COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Establecimiento de las relaciones apropiadas entre la UE y la Agencia Espacial Europea

Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Unión Europea tiene competencia en materia espacial, sin perjuicio de las competencias propias de los Estados miembros. El espacio se ha convertido en un instrumento para alcanzar los objetivos de la UE y en una política de la UE de pleno derecho.

En el artículo 189 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, se insta a la UE a establecer las relaciones apropiadas con la Agencia Espacial Europea (ESA).

La presente Comunicación se basa en la de abril de 2011 «Hacia una estrategia espacial de la Unión Europea al servicio del ciudadano»[1], en la que la Comisión presenta sus ideas iniciales relativas a la evolución de las relaciones entre la UE y la ESA.

1.           Antecedentes

En los últimos diez años, la Unión Europea se ha convertido en un actor principal del espacio. EGNOS y Galileo, GMES y la investigación espacial en el contexto del VII Programa Marco son ahora importantes referencias en el panorama espacial europeo.

Las propuestas de la Comisión para el próximo marco financiero plurianual relacionadas con el espacio conllevan una mayor implicación de la Unión Europea en este ámbito.

La creciente importancia del papel de la UE en el espacio va acompañada de una relación cada día más estrecha con los Estados miembros y la ESA, los otros dos actores principales de la política espacial europea. En este contexto, la Comisión ha confiado a la ESA determinadas responsabilidades para la ejecución de programas espaciales específicos de la UE. En el caso de los sistemas europeos de navegación mundial por satélite (GNSS), la ESA es la actual responsable del diseño, el desarrollo y la contratación de los segmentos terrestre y espacial de los sistemas, mientras que está previsto confiar la responsabilidad de la gestión operativa relacionada con la explotación de los sistemas a la Agencia del GNSS Europeo[2]. Una relación más estrecha con la ESA permitiría seguir avanzando en el reparto de tareas.

La ESA es una organización de categoría mundial que merece reconocimiento por los éxitos que ha logrado Europa en los últimos cuarenta años. Gracias a las actividades realizadas por la ESA y los Estados miembros a través de sus programas espaciales nacionales, Europa cuenta ahora con una sólida base tecnológica e industrial y goza de reconocimiento como socio fiable en los programas internacionales.

La UE confía plenamente en la excelencia técnica de la ESA, en quien se ha delegado una parte importante del presupuesto espacial de la UE, hasta el punto de que hoy en día la UE se encuentra entre los principales contribuyentes de la ESA.

Sin embargo, el nuevo estatus del espacio como política de la UE, la creciente importancia de los programas espaciales de la UE y la confianza que tiene la UE en la pericia técnica de la ESA todavía no han dado lugar a ningún cambio en la gobernanza de los asuntos espaciales a nivel europeo. En consonancia con lo dispuesto en el artículo 189, en esta Comunicación se presentan posibles caminos, a corto y largo plazo, por los que podrían discurrir las relaciones entre la UE y la ESA para seguir colaborando de manera eficaz. En esta Comunicación se presentan ideas iniciales. Otras propuestas tendrán que fundamentarse en un análisis sólido de costes y beneficios y en una evaluación de impacto.

2.           Obstáculos estructurales en las relaciones actuales entre la UE y la ESA

2.1.        Desajuste entre las normas financieras

La gestión de los fondos de la UE por parte de la ESA es demasiado compleja, debido a que la Unión Europea y la ESA tienen normas distintas que han de coexistir en el seno de la ESA. Los programas más amplios de la ESA se financian principalmente mediante contribuciones de los Estados miembros. Las compras industriales relacionadas con estos programas tienen el objetivo de «retorno geográfico» y los procedimientos financieros de la ESA están pensados básicamente en función de esta norma. Para la ejecución de los programas de la UE, la ESA está obligada a seguir las normas de la UE y el estricto principio de la oferta más ventajosa plasmado en el Reglamento Financiero de la UE[3], lo que genera dificultades, en particular cuando los programas se financian con créditos mixtos de la ESA y la UE.

