conllevan una menor distorsión (impuestos sobre el consumo,
impuestos recurrentes sobre bienes inmuebles, impuestos ambientales) y que
disponen de margen para hacerlo. Podría existir margen para tal transferencia
fiscal cuando, en la estructura fiscal, los impuestos directos y las cotizaciones
a la seguridad social tienen gran peso, mientras que el de los impuestos
indirectos es reducido. Una reforma sin incidencia sobre la recaudación podría
también conllevar una reducción de los elevados tipos impositivos sobre las
sociedades. La
elaboración de la estrategia de consolidación y reforma fiscal debería tener en
cuenta otras cuestiones relacionadas con la concepción de los impuestos
específicos. En primer lugar, la fiscalidad de
las empresas favorece con frecuencia la financiación mediante deuda frente a la
financiación mediante capital. En segundo lugar, la fiscalidad de la vivienda
está excesivamente basada en los impuestos sobre las transacciones en vez de
los impuestos recurrentes sobre los bienes inmuebles, mientras que la
posibilidad de deducir los intereses hipotecarios genera un sesgo en favor del
endeudamiento y puede estimular en exceso la inversión en vivienda. Por último,
los impuestos ambientales podrían desempeñar un papel importante en la
consecución de los objetivos medioambientales acordados y con el tiempo
deberían proporcionar incentivos adecuados para reducir las emisiones nocivas,
en particular de gases de efecto invernadero. Las reformas fiscales deberán
reflejar consideraciones de eficiencia económica y justicia social, en función
de las preferencias colectivas. Los efectos distributivos habrán de tenerse en
cuenta a la hora de diseñar las reformas fiscales. Garantizar la
sostenibilidad a largo plazo Las dificultades que
plantea el envejecimiento de la población para las finanzas públicas refuerza
la necesidad de proceder a su consolidación. El
informe de 2012 sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas[3] muestra que el
endeudamiento en la UE permanecerá estable hasta 2020, gracias a los recientes
esfuerzos de consolidación fiscal y al avance de las reformas, que
prácticamente permitirán estabilizar los gastos vinculados al envejecimiento
demográfico. Sin embargo, a partir de 2021, los costes vinculados al
envejecimiento se dejarán sentir en mayor medida y la deuda comenzará a subir
en la UE, aproximándose al 90 % del PIB para 2030. Esta dinámica solo
puede invertirse mediante los esfuerzos constantes de los Estados miembros. Si
se mejora anualmente el saldo estructural en un 0,5 % del PIB hasta la
consecución del objetivo a medio plazo (y el mantenimiento a largo plazo), de
conformidad con el PEC, el nivel de deuda se reduciría hasta situarse en torno
al 60 % del PIB para 2030. Aunque algunos países
ya están abordando la presión que el envejecimiento demográfico ejerce sobre el
gasto, todavía queda mucho por hacer, más allá de la ejecución de los proyectos
actuales. Durante la última década, muchos
Estados miembros han realizado grandes esfuerzos para impulsar la reforma de
los regímenes de pensiones, con incidencia presupuestaria positiva
significativa. A largo plazo, no obstante, todavía cabe esperar un aumento
adicional de los gastos de pensiones públicas a nivel agregado de la UE[4] (+ 1,5 puntos
porcentuales del PIB de aquí a 2060). Ello requiere mayores esfuerzos para reformar
los regímenes de pensiones, especialmente en los países en donde se prevé que
los incrementos del gasto en pensiones sea muy superior a la media de la UE y
donde el proceso de reforma todavía no ha comenzado verdaderamente. En 2012 se
recomendó a la mayoría de los Estados miembros que adaptaran su política de
pensiones. Aunque en varios países se han logrado avances notables, en
particular mediante la restricción del acceso a la jubilación anticipada y la
armonización de la edad de jubilación de hombres y mujeres, en otros Estados
miembros se debe intensificar o activar el plan de la reforma. Vincular la edad de
jubilación a la esperanza de vida ayudaría a estabilizar el equilibrio entre
los años de vida laboral y los años de jubilación. Para evitar las negociaciones difíciles y recurrentes sería
preferible que este vínculo se basara en normas automáticas. Esta medida puede
reducir eficazmente el riesgo vinculado a la longevidad y aborda
simultáneamente los problemas relativos a la sostenibilidad y la adecuación,
ofreciendo incentivos para prolongar la vida activa y obtener así derechos de
pensión más elevados. Para contribuir eficazmente a elevar la edad de
jubilación efectiva, las reformas de los sistemas de pensiones deben
sustentarse en políticas que desarrollen las oportunidades de empleo de los
trabajadores de mayor edad y fomenten el envejecimiento activo y saludable,
complementadas con políticas fiscales y de prestaciones que estimulen a seguir
trabajando más tiempo y den acceso a la formación permanente. Gráfico 2. Evolución presupuestaria, zona del euro Fuente: Servicios de la Comisión Los Estados miembros se
han mostrado firmemente decididos a proseguir la consolidación fiscal y reducir
los déficit de forma significativa. Según las
previsiones de otoño de 2012 de la Comisión, se espera que el déficit medio de
las administraciones públicas en la UE disminuya en 0,8 puntos porcentuales en
2012 hasta situarse en el 3,6 % del PIB. Para la zona del euro, el
panorama es bastante similar y el déficit debería reducirse hasta el 3,3 %
del PIB. Si prosigue la consolidación fiscal en 2013, se prevé que el déficit
de las administraciones públicas en la zona del euro disminuya hasta situarse
por debajo del 3 % del PIB por primera vez desde 2008 (gráfico 2). En la
mayoría de los Estados miembros, cabe considerar que la composición de la
consolidación es globalmente favorable al crecimiento y logra en líneas
generales un equilibrio entre el capítulo de los ingresos y el de los gastos.
Entre 2007 y 2012 las principales reducciones del gasto se han registrado en
las partidas de inversión, el consumo intermedio y la masa salarial del sector
público. Al mismo tiempo en general ha aumentado el porcentaje de las
transferencias sociales, sobre todo en los países más afectados por la crisis
económica. La consolidación
fiscal parece haber sido incluso más importante en términos estructurales que
en términos nominales. Se prevé que los ajustes
estructurales para 2012 superen un punto porcentual tanto en la UE como en la
zona del euro. Para lograr ese resultado, en promedio los Estados miembros se
han ceñido a sus objetivos nominales, aplicando medidas correctoras a lo largo
del año en un contexto de deterioro de la situación macroeconómica. Se prevé
que en 2013 se mantenga la trayectoria de saneamiento, dado que los Estados
miembros o bien tienen que aplicar las medidas fiscales requeridas en virtud de
su procedimiento de déficit excesivo (PDE) o bien tienen todavía que converger
hacia sus objetivos a medio plazo. Se espera que este proceso reduzca el
déficit estructural en la UE en más de 0,5 puntos porcentuales en 2013. La gobernanza fiscal
y las instituciones presupuestarias Son indispensables marcos
presupuestarios nacionales sólidos para tomar decisiones fiscales bien fundadas. Con arreglo a los Tratados, las decisiones presupuestarias
finales siguen correspondiendo a las autoridades nacionales. Por lo tanto, es
fundamental que los Estados miembros tomen medidas a nivel nacional para
aumentar la predictibilidad y credibilidad de sus compromisos en pro de una política
fiscal prudente. La Directiva relativa a los marcos presupuestarios nacionales
y el Tratado de Estabilidad, Convergencia y Gobernanza (TECG) mejoran
considerablemente dichos marcos presupuestarios nacionales . La adecuada
transposición de la Directiva antes de finales de 2013 debería garantizar la
instauración de marcos presupuestarios sólidos en todos los Estados miembros de
la UE, con estadísticas completas y oportunas, planificación a medio plazo, previsiones
realistas y fiables y la definición de normas fiscales nacionales que promuevan
el cumplimiento de las obligaciones presupuestarias según el Tratado. Además,
en virtud del TECG, veinticinco Estados miembros se han comprometido a
consagrar en legislación nacional vinculante el objetivo de un presupuesto
equilibrado o en superávit, con lo que se asienta un principio básico del Pacto
de Estabilidad y Crecimiento como elemento central de los marcos nacionales. El
cumplimiento se debería mejorar mediante mecanismos nacionales de corrección
automática, que se establecerán sobre la base de principios comunes y activarán
en circunstancias claramente definidas. Se ha reforzado la
gobernanza fiscal a nivel europeo y la Comisión ha presentado mejoras
adicionales a los colegisladores. El denominado six-pack[5] ha reforzado la
dimensión preventiva de la supervisión fiscal de la UE y la capacidad de
detectar y corregir los desequilibrios fiscales en una fase temprana. Ha
introducido nuevas herramientas, como una referencia para el gasto y una norma
cuantitativa sobre la deuda. Las políticas fiscales de los Estados miembros que
comparten la misma moneda tienen mayores efectos presupuestarios indirectos, de
manera que se han endurecido las sanciones financieras para los Estados
miembros de la zona del euro que incumplan las normas, aunque ahora dichas
sanciones se aplicarán antes y de manera más gradual. Mediante los dos
reglamentos que componen el denominado two-pack, la Comisión ha
propuesto introducir nuevas mejoras en la supervisión fiscal de los Estados
miembros de la zona del euro. El Reglamento sobre la supervisión reforzada
racionaliza e intensifica la supervisión fiscal de la que son objeto los
Estados miembros que atraviesan o corren el riesgo de atravesar dificultades
financieras, mientras que el Reglamento sobre el refuerzo de la supervisión de
las políticas presupuestarias prevé un seguimiento más atento de los Estados
miembros objeto de un procedimiento de déficit excesivo para asegurar su
oportuna corrección. Asimismo, refuerza las medidas preventivas a nivel de la
UE sentando los pilares básicos para la genuina coordinación de las políticas
presupuestarias en la UEM, por ejemplo, un calendario presupuestario común y la
presentación coordinada de los proyectos presupuestarios nacionales anuales a
la Comisión antes de su aprobación parlamentaria. 2. Restaurar la
estabilidad financiera A lo largo del pasado
año se han mantenido las tensiones financieras en los mercados financieros de
la UE, pero recientemente se han observado indicios de mejora. Los bucles negativos de retroalimentación entre las emisiones
soberanas de la zona del euro, las entidades bancarias y el crecimiento han
seguido alimentando la presión financiera y minando la confianza. Las medidas
drásticas tomadas por los responsables políticos nacionales y de la UE han
propiciado recientemente algunas mejoras, pero los diferenciales de
rentabilidad de la deuda soberana en los países vulnerables siguen siendo
elevados y volátiles. Al mismo tiempo, otros países de la UE se han beneficiado
de una gran afluencia de capital privado y registrado tipos de interés
históricamente bajos, o incluso negativos, para la deuda pública. Los estrechos
vínculos existentes entre los mercados de deuda soberana y el sector bancario
de la UE siguen constituyendo importantes riesgos para la estabilidad
financiera de la UE, especialmente de la zona del euro. En el sector bancario
de la UE han persistido los problemas de liquidez y de financiación
estructural. Algunos bancos han seguido
experimentando dificultades para conseguir financiación en el mercado,
especialmente en los Estados miembros vulnerables. Las rebajas de las
calificaciones de la deuda soberana han reducido las garantías disponibles para
las operaciones de los bancos con el Eurosistema y desencadenado rebajas de la
propia calificación crediticia de las entidades bancarias, con el consiguiente
aumento de sus costes de financiación. En el primer semestre de 2012, las
dificultades de financiación en los Estados miembros vulnerables de la zona del
euro se han visto agravadas por la retirada de depósitos, depósitos que afluían
hacia los Estados miembros mejor calificados. La financiación interna de los
bancos también ha sido objeto de presiones debido a las débiles perspectivas de
crecimiento y, por consiguiente, al inferior potencial de beneficios. Para
remediar tales dificultades de financiación, las entidades bancarias han
priorizado la concesión de créditos a los prestatarios más seguros y la emisión
de bonos garantizados, lo que se ha traducido en un aumento del importe de los
activos sujetos a cargas en su balance. Esta evolución constituye una nueva
fuente de preocupación. Gráfico 3. Préstamos bancarios a hogares y sociedades no financieras, zona del euro Fuente: Servicios de la Comisión La falta de
financiación en los mercados y el aumento de los riesgos de crédito vinculado a
la atonía del crecimiento reducen la capacidad de los bancos para conceder
préstamos a la economía real. Las dificultades de
financiación son especialmente intensas para las pequeñas y medianas empresas,
que constituyen la espina dorsal de la economía de la UE y proporcionan la
mayor parte de los empleos. Estas dificultades son mayores en los países
vulnerables, en los que las entidades bancarias en dificultades han ido
reduciendo sus préstamos, aunque las débiles perspectivas de crecimiento y la
necesidad de reducir la deuda de las empresas y los hogares también frenan la
demanda de crédito (gráfico 3). No obstante, mientras que los bancos han
continuado el necesario proceso de ajuste de sus balances, no se han registrado
señales de desapalancamiento desordenado o excesivo. Los flujos de capital
procedentes de fuentes públicas, que han mitigado la retirada de capital
privado, así como la campaña coordinada de recapitalización impulsada por la
Autoridad Bancaria Europea, han desempeñado un papel clave a este respecto.
