COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

relativa al estudio de viabilidad de un Acuerdo de Estabilización y Asociación entre la Unión Europea y Kosovo*

1. Introducción

Los principios más importantes del Proceso de Estabilización y Asociación se establecieron en una Comunicación de la Comisión de mayo de 1999[1] y fueron confirmados por el Consejo en junio de 1999. A través de este proceso, la Unión Europea (UE) expresó su determinación por asumir el reto y la responsabilidad de contribuir a la estabilidad de la región de los Balcanes Occidentales. A cambio del cumplimiento de las condiciones pertinentes, la UE ofrece a los países una relación contractual a medida: los Acuerdos de Estabilización y Asociación. Las condiciones para el establecimiento de las relaciones contractuales con los países de los Balcanes Occidentales se establecen en las Conclusiones del Consejo de abril de 1997. Los principales elementos incluyen un compromiso creíble con el inicio de reformas democráticas, con el respeto y protección de los derechos humanos, de las minorías y de la libertad de expresión, y con la celebración de elecciones libres y regulares. El Consejo también espera la aplicación de las primeras reformas económicas, la readmisión desde los Estados miembros y el compromiso con la cooperación regional.

El Consejo Europeo de Feira (de junio de 2000) da una señal clara a la región de los Balcanes Occidentales al conceder a los países el estatuto de candidatos potenciales a la adhesión. Este mensaje se confirmó en la cumbre de Zagreb de noviembre de 2000. Las conclusiones del Consejo Europeo de marzo de 2003 establecen que el futuro de los Balcanes Occidentales se inscribe en la UE y que es necesario demostrar una voluntad política clara y mantener los esfuerzos para que sea así. La Agenda de Salónica para los Balcanes Occidentales de junio de 2003 deja claro que los países de los Balcanes Occidentales constituyen una gran prioridad para la UE, así como el apoyo a su preparación para la futura integración en las estructuras europeas y posterior adhesión a la Unión.

Hasta la fecha se han elaborado estudios de viabilidad para Albania, Bosnia y Herzegovina, Croacia, la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Serbia y Montenegro. Posteriormente se firmaron Acuerdos de Estabilización y Asociación con todos estos países. El Consejo de diciembre de 2011 recuerda la voluntad de la UE de ayudar al desarrollo económico y político de Kosovo con una perspectiva europea clara, en línea con la perspectiva europea de la región. El Consejo subraya la necesidad de adoptar pasos concretos a tal efecto. En febrero de 2012 el Consejo tomó nota de la intención de la Comisión de lanzar el estudio de viabilidad de un Acuerdo de Estabilización y Asociación entre la Unión Europea y Kosovo, sin prejuzgar la posición de los Estados miembros sobre el estatuto de dicho país o cualquier decisión futura del Consejo.

En el contexto de las Conclusiones del Consejo de febrero de 2012, la Comisión realizó una Declaración en la que afirmaba que «el estudio de viabilidad de la Comisión analizará si se cumplen los criterios políticos, económicos y jurídicos del Acuerdo de Estabilización y Asociación. El inicio del citado estudio de viabilidad del Acuerdo de Estabilización y Asociación con Kosovo se entiende sin perjuicio del estatuto jurídico y de las posiciones de los Estados miembros sobre el reconocimiento de Kosovo».

Metodología

El estudio se basa en las conclusiones presentadas en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión[2]. Para el mismo se compilaron los resultados de un cuestionario enviado a las autoridades de Kosovo, las conclusiones de una misión de evaluación llevada a cabo por 20 expertos, así como las contribuciones de la Oficina de la UE en Pristina, de organizaciones internacionales y de organizaciones no gubernamentales. El estudio valora si Kosovo está preparado para negociar y posteriormente aplicar un Acuerdo de Estabilización y Asociación. El documento señala las cuestiones prioritarias a abordar antes de que puedan dar comienzo las negociaciones y las áreas prioritarias en las que Kosovo debería intervenir para poder cumplir las obligaciones derivadas de un Acuerdo de Estabilización y Asociación.

Aspectos legales

La posibilidad de que la Unión concluya acuerdos internacionales no se limita a estados independientes generalmente reconocidos o a organizaciones internacionales. Tales acuerdos pueden alcanzarse con cualquier entidad con la que la otra Parte Contratante acepten entrar en un acuerdo regido por el Derecho internacional público. En el pasado, la UE concluyó diversos acuerdos internacionales con entidades distintas de estados soberanos.

Estos acuerdos fueron concluidos por el Consejo sobre la base del artículo 218 del Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE) (o de los antiguos artículos, artículo 300 y, anteriormente, artículo 228 CE). En este contexto, es importante señalar que el uso del artículo 218 del TFUE como fundamento jurídico del acuerdo con Kosovo no supondrá un reconocimiento de Kosovo por parte de la Unión como Estado independiente ni constituirá un reconocimiento de Kosovo por parte de Estados miembros individuales siempre que se haga una reserva expresa a tal efecto. Del mismo modo, tampoco implicará que se revierta la posición de los Estados miembros que ya lo han reconocido.

No hay ningún obstáculo jurídico para que la Unión concluya un acuerdo de asociación con Kosovo sobre esa base. No existe una definición precisa de esa noción en el Derecho de la UE. El artículo 217 del TFUE indica que tales acuerdos establecen una asociación que entraña derechos y obligaciones recíprocos, acciones comunes y procedimientos particulares. La práctica de la Unión muestra que los acuerdos de asociación crean vínculos especiales y privilegiados con un tercer país. En particular, los acuerdos de asociación siempre ponen mucho énfasis en los principios y valores comunes, incluyen un importante componente comercial, disponen la aproximación de la legislación y de las políticas nacionales del país con las políticas fundamentales de la Unión y organizan la cooperación en prácticamente la totalidad de los ámbitos competencia de la Unión. La asociación se desarrolla a través de un marco institucional que incluye, además de un mecanismo de toma de decisiones, un intenso diálogo a nivel de la administración pública.

