COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Política exterior de aviación de la UE: responder a desafíos futuros

1.           Introducción

1.           El sector de la aviación desempeña un papel fundamental en la economía europea, tanto para los ciudadanos como para las empresas. Proporciona empleo a 5,1 millones de personas y aporta 365 000 millones EUR al PIB europeo (el 2,4 %)[1], por lo que su contribución es vital para el crecimiento económico, el empleo, el turismo, los contactos interpersonales y la cohesión regional y social de la Unión. Como se afirma en el Libro Blanco del Transporte[2], publicado por la Comisión en 2011, el sector de la aviación es y seguirá siendo esencial para conectar Europa con el resto del mundo. En las dos últimas décadas, al derribar barreras históricas, la UE ha transformado e integrado toda una serie de mercados nacionales de aviación fragmentados en un mercado único regional que es el mayor y más abierto del mundo.

2.           No obstante, Europa ha sufrido las consecuencias de la recesión mundial con mayor intensidad que otras regiones, y la competitividad de sus compañías aéreas internacionales se ve amenazada por toda una serie de obstáculos. En la presente Comunicación se sostiene que la política exterior de aviación de la UE necesita urgentemente una profunda transformación para superar esos obstáculos. Europa tiene que mantener un sector de la aviación fuerte y competitivo en el centro de la red global que conecta Europa con el resto del mundo. Debemos tener debidamente en cuenta la función estratégica de la aviación en general, el papel especial que desempeñan las compañías, los aeropuertos, los fabricantes y los proveedores de servicios de la UE en términos de crecimiento y empleo, y la contribución fundamental que puede aportar la aviación a la estrategia de crecimiento de la UE «Europa 2020» y a la recuperación de la economía europea. Las compañías aéreas de Europa se encuentran en primera línea ante este desafío competitivo y están luchando por sobrevivir en un duro mercado internacional[3] caracterizado por culturas y marcos reglamentarios muy variados, por acuerdos bilaterales de servicios aéreos que restringen el acceso al mercado, y por una competencia con frecuencia distorsionada en terceros países a causa de subvenciones desleales o de prácticas tales como las restricciones al sobrevuelo.

3.           La presente Comunicación evalúa los avances realizados desde la Comunicación de 2005 de la Comisión en el desarrollo de una política exterior de aviación de la UE[4]. Se centra en los aspectos «clásicos» de las relaciones y acuerdos internacionales sobre aviación, pero también aborda otras cuestiones importantes con fuerte dimensión internacional, que desempeñan un papel cada vez más importante en el crecimiento del mercado y en nuestra competitividad general, en particular: el desarrollo del Cielo Único Europeo y el pilar tecnológico asociado SESAR (investigación sobre la gestión del tráfico aéreo en el contexto del Cielo Único Europeo); la política de seguridad europea, con un papel internacional cada vez más importante para la Agencia Europea de Seguridad Aérea (AESA), los acuerdos bilaterales sobre seguridad en la aviación civil (BASA) y la cooperación técnica; la política europea de protección de la aviación, que tiene por objeto prevenir actos de interferencia ilícita contra la aviación civil, y la política europea de aeropuertos e infraestructuras, que tiene que promover la creación de infraestructuras viables y rentables. Cualquier revisión o refuerzo de la política exterior de aviación de la UE tiene que tener plenamente en cuenta estos importantes aspectos.

4.           Aunque en la Comunicación se llega a la conclusión de que la política establecida en 2005 va en la buena dirección, hay que reconocer que, siete años después, el mundo de la aviación ha cambiado radicalmente. El sector europeo de la aviación necesita urgentemente un marco más sólido en el que pueda desarrollarse una libre competencia, y para que eso ocurra debería aplicarse un planteamiento más coordinado a las relaciones exteriores en este ámbito. En interés de los consumidores europeos y en beneficio de la competitividad del sector, tiene que existir una voluntad política compartida para impulsar negociaciones a nivel de la UE que tengan un valor añadido y unos beneficios económicos demostrados.

5.           La UE tiene que explotar toda la gama de herramientas disponibles, en particular las autorizaciones del Consejo para entablar negociaciones a nivel de la UE con los principales socios y con países europeos vecinos y, cuando resulte necesario, defenderse con más eficacia frente a prácticas desleales. Es preciso que la UE lidere cambios en los regímenes de propiedad y control que garanticen que las compañías aéreas de ámbito mundial basadas en la UE sigan ocupando en el futuro una posición prominente en la red mundial. No obstante, tenemos que tener siempre presente que nuestro objetivo es no solo reforzar la competitividad de toda la cadena de valor de la aviación europea y de todos los elementos que la componen, sino hacerlo en beneficio del consumidor final.