Ahora bien, la necesidad de desapalancamiento ha variado de un país a otro y el
ajuste de los balances bancarios es más rápido en los países vulnerables que en
ningún otro. Teniendo en cuenta estos factores, la estabilización del
crédito bancario al sector privado en el conjunto de la zona del euro en 2012
es una señal alentadora y la última encuesta del BCE sobre las actividades de
préstamo muestra un apaciguamiento parcial de las tensiones de financiación. La reaparición de los
riesgos soberanos ha invertido el proceso de integración financiera de la zona
del euro. La introducción del euro, así como la
evaluación del riesgo de crédito a escala mundial antes del estallido de la
crisis, han propiciado la integración de los mercados financieros en los países
de la zona del euro y facilitado los flujos de crédito entre estos. El
estallido de las burbujas de activos en algunos países y la erupción de la
crisis de la deuda soberana provocó una disminución considerable de los flujos
transfronterizos y un repliegue de los capitales tras las fronteras nacionales.
En concreto, los flujos de capital privado que habían venido circulando esta última
década del norte al sur de la zona del euro han disminuido drásticamente, ya
que los bancos han ido reduciendo su exposición transfronteriza a los sectores
público y privado en los países vulnerables. El déficit de financiación
exterior correspondiente se ha compensado mediante liquidez extraída del
Eurosistema y, posteriormente, mediante préstamos concedidos por la UE y el FMI
en el marco de programas de asistencia financiera. También se ha acentuado el
sesgo en favor de las emisiones nacionales en las carteras de deuda soberana,
lo que ha reforzado el círculo vicioso existente entre la fragilidad de las
emisiones de deuda soberana y las dificultades de las entidades bancarias. Las condiciones de
financiación varían de un país a otro de la zona del euro. El aumento de las primas de riesgo en los préstamos
transfronterizos ha provocado un incremento de la fragmentación financiera, con
el consiguiente aumento de las disparidades de los tipos de interés sobre los
préstamos a las empresas y los hogares en los países de la zona del euro. En
los países vulnerables, el sector privado se enfrenta a tipos de interés mucho
más elevados que en los demás Estados miembros, en particular en aquellos que
se consideran «países refugio» (gráficos 4 y 5). Gráfico 4: Tipos de interés de los préstamos a empresas || Gráfico 5: Préstamos a empresas || Nota: Nuevas empresas, plazo de vencimiento de hasta 1 año Fuente: Servicios de la Comisión || Nota: Índice de existencias nacionales, tasa de crecimiento interanual Fuente: Servicios de la Comisión El mal funcionamiento
de los mercados de crédito en la zona del euro constituye un problema grave
para el funcionamiento de la unión monetaria. La
adaptación y la reestructuración en curso en los Estados miembros de la zona
del euro vulnerables pesan en gran medida sobre el crecimiento. Su proceso de
ajuste depende de la restauración de las condiciones crediticias normales por
el sistema bancario, que actualmente no cumple su adecuada función de
intermediación en el mercado único. La supervisión microprudencial y
macroprudencial transfronteriza debería contribuir a que el sistema bancario
integrado recupere su función de intermediario financiero. Restaurar las
condiciones normales de concesión de préstamos en la economía exige abordar las
causas profundas de las dificultades de los bancos. La UE ha tomado
medidas audaces para romper el círculo vicioso entre las entidades bancarias en
dificultades y las emisiones soberanas, corregir las dificultades de
financiación, la fragmentación de los mercados financieros y la ruptura de los
mecanismos de transmisión de la política monetaria en la zona del euro. Como primer paso
tangible en la senda trazada para configurar una genuina Unión Económica y
Monetaria, los Jefes de Estado de la UE acordaron, en junio de 2012, avanzar
hacia una Unión Bancaria y crear el Mecanismo Único de Supervisión (MUS). Tras el acuerdo, la Comisión presentó varias propuestas para
establecer dicho Mecanismo y conceder competencias de supervisión al Banco
Central Europeo. Al mismo tiempo, la Autoridad Bancaria Europea debería
adaptarse al nuevo marco de supervisión bancaria, con objeto de garantizar la
coherencia a escala de la UE. La creación del MUS tiene por objeto eliminar las
diferencias en las prácticas de supervisión, que han contribuido a la
fragmentación del mercado financiero europeo y han puesto en peligro el sector
bancario. Gracias al MUS, todos los Estados miembros participantes podrán tener
plena confianza en la calidad e imparcialidad de la supervisión bancaria. Esto
es esencial para garantizar que los flujos de capital contribuyan al
reequilibrio a corto plazo y no generen nuevos desequilibrios en el futuro
(véase también la sección 3). Con el
establecimiento del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) se ha dotado a la
zona euro de un cortafuegos sólido y permanente.
Su gran capacidad de financiación (500 000 millones EUR) y la flexibilidad
de sus instrumentos le ofrecen los medios para quebrar el círculo vicioso entre
los bancos y las emisiones soberanas y favorecer la recuperación de la
confianza. Además de conceder préstamos y líneas de crédito a los Estados
miembros de la zona del euro con dificultades de liquidez, el MEDE dispone de
un amplio conjunto de instrumentos y puede, si se cumplen ciertas condiciones,
intervenir en los mercados primario y secundario de bonos y obligaciones en
condiciones que no necesariamente implican que se solicite todo un programa de
ajuste macroeconómico. La posibilidad de
utilizar el MEDE para recapitalizar directamente las entidades bancarias será
una herramienta poderosa para lograr romper el círculo vicioso entre los bancos
y las emisiones soberanas en la zona del euro. El
MEDE también puede conceder préstamos destinados específicamente a la
recapitalización bancaria. Hasta ahora, sin embargo, estos préstamos solo
podían concederse a los Estados miembros, quienes a su vez los utilizarían para
las recapitalizaciones de sus bancos en dificultades. Aunque ofrece un balón de
oxígeno a los Estados con problemas de liquidez, esta intervención constituye
una solución mejorable para el problema de la interconexión entre los bancos y
las emisiones soberanas. En particular, tales préstamos se consignan en las
cuentas fiscales de los Estados miembros e incrementan su deuda pública. A fin
de resolver este problema, en la Cumbre sobre la Zona del Euro celebrada en
junio de 2012 se decidió que el MEDE podrá recapitalizar directamente las
entidades bancarias una vez haya sido establecido el MUS. Ello contribuirá en
gran medida a desvincular los riesgos de los bancos y las emisiones soberanas
en la zona del euro y será un paso fundamental hacia la resolución eficaz de la
crisis de la zona del euro. El Banco Central
Europeo ha adoptado medidas eficaces para aliviar las dificultades de
financiación de los bancos y reparar el mecanismo de transmisión de la política
monetaria. Las dos operaciones de refinanciación
a largo plazo (tres años) llevadas a cabo por el BCE en diciembre de 2011 y
febrero de 2012 han permitido cubrir las importantes necesidades de
refinanciación de los bancos de la zona del euro garantizándoles el acceso a
financiación a medio plazo barata. No obstante, ante la persistencia de las
dificultades de financiación y la aparición, en algunos Estados miembros de la
zona del euro, de señales de alteración grave del mecanismo de transmisión de
la política monetaria, el BCE ha creado un nuevo instrumento, las operaciones
monetarias de compraventa, para preservar la adecuada transmisión de esa
política en la zona del euro. Se trata de operaciones simples en los mercados
secundarios de obligaciones soberanas sujetas a condiciones estrictas en el
marco de un programa de ajuste financiado por el MEDE. Aunque este mecanismo
aún no ha sido utilizado, el anuncio de su creación ya ha propiciado mejoras en
los mercados de bonos soberanos de la zona del euro y, junto con los planes para
la ejecución de la Unión Bancaria, brinda un gran potencial para mitigar las
tensiones financieras en la zona del euro y restaurar las condiciones normales
de concesión de préstamos a la economía. Las medidas drásticas
adoptadas han apaciguado las tensiones en los mercados, pero estos siguen
siendo muy dependientes de la continuación de las políticas de apoyo y el
cumplimiento de los compromisos asumidos. El
sistema financiero de la UE y, en particular, de la zona del euro sigue
presentando debilidades subyacentes. Al mismo tiempo, debido a la persistencia
de la crisis en la zona del euro, la evolución de los mercados depende en gran
medida de las medidas adoptadas. Por lo tanto, para limitar la volatilidad de
los mercados, debe existir certidumbre sobre la actuación de los poderes
públicos y la aplicación contundente de las medidas y políticas nacionales de
reforma acordadas. El compromiso de configurar una genuina UEM y, en
particular, una Unión Bancaria plena, restablecerá la estabilidad financiera de
manera permanente. 3. reformas estructurales
para apoyar el crecimiento y corregir los desequilibrios En la coyuntura
actual, el reto principal es mejorar la confianza y reactivar el crecimiento
rápidamente, creando al mismo tiempo las condiciones que garanticen un
crecimiento sostenible en el futuro. En un
contexto de políticas macroeconómicas restrictivas, las reformas estructurales
constituyen un elemento fundamental de la estrategia de crecimiento y
reequilibrio, que aspira a explotar el potencial de las economías de la UE. Los
países vulnerables han realizado reformas de gran envergadura a medida que la
crisis ha ido avanzado. Aunque la necesidad de actuar es más acuciante en esos
Estados miembros, el crecimiento, tanto a corto como a medio y largo plazo, es
un problema común a escala de la UE y exige una respuesta colectiva. A pesar de
las diferencias significativas en la situación económica de un Estado miembro a
otro, una estrategia coordinada de reforma en todos los Estados miembros y a
escala de la UE daría un impulso político, mitigaría las restricciones de la
economía política y facilitaría así el proceso de reforma. Gráfico 6: Saldo de la balanza por cuenta corriente, zona del euro y Estados miembros || Gráfico 7: Costes laborales unitarios y remuneración nominal por trabajador, zona del euro || Fuente: Servicios de la Comisión || Fuente: Servicios de la Comisión El crecimiento de la
economía de la UE está actualmente limitado por la persistencia de los
desequilibrios macroeconómicos y la necesidad de ajustar los anteriores excesos
del préstamo y el consumo. Un crecimiento
temporalmente inferior es una característica inherente a cualquier ajuste
profundo: durante el proceso de reestructuración económica, se transfieren
recursos de los sectores no negociables a los negociables y han de ajustarse
los balances de todos los sectores de la economía. El ajuste requerido ha
continuado a lo largo del año pasado, a pesar del difícil contexto económico, y
está dando sus frutos. Las cifras principales de las balanzas por cuenta
corriente, los datos comerciales y la demanda interna muestran que el ajuste
sigue su curso en la UE, incluidos los países de la zona del euro, pero se
necesitan avances adicionales (gráfico 6). También sigue su curso el ajuste en
los países objeto de un programa de ayuda y en otros países vulnerables,
incluidos aquellos cuyos avances parecían insuficientes hasta hace poco. No
solo se están reduciendo los desequilibrios de la balanza por cuenta corriente,
sino que la evolución de los costes laborales unitarios apoya también la
profundización de ese proceso en el futuro (gráfico 7). En algunos países con
déficit se están ajustando los salarios nominales en los sectores público y
privado. Gráfico 8. Balanza por cuenta corriente y posición de inversión internacional neta, países excedentarios y deficitarios Fuente: Servicios de la Comisión El ajuste en curso de
las posiciones exteriores parece en gran parte estructural. Los países deficitarios han registrado un gran descenso de las
importaciones y, en cierta medida, un aumento de las exportaciones. Si bien la