Por consiguiente, la Unión puede concluir un acuerdo de este tipo con un tercer país si sus autoridades políticas y judiciales son capaces de garantizar el respeto, la aplicación y el cumplimiento de los términos del mismo. A este respecto, el objetivo del presente estudio de viabilidad es precisamente estudiar si el desarrollo político y económico de Kosovo capacitaría al país para asumir las amplias obligaciones de un acuerdo de asociación. Desde el punto de vista legal, no obstante, basta constatar que el hecho de que algunos Estados miembros no reconozcan a Kosovo en tanto que Estado independiente no representa un obstáculo jurídico para que las autoridades de Kosovo cumplan las obligaciones que se deriven de un acuerdo de asociación. La asociación de Kosovo a la Unión Europea no es incompatible con el hecho de que los Estados miembros de la Unión tengan distintas posiciones por lo que respecta al estatuto de Kosovo con arreglo al Derecho internacional. Además, la naturaleza jurídica exacta del acuerdo deberá determinarse al final de las negociaciones a la vista de su contenido real y teniendo debidamente en cuenta el contexto jurídico.

La presencia internacional[3] en Kosovo tampoco constituiría un obstáculo para que las autoridades de Kosovo ejecuten las obligaciones que se deriven de un Acuerdo de Estabilización y Asociación. Tal acuerdo no estaría en contradicción con la Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas 1244 de 1999 y sería coherente con la presencia actual de la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo. (UNMIK).

La Oficina Civil Internacional (OCI) se creó para supervisar la aplicación de la propuesta integral de Acuerdo sobre el Estatuto de Kosovo. El 10 de septiembre, el Grupo Directivo Internacional (GDI), tras constatar que Kosovo ha ejecutado en gran medida los términos de la propuesta integral de Acuerdo y que ha fijado el marco constitucional y legal necesario, declaró el final de la supervisión de la independencia de Kosovo y la conclusión del mandato del Representante Civil Internacional. Así pues, a finales de 2012 se procederá al cierre de la Oficina Civil Internacional. Siguiendo este proceso, la UE asumirá un papel más prominente en Kosovo.

El objetivo central de la misión de la UE relativa al Estado de Derecho, EULEX, es asistir y apoyar a las autoridades de Kosovo en áreas clave en este ámbito: policía, sistema judicial y aduanas. Su mandato tiene algunas responsabilidades ejecutivas. Si se concluyera un acuerdo de asociación, la misión de la UE, dentro de las competencias de su mandato, apoyaría a las autoridades de Kosovo en la aplicación del mismo.

Aspectos relacionados con el norte de Kosovo

El norte de Kosovo abarca un área que incluye los municipios de Leposaviq/Leposavić, Zubin Potok y Zveçan/Zvečan, así como la parte del municipio de Mitrovicë/Mitrovica situada al norte del río Ibër/Ibar. Esta área está habitada predominantemente por serbios.

Serbia ha seguido financiando y manteniendo algunas estructuras en esta parte de Kosovo. Se trata no solo de hospitales y escuelas, sino también de administraciones municipales, servicios de seguridad y estructuras judiciales. En la actualidad, el tribunal del Distrito de Mitrovica solo puede funcionar con el apoyo de jueces EULEX. La compañía eléctrica serbia mantiene una filial sin licencia en el norte, operadores serbios de telefonía móvil sin licencia siguen trabajando y la población del norte a menudo utiliza carreteras alternativas para cruzar la frontera/la línea divisoria.

La situación económica del norte de Kosovo es delicada. La población local depende en gran medida del empleo público y de la asistencia social financiados por Belgrado. El potencial de la zona en términos de recursos naturales, como la mina de Trepça/Trepča, sigue sin estar plenamente desarrollado.

In 2011 se elaboró un censo en Kosovo, pero no incluye datos sobre esta parte de Kosovo. El índice de participación en las últimas elecciones celebradas en Kosovo fue extremadamente bajo en este área. En mayo de 2012, los municipios de Zubin Potok y Zveçan/Zvečan organizaron unilateralmente elecciones locales por separado coincidiendo con la convocatoria electoral en Serbia. Dichas elecciones no fueron reconocidas por Pristina, Belgrado o la comunidad internacional.

A raíz del despliegue de la policía y de los controles aduaneros de Kosovo en los pasos de la frontera/línea divisoria durante el verano de 2011, se erigieron varias barricadas. La mayoría de ellas han sido desmanteladas. Sigue habiendo una barricada en el principal puente sobre el río Ibër/Ibar. La actual situación, con estallidos de violencia y frecuentes picos de tensión, no es sostenible. KFOR y EULEX tienen un importante papel contribuyendo a mantener la calma.

Diálogo Belgrado/Pristina

La situación en el norte sigue constituyendo un desafío importante para Kosovo, Serbia, la región de los Balcanes Occidentales y la comunidad internacional. Tras la Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas de septiembre de 2010, la UE ha facilitado el diálogo entre Pristina y Belgrado. El diálogo se puso en marcha en 2011 con el fin de fomentar la cooperación, avanzar en el camino hacia la Unión Europea y mejorar las condiciones de vida de la población. Hasta la fecha, las partes han alcanzado acuerdos en materia de libre circulación de personas, sellos de aduana, reconocimiento de títulos universitarios, registros catastrales, registros civiles, gestión integrada de las fronteras y cooperación regional. Tanto Kosovo como Serbia deben seguir aplicando de buena fe todos los acuerdos alcanzados hasta la fecha y comprometerse de forma constructiva en la solución de una amplia gama de temas con la facilitación de la UE.