1.1.        Consolidar los progresos realizados desde 2005 y revisar la política

6.           En el anexo se exponen los avances realizados por la política exterior de aviación de la UE en los últimos siete años sobre la base de tres pilares: restablecimiento de la seguridad jurídica; creación de una zona común de aviación con los países vecinos; y establecimiento de acuerdos globales con los socios principales. En pocas palabras, los logros han sido muchos. Gracias a los esfuerzos coordinados entre la Comisión Europea y los Estados miembros de la UE, la seguridad jurídica ha quedado restablecida con la celebración de aproximadamente 1 000 acuerdos bilaterales de servicios aéreos con 117 países no pertenecientes a la UE. También se han conseguido logros importantes en el desarrollo de una zona común de aviación con países vecinos, gracias a los acuerdos firmados con los Balcanes Occidentales, Marruecos, Jordania, Georgia y Moldavia. Hay otros acuerdos en fase de negociación. Los beneficios económicos derivados de los primeros de esos acuerdos (Balcanes Occidentales y Marruecos) se calcula ascendieron a un total de 6 000 millones EUR entre 2006 y 2011[5]. Desde 2005, la UE viene negociando también acuerdos globales de transporte aéreo con una serie de socios comerciales clave: Estados Unidos, Canadá y Brasil.

7.           Desde 2005, la política exterior de aviación de la UE ha registrado grandes resultados que le permiten desempeñar un papel importante en la aviación mundial y obtener beneficios económicos tangibles y otras ventajas. Cierto es, sin embargo, que esos progresos no se han producido con la rapidez y el alcance previstos. La transición de una situación en la que solo había relaciones bilaterales entre los Estados miembros de la UE y países socios a otra en la que existe una combinación de relaciones bilaterales y a nivel de la UE ha creado en algunos casos confusión entre los países socios, y los intereses de la UE no siempre se han definido ni defendido de una manera óptima. Es preciso, por tanto, un esfuerzo mayor de coordinación a nivel de la UE entre la Comisión Europea y los Estados miembros, y de cooperación con las partes interesadas del sector.

8.           Los cambios y retos a que se enfrenta la comunidad mundial de la aviación permiten a la UE liderar una política ambiciosa y coherente en materia de aviación internacional (véase más abajo). No obstante, en la UE siguen existiendo una fragmentación nacional y una falta general de unidad y sentido de la solidaridad. No hemos sido capaces aún de conseguir una política exterior de aviación global y común para la UE; seguimos dependiendo demasiado de intereses nacionales y de iniciativas de negociación ad hoc que requieren autorizaciones específicas.

9.           Recientemente ha surgido un problema adicional: la reacción de muchos de nuestros socios internacionales ante la inclusión de la aviación en el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE (RCDE UE). No obstante, ante la importancia que reviste la descarbonización de la economía a nivel mundial, la UE considera que el desarrollo sostenible de la aviación es una cuestión de peso en nuestras relaciones internacionales, tanto bilaterales como a nivel mundial a través de la OACI. Las reacciones ante el RCDE UE ponen de manifiesto la necesidad de intensificar la colaboración sobre los problemas que plantea el cambio climático para superar los obstáculos y aumentar las posibilidades de establecer una cooperación que beneficie a todas las partes. La UE se ha mostrado en todo momento dispuesta y favorable a la adopción de un planteamiento global en el seno de la OACI sobre la cuestión de las emisiones de la aviación que permita el desarrollo sostenible del sector.

10.         Lo avanzado en los últimos siete años es ciertamente un logro, pero no es suficiente. El carácter extremadamente dinámico y cambiante del sector mundial de la aviación hace que no cesen de surgir nuevos desafíos que, además, tienen una dimensión cada vez más global, lo cual demuestra la necesidad de respuestas comunes a nivel de la UE, pues las soluciones difícilmente se van a encontrar a escala de los Estados miembros.