reducción de las importaciones ha sido dominante hasta ahora, el incremento de
la competitividad prepara el terreno para una futura expansión de las
exportaciones y, según las previsiones económicas de otoño de la Comisión, la
contribución de las exportaciones al reequilibrio debería aumentar a lo largo
del periodo considerado. Siempre que se mantenga el incremento de la
competitividad, el aumento de las exportaciones debería propiciar el desarrollo
de las industrias orientadas a la exportación y contribuir al carácter
permanente del ajuste. No obstante, el reequilibrio exterior de los flujos por
cuenta corriente aún es insuficiente para cambiar las tendencias no sostenibles
en materia de existencias (posición de inversión internacional neta y deuda
externa) (gráfico 8). En la mayoría de países con déficit, los ratios deuda
externa / PIB no dejan de de aumentar; si están disminuyendo, se debe
principalmente a la gran revalorización de los pasivos. Será necesario un
ajuste considerable, cuyo coste, en particular en términos de empleo, dependerá
de la capacidad de ajuste del Estado miembro de que se trate. Los avances en la
reducción de los desequilibrios bilaterales de la balanza por cuenta corriente
entre países excedentarios y deficitarios ha sido mucho más visible. Por lo que
respecta a los países con superávit, también hay indicios de reequilibrio en favor
de la demanda interna, aunque el ajuste de los superávit por cuenta corriente
refleja también que la cuenta corriente del conjunto de la zona del euro ha
pasado a ser excedentaria. Es probable que el
pleno efecto de las reformas estructurales sobre el crecimiento y el
reequilibrio se materialice a medio y largo plazo, pero también pueden surgir
ganancias a corto plazo. Los procesos de reforma
suelen asociarse a costes de adaptación y transición a corto plazo, en parte
debido a su distribución desigual entre empresas y particulares. Sin embargo,
las reformas estructurales también pueden tener efectos expansivos inmediatos,
en la medida en que mejoran la confianza y las expectativas de los agentes
económicos. Debe darse prioridad a las reformas que inciden en menor medida en
los costes presupuestarios (por ejemplo, reformas en favor de la competitividad
y la competencia en los mercados de productos o la reducción de la carga
reglamentaria y administrativa que pesa sobre las empresas) y también debe hacerse
hincapié en el establecimiento de las mejores condiciones marco (por ejemplo,
refuerzo del diálogo social) para fomentar la adopción de medidas en los
ámbitos que suelen ser más difíciles de reformar, como el mercado laboral.
Conviene además considerar las sinergias entre los diferentes ámbitos de
reforma. Por ejemplo, las reformas del mercado de trabajo dirigidas a moderar
los costes laborales unitarios podrían ser más eficaces para impulsar la
competitividad si se combinan con reformas de los mercados de productos
destinadas a aumentar la competencia y reducir los márgenes. En general,
deberían estudiarse detenidamente las interacciones entre los distintos ámbitos
de reforma y el calendario adecuado, teniendo en cuenta las condiciones
específicas de cada Estado miembro. La regulación y
supervisión financieras tienen un importante papel que desempeñar para
garantizar un reequilibrio ordenado y evitar los ciclos perjudiciales con
fluctuaciones extremas de la actividad. El
necesario proceso de desapalancamiento que está teniendo lugar en el sector
privado en algunos países de la UE, y que también está vinculado con las
difíciles condiciones financieras descritas en la sección 2, podría afectar
negativamente al crecimiento a corto plazo. Es, sin embargo, un requisito
previo para la corrección de los desequilibrios excesivos internos y externos.
Al mismo tiempo, el crecimiento del crédito y el endeudamiento excesivos en el
sector financiero, como sucedió antes de la crisis, van debilitando a este
último y conllevan el riesgo de una corrección turbulenta con enormes
consecuencias negativas para el crecimiento económico. En este contexto, el
desarrollo de instrumentos de supervisión eficaces en los ámbitos
macroeconómico y microeconómico es indispensable para garantizar que, una vez
normalizadas las condiciones de financiación en la UE, el reequilibrio continúe
sobre la base de la afluencia sostenible de capital hacia las actividades más
productivas y las necesidades de inversión a largo plazo de la economía de la UE,
sin que vuelvan a acumularse desequilibrios excesivos. Las reformas
estructurales que aumentan la productividad siguen siendo una prioridad para
impulsar las perspectivas de crecimiento a medio plazo y garantizar un
reequilibrio duradero de la economía de la UE.
Los datos empíricos muestran que las reformas dirigidas a mejorar la eficiencia
de los mercados de productos, de servicios y de trabajo pueden estimular la
productividad y la innovación y aumentar los niveles de producción y empleo.
Las reformas estructurales dirigidas especialmente a apoyar la innovación, la
inversión en las TIC y la utilización de estas, así como a liberalizar los
intercambios comerciales también pueden influir directamente sobre la
productividad. Estas reformas favorecen también las redistribución del trabajo
y el capital, en favor de los sectores con un elevado potencial de crecimiento
(incluidos los sectores del crecimiento ecológico y la economía digital). Por
otra parte, este tipo de reformas estructurales pueden desempeñar un papel
fundamental en la reducción de los desequilibrios internos y externos, por
ejemplo, a través de la mejora de la competitividad y la evolución de las
exportaciones. Las reformas estructurales son especialmente pertinentes en la
zona del euro, donde la evolución del tipo de cambio nominal no puede influir
en los precios relativos. Fomentar las
oportunidades de crecimiento ecológico podría traducirse en mejores resultados
tanto a nivel macroeconómico como microeconómico.
La adopción de modalidades de producción con bajas emisiones de carbono y
eficientes en cuanto al consumo de recursos mitigará la presión que ejercen las
variaciones bruscas de los precios de los productos básicos sobre el nivel de
los costes y las previsiones de inflación. Reducirá la dependencia de los
recursos y la energía y, por lo tanto, el déficit de los intercambios
energéticos y mejorará la competitividad de la economía de la UE a largo plazo.
La UE ha elaborado políticas destinadas a mejorar la eficiencia de la
utilización de los recursos y ha fijado objetivos ambiciosos que tendrán
repercusiones para todos los Estados miembros. Esas políticas solo podrán
surtir todos sus efectos si van acompañadas de un marco normativo estable y
previsible para orientar las inversiones, la trasferencia de la carga fiscal
que recae sobre el trabajo hacia impuestos ambientales y sobre el consumo, una
supresión progresiva de las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente,
medidas de fomento de nuevos mercados y tecnologías «verdes», así como la
ecologización de los actuales modelos de producción y consumo. Debe mantenerse el
impulso de la liberalización de los mercados de productos y servicios. Es necesario adoptar nuevas medidas para eliminar las
restricciones injustificadas y mejorar la competencia en los mercados de
productos y servicios, incluidos los sectores del comercio al por menor, las
profesiones reguladas, la construcción, el turismo y los servicios
empresariales y las industrias de red. También se necesitan medidas a
escala de la UE, donde un mercado único que funcione correctamente puede
mejorar el potencial de crecimiento y contribuir a la corrección de los
desequilibrios. Poder aprovechar todo el potencial que alberga el mercado único
exige realizar ambiciosas mejoras en materia de refuerzo de la aplicación de
las políticas y de intensificación de los esfuerzos de reforma en los Estados
miembros de conformidad con las Actas del Mercado Único (I y II). En este
contexto, los Estados miembros deben, en particular, tomar medidas ambiciosas
para aplicar la Directiva sobre los servicios, teniendo en cuenta su potencial
de crecimiento y capacidad de ajuste[6]. Gráfico 9: Índice de eficacia de la Administración, Estados miembros de la UE, 2011 Nota: El índice de eficacia de la Administración que elabora el Banco Mundial refleja la percepción de la población sobre la calidad de los servicios públicos y su grado de independencia frente a las presiones políticas, la calidad de la elaboración y la ejecución de políticas y la credibilidad del compromiso de los poderes públicos con tales políticas. El índice varía entre -2,5 y 2,5. Fuente: Banco Mundial Es esencial mejorar
el entorno de las empresas, en particular buscando maneras de aumentar la
eficiencia del sector público. Un entorno empresarial
abierto y eficaz es un catalizador para el crecimiento, en la medida en que
fomenta la actividad de las empresas y reduce los costes innecesarios para
estas. Ha quedado demostrado que la complejidad administrativa o el «papeleo»
tienen una incidencia muy negativa sobre la iniciativa empresarial, la
innovación y la competitividad, así como sobre los flujos entrantes de
inversión extranjera directa, que podrían desempeñar un papel significativo
para corregir los desequilibrios. Además, una carga reguladora excesiva tiende
a estimular la economía sumergida. Una Administración Pública eficiente debe
prestar servicios al conjunto de la economía sin imponer cargas burocráticas
desproporcionadas a los operadores económicos (gráfico 9). Abordar los
problemas de la Administración Pública contribuiría a la vez a la consolidación
fiscal y a las perspectivas de competitividad y crecimiento. En particular, las
reformas del sistema judicial reducirían los riesgos y la incertidumbre de
crear y gestionar una empresa, lo que propiciaría la inversión y contribuiría a
reducir los costes de transacción e incrementar la competencia. A tal fin,
algunos Estados miembros ya han adoptado medidas dirigidas a configurar un
servicio público más racionalizado y efectivo. Las reformas deben centrarse
principalmente en los sistemas judiciales y la mayor utilización de la
administración y la contratación electrónicas. El desempleo se ha
convertido en un problema muy grave en varios países de la UE y tiene cada vez
mayores implicaciones económicas, sociales y políticas (gráfico 10). El aumento del desempleo va acompañado de un gran
aumento del grado de divergencia entre los mercados laborales de la UE. Si bien
es cierto que el desempleo ha aumentado en la mayoría de los países, hasta alcanzar
a veces niveles récord, en algunos Estados miembros ha ido disminuyendo. Habida
cuenta de la prolongación de los períodos sin trabajo y el agravamiento del
desajuste entre la oferta y la demanda de mano de obra en muchos países de la
UE, debido principalmente a cambios sectoriales en algunos países, el desempleo
podría adquirir cada vez mayor carácter estructural, en detrimento del
potencial de crecimiento a largo plazo. Gráfico 10. Crecimiento del empleo y tasa de desempleo, UE Fuente: Servicios de la Comisión Las reformas
estructurales desempeñan un papel clave en la lucha contra el desempleo,
mejorando al mismo tiempo el crecimiento y fomentando el ajuste. Para poder reducir significativamente las tasas de desempleo,
deben crearse las condiciones para recuperar la confianza y la estabilidad de
la demanda de mano de obra. Al mismo tiempo, reducir el desempleo será
fundamental para reforzar la confianza y garantizar la sostenibilidad social y
política de las reformas en curso. No obstante, el primer desafío es gestionar
los elevados y persistentes índices de desempleo en una coyuntura de
crecimiento moderado y, en algunos países, en el actual contexto de reducción
del endeudamiento y reequilibrio exterior. Habida cuenta de la disparidad de
las condiciones imperantes en el mercado de trabajo de los distintos países de
la UE, la respuesta política debe ser coordinada y adaptarse a las
circunstancias específicas de cada país. Desde el comienzo de
la crisis, varios países de la UE han adoptado un planteamiento activo de
reforma laboral. En algunos casos se han adoptado
planes ambiciosos de reforma, con el fin de crear condiciones más favorables