Para avanzar en la solución a los desafíos que se plantean en el norte, todas las partes interesadas deben colaborar de forma constructiva. Las autoridades de Kosovo deben cumplir su parte. Deben promocionar un Kosovo multiétnico y respetar las necesidades específicas de la población local. Kosovo ha seguido elaborando una agenda para el norte en línea con las Conclusiones del Consejo de diciembre de 2011. Las minorías no serbias del norte también se beneficiarán de la normalización en esta parte de Kosovo.

La actual situación es difícil y es preciso mejorarla urgentemente. A este respecto, la Comisión considera que los beneficios de una Acuerdo de Estabilización y Asociación servirían de estímulo para la población de todo el territorio de Kosovo, incluido el norte.

2. Relaciones entre la Unión Europea y Kosovo

Kosovo ha ido reforzando gradualmente las estructuras destinadas a abordar los procesos de integración en la Unión Europea. Kosovo ha creado el Consejo Nacional para la Integración en la UE, presidido por el Presidente de Kosovo. El objetivo de este Consejo Nacional es movilizar las instituciones para que se cumplan los objetivos de la reforma de adaptación a la UE. El Ministerio de Integración Europea cuenta con un Grupo de Trabajo para la integración europea. El Ministerio ha demostrado una considerable capacidad para movilizar otros ministerios e instituciones mediante la coordinación de una contribución exhaustiva de Kosovo a la preparación de un estudio de viabilidad.

Revisión de la Comunicación 2009 sobre Kosovo – Avanzar en la realización de la perspectiva europea[4]

En 2009, la Comisión presentó una Comunicación sobre Kosovo en la que se incluían recomendaciones para una serie de pasos prácticos que la UE podría adoptar para garantizar que Kosovo sigue avanzando hacia Europa.

La UE ha puesto en marcha un diálogo de liberalización de visados y ha presentado a las autoridades de Kosovo una hoja de ruta en la materia. Las autoridades de Kosovo acaban de presentar su primer informe. La UE acordó ampliar las medidas comerciales autónomas para Kosovo en 2011. También se incluyó a Kosovo en la Convención sobre la acumulación paneuromediterránea de normas de origen, en la que podrá participar activamente una vez esté en vigor un acuerdo comercial. Kosovo se sigue preparando para la integración en el marco de vigilancia económica y fiscal. En diciembre de 2011, el Consejo reconoció que el desarrollo socioeconómico de Kosovo se vería también potenciado por la pertenencia al Banco Europeo para la Reconversión y el Desarrollo.

En marzo de 2011, la Comisión recomendó al Consejo que le autorizara a negociar un acuerdo marco que permitiera a Kosovo participar en programas de la UE. La Comisión y Kosovo han completado tres ciclos del diálogo sobre el Proceso de Estabilización y Asociación. Dicho diálogo ha demostrado ser un mecanismo eficaz para realizar un seguimiento y asesorar a Kosovo sobre las medidas que debe adoptar para ejecutar la reforma europea. Dicho mecanismo también incluye la consulta a las organizaciones de la sociedad civil.

Kosovo se beneficia de los programas de cooperación transfronteriza con Albania, la Antigua República Yugoslava de Macedonia y Montenegro del Instrumento de Ayuda a la Preadhesión. Las asignaciones a Kosovo de Erasmus-Mundus, Tempus y del régimen Young Cell del Instrumento han aumentado. En total, para el periodo 2007-2013 se ponen a disposición de Kosovo 635,4 millones EUR.

La Comisión lanzó conjuntamente con las autoridades de Kosovo un diálogo estructurado sobre el Estado de Derecho. Ello demuestra el compromiso político de las autoridades de Kosovo y de la Comisión para abordar los desafíos en este ámbito en una fase temprana del proceso de ampliación.

Presencia de la UE en Kosovo

La oficina de doble función del Representante Especial de la UE y de la Representante Civil Internacional se ha dividido. La oficina del Representante Especial de la UE y la Oficina de Enlace de la Comisión Europea en Kosovo se han fusionado en una Oficina UE. Ello ha reforzado la presencia y la visibilidad de la UE en Kosovo. Para reflejar el incremento de capacidades de las autoridades de Kosovo, se ha reconfigurado y reducido el mandato de EULEX. Con el fin de ayudar a las autoridades de Kosovo a abordar los temas pendientes, su mandato se ha ampliado hasta junio de 2014. Kosovo debe mantener una buena cooperación con la misión y apoyar activamente la aplicación de su mandato. La Comisión coopera estrechamente con EULEX a través de su reconfiguración para garantizar una transición sin sobresaltos y un apoyo sostenido a las autoridades de Kosovo.

Kosovo en el contexto regional

Kosovo participa en el Consejo de Cooperación Regional, el Tratado de la Comunidad de la Energía, el Observatorio de Transporte de Europa Sudoriental y el ALCEC, y está preparado para participar en otras iniciativas regionales. La fórmula para la participación de Kosovo en los instrumentos de cooperación regional acordada en febrero de 2012 constituye una buena base para que Kosovo aumente y amplíe su participación directa en los mismos. Dichos instrumentos incluyen el Tratado por el que se establece una Comunidad del Transporte, la cooperación judicial y disposiciones en materia de empleo y políticas sociales en el marco de la Red de Políticas Sociales y de Empleo de Europa Sudoriental y de la Red de Salud de Europa Sudoriental. También debería asegurar la plena participación de Kosovo en la Década Romaní.

3. Evaluación 3.1. Cuestiones políticas

El sistema político de Kosovo se basa en los principios de la democracia parlamentaria. Estos principios están consagrados en su constitución y marco jurídico. A lo largo de los últimos tres años se han consolidado el funcionamiento de las instituciones democráticas y el respeto del Estado de Derecho. Se han establecido las instituciones necesarias.