2.2.        Asimetría entre los miembros

En estos momentos, diecisiete Estados miembros de la UE son miembros de la ESA[4]. La ESA cuenta entre sus miembros con Noruega y Suiza, que no son Estados miembros de la UE. Canadá ha celebrado un acuerdo de cooperación bilateral con la ESA. A medida que aumenta la colaboración entre la UE y la ESA, esta asimetría, combinada con un sistema de votación en el que cada miembro dispone de un voto en el Consejo de la ESA y con la adopción por unanimidad de las decisiones clave en el seno de dicho Consejo, da a los miembros de la ESA que no son miembros de la UE un poder desproporcionado en asuntos que pueden afectar a la UE. Además, esta asimetría complica los debates, en particular por lo que respecta a los asuntos de seguridad y defensa, como se expone a continuación.

2.3.        Impacto de la asimetría en los asuntos de seguridad y defensa

Las competencias de la UE en materia de seguridad y defensa se vieron reforzadas con la adopción del Tratado de Lisboa y la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior. Las capacidades espaciales tienen a menudo el potencial para ser utilizadas con fines civiles y de defensa. A fin de contribuir a los objetivos de la política común de seguridad y defensa, la UE tiene que crear vínculos más sólidos y más estrechos y sinergias entre los aspectos civil y de defensa del espacio. La colaboración entre los Estados miembros y la ESA es esencial en este empeño. Sin embargo, las relaciones entre la UE y la ESA están condicionadas por el hecho de que algunos miembros de la ESA no son Estados miembros de la UE, lo que plantea un problema obvio en general y un problema todavía mayor cuando se trata de asuntos de seguridad y defensa.

2.4.        Ausencia de mecanismos para la coordinación de políticas

Las actividades espaciales de la ESA carecen de un mecanismo estructural de conexión y coordinación en el proceso más general de elaboración de políticas de la Unión Europea. El Acuerdo Marco firmado en 2004 entre la Comunidad Europea y la Agencia Espacial Europea[5], pese a su amplio ámbito de aplicación, no lo contempla. Para ponerse de acuerdo en cuanto a mecanismos específicos de coordinación y cooperación son necesarias largas negociaciones a nivel de programa. No existe un mecanismo oficial a nivel de política que garantice que las iniciativas adoptadas en el seno de la ESA son coherentes con las políticas de la UE, lo que es especialmente preocupante por lo que respecta a las relaciones internacionales.

2.5.        Ausencia de responsabilidad política de la ESA

Por último, las relaciones entre la UE y la ESA se ven afectadas por la asimetría en cuanto a la responsabilidad política. La ausencia de un vínculo formal de la ESA como agencia europea con el Parlamento Europeo le impide disfrutar del vínculo directo con los ciudadanos que tiene cualquier política de la UE.

3.           De ahora en adelante

La UE puede aportar una dimensión política (incluso a nivel internacional) y legitimidad, así como vínculos con otros ámbitos de actuación. A largo plazo, la necesidad de mejorar la eficacia operativa, la simetría en materia de defensa y seguridad, y la coordinación y responsabilidad políticas solo puede satisfacerse mediante el acercamiento de la ESA a la Unión Europea.

La Comisión considera que debería fijarse una fecha clara entre 2020 y 2025 para este objetivo a largo plazo. La Comisión, en estrecha colaboración con la ESA, podría presentar a los Estados miembros varias opciones posibles en relación con ese acercamiento antes de que finalice 2013. Las opciones incluirían: mejorar la cooperación al tiempo que se mantiene el statu quo, situar a la ESA como organización intergubernamental bajo la autoridad de la Unión Europea (siguiendo, hasta cierto punto, el modelo de la Agencia Europea de Defensa) o convertirla en una agencia de la UE (siguiendo el modelo de las agencias reguladoras existentes). La Comisión, en estrecha colaboración con la ESA, realizará un análisis detallado de costes y beneficios y una evaluación del riesgo en relación con las diferentes opciones, a fin de maximizar las sinergias entre los diferentes actores, incluida la Agencia del GNSS Europeo.