para el empleo (gráfico 11). Las reformas iniciadas recientemente, y en
particular las medidas que contribuyen a dinamizar los mercados de trabajo,
reducir la precariedad y mejorar la competitividad, parecen corresponder en
gran medida a las prioridades establecidas a nivel europeo. Algunos países con
elevadas tasas de desempleo y amplios desequilibrios exteriores se han
comprometido a mejorar la capacidad de respuesta de los salarios y su capacidad
de ajuste del mercado de trabajo, especialmente reformando la legislación sobre
la protección del empleo y el sistema de fijación de salarios. Las políticas de
protección de los ingresos, de activación y ayuda en la búsqueda de empleo se
han adaptado a las crecientes dificultades del mercado laboral. Sin embargo,
hasta ahora no todos los países han tomado las medidas necesarias para afrontar
los retos a que se enfrentan. Gráfico 11: Número de medidas del mercado de trabajo por ámbito, total de la UE Nota: En las políticas activas del mercado de trabajo no se incluye la formación. Fuente: Servicios de la Comisión, base de datos LABREF de la DG ECFIN . La lucha contra el
desempleo y el apoyo a la creación de empleo deben figurar entre las
prioridades de la agenda política. Se debe
mantener el impulso en la reforma del mercado de trabajo, especialmente en los
países que afrontan retos de gran calado en el mercado de trabajo. La
sostenibilidad de la recuperación del crecimiento potencial dependerá en gran
medida de la forma en que se corrijan los estrangulamientos en el mercado de
trabajo y se ataje el riesgo de inercia del desempleo. Urge adoptar medidas
políticas adecuadas para dar respuesta a las dificultades estructurales e
institucionales del mercado laboral (segmentación, deterioro de la adecuación
entre la oferta y la demanda de empleo y persistencia del desempleo
estructural). Los países que se enfrentan a grandes dificultades en materia de
empleo deben proseguir las ambiciosas reformas emprendidas para fomentar el
ajuste (legislación sobre la protección del empleo, fijación de salarios) y
garantizar la correcta aplicación de las medidas adoptadas. También pueden considerarse
medidas específicas para estimular la demanda de mano de obra reduciendo la
fiscalidad del trabajo —especialmente de los grupos con salarios reducidos—
cuando la situación presupuestaria lo permita, y apoyando el espíritu
empresarial y la economía social. Además, son necesarias medidas concretas para
fomentar la contratación de categorías específicas de trabajadores que podrían
abandonar el mercado de trabajo (por ejemplo, los desempleados de larga
duración y los jóvenes sin experiencia), en particular mediante políticas
activas de empleo que ofrezcan una buena relación de coste/eficacia y la
explotación del potencial de los sectores creadores de empleo. Anexo: Indicadores macroeconómicos seleccionados [1] Aunque no hay pruebas que demuestren algunas de las
últimas propuestas sobre la gran dimensión de los multiplicadores, véase, por
ejemplo, el apartado I.5 (Forecast errors and multiplier uncertainty) de
las Previsiones Económicas Europeas de otoño de 2012, Economía Europea 7/2012. [2] Véase el Informe sobre Finanzas Públicas en la UEM de
2012 (Economía Europea 4/2012) publicado por la Dirección General de Asuntos
Económicos y Financieros de la Comisión Europea . [3] Véase Fiscal Sustainability Report 2012, Comisión
Europea , European Economy 8/2012. [4] Comisión Europea y Comité de Política Económica (2012):
«2012 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the 27EU Member
States (2010-2060)», European Economy nº 2. [5] Se trata de un conjunto de medidas legislativas
compuesto por cinco reglamentos y una directiva, que entró en vigor el 13 de
diciembre de 2011. Se reforzó así el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se
introdujo un nuevo conjunto de normas de supervisión de los desequilibrios
macroeconómicos. Véase también: http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/governance/2012-03-14_six_pack_en.htm [6] Según las estimaciones de los servicios de la Comisión,
las ganancias derivadas de la aplicación actual de la Directiva sobre servicios
en los Estados miembros son del orden del 0,8 % del PIB de la UE; una
aplicación algo más ambiciosa (de manera de que en cada país se alcanzara el
nivel medio de la UE por lo que respecta a los obstáculos a la prestación de
servicios y al establecimiento de actividades de servicios a nivel
transfronterizo) aportaría ganancias adicionales por valor de 0,4 puntos
porcentuales del PIB. En un escenario sumamente ambicioso, en el que cada
Estado miembro alcanzase la media de los cinco países con mejores resultados,
podría lograrse un 1,8 % de crecimiento del PIB a escala de la UE. Introducción La crisis económica y
financiera que atraviesa actualmente la UE ha impulsado cambios de gran calado.
Es posible apreciar sus efectos en la profunda reestructuración que está
teniendo lugar en nuestras economías. Se trata de un proceso disruptivo,
políticamente complicado y socialmente difícil, pero necesario para sentar las
bases que garantizarán el carácter dinámico, sostenible integrador del
crecimiento y la competitividad futuros. Para poder proseguir las
reformas necesarias, la UE debe demostrar que nuestras políticas están
funcionando, que brindarán resultados con el paso del tiempo y que su
aplicación será equitativa por lo que respecta a su impacto en nuestras
sociedades. Corregir los problemas heredados y situar a la UE en una senda de
desarrollo más sostenible de cara al futuro constituye una responsabilidad
compartida de las instituciones de la UE y los Estados miembros. Reconociendo
la estrecha vinculación de nuestras economías, la UE está reconfigurando su
gobernanza económica para garantizar mejores respuestas estratégicas a los
retos actuales y futuros. El presente Estudio
Prospectivo Anual sobre el Crecimiento inaugura el Semestre Europeo para 2013 y
expone cómo se puede utilizar esa responsabilidad compartida para impulsar los
cambios en toda la UE, sentando las bases para el retorno al crecimiento y la
creación de empleo. Contexto La situación económica
en la UE ha seguido siendo frágil en 2012. En la actualidad se espera que a lo
largo de todo el año el PIB registre una reducción del 0,3 % en la UE y
del 0,4 % en la zona del euro. Pasará tiempo antes de poder hablar de una
recuperación sostenible[1].
Tras varios años de crecimiento débil, las consecuencias sociales de la crisis
están siendo graves. Los sistemas de asistencia amortiguaron algunos de los
efectos inicialmente, pero ahora estos se están dejando sentir de manera
generalizada. El desempleo se ha incrementado sustancialmente y la miseria y la
pobreza se están recrudeciendo. Estas dificultades son especialmente visibles
en la zona del euro, pero no solo se circunscriben a ella. La duración de la crisis
no ha ayudado a que los Estados miembros pudieran seguir avanzando en el
cumplimiento de los objetivos asumidos en virtud de la Estrategia Europa 2020
en materia de empleo, I+D, clima/energía, educación y lucha contra la pobreza,
y en conjunto Europa se está quedando rezagada respecto a sus objetivos[2]. Ahora bien, es
preciso avanzar en todos estos ámbitos para progresar hacia una economía
europea inteligente, sostenible e integradora. Aunque los problemas
varían sustancialmente de un país a otro y dentro de la zona del euro, la
perspectiva de una lenta recuperación hace difícil la situación para el
conjunto de la UE. Los niveles de deuda acumulada por los agentes públicos y privados
restringen las posibilidades de nuevas actividades e inversiones. Los
instrumentos de política fiscal y monetaria se han utilizado intensamente y el
margen de maniobra es ahora limitado. Las reformas estructurales son una parte
esencial del restablecimiento de la competitividad de Europa, pero a menudo
resulta difícil adoptar las decisiones correspondientes. Para mantener el
impulso de las reformas será muy importante garantizar la transparencia sobre
los objetivos de las políticas actuales y prestar atención a la equidad en
términos de su impacto en la sociedad. Las perspectivas a corto
plazo siguen siendo precarias, pero también existen algunas tendencias más
positivas. Los desequilibrios macroeconómicos que se habían ido acumulando a lo
largo de mucho tiempo se están corrigiendo y algunas zonas de Europa están
recuperando competitividad, aunque todavía queda mucho camino por recorrer para
eliminar las divergencias en rendimiento[3].
Se están realizado avances en la consolidación de las finanzas públicas y se
han tomado importantes medidas para reducir las tensiones en los mercados
financieros. Lo que es más importante, en aquellos países que han emprendido
reformas de gran calado comienzan a observarse indicios de que están empezando
a surtir efecto: en algunos Estados miembros se está reduciendo el
endeudamiento en los sectores público y privado y también están creciendo las
exportaciones en varios países que venían registrando grandes déficit comerciales. En 2012 ya se ha
realizado una labor considerable a nivel de la UE para quebrar el círculo
vicioso de las deficiencias de nuestros sistemas financieros, las tensiones en
el mercado de la deuda soberana y el reducido crecimiento económico, con el fin
de crear las condiciones para lograr una recuperación sostenible: §
El establecimiento del Mecanismo Europeo de
Estabilidad proporciona una protección creíble para ayudar a los países de la
zona del euro cuyo acceso a la financiación es reducido. §
La adopción de un Pacto por el Crecimiento y
el Empleo por los Jefes de Estado o de Gobierno en el Consejo Europeo de junio
de 2012 debería galvanizar los esfuerzos del legislador de la UE y las
administraciones a todos los niveles para movilizar las palancas de crecimiento
a su alcance; de la aplicación de las Actas del Mercado Único a la utilización
más focalizada de los Fondos Estructurales de la UE. La Comisión también ha
propuesto recientemente una estrategia para mejorar el funcionamiento de los
mercados de la energía, así como medidas destinadas a reforzar la política
industrial. §
Nuevas normas para reforzar la gobernanza
económica, en particular en la zona del euro ya se están aplicando (paquete
legislativo sobre gobierno económico) y acordando (Tratado de Estabilidad,
Coordinación y Gobernanza), y pronto deberían acordarse otras (paquete
legislativo sobre supervisión presupuestaria ). §
El Banco Central Europeo ha tomado importantes
medidas para salvaguardar la estabilidad financiera de la zona del euro. Se están analizando
otras decisiones de gran calado, que influirán en el futuro de Europa: §
Todavía hemos de alcanzar un acuerdo global
sobre el marco financiero plurianual de la UE para 2014-2020. Se trata de un
elemento fundamental para restablecer el crecimiento y la competitividad en
toda Europa y para la consecución de los objetivos de nuestra Estrategia Europa
2020. §
Se están estudiando medidas importantes para
reforzar la Unión Económica y Monetaria (UEM). En paralelo al presente Estudio,
la Comisión presenta un proyecto para configurar una verdadera UEM. El próximo
Consejo Europeo de diciembre de 2012 abordará también estas cuestiones. Las recomendaciones
específicas por país adoptadas en julio de 2012[4]
han de ser la base para la acción de los Estados miembros. Su aplicación es
objeto de un diálogo constante entre los Estados miembros y la Comisión y los
avances obtenidos serán evaluados la próxima primavera. Como se demuestra en el
informe del Parlamento Europeo sobre el Semestre Europeo[5], la supervisión a
nivel de la UE desempeña un papel importante a la hora de coordinar y
complementar los propios esfuerzos desplegados por los Estados miembros. Prioridades El propósito del
presente Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento es establecer las
prioridades económicas y sociales de la UE en 2013, proporcionando
orientaciones generales a la UE y los Estados miembros sobre la puesta en
práctica de sus políticas. Lanza el tercer Semestre Europeo de coordinación de
políticas, en el marco del cual los resultados y las prioridades nacionales se
revisan de forma colectiva a nivel de la UE en el primer semestre de cada año.