El Presidente, el Gobierno y el Parlamento son las principales instituciones encargadas de impulsar el proceso de reforma. El Tribunal Constitucional ha desempeñado un papel importante en la garantía de los principios democráticos y del respeto de la Constitución, por ejemplo a través de su sentencia sobre el mandato del actual Presidente. La cooperación legislativa entre el Gobierno y el Parlamento ha ido mejorando gradualmente. Kosovo ha demostrado un grado suficiente de compromiso con los principios democráticos de la gobernanza como para empezar a negociar un Acuerdo de Estabilización y Asociación. No obstante, para cumplir las obligaciones que se deriven de un acuerdo de este tipo, Kosovo debe seguir aplicando reformas democráticas, como las relacionadas con el refuerzo del control del Ejecutivo y del sector de la seguridad por parte de la Asamblea y de sus Comisiones a través de un mejor examen de los textos legislativos y de un seguimiento más riguroso de la aplicación de las leyes y las políticas. Es preciso reforzar la independencia financiera y administrativa de la Asamblea con respecto al Gobierno, lo que puede lograrse regulando el estatuto de los funcionarios públicos de la Asamblea. También es importante garantizar que el proyecto de presupuesto de la Asamblea es modificado por el Gobierno en consulta con la propia Asamblea antes de que el Gobierno presente el proyecto de presupuesto a la Asamblea para su aprobación.

Kosovo ha celebrado elecciones regulares tanto a nivel central como municipal. El sistema electoral permite la competencia entre distintos partidos políticos y garantiza la libertad de voto, lo que ha dado lugar a distintas composiciones de las coaliciones de gobierno a lo largo del tiempo. Las elecciones generales más recientes, celebradas en 2010/2011, demostraron que pueden entrar en el Parlamento nuevos partidos políticos. Desde este punto de vista, Kosovo está preparado para negociar un Acuerdo de Estabilización y Asociación. Sin embargo, estas elecciones se caracterizaron por importantes deficiencias y dificultades técnicas, por lo que Kosovo debe garantizar la reforma del marco jurídico de forma que se mejore su adaptación a las mejores prácticas y normas de la UE con el fin de cumplir las obligaciones derivadas de un acuerdo de este tipo.

Por lo que respecta al Estado de Derecho, el marco jurídico es complejo e incluye legislación de la Antigua Yugoslavia, de la República Federal de Yugoslavia, de la UNMIK y nueva legislación de Kosovo. Se han introducido algunos de los elementos de las reformas legislativas necesarias para la lucha contra la delincuencia organizada. Aún no se han adoptado algunas leyes importantes y otras necesitan enmiendas, principalmente por lo que se refiere al blanqueo de capitales y el decomiso de productos de la delincuencia. A corto plazo, Kosovo debe demostrar un compromiso firme con la obtención de resultados en materia de lucha contra la delincuencia organizada, incluida la puesta en marcha de investigaciones, en estrecha coordinación con EULEX. Kosovo debe adoptar nueva legislación sobre el decomiso de productos de la delincuencia y adaptar al acervo sus leyes sobre prevención del blanqueo de dinero y de financiación del terrorismo.

El cumplimiento del marco jurídico de lucha contra las distintas formas de delincuencia organizada sigue constituyendo un reto importante. Es prioritario, para que Kosovo pueda cumplir las obligaciones derivadas de un Acuerdo de Estabilización y Asociación, facilitar pruebas concretas de los resultados de la lucha contra la delincuencia organizada. Kosovo ha de seguir también reforzando y aplicando su legislación, en particular sobre prevención y lucha contra la trata de seres humanos, el tráfico de drogas y sus precursores y el tráfico de armas. Kosovo tiene que mejorar la fiabilidad de sus estadísticas.

Kosovo ha adoptado elementos importantes del marco legislativo necesario para la lucha contra la corrupción, como la legislación en materia de declaración de bienes, prevención de los conflictos de intereses en el ejercicio de cargos públicos, mecanismos de denuncia, contratación pública y financiación de los partidos políticos. Es importante que Kosovo logre ahora resultados tangibles en este ámbito.

Durante los pasados tres años, se han reorganizado el ministerio fiscal y la policía para reforzar sus capacidades en la lucha contra la corrupción. Kosovo también dispone de una Agencia de Lucha contra la Corrupción con potestades de investigación e información. La capacidad de la Agencia está en consonancia con sus responsabilidades. A corto plazo, Kosovo necesita hacer patente su compromiso con la obtención de resultados de la lucha contra la corrupción, incluida la puesta en marcha de investigaciones, en estrecha coordinación con EULEX. Kosovo debe adaptarse a una nueva estrategia anticorrupción.

Para dar respuesta a las obligaciones que se derivarían de un Acuerdo de Estabilización y Asociación, Kosovo también necesita aplicar de forma efectiva su legislación en materia de lucha contra la corrupción y establecer un mecanismo de prevención eficaz. Kosovo debe, con carácter prioritario, facilitar datos concretos de los resultados de la lucha contra la corrupción. Dichos datos deberían referirse a investigaciones concluyentes y al procesamiento de cargos públicos nombrados y electos culpables de corrupción. Kosovo también debe mejorar la fiabilidad de las estadísticas en este ámbito.

Las Conclusiones del Consejo de abril de 1997 destacan la importancia de establecer procedimientos de readmisión satisfactorios. En el marco del proceso de liberalización de visados, Kosovo ha adoptado una ley sobre readmisión y sigue cooperando en cuestiones de readmisión con los Estados miembros de la UE. Debe aplicar íntegramente dicha ley y garantizar la reintegración de las personas que retornen.