Estas opciones preservarían las características esenciales actuales de la ESA (es decir, la participación de los Estados miembros en programas facultativos) y le atribuirían características esenciales de la UE (como la toma de decisiones por mayoría cualificada o la responsabilidad ante el Parlamento Europeo).

Entre tanto, es posible garantizar el buen funcionamiento de la cohabitación de la UE y la ESA para contribuir a alcanzar el objetivo a largo plazo de acercamiento. Los acuerdos de delegación celebrados entre la UE y la ESA ya han contribuido al acercamiento de la ESA a la UE: el ejemplo más ilustrativo sería la Dirección de Navegación de la ESA en el marco de Galileo.

La Comisión, en su Comunicación de abril de 2011[6], sugirió que la ESA debería seguir evolucionando hacia un modelo de organización que permita la cohabitación en una misma estructura de los programas militares y civiles, por un lado, y de una dimensión intergubernamental y otra de la Unión, por otro. Debería seguir creando estructuras de gestión orientadas únicamente a los programas de la UE. Asimismo, debería crearse una estructura de participación flexible, para que Suiza y Noruega puedan tomar parte en algunos programas, condicionada a la celebración de un acuerdo con la UE.

A partir de estas ideas iniciales, la Comisión sugiere que la UE podría:

– trabajar, por medio del Consejo de la UE, utilizando de manera adecuada el método abierto de coordinación, para garantizar la coherencia en el interior de la UE y la consistencia de las posturas de los Estados miembros de la UE en el seno de la ESA con las políticas de la UE;

– recurrir sistemáticamente a la ESA para el diseño y el desarrollo de infraestructuras espaciales de la UE, mientras que las actividades de explotación las realizan otras entidades, como la Agencia del GNSS Europeo;

– garantizar un enfoque homogéneo, en consonancia con el Reglamento Financiero de la UE, para delegar en la ESA responsabilidades sobre los programas espaciales de la UE, a fin de preparar a la ESA para trabajar en el entorno de la UE, y para asociarse con los Estados miembros cuando proceda.

La ESA podría:

– realizar los ajustes estructurales necesarios (toma de decisiones financiera e interna) para garantizar que las actividades delegadas por la Comisión en la ESA se gestionen en un entorno similar al de la UE (por ejemplo, a través de una dirección específica que gestione los programas de la UE en el seno de la ESA);

– introducir los cambios necesarios para que los organismos estatutarios pertinentes de la ESA (por ejemplo, el Consejo de la ESA y sus organismos dependientes) puedan tener un acceso ilimitado a la Comisión Europea, a fin de ofrecer a esta última la posibilidad de aportar datos y garantizar la coordinación con las políticas de la UE utilizando mecanismos existentes en el seno de la ESA.

4.           Conclusión

La Comisión invita al Consejo y al Parlamento Europeo a enviar sus comentarios sobre estas sugerencias relativas a la relación entre la UE y la ESA y al objetivo a largo plazo de acercamiento de la ESA al marco de la UE. A partir de ahí, la Comisión podría presentar un análisis detallado de costes y beneficios de las posibles opciones.

[1]               COM(2011) 152.

[2]               COM(2011) 814.

[3]               Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002, modificado por el Reglamento (CE, Euratom) nº 1081/2010.

[4]               Bélgica, Chequia, Dinamarca, Alemania, Irlanda, Grecia, España, Francia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Austria, Portugal, Rumanía, Finlandia, Suecia y Reino Unido. Polonia está finalizando el proceso de ratificación para convertirse en el vigésimo miembro de la ESA.

[5]               DO L 261 de 6.8.2004, p. 64.

[6]               COM(2011) 152.