El Consejo Europeo ofrecerá orientaciones en marzo de 2013 y los Estados
miembros deben presentar programas nacionales actualizados a mediados de abril
de 2013, tras lo cual la Comisión presentará sus recomendaciones específicas
por país. El reto a corto plazo es recuperar la confianza y estabilizar la
situación económica y financiera al tiempo que se procede a la aplicación de
una serie de reformas estructurales que sentarán las bases para una recuperación
sostenible y generadora de empleo y propiciarán la transformación de la
economía a medio plazo. Tal ajuste llevará su tiempo, por lo que es preciso
comenzar a actuar desde ahora. Basándose en los
alentadores indicios de que las reformas ya emprendidas están surtiendo efecto,
la Comisión considera que las prioridades propuestas en el Estudio Prospectivo
del año pasado siguen siendo válidas, en líneas generales, y que los esfuerzos
que se realicen a nivel nacional y de la UE en 2013 deben volver a centrarse en
las cinco prioridades siguientes: §
Proseguir la consolidación fiscal diferenciada
y favorable al crecimiento §
Restablecer las condiciones normales de
préstamo a la economía §
Fomentar el crecimiento y la competitividad actual
y futura §
Luchar contra el desempleo y las consecuencias
sociales de la crisis §
Modernizar la administración pública 1. Proseguir la consolidación fiscal
diferenciada y favorable al crecimiento Como consecuencia de la
crisis, el porcentaje de deuda soberana ha aumentado en pocos años del
60 % al 90 % del PIB por término medio en la zona del euro. Urge
revisar las finanzas públicas para mantener los sistemas de protección social y
los servicios públicos, limitar los costes de refinanciación del Estado y otras
autoridades públicas, y evitar efectos colaterales negativos para el resto de
la economía, incluidos los posibles efectos de contagio en otros países.
Asimismo, la evolución demográfica seguirá aumentando la presión que ejerce el
gasto relacionado con el envejecimiento de la población. Debe prestarse
especial atención a la política fiscal en la zona del euro, donde el impacto de
las políticas fiscales nacionales no sostenibles en los demás Estados miembros
es mucho más intenso que en otros lugares. La tendencia general de
consolidación fiscal que se registra actualmente indica que se está avanzando:
se espera que los déficit públicos en la zona del euro disminuyan de una media
superior al 6 % del PIB en 2010 a una cifra ligeramente superior al
3 % del PIB en 2012. Se espera que la deuda pública alcance un máximo
cercano al 94,5 % el próximo año en la zona del euro (y en 2014 en el
conjunto de la UE) antes de empezar a disminuir como porcentaje del PIB. La consolidación fiscal
puede incidir negativamente sobre el crecimiento a corto plazo. Probablemente
este efecto se agrave durante las crisis financieras, cuando las condiciones de
financiación de los demás agentes económicos también son limitadas. Sin
embargo, este no es el único factor relevante para el crecimiento: el «efecto
multiplicador» de la política fiscal será diferente en función de las
decisiones tomadas acerca de la composición del ajuste. Por ejemplo, la
experiencia ha demostrado que, en los países con una proporción relativamente
elevada de gasto público en el PIB y tipos impositivos relativamente elevados,
la consolidación fiscal lograda a través de una reducción del gasto en vez de
un aumento de la recaudación impositiva es más favorable al crecimiento a largo
plazo. Entre 2009 y 2012 se impulsó la consolidación fiscal utilizando de
manera similar, en líneas generales, medidas en el capítulo de gastos y en el
capítulo de ingresos: según las previsiones, los gastos han disminuido en dos
puntos porcentuales del PIB y los ingresos han aumentado 1,3 puntos porcentuales. Por otra parte, el
escenario alternativo de aplazar el ajuste fiscal resultaría mucho más costoso.
Algunos Estados miembros no están en condiciones de acudir a los mercados para
financiarse o pugnan por contener el aumento de los diferenciales sobre sus emisiones
debido a las dudas sobre la sostenibilidad de sus finanzas públicas. Para
restablecer la confianza de los inversores, reducir los costes del reembolso de
la deuda y ampliar el margen de maniobra fiscal, lo que se necesita en esos
países es un esfuerzo decidido, a un ritmo adecuado, para situar las finanzas
públicas en una senda sostenible. El efecto negativo en el crecimiento puede
atenuarse en gran medida, siempre que el ajuste fiscal esté bien diseñado.
Recuperar la sostenibilidad fiscal beneficiará a los agentes públicos y
privados en esos países y contribuirá a la estabilidad financiera global de la
UE. Cada Estado miembro se
encuentra en una posición económica y fiscal diferente, razón por la que la
Comisión propone un esfuerzo de consolidación fiscal diferenciado, apropiado
para cada país. En consonancia con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, tales
estrategias deberían centrarse en los avances realizados en términos
estructurales y no meramente nominales, y combinar las medidas de ajuste de
manera que fomenten tanto el crecimiento como la justicia social. Un enfoque
diferenciado de estas características contribuye también a reajustar los
déficit por cuenta corriente. El Pacto de
Estabilidad y Crecimiento ofrece el marco apropiado para un ajuste fiscal
flexible y eficiente. Los objetivos fiscales se expresan en términos nominales,
y esa información es la que a veces monopoliza los titulares. No obstante, el
Pacto hace hincapié en la situación presupuestaria subyacente y el esfuerzo de
consolidación recomendado por el Consejo se expresa por lo tanto en términos
estructurales[6].
Por consiguiente, si se cumplen estas condiciones, podrá darse a un Estado
miembro un plazo mayor para corregir su déficit excesivo cuando una situación
económica peor que la prevista le impida alcanzar el objetivo acordado. Por
ejemplo, en el transcurso de 2012 se prorrogaron en un año los plazos fijados
para que España y Portugal situaran su déficit público por debajo del 3 %
del PIB, dándoles hasta 2014 para alcanzar ese objetivo. Una vez se corrijan
las situaciones de déficit excesivo, los Estados miembros deben alcanzar su
objetivo presupuestario a medio plazo, lo que garantizará que las finanzas
públicas se mantengan a niveles sostenibles. En el caso de los
Estados miembros que ya no pueden acceder al mercado para refinanciar su deuda,
es necesario imprimir un ritmo rápido al ajuste fiscal con objeto de recuperar la
confianza de los inversores de manera urgente. Un esfuerzo concentrado, según
lo acordado en el marco de los programas de ajuste económico, facilitará
también la necesaria corrección de los desequilibrios macroeconómicos. La
positiva evolución del ajuste que está teniendo lugar en Irlanda, Portugal y
Rumanía confirma este hecho. En Grecia, empero, el proceso está siendo más
largo y más costoso a causa de una serie de factores, en particular la
incertidumbre recurrente sobre la aplicación del programa. En el caso de los
Estados miembros que disponen de un mayor margen de maniobra fiscal, los
estabilizadores automáticos puedan desempeñar su función plenamente, de
conformidad con el Pacto. El ritmo de consolidación puede apoyar el
crecimiento, pero los Estados miembros deben tener en cuenta los riesgos
fiscales que pueden derivarse de retrasar la consolidación, teniendo presentes
los retos que plantean los elevados niveles de endeudamiento, la perspectiva
del envejecimiento de la población y el relativamente reducido potencial de
crecimiento de algunos países, así como las negativas consecuencias que
acarrearía un cambio en el sentir del mercado. La Comisión seguirá
prestando atención a la evolución de la economía real. En particular, las
próximas previsiones de invierno, que tiene previsto publicar a principios del
año próximo, mostrarán si los Estados miembros están respetando la trayectoria acordada
de reducción de su déficit estructural y si estaría justificado ajustar el
plazo establecido para la corrección de los déficit excesivos, respetando
plenamente el espíritu y la letra del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El restablecimiento de
unas finanzas públicas saneadas es un proceso largo. El establecimiento de
normas de gobernanza de la UE y marcos fiscales nacionales sólidos, tal como
prevé la legislación de la UE, contribuirá a afianzar estos esfuerzos a lo
largo del tiempo. Tales normas incluyen la fijación de reglas fiscales
cuantitativas, el recurso a instituciones fiscales independientes y la
planificación a medio plazo, así como la supervisión multilateral de los
progresos realizados. En el capítulo de los
gastos de los presupuestos públicos, es fundamental estudiar la eficiencia y
eficacia global del gasto. Aunque la situación difiere en los distintos países,
la Comisión ha recomendado que se sea selectivo cuando se prevean recortes, con
el fin de preservar el potencial de crecimiento futuro y las redes esenciales
de protección social. En particular, la Comisión considera que: §
Se deben priorizar y reforzar, en la medida de
lo posible, las inversiones en educación, investigación, innovación y energía,
garantizando al mismo tiempo la eficiencia de esas partidas de gasto. También
se debe prestar especial atención al mantenimiento o la mejora de la cobertura
y la eficacia de los servicios de empleo y las políticas activas del mercado de
trabajo, tales como la formación de los desempleados y los regímenes de
garantía destinados a la juventud. §
Se debe proseguir la modernización de los
sistemas de protección social para asegurar su eficacia, adecuación y
sostenibilidad. Se deben intensificar las reformas de los sistemas de pensiones
para alinear la edad de jubilación con la esperanza de vida, restringir el
acceso a los regímenes de jubilación anticipada y permitir la prolongación de
la vida laboral. También en el contexto de los retos demográficos y la presión
sobre los gastos relacionados con el envejecimiento, se deben impulsar las
reformas de los sistemas de asistencia sanitaria en aras de su eficiencia y
sostenibilidad, evaluando el rendimiento de esos sistemas teniendo presente el
doble objetivo de aumentar la eficiencia de la utilización de los recursos
públicos y garantizar el acceso a una atención sanitaria de calidad. En el capítulo de los
ingresos de los presupuestos públicos, las últimas tendencias muestran que
muchos Estados miembros han aumentado los impuestos sobre la renta de las
personas físicas y/o los tipos del IVA[7].