Durante los pasados tres años, Kosovo ha adoptado la legislación necesaria para llevar a cabo reformas importantes del poder judicial. Dichas reformas tienen como principios fundamentales la imparcialidad, la independencia, la responsabilidad y la eficacia. Las reformas modifican la estructura del sistema judicial y del ministerio fiscal. Se ha creado un Consejo de la Fiscalía y se ha reforzado el Consejo Judicial. El sistema judicial ya cuenta con instituciones claves, aunque el órgano jurisdiccional del norte de Mitrovica solo cuenta con jueces EULEX. Dichas instituciones han ido reforzando progresivamente sus capacidades y saben cómo seguir avanzando con las reformas. Los esfuerzos realizados para reducir el número de casos pendientes empiezan a dar resultado. Al tiempo que pone en marcha la nueva estructura de órganos jurisdiccionales, Kosovo debe garantizar que la Fiscalía Especial responsable de los casos de delincuencia organizada, crímenes de guerra y corrupción sigue manteniendo sus competencias.

Está claro que son muchos los retos a que se enfrenta Kosovo en este ámbito. Para responder a las obligaciones de un Acuerdo de Estabilización y Asociación, Kosovo debería seguir mejorando la eficacia, responsabilidad e imparcialidad del poder judicial. Debe aplicar correctamente las principales cuatro leyes de reforma del poder judicial y garantizar su coherencia. Kosovo debe adoptar medidas para reducir el número de casos pendientes. Las autoridades kosovares deben ofrecer una protección y seguridad adecuadas a los jueces, a los fiscales, a los testigos y a los denunciantes, así como al personal de los órganos jurisdiccionales. Kosovo debe garantizar que los juicios se desarrollan en instalaciones adecuadas y se ajustan a los procedimientos procesales. Debe proseguirse con la designación de jueces y fiscales de las minorías, tal y como se recoge en el marco legislativo.

Ya se ha adoptado la mayor parte del marco legal que establece las condiciones básicas de una función pública estable y profesional. La legislación se inspira en los más recientes enfoques en materia de administración pública en Europa. La capacidad de la administración pública está más desarrollada a nivel central que a nivel municipal. Kosovo también ha creado la figura del Defensor del Pueblo, figura independiente clave para la promoción de los derechos humanos y fundamentales. No obstante, el Defensor del Pueblo se enfrenta a algunas dificultades en términos de presupuesto e instalaciones.

A corto plazo, Kosovo debe adoptar la legislación secundaria necesaria por lo que se refiere a la función pública y su retribución. Además, es preciso que dote de instalaciones a la institución del Defensor del Pueblo y garantice su independencia presupuestaria. El Gobierno habrá de incluir la propuesta de proyecto de presupuesto para el Defensor del Pueblo en el proyecto de presupuesto general que presente al Parlamento.

Al mismo tiempo, Kosovo debe seguir aplicando la reforma necesaria de la administración pública. Para cumplir sus obligaciones con arreglo a un Acuerdo de Estabilización y Asociación, Kosovo debe realizar progresos en la aplicación de la estrategia y del plan de acción de la administración pública y en la adopción de la legislación relacionada. También debe garantizar una reforma sostenible de la administración pública, incluida la dotación financiera y de personal necesaria. Es preciso aumentar el porcentaje de miembros de las minorías que forman parte de la administración pública. Una administración pública profesional y eficiente es clave para el éxito de la aplicación de un Acuerdo.

La constitución de Kosovo y el marco legislativo global ofrecen garantías para los derechos humanos básicos y la protección de las minorías. Aunque Kosovo no es miembro de las Naciones Unidas ni del Consejo de Europa, su constitución establece que las convenciones y protocolos clave de ambas instancias son directamente aplicables en Kosovo y tienen prioridad frente a la legislación kosovar. Durante los últimos tres años, Kosovo ha dado pasos para aplicar en la práctica estas disposiciones.

Existen importantes desafíos que Kosovo debe abordar con el fin de dar respuesta a las obligaciones derivadas de un Acuerdo de Estabilización y Asociación. Este área reviste particular importancia a la luz de la nuevo Marco estratégico y plan de acción de la UE sobre derechos humanos y democracia adoptado por el Consejo en junio de 2012. Kosovo debe investigar y juzgar todo ataque físico contra periodistas y completar el procedimiento parlamentario para modificar el Código Penal por lo que se refiere a la responsabilidad penal de los medios de comunicación y la protección de las fuentes de los periodistas. Kosovo debe también racionalizar y simplificar la multitud de organismos encargados de la protección de los derechos humanos y fundamentales con el fin de garantizar un control y cumplimiento efectivos del marco legal en este ámbito. Kosovo debe realizar progresos por lo que se refiere al respeto de los derechos de propiedad, por ejemplo a través de la reducción del número de casos pendientes y la mejora de la ejecución de las órdenes judiciales y administrativas. La legislación relativa a la protección de los datos personales debe seguir armonizándose con las normas de la UE. También es preciso reforzar las capacidades administrativas en este ámbito.

Ya se ha adoptado el marco legislativo para la protección de las minorías, incluidas las garantías constitucionales. Según la Constitución de Kosovo, la Convención Marco del Consejo de Europa para la Protección de las Minorías Nacionales es directamente aplicable en Kosovo. Las minorías están bien representadas en el Parlamento y en las funciones políticas a nivel gubernamental.

Con un fuerte apoyo internacional, Kosovo ha seguido ofreciendo la posibilidad de retorno a las personas desplazadas. En total, más de 23 000 personas de minorías han retornado a Kosovo desde 2000.

Kosovo también ha iniciado el proceso de descentralización, incluido el establecimiento de nuevos municipios con una mayoría de poblaciones minoritarias. A corto plazo, Kosovo debe garantizar la existencia de un organismo que permita una consulta directa sobre la promoción y protección del patrimonio religioso y cultural con las comunidades religiosas, y en particular con la Iglesia Ortodoxa serbia.