No obstante, aún hay margen para trasladar la presión fiscal global hacia bases
impositivas que resulten menos perjudiciales para el crecimiento y la creación
de empleo, y para aumentar la eficiencia, la competitividad y la equidad de los
regímenes impositivos. Tal traslación exige un planteamiento global que
garantice una redistribución equitativa y esté adaptado a las circunstancias de
los distintos Estados miembros. Por todo ello, la Comisión formula las
recomendaciones siguientes: §
Se debe reducir sustancialmente la presión
fiscal sobre el trabajo en los países en los que es comparativamente elevada y
obstaculiza la creación de empleo. Para garantizar que las reformas no tengan
incidencia sobre la recaudación, se podrían elevar algunos tributos, como los
que gravan el consumo y el patrimonio o los impuestos medioambientales. §
Se debe incrementar la recaudación
preferiblemente ampliando las bases impositivas, en vez de aumentar los tipos
impositivos o crear nuevos impuestos. Se deben reducir o eliminar las
exenciones fiscales, los tipos reducidos de IVA o las exenciones de los
impuestos especiales. Se deben ir reduciendo progresivamente las subvenciones
perjudiciales para el medio ambiente[8].
Se debe mejorar el cumplimiento de las obligaciones fiscales mediante acciones
sistemáticas para reducir la economía sumergida, luchar contra la evasión
fiscal[9]
y garantizar una mayor eficiencia de la administración tributaria. §
Se debe reducir el sesgo del impuesto de
sociedades en favor de la financiación mediante endeudamiento. §
Se deben reformar los impuestos que gravan los
bienes inmuebles y la vivienda para que no vuelvan a reaparecer los riesgos
financieros en el sector de la vivienda. En particular, se deben revisar los
aspectos de los regímenes impositivos que incrementan el sesgo en favor del
endeudamiento de los hogares, normalmente mediante una deducción fiscal
aplicable a las hipotecas. En relación
con la mayoría de estas medidas, se han formulado recomendaciones específicas
por país y se organizan actividades de revisión por pares a escala de la UE,
para analizar los avances y las mejores prácticas. Ahora el reto principal es
su aplicación. 2. Restablecer las condiciones
normales de préstamo a la economía La crisis ha afectado de
manera duradera a la situación financiera de numerosos agentes públicos y
privados, en detrimento de la confianza de los inversores y las entidades de
crédito y de la eficacia del sector financiero. Las tensiones en los mercados
de deuda soberana y en el sector bancario se han alimentado mutuamente,
generando graves problemas de financiación para muchos prestatarios. Esta
evolución también está en el origen de la fragmentación del sistema financiero
siguiendo las fronteras nacionales y la consiguiente reducción de las
actividades financieras a los mercados internos nacionales. Por consiguiente, a
muchas empresas y hogares que desean invertir les resulta costoso obtener
financiación o tienen limitado acceso a ella, lo que ha sido un importante
obstáculo para la recuperación en toda Europa hasta la fecha. Al mismo tiempo,
los elevados niveles de endeudamiento obligan a numerosos agentes económicos a
reducir su exposición financiera o aumentar sus ahorros. Este proceso de
«desapalancamiento» puede frustrar también la recuperación a corto plazo. Estos
problemas se plantean de manera especialmente acuciante en los Estados miembros
de la zona del euro más vulnerables. Desde la UE ya se está
actuando para abordar los riesgos que penden sobre el sector financiero y
corregir las deficiencias que venían arrastrando nuestros sistemas de
regulación y supervisión: §
Se ha hecho un esfuerzo coordinado para
evaluar los riesgos del sector bancario y recapitalizar las entidades
bancarias. El reconocimiento de las pérdidas y la depuración de los balances de
dichas entidades son cruciales para mejorar la confianza en los mercados y
deben completarse sin demora. §
En enero de 2011 se crearon nuevas autoridades
de supervisión en la UE, las cuales han estado trabajando desde entonces para
desarrollar un único código normativo que refuerce el marco jurídico aplicable
a las entidades financieras. Urge llegar a un acuerdo sobre las propuestas de
la Comisión relativas a la liquidez y el capital de las entidades bancarias,
los sistemas de garantía de depósitos y las modalidades de resolución bancaria,
con el fin de establecer un marco más coherente para la prevención y la gestión
de las crisis financieras. §
La labor de la Junta Europea de Riesgo
Sistémico (JERS) y el nuevo procedimiento de la UE para reducir los
desequilibrios macroeconómicos permiten ahora garantizar una supervisión más
estrecha de los niveles de deuda privada y los riesgos financieros
correspondientes, como las burbujas inmobiliarias. §
Como uno de los pilares para reforzar la Unión
Económica y Monetaria, la Comisión ha propuesto una unión bancaria, incluido un
Mecanismo Único de Supervisión, bajo la autoridad del Banco Central Europeo,
con el fin de integrar en mayor medida la supervisión de las entidades
bancarias a nivel de la UE. El establecimiento de tal dispositivo creará
también las condiciones para que el Mecanismo Europeo de Estabilidad pueda
recapitalizar directamente a aquellas entidades bancarias que no logren obtener
capital en los mercados A nivel nacional, los
Estados miembros pueden hacer más para promover fuentes alternativas de
financiación, aumentar la liquidez y reducir la tradicional dependencia de las
empresas respecto a la financiación bancaria, por ejemplo: §
Promover nuevas fuentes de capital, incluidos
los préstamos entre empresas, ofrecer a las empresas más posibilidades para la
colocación de obligaciones y facilitar el acceso al capital riesgo. §
Reducir la morosidad de las autoridades
públicas, que en promedio se ha alargado aún más durante la crisis, lo que
supone una carga especialmente onerosa para las PYME en una coyuntura
empresarial ya difícil. La Directiva de la UE sobre la morosidad, que deberá
haberse transpuesto antes de marzo de 2013, reducirá los plazos de pago a 30
días y mejorará la compensación en caso de mora en el pago. §
Desarrollar la labor de financiación de PYME
que llevan a cabo las instituciones de garantía y los bancos públicos. Se
pueden cubrir así algunos de los riesgos asumidos por los inversores privados y
compensar la falta de capital propio, o el pequeño tamaño de la empresa a
financiar, en particular a través de nuevas formas de titulización. §
Apoyar iniciativas innovadoras, como regímenes
públicos que permitan a los bancos endeudarse a un tipo inferior si incrementan
su concesión de préstamos a largo plazo a las empresas o facilitan préstamos
más baratos y más accesibles a las PYME. §
Velar por un enfoque equilibrado en relación
con las ejecuciones hipotecarias en el caso de los préstamos de esa naturaleza,
protegiendo a los hogares vulnerables y evitando simultáneamente que se
sobrecarguen los balances de las entidades bancarias. Ello incluye medidas para
introducir regímenes de insolvencia personal que permitan modificar los
términos de las hipotecas para evitar su ejecución. Por otra parte, es
importante hacer pleno uso de todos los instrumentos financieros de la UE,
tanto de los ya existentes como de los de nuevo cuño, para catalizar
inversiones específicas, en particular en el ámbito de las infraestructuras
clave: §
La aportación de otros 10 000 millones
EUR al Banco Europeo de Inversiones (BEI) le permitirá proporcionar 60 000
millones EUR de financiación adicional a lo largo de los 3-4 próximos años y
propiciará la canalización de hasta tres veces esa cifra por parte de otros
proveedores de fondos. §
La introducción de los bonos para proyectos
constituye un nuevo instrumento de riesgo compartido que permite desbloquear la
financiación privada, por ejemplo de compañías de seguros o fondos de pensiones,
y complementar así los préstamos bancarios tradicionales. Actualmente varios
proyectos se encuentran en una fase avanzada de preparación en el BEI. §
En el marco del Pacto por el Crecimiento y el
Empleo, la Comisión sigue trabajando con los Estados miembros para reprogramar
y agilizar la utilización de los Fondos Estructurales de la UE para estimular
el crecimiento, en particular en favor de las PYME. Además, se ha pedido a los
Estados miembros que indiquen, en sus programas nacionales de reforma, cómo
prevén utilizar los Fondos Estructurales para promover prioridades que
propicien el crecimiento durante la próxima ronda de programas (2014-2020). También
se debe hacer pleno uso de los mecanismos del Programa de Competitividad e
Innovación, que ya han movilizado 2 100 millones EUR en fondos de capital
riesgo y facilitado préstamos a las PYME por valor de 11 600 millones EUR. 3. Fomentar el crecimiento y la
competitividad actual y futura La crisis está
acelerando los cambios en la economía. Algunos de los sectores más
tradicionales se han visto especialmente afectados, mientras que los sectores
más recientes encuentran dificultades para prosperar. El rápido ritmo de la
reestructuración supone un desafío, pero constituye también una oportunidad
para aprovechar el potencial que pueden brindar nuevas fuentes de crecimiento y
empleo[10].