Para cumplir con las obligaciones de un Acuerdo de Estabilización y Asociación, las autoridades deben promocionar un Kosovo multiétnico mediante el establecimiento de las condiciones necesarias para que la población serbia se sienta parte del futuro de Kosovo y para facilitar el retorno de las personas que lo deseen. La Comisión también espera que Kosovo siga adelante con el proceso de descentralización, en particular en los nuevos municipios, de modo que se favorezca la integración de los serbios de Kosovo. Es preciso dotar a la Oficina del Comisario de la Lengua con el personal, presupuesto e instalaciones necesarios.

Kosovo debe también aplicar la legislación sobre protección del patrimonio cultural y de la Iglesia Ortodoxa serbia, principalmente las leyes del centro histórico de Prizren y del pueblo Velika Hoča/Hoçë e Madhe. El servicio público de radiodifusión de Kosovo debe garantizar las emisiones en serbio. Es preciso investigar los ataques por motivos étnicos o religiosos y procesar a sus autores. También es preciso abordar el tema de la discriminación. Por lo que se refiere a las comunidades Romaní, ashkali y egipcia, que siguen viviendo en condiciones muy pobres, Kosovo debe demostrar el progreso en la aplicación de la estrategia y del plan de acción y la asignación de los recursos necesarios.

Por lo que se refiere a los crímenes de guerra, Kosovo ha mantenido una buena cooperación con el Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia. Kosovo también debe apoyar el trabajo del Grupo de trabajo especial de investigación de EULEX.

3.2. Aspectos económicos

Kosovo ha aplicado las reformas iniciales esenciales para el establecimiento de una economía de mercado plenamente operativa. Ello es suficiente para establecer relaciones contractuales con los países de los Balcanes occidentales, tal y como se recoge en las Conclusiones del Consejo de abril de 1997. Al mismo tiempo, la economía de Kosovo se enfrenta a un gran número de retos importantes. El desempleo es muy elevado y el sector privado sigue siendo débil. El sector informal está muy extendido y es preciso reforzar el Estado de Derecho para mejorar el entorno empresarial y apoyar el desarrollo del sector privado. Es preciso seguir realizando importantes esfuerzos para definir mejor los objetivos de las políticas económicas, abordar la consolidación fiscal, favorecer la creación de empleo, tratar los problemas de competitividad y fomentar la inversión privada con el fin de lograr un desarrollo más sostenible e inclusivo.

3.3. Capacidad para asumir las obligaciones de un Acuerdo de Estabilización y Asociación

El análisis de la Comisión confirma que Kosovo se ha dotado de elementos de los marcos legislativos y de las capacidades administrativas básicas para la mayoría de los sectores afectados. Ello basta para iniciar las negociaciones de un Acuerdo de Estabilización y Asociación. Al mismo tiempo, el Documento de Trabajo de los servicios de la Comisión destaca que persisten importantes lagunas y que son muchos los retos a los que Kosovo debe dar respuesta para cumplir las obligaciones que se derivarían de un acuerdo de este tipo.

El comercio es un elemento clave de un Acuerdo de Estabilización y Asociación. Kosovo mantiene un régimen comercial liberal y es una economía muy abierta, con pocas barreras comerciales. Kosovo es miembro del ACELC y cuenta con un régimen exento de aranceles para el comercio de todos los productos agrícolas e industriales con los demás miembros del mismo. Kosovo también se beneficia del acceso libre de aranceles al mercado de la UE para sus productos industriales y para casi todos los productos agrícolas a través del régimen autónomo de la UE. Kosovo ha avanzado en la modernización del marco reglamentario de la libre circulación de bienes con el fin de adaptarse al acervo mediante la adopción de nueva legislación en línea con las normas de la UE y la eliminación de regulaciones no compatibles con la UE.

El Ministerio de Comercio e Industria se está reorganizando para mejorar la capacidad en este ámbito con vistas a cumplir con las partes comerciales de un Acuerdo de Estabilización y Asociación. Aún no ha concluido la reestructuración. Por lo tanto, a corto plazo Kosovo necesita aplicar la decisión del Gobierno sobre la restructuración del Ministerio y crear una estructura para dirigir y coordinar las negociaciones. Con el fin de mejorar la comprensión del impacto de las disposiciones comerciales de un Acuerdo de Estabilización y Asociación sobre su economía, Kosovo debe preparar un estudio analítico que incluya una definición clara de sus prioridades de negociación.

Existen otras áreas en las que Kosovo necesita avanzar para cumplir las obligaciones derivadas de un Acuerdo de Estabilización y Asociación. Un elemento clave lo constituye la aplicación de un marco legal sobre comercio, competencia y aspectos relacionados con el mercado interno. Persiste el comercio y sacrificio ilegal de animales y Kosovo debe mejorar el control de estas prácticas. Los controles en los mercados ganaderos también deben reforzarse. Kosovo se beneficiaría de una mejora de las estadísticas empresariales.

Para cumplir las obligaciones de un Acuerdo de Estabilización y Asociación, Kosovo debe mejorar las instalaciones dedicadas a los controles fitosanitarios y veterinarios a la importación, así como la capacidad de transferir muestras. Debe finalizarse la transferencia de inspectores veterinarios y de la seguridad alimentaria de los municipios a la Agencia Alimentaría y Veterinaria de Kosovo. Es preciso hacer sistemático el registro de datos en la base de datos de identificación, registro y movimiento de animales. Debe acreditarse a los laboratorios que participan en los controles alimentarios.

4. Conclusiones y recomendaciones generales

Kosovo ha realizado progresos considerables en su camino hacia la UE desde el conflicto de finales de los noventa. Ha establecido el marco institucional y legal necesario para garantizar la gobernanza democrática y la protección de los derechos humanos de todas las minorías que viven en Kosovo y los derechos de las personas desplazadas que retornen.

Ya se ha establecido el núcleo institucional y el marco legal fundamental para garantizar el Estado de Derecho. La legislación otorga sólidas garantías a la independencia del poder judicial. Las instituciones básicas de dicho poder ya han empezado a desempeñar su papel. También se ha desarrollado en gran medida el marco legal necesario para contar con una función pública estable y profesional.

Kosovo ha llevado a cabo las reformas iniciales fundamentales para el establecimiento de una economía de mercado operativa. Cuenta con un régimen comercial liberal y en conjunto es una economía muy abierta, con escasas barreras comerciales. Uno de los principales desafíos económicos de Kosovo es la alta tasa de desempleo.

A través del diálogo con Serbia, facilitado por la UE, Kosovo ha demostrado su compromiso con la cooperación y estabilidad regionales. También ha establecido buenas relaciones con la mayoría de sus vecinos. Participa en algunos de los foros regionales y ha presidido el ACELC.

Durante los últimos tres años, Kosovo ha aumentado su capacidad para cumplir las obligaciones que se desprenderían de un Acuerdo de Estabilización y Asociación. Kosovo es en la actualidad el único país de los Balcanes Occidentales que todavía no mantiene relaciones contractuales con la UE ni se beneficia de la liberalización de visados. Las relaciones comerciales se rigen por las medidas comerciales autónomas de la UE.

Desde un punto de vista legal, la UE puede concluir un Acuerdo de Estabilización y Asociación con Kosovo en virtud de los artículos 217 y 218 del TFUE. Es posible concluir un Acuerdo de Estabilización y Asociación entre Kosovo y la UE respetando las posiciones de los Estados miembros en relación con el estatuto de Kosovo. En varias ocasiones, el Consejo confirmado la perspectiva europea de los Balcanes Occidentales. Más recientemente, el Consejo confirmó esta perspectiva para Kosovo en diciembre de 2011. Las ambiciones europeas de Kosovo cuentan con un amplio respaldo de la opinión pública de ese territorio.

La situación en el norte sigue constituyendo un desafío importante para Kosovo, la región de los Balcanes Occidentales en general y la UE. Todos los agentes afectados deben adoptar medidas positivas y proactivas para contribuir a resolver la situación. Corresponde a las autoridades fomentar un Kosovo multiétnico. Es preciso crear las condiciones necesarias para que la comunidad serbia sienta que tiene un futuro en Kosovo. La actual situación no supone un obstáculo para negociar el acuerdo, pero se necesitan nuevas mejoras para que Kosovo cumpla las obligaciones derivadas de un Acuerdo de Estabilización y Asociación. La población del norte de Kosovo también se beneficiará de un posible Acuerdo de Estabilización y Asociación futuro. La UE se compromete a ayudar a todas las partes afectadas para encontrar soluciones que permitan mejorar las condiciones de vida de las personas que viven en el norte de Kosovo.

El análisis presentado en el Documento de Trabajo de los servicios de la Comisión y resumido en la presente Comunicación sugiere que Kosovo está listo en gran medida para abrir las negociaciones de un Acuerdo de Estabilización y Asociación. También es fundamental que Kosovo siga aplicando de buena fe todos los acuerdos alcanzados entre Belgrado y Pristina hasta la fecha y que se comprometa a trabajar de forma constructiva para solventar todas las cuestiones pendientes con la facilitación de la UE. Partiendo de lo dicho anteriormente, la Comisión propone una serie de directrices de negociación para tal acuerdo, siempre que Kosovo dé los pasos siguientes:

· Estado de Derecho: demuestra una firme determinación por facilitar resultados tangibles de la lucha contra la delincuencia organizada y la corrupción, incluida la puesta en marcha de investigaciones y la garantía de una cooperación continua y satisfactoria con EULEX. Apoyar el trabajo de la Unidad Operativa Especial de Investigación. Al tiempo que establece la nueva estructura de órganos jurisdiccionales, garantizar el mantenimiento de las competencias del Fiscal Especial encargado de los casos de delincuencia organizada, crímenes de guerra y corrupción. Adoptar la legislación sobre confiscación de bienes y revisar la ley de prevención del blanqueo de capitales y de financiación del terrorismo. Adoptar una nueva estrategia anticorrupción.

· Administración pública: adoptar la necesaria legislación derivada de regulación de la función pública y su remuneración. Dotar de instalaciones a la institución del Defensor del Pueblo y asegurar su independencia presupuestaria obligando al Gobierno a incluir el proyecto de presupuesto del Defensor del Pueblo en el proyecto de presupuesto general presentado al Parlamento sin enmiendas.

· Protección de las minorías: garantizar la existencia de un organismo que permita la consulta directa de las comunidades religiosas, en particular de la Iglesia Ortodoxa serbia, en relación con la promoción y protección del patrimonio religioso y cultural.

· Comercio: ejecutar la decisión del Gobierno de reestructurar el Ministerio de Comercio e Industria. Establecer un mecanismo para dirigir y coordinar las negociaciones en Kosovo y preparar una evaluación del impacto de los aspectos comerciales en un Acuerdo de Estabilización y Asociación.

Kosovo debe seguir demostrando su compromiso con la agenda de reforma global de la UE, incluida una mayor adaptación de la legislación al acervo. Para cumplir sus obligaciones con arreglo al Acuerdo de Estabilización y Asociación, Kosovo debe avanzar en particular en los ámbitos siguientes:

· Estado de Derecho: facilitar pruebas concretas de los resultados de la lucha contra la delincuencia organizada y la corrupción de modo prioritario y reforzar la legislación y su aplicación en particular en lo referido a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos, el tráfico de drogas y sus precursores y el tráfico de armas. Mejorar la fiabilidad de las estadísticas sobre la lucha contra la delincuencia grave y la delincuencia organizada y contra la corrupción. Apoyar de forma activa la aplicación del mandato de EULEX, incluida la de la Unidad Especial de Investigación. Garantizar la readmisión de las personas procedentes de los Estados miembros.