Tales ajustes se añaden a los problemas de competitividad a largo plazo que
deben superar muchas de nuestras economías, pero a menudo sirven para
corregirlos. El Informe sobre el Mecanismo de Alerta adoptado junto con el
presente Estudio pone de manifiesto que la evolución de la competitividad
(relacionada con los precios y con otros factores) está contribuyendo
positivamente a la mejora de los desequilibrios externos, aunque con cierto
desfase. Aunque los Estados miembros a los que el mercado está sometiendo a una
intensa presión ya han emprendido reformas significativas, es necesario
intensificar los esfuerzos para mejorar de la competitividad interna y externa
en una amplia serie de Estados miembros Como se refleja en las
recomendaciones específicas por país, aunque no hay ningún programa «de talla
única», sí existen unos objetivos comunes, una serie de reformas a considerar y
numerosos ejemplos de buenas prácticas (incluidos ejemplos europeos de
liderazgo mundial en su campo) que se pueden aprovechar. Si bien es cierto que
puede llevar tiempo antes de que algunas de las reformas muestren sus efectos,
otras sí pueden ofrecer resultados con mayor inmediatez. Es preciso establecer algunas
condiciones marco a nivel nacional e incluir las siguientes prioridades: §
Impulsar la innovación y las nuevas
tecnologías y aumentar el nivel de la inversión pública y privada en I+D. A
este respecto desempeñarán un papel importante la concesión de apoyo específico
por las autoridades públicas y el aumento de la competencia entre los
beneficiarios de subvenciones a la investigación. §
Mejorar los resultados de los sistemas de
enseñanza y formación y los niveles globales de cualificación, estableciendo un
vínculo más estrecho entre el mundo laboral y la formación. §
Mejorar el entorno empresarial, aligerando los
trámites necesarios para emprender una actividad empresarial, simplificando los
procedimientos de autorización, licencia y cumplimiento de las obligaciones
fiscales y reduciendo la carga administrativa global que recae sobre las
empresas. Se deben superar los obstáculos concretos que dificultan las
actividades en sectores generadores de empleo como la construcción, los
servicios empresariales, la logística, el turismo y el comercio al por mayor. §
Aprovechar el potencial de la economía
ecológica estableciendo un marco regulador previsible y fomentando la aparición
de nuevos mercados y tecnologías. En particular, los programas de renovación
más ambiciosos en materia de eficiencia energética, especialmente los relativos
a los requisitos de la Directiva de la UE sobre la eficiencia energética, pero
sin limitarse a ellos, pueden propiciar la creación de empleo e importantes
ahorros, además de beneficios para el medio ambiente. La mejora de la gestión
de los residuos, la gestión del agua y el reciclado presenta también un gran
potencial de generación de nuevos puestos de trabajo, al tiempo que contribuye
a garantizar el suministro de recursos y materiales escasos. El mercado único europeo
brinda numerosas oportunidades para que las empresas puedan desarrollarse y los
consumidores disfruten de mejores productos y servicios. En el ámbito de los
servicios, cabe obtener numerosos beneficios si los Estados miembros mejoran la
aplicación de la Directiva de servicios con las actuaciones siguientes: §
Cumplir sus obligaciones en relación con la
eliminación de las restricciones basadas en la nacionalidad o la residencia del
prestador de servicios. §
Revisar la necesidad y la proporcionalidad de
la regulación de los servicios profesionales, en particular las tarifas fijas,
así como las limitaciones sobre las estructuras societarias y la propiedad del
capital. §
Revisar la aplicación de la cláusula sobre la
libre prestación de servicios con el fin de eliminar la doble regulación
injustificada en sectores como la construcción, los servicios a las empresas y
el turismo, y garantizar la transparencia en la fijación de precios en los
servicios de asistencia sanitaria. §
Aumentar la competencia en el sector del
comercio minorista reduciendo las restricciones operativas, en particular
mediante la supresión de las pruebas de necesidades económicas. El rendimiento de las
industrias de red en toda Europa tiene también repercusiones críticas para el
resto de la economía y puede mejorarse significativamente mediante las
actuaciones siguientes: §
Desarrollar los incentivos adecuados para
garantizar el rápido despliegue a escala nacional de la infraestructura de
internet de alta velocidad y el desarrollo del tráfico de datos móviles. Los
gobiernos deben liberar bandas de frecuencias para los sistemas inalámbricos de
banda ancha. §
Garantizar la plena transposición y aplicación
del tercer paquete de la energía, en particular la separación de las redes, la
independencia y las competencias necesarias de los reguladores nacionales y la
eliminación progresiva de los precios regulados de la energía, velando al mismo
tiempo por la protección de los consumidores vulnerables. §
Acelerar la aplicación del Cielo Único Europeo
reduciendo la fragmentación de la gestión del tráfico aéreo y mejorando la
organización del espacio aéreo. §
Abrir a la competencia los servicios
nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril, en particular
garantizando la igualdad de acceso a la infraestructura. §
Mejorar la integración de los puertos en la
cadena logística, eliminando las barreras de entrada a los servicios
portuarios. §
Eliminar las restricciones que todavía se
aplican al cabotaje para mejorar la adecuación de la oferta y la demanda en el
transporte internacional. §
En línea con la Directiva sobre el comercio
electrónico, aplicar normas armonizadas sobre la transparencia y los requisitos
de información para las empresas y los consumidores. El rendimiento de los mercados de productos también se mejoraría
considerablemente si los organismos nacionales de normalización alcanzaran los
objetivos establecidos a escala de la UE, en particular el paso de las normas
nacionales a las europeas. Debería hacerse pleno uso de la notificación de las
normas técnicas aplicables a los productos y servicios de TIC para facilitar su
circulación en el mercado único. 4. Luchar contra el desempleo y las
consecuencias sociales de la crisis A lo largo de los
últimos doce meses, 2 millones de personas se han sumado a la listas del paro,
de manera que el número de desempleados asciende actualmente a más de 25
millones de personas. La tasa de desempleo ha ascendido hasta el 10,6 % en
la UE y el 11,6 % en la zona del euro. El desempleo de larga duración está
aumentando y casi uno de cada dos parados ha estado en paro desde hace más de
un año. La situación varía mucho en los distintos Estados miembros, y las tasas
nacionales de desempleo oscilan entre menos del 5 % y más del 25 % en
promedio. Los jóvenes se han visto especialmente afectados (las tasas de
desempleo juvenil sobrepasan el 50 % en algunos países[11]), pero los efectos
de la crisis también se dejan sentir en otros grupos de edad. Habida cuenta de la
duración de los periodos de desempleo, la rápida reestructuración de la
economía y las dificultades para encontrar un puesto de trabajo, se corre el
riesgo de que el desempleo tenga cada vez más carácter estructural y que un
número cada vez mayor de personas se retire del mercado laboral[12]. También hay indicios
claros de que los riesgos de pobreza y exclusión social están aumentando en
muchos Estados miembros[13].
Las presiones adicionales que recaen sobre sus sistemas de protección social
afectan también a su capacidad para reformar sus funciones asistenciales. Teniendo presentes las
débiles perspectivas de crecimiento y el desfase entre la recuperación
económica y la recuperación del mercado de trabajo, no hay ninguna perspectiva
de mejora inmediata o automática de la situación del empleo. Ello plantea un reto
importante tanto para el conjunto de la UE como para los países más afectados,
y exige una acción más decidida por parte de las autoridades públicas y los
interlocutores sociales. A la repercusión de la
crisis actual se suman los retos concretos que plantea la tendencia estructural
hacia el envejecimiento de la población y, a corto plazo, la disminución de la
población en edad de trabajar en algunas zonas de Europa. Fomentar la
jubilación anticipada de los trabajadores de mayor edad con la esperanza de que
se contrate a jóvenes en su lugar es una política que ha resultado en gran
medida ineficaz y muy costosa en el pasado, por lo que no debería repetirse. A pesar de los altos
niveles de desempleo, también se ha demostrado que existen problemas de falta de
cualificación o inadecuación de ésta, de modo que determinados sectores o
regiones no pueden encontrar trabajadores que respondan a sus necesidades.
Aumentar la participación en el mercado laboral, mejorar los niveles de
cualificación y facilitar la movilidad siguen siendo prioridades acuciantes. En toda Europa han
comenzado a aplicarse reformas muy ambiciosas. En los países que sufren la
presión financiera se han adoptado medidas para facilitar las modalidades de
trabajo flexible en las empresas, reducir las indemnizaciones por despido de
los contratos estándar y simplificar los procedimientos de despido individual o
colectivo. También se han tomado medidas para mejorar la flexibilidad de la
fijación de salarios, por ejemplo se han suavizado las condiciones que permiten
a las empresas no aplicar los acuerdos de negociación colectiva de nivel
superior y se han revisado los convenios salariales sectoriales. Preparación para una
recuperación generadora de empleo Es esencial redoblar los
esfuerzos para mejorar la resistencia del mercado laboral e invertir en capital
humano, de modo que las empresas puedan adaptarse y contratar personal y más
personas puedan mantenerse activas y aprovechar las oportunidades
profesionales. Los interlocutores sociales han de desempeñar un papel clave,
junto con las autoridades públicas. Por todo ello la Comisión recomienda, en
particular: §
Limitar la carga fiscal que recae sobre el
trabajo, en particular sobre los trabajadores con salarios reducidos, en el
marco de la labor más general de traslación de la presión fiscal del trabajo.
Para fomentar la creación de empleo también podrían considerarse reducciones
temporales de las cotizaciones a la seguridad social o regímenes de subvención
de la contratación de nuevo personal, especialmente de trabajadores poco
cualificados y desempleados de larga duración, siempre que estas medidas estén
bien enfocadas. §
Seguir modernizando los mercados laborales
mediante la simplificación de la legislación laboral y el desarrollo de medidas
de organización flexible del trabajo, por ejemplo modalidades de trabajo a
tiempo parcial y condiciones de trabajo que propicien la prolongación de la
vida laboral. La reducción de las lagunas que existen en la protección del
empleo entre los distintos tipos de contratos laborales también debería
contribuir a disminuir la segmentación del mercado laboral y el trabajo no
declarado en varios países. El efecto de las prestaciones por desempleo debe
ser objeto de seguimiento para garantizar criterios de admisibilidad adecuados
y requisitos efectivos de búsqueda de empleo. §
Supervisar el efecto de los sistemas de
fijación de salarios, en particular los mecanismos de indexación, y
modificarlos en caso necesario, respetando las prácticas de consulta
nacionales, con el fin de reflejar mejor la evolución de la productividad y
fomentar la creación de empleo. En cuanto a los niveles del salario mínimo, es
importante encontrar el justo equilibrio entre la creación de empleo y la
adecuación de los ingresos. §
Aprovechar el potencial de creación de empleo
de los sectores en expansión, como la economía ecológica, la asistencia
sanitaria y las TIC, mediante el establecimiento de un marco jurídico fiable y
con visión de futuro, el desarrollo de cualificaciones adecuadas y la concesión
de apoyo público específico[14]. Mejora de la
capacidad de inserción profesional, en particular de los jóvenes Al mismo tiempo, los
Estados miembros deben multiplicar sus esfuerzos para luchar contra el
desempleo, mejorar la empleabilidad y facilitar el acceso o la reincorporación
al mundo del trabajo, en particular de los desempleados de larga duración y los
jóvenes. Cabe citar las medidas siguientes: §
Potenciar los servicios públicos de colocación
e intensificar las políticas activas de empleo, lo que incluye la mejora de las
cualificaciones, la prestación de asistencia individualizada para la búsqueda
de empleo, la promoción del espíritu empresarial y el autoempleo, y regímenes
de fomento de la movilidad. A pesar del incremento de los recursos destinados a
mejorar la eficiencia de estas actividades o iniciativas, el apoyo
proporcionado de ningún modo se corresponde con el aumento del número de
solicitantes de empleo registrado en varios países. §
Reducir el abandono escolar prematuro y
facilitar la transición de las estructuras de formación al ámbito laboral
mediante el desarrollo de períodos de prácticas, iniciativas de formación de
aprendices y modelos de aprendizaje dual de calidad (combinación de la
enseñanza en el aula con la experiencia en el lugar de trabajo). Es necesario
impulsar el desarrollo de las capacidades relacionadas con la emprendeduría
para fomentar la creación de empresas e incrementar la capacidad de inserción
profesional de los jóvenes[15]. §
Desarrollar y aplicar regímenes de «garantía
juvenil», en virtud de los cuales cualquier persona menor de 25 años deba
recibir una oferta de empleo, formación continua, un contrato de aprendizaje o
un periodo de prácticas en los cuatro meses siguientes a la finalización de sus