· Poder Judicial: adoptar medidas para reducir el número total de casos pendientes. Ejecutar la reforma judicial garantizando la coherencia entre las leyes relativas a los órganos jurisdiccionales, el Consejo Judicial, el Consejo de la Fiscalía y el Ministerio Fiscal. Prever medidas de seguridad y protección adecuadas para los jueces y el personal de los órganos jurisdiccionales, así como para los fiscales, los testigos y los denunciantes, y suministrar salvaguardas efectivas contra las amenazas o la intimidación. Garantizar que los juicios se desarrollan en instalaciones adecuadas y se ajustan a los procedimientos procesales. Seguir nominando jueces y fiscales pertenecientes a las minorías, tal y como se establece en el marco legislativo.

· Función pública: avanzar en la aplicación de la estrategia y el plan de acción en materia de función pública y de la legislación correspondiente. Garantizar una reforma sostenible de la función pública, incluida la dotación de los recursos humanos y financieros necesarios. Aumentar el porcentaje global del personal perteneciente a las minorías en la administración pública.

· Reforma electoral y Parlamento: garantizar que el marco legal electoral refleja mejor las mejores prácticas en la UE y que la aplicación respeta las normas internacionales a este respecto. Mejora del control parlamentario del Ejecutivo, incluido el sector de la seguridad, a través de la mejora del examen de los textos legislativos y del control de la aplicación de las políticas y de las leyes. Mayor independencia de la administración y de la financiación del Parlamento respecto al Gobierno, principalmente a través de la adopción de legislación sobre el estatuto de los funcionarios del Parlamento y garantizando que el proyecto de presupuesto del Parlamento es modificado por el Gobierno en consulta con el Parlamento antes de presentarlo ante éste último para su adopción.

· Derechos humanos y fundamentales: investigar y enjuiciar a los autores de ataques físicos a periodistas y concluir el procedimiento parlamentario para la enmienda del Código Penal en relación con la responsabilidad de los medios de comunicación y con la protección de las fuentes de los periodistas. Racionalizar y simplificar el gran número de organismos que se ocupan de la protección de estos derechos para garantizar un seguimiento efectivo y la aplicación del marco legal en este ámbito. Avanzar en el cumplimiento de los derechos de propiedad mediante, por ejemplo, la reducción del número de casos pendientes y la mejora de la ejecución de las resoluciones judiciales y administrativas. Armonizar la legislación sobre la protección de los datos personales con las normas de la UE y centrarse en su aplicación, principalmente mediante la redacción de legislación derivada y la consolidación de capacidades administrativas.

· Protección de las minorías: fomentar un Kosovo multiétnico y crear las condiciones para que la comunidad serbia se sienta parte del futuro de Kosovo. Crear las condiciones para el retorno de las personas que lo deseen. Avanzar en el proceso de descentralización, principalmente en los nuevos municipios. Dotar de instalaciones, personal y presupuesto a la Oficina del Comisario de la Lengua. Aplicar la legislación de protección del patrimonio cultural y de la Iglesia Ortodoxa serbia. Garantizar emisiones en serbio de los servicios públicos de radiodifusión. Investigar y perseguir los ataques físicos por razones de pertenencia étnica o religión. Avanzar en la aplicación de la estrategia y del plan de acción para las comunidades Romaní, ashkali y egipcia, incluida la dotación de los recursos necesarios.

· Temas comerciales y relacionados con el mercado interior: aplicar el marco legal sobre comercio, competencia y mercado interior. Mejorar el control del comercio y sacrificio ilegal de animales y reforzar de los controles de los mercados ganaderos. Mejorar las estadísticas empresariales.

· Temas fitosanitarios y veterinarios: mejorar las instalaciones de los controles fitosanitarios y veterinarios a la importación, incluida la conclusión de la transferencia de inspectores veterinarios y de la seguridad alimentaria de los municipios a la Agencia Alimentaria y Veterinaria de Kosovo. Hacer sistemático el registro de datos en la base de datos de identificación, registro y movimiento de animales. Acreditar a los laboratorios que participan en los controles alimentarios

La Comisión invita a Kosovo a que intensifique las reformas en estas áreas y se centre en la aplicación de las mismas. El ritmo del progreso depende de Kosovo. El consenso de la opinión pública y de la clase política de Kosovo en torno a la agenda de la UE para la reforma son claves para su rápida aplicación. La Comisión seguirá evaluando el progreso de Kosovo a través del diálogo sobre el Proceso de Estabilización y Asociación, del diálogo estructural sobre el Estado de Derecho, el proceso de diálogo sobre la política de visados y los informes de progreso regulares.

*               Esta denominación se entiende sin perjuicio de las posiciones sobre su estatuto y está en consonancia con la Resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y con la Opinión de la Corte Internacional de Justicia sobre la declaración de independencia de Kosovo.

[1]               COM(1999) 235 final.

[2]               SWD(2012) 339 final.

[3]               Cabe recordar que la presencia en Bosnia y Herzegovina de un Alto Representante, apoyado por la Oficina del Alto Representante, designado por el Consejo de Aplicación de la Paz para supervisar la aplicación civil del Acuerdo de Paz de Dayton, no se consideró un impedimento material para la firma de un Acuerdo de Estabilización y Asociación entre la Unión Europea y Bosnia y Herzegovina.

[4]               COM (2009) 534 final.