estudios o la pérdida de su empleo. Tales regímenes pueden ser cofinanciados
por el Fondo Social Europeo[16]. §
Facilitar la participación en el mercado de
trabajo y el acceso al empleo de segundos sustentadores combinando
adecuadamente las prestaciones y los incentivos fiscales y ofreciendo servicios
de cuidado infantil asequibles y de calidad. §
Mejorar el acceso a los sistemas de
aprendizaje permanente a lo largo de toda la vida laboral, también en el caso
de los trabajadores de mayor edad, reforzando las asociaciones de las
instituciones públicas y privadas que participan en el suministro, la
aplicación y la actualización de competencias específicas. §
Mejorar la conexión entre los sistemas de
formación y aprendizaje permanente y el mercado laboral, para atender sus
necesidades. En las circunstancias actuales pueden resultar especialmente
eficaces las titulaciones de enseñanza superior de ciclo corto (dos años)
centradas en los ámbitos en los que se ha detectado una escasez de
competencias, así como los planes de movilidad específicos. §
Fomentar la movilidad laboral transfronteriza
mediante la eliminación de los obstáculos jurídicos y la simplificación del
reconocimiento de la experiencia y las cualificaciones profesionales. Se debe
reforzar la cooperación entre los servicios de empleo, y la plataforma EURES
puede servir de base para una mayor integración del mercado de trabajo europeo. Fomento de la inclusión
social y lucha contra la pobreza Además de estas medidas,
se necesitan esfuerzos adicionales para garantizar la eficacia de los sistemas
de protección social frente a los efectos de la crisis, promover la inclusión
social y prevenir la pobreza: §
Deben desarrollarse estrategias activas de
inclusión, que abarquen regímenes eficaces y adecuados de complemento de
ingresos, medidas de lucha contra la pobreza, incluida la pobreza infantil, y
un acceso amplio a servicios asequibles y de alta calidad (por ejemplo,
servicios sanitarios y sociales, asistencia infantil, vivienda y suministro de
energía). §
Se debe fortalecer el vínculo entre la
asistencia social y las medidas de activación, a través de servicios más
personalizados («ventanilla única»), e iniciativas para mejorar la absorción de
las medidas por los grupos vulnerables. Una vez que se recupere el mercado
laboral, será importante eliminar progresivamente las medidas relacionadas con
la crisis, sin menoscabo de las redes esenciales de protección. 5. Modernizar la administración
pública Las restricciones de las finanzas públicas han dado nuevo impulso
a la modernización de la administración pública. En la UE, el gasto público
controla casi el 50 % del PIB y el sector público representa alrededor del
17 % del empleo total. A lo largo de los años, muchos Estados miembros han tomado medidas
para aumentar la eficiencia de sus servicios públicos y la transparencia y la
calidad de su administración pública y sistema judicial. Estas reformas han
sido especialmente profundas en los países que atraviesan dificultades
financieras. Como ejemplo cabe citar la reorganización de la administración
local y central, la racionalización del sistema de remuneración del sector
público y de la gobernanza de las empresas estatales, la reforma de los
procedimientos de contratación pública, las revisiones periódicas de la
totalidad del gasto y la promoción de medidas de eficiencia en todo el sector
público, como una mayor utilización de servicios compartidos y soluciones
informáticas. En varios casos, los Estados miembros y la Comisión han cooperado
mediante el suministro o intercambio de asistencia técnica. Diversas medidas ya
descritas —como la transposición íntegra y correcta de la legislación de la UE,
la mejora de la eficiencia de la recaudación de impuestos y de los sistemas de
asistencia sanitaria, la necesaria reducción de los plazos de pago y el papel
de los servicios públicos de empleo— pueden tener un impacto positivo
significativo y deben impulsarse. Además, la Comisión considera que los
siguientes factores pueden contribuir especialmente al crecimiento: §
Garantizar la buena gestión financiera,
haciendo pleno uso de las oportunidades que ofrece la contratación pública en
apoyo de la competencia en el mercado y desarrollar las capacidades de
contratación pública electrónica en todo el mercado único. Estas acciones no
solo redundarán en beneficio de la eficiencia y equidad, sino que contribuirán
también a luchar contra la corrupción. §
Simplificar el marco reglamentario para las
empresas y reducir la carga administrativa y el papeleo, sobre todo a nivel
nacional. §
Garantizar la digitalización generalizada e
interoperable de la administración pública, para fomentar procedimientos
fáciles de utilizar para los proveedores y destinatarios de servicios, así como
la simplificación administrativa y la transparencia. La interoperabilidad
transfronteriza de los servicios en línea y los centros de investigación en
toda la UE reviste especial importancia. §
Mejorar la calidad, la independencia y la
eficiencia de los sistemas judiciales, garantizar que las denuncias puedan
resolverse en un plazo de tiempo razonable, y promover el uso de otros
mecanismos de solución de conflictos. Todo ello debería reducir los costes para
las empresas y aumentar el atractivo del país para los inversores extranjeros. §
Hacer un mejor uso de los Fondos Estructurales
de la UE intensificando, este año, los esfuerzos para mejorar la capacidad
administrativa, con el fin de garantizar una distribución más rápida de los
fondos no utilizados. Conclusión La economía de la UE está emergiendo lentamente de la crisis
económica y financiera más profunda de las últimas décadas. Los Estados
miembros parten de posiciones diferentes, la naturaleza y la dimensión de los
retos que se les plantean no son las mismas y el ritmo de las reformas también
varía. La situación sigue siendo frágil. La aplicación de las reformas está en
curso y todavía están teniendo lugar importantes ajustes, pero ya hay indicios
de que en el transcurso del próximo año se empezará a percibir la recuperación.
En aquellos Estados miembros que han emprendido reformas de gran calado, los
esfuerzos están comenzando a dar fruto: los desequilibrios se están reduciendo
y la competitividad está aumentando. No se trata tan solo de retomar la senda del crecimiento, sino
también de sentar las bases para que tras la crisis el crecimiento sea de
distinta naturaleza. Las reformas estructurales a nivel nacional y de la UE
deben reforzar la capacidad de la UE de competir a nivel mundial, generando
crecimiento dentro de la Unión a través de actividades que sean sostenibles y
doten a la UE de las políticas y los instrumentos necesarios para asegurar un
porvenir próspero e integrador, en el que se utilicen eficientemente los
recursos. La solidaridad y la equidad —dentro de cada país pero también en el
seno de toda Europa— serán elementos esenciales para garantizar que los esfuerzos
emprendidos sean políticamente y socialmente aceptables y redunden en beneficio
de todos. Tanto los Estados miembros como la UE han adoptado ya numerosas
decisiones importantes. Ahora es el momento de mantener el rumbo y aplicar lo
que se ha acordado. Para restablecer la confianza y retomar la senda del
crecimiento es también fundamental mantener el ritmo de las reformas, en
particular en las siguientes áreas: ·
Es preciso volver a encauzar las finanzas
públicas para restablecer su sostenibilidad. Esto no solo es importante para
recuperar la confianza de los inversores a corto plazo, sino también para
satisfacer las necesidades de una sociedad que envejece y preservar las
perspectivas de las generaciones futuras. El ritmo y la naturaleza de la
consolidación fiscal puede variar: si bien algunos Estados miembros deben
reducir el déficit rápidamente, otros disponen de mayor margen de maniobra.
Cualquier repercusión negativa sobre el crecimiento a corto plazo puede
mitigarse mediante medidas apropiadas en los capítulos de gastos e ingresos de
los presupuestos públicos. ·
Debe proseguir la labor de restauración del
sector financiero para restablecer la estabilidad financiera y ofrecer mejores
condiciones de financiación a la economía, en particular a través de fuentes
alternativas de financiación. Son necesarios nuevos avances a nivel de la UE
para construir un marco de supervisión integrado y reforzar el marco jurídico
aplicable a las entidades financieras. ·
Deben reforzarse las reformas estructurales
para fomentar el crecimiento e impulsar la competitividad. Aún hay una amplia
gama de medidas a considerar a nivel nacional, y la legislación vigente de la
UE servirá de catalizador para el cambio. Cabe extraer enseñanzas muy
provechosas de las buenas prácticas en los Estados miembros y en terceros
países. ·
La situación social y del mercado de trabajo
exige una respuesta urgente. Reforzar las políticas activas del mercado de
trabajo, fortalecer y mejorar los servicios públicos de colocación, simplificar
la legislación sobre empleo y garantizar que la evolución de los salarios apoye
la creación de empleo son elementos esenciales de esa estrategia. La situación
de los jóvenes requiere una atención especial. Además, se deberían redoblar los
esfuerzos para promover la inclusión social y prevenir la pobreza, reforzando
las redes esenciales de protección. ·
Las estrategias de crecimiento a escala
nacional y de la UE solo pueden ejecutarse con la ayuda de unas
administraciones públicas eficaces. Cabe redoblar los esfuerzos de modernización,
por ejemplo en los ámbitos de la contratación pública, la digitalización de la
administración pública, la mejora de la calidad y la independencia de los
sistemas judiciales y la utilización efectiva y eficiente de los Fondos
Estructurales de la UE. Las orientaciones que se facilitan en el presente Estudio
Prospectivo Anual sobre el crecimiento se debatirán a nivel de la UE para
preparar el Consejo Europeo de primavera, el próximo mes de marzo, y contribuir
a la elaboración de los programas nacionales actualizados y las
correspondientes recomendaciones específicas por país. La Comisión cooperará
estrechamente con las autoridades nacionales, incluidos los parlamentos
nacionales, las instituciones de la UE y las demás partes interesadas para
crear un sentimiento de implicación ampliamente compartido y dirigir los
avances en el marco general de los esfuerzos desplegados por la UE para superar
la crisis y sentar las bases de un crecimiento inteligente, sostenible e
integrador en toda la UE. [1] Tanto las previsiones económicas de otoño, publicadas el
7 de noviembre de 2012 por la Comisión como los documentos que acompañan al
presente Estudio ofrecen información adicional sobre la situación económica y
del empleo. [2] En la publicación Europe 2020 Strategy – towards a
smarter, greener and more inclusive EU economy? («Statistics in Focus»,
Eurostat, 2012, nº 39) se ofrece una panorámica de los avances en pos de los
objetivos de la Estrategia Europa 2020. [3] Junto con el presente Estudio, la Comisión presenta el
segundo informe anual sobre el mecanismo de alerta para detectar desequilibrios
macroeconómico [COM(2012)751]. [4] Las recomendaciones específicas por país pueden
consultarse en:
http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommendations/index_en.htm
[5] Report on the European Semester for economic policy
coordination: implementation of 2012 priorities, Parlamento Europeo, 2012/2150(INI),
octubre de 2012. [6] El saldo fiscal se expresa en términos estructurales
cuando se corrige para tener en cuenta el impacto del ciclo económico y las
medidas excepcionales y de carácter temporal. [7] «Tax reforms in EU Member States 2012», «Economía
Europea», Comisión Europea, 2012, nº 6. [8] En 2013, los Estados miembros empezarán también a
percibir nuevos ingresos de las subastas de derechos de emisión en el marco de
la tercera fase del régimen de comercio de derechos de emisión de la UE. [9] La Comisión presentará en breve un plan de acción para
reforzar la lucha contra la evasión fiscal y el fraude fiscal, así como
orientaciones para garantizar la buena gobernanza en el ámbito impositivo. [10] En la primera edición del Informe sobre el Mercado Único
[COM(2012)752] que acompaña al presente Estudio se presentan varios casos de
desaprovechamiento de fuentes de crecimiento. Podrá consultarse información
adicional en un estudio que tiene previsto publicar próximamente la Comisión,
con el título «The cost of non-Europe: the untapped potential of the Single
Market». [11] A lo largo del pasado año, la Comisión ha ido
estableciendo equipos especializados para ayudar a los países con las mayores
tasas de desempleo juvenil a reprogramar los fondos de la UE en apoyo de la
formación y las oportunidades de empleo para los jóvenes. Pueden consultarse
los primeros resultados en el siguiente documento:
http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/pdf/council_dinner/youth_action_team_en.pdf [12] El proyecto de Informe Conjunto sobre el Empleo que
acompaña al presente Estudio ofrece información más detallada. [13] El número de personas en riesgo de caer en la pobreza y la
exclusión social había aumentado desde 2008 en 13 de los 23 Estados miembros
para los que se disponía de datos en 2011. [14] La Comisión expone distintas maneras de aprovechar ese
potencial en su Comunicación «Hacia una recuperación generadora de empleo»
[COM(2012)173] de 18 de abril de 2012. [15] El 20 de noviembre de 2012, la Comisión aprobó una
Comunicación en la que presenta un «nuevo concepto de educación» [COM(2012)
669]. [16] La Comisión presentará en breve una batería de medidas en
el ámbito del empleo juvenil.