11.         Ha llegado el momento de que la estrategia y la política exteriores de aviación de la UE den un gran paso adelante. Su revisión y modernización revisten carácter de urgencia. El ritmo con el que está teniendo lugar una liberalización no coordinada del mercado entre los Estados miembros y algunos países no pertenecientes a la UE es tal que si no actuamos ahora para establecer una política exterior más ambiciosa y efectiva, dentro de pocos años puede ser ya demasiado tarde. Un factor que puede contribuir a mantener esta situación es la intención que parecen tener los Estados miembros de seguir concediendo sin contrapartida derechos bilaterales de tráfico aéreo a terceros países. Por otra parte, no hemos hecho los progresos suficientes para combatir las restricciones a la propiedad y el control. Todo ello puede bloquear el desarrollo de un sector a nivel mundial y privar a las compañías de la UE de nuevas fuentes importantes de capital. Hay que ampliar con urgencia el ámbito de las negociaciones a nivel de la UE a una serie de socios clave y cada vez más importantes del sector del transporte aéreo.

2.           Principales retos planteados en un sector mundial de la aviación en rápida transformación

2.1.        Tendencias del mercado a medio y largo plazo

12.         El transporte aéreo se considera casi un derecho adquirido e inalienable en la UE y en todo el mundo. La opción de restringir la movilidad está excluida: la conectividad es fundamental para la competitividad. Es comprensible que las economías emergentes ambicionen tener un acceso cada vez mayor a los viajes en avión, y la gradual aparición de una población con mayor poder adquisitivo en esos mercados contribuirá enormemente a un aumento de la demanda de transporte aéreo. A nivel mundial, se prevé que, antes de 2030, la clase media va a triplicarse (pasando de 1 800 millones de personas en 2010 a 4 900 millones de personas en 2030), y en la región de Asia y del Pacífico va a multiplicarse por más de seis[6].

13.         A pesar de la crisis económica actual, se estima que, a largo plazo, el transporte aéreo a nivel mundial va a aumentar en torno a un 5 % anual de aquí a 2030[7], lo que supone un incremento compuesto de más del 150 %. La demanda de transporte aéreo aumenta principalmente impulsada por el crecimiento económico y la prosperidad. En Europa, el crecimiento medio anual del PIB se estima ascenderá a un 1,9 %[8] entre 2011 y 2030, mientras que en la India y en China se situará, respectivamente, en el 7,5 % y en el 7,2 %; cabe prever, por tanto, que el crecimiento del sector de la aviación sea relativamente más acusado fuera de la UE, y que Asia y Oriente Próximo, en particular, se conviertan en el centro de los flujos del tráfico aéreo internacional. En los próximos veinte años, la mitad del nuevo tráfico aéreo mundial se realizará con destino u origen en la región de Asia y el Pacífico, o dentro de esa región, que, de ese modo, asumirá, de aquí a 2030, el liderazgo que ahora ocupan los Estados Unidos en el tráfico mundial, y alcanzará una cuota de mercado del 38 %. Con unas tasas de crecimiento inferiores a la media, las compañías aéreas de la UE perderán cuotas de mercado en la mayoría de las regiones frente a compañías de fuera de la UE. En 2003, la cuota de mercado de las compañías de la UE ascendía al 29 % de toda la capacidad interregional del mundo. Se prevé que en 2025 esa cuota habrá caído hasta el 20 %[9]. Esta tendencia indica que, si no se hace nada, las compañías europeas van a ser cada vez menos capaces de generar beneficios y crecimiento para la economía europea.

14.         Por otra parte, las compañías de fuera de la UE han consolidado su posición en el mundo. Por ejemplo, se prevé que el aumento más rápido del tráfico regional va a observarse en Oriente Próximo, donde las compañías aéreas de la región representarán, en 2030, el 11 % del tráfico mundial, frente al 7 % en 2010. El modelo competitivo global ha cambiado radicalmente con el auge de compañías aéreas del Golfo que proporcionan servicios amparados en la sexta libertad (derecho a conectar mercados a través de rutas intercontinentales haciendo escala en su propio territorio), lo que ha hecho aumentar la cuota de mercado de esas compañías, que están adoptando una postura agresiva de cara al futuro con inversiones masivas en aeronaves y aeropuertos y quieren sacar provecho de una red mundial regida por acuerdos bilaterales de servicios aéreos muy liberales. Los gobiernos de la región del Golfo han hecho grandes inversiones en infraestructuras de aviación, transformando así, de facto, el sector en un instrumento estratégico para promover el papel de esa región en el mundo. También han crecido los mercados sudamericanos, aunque a partir de una base más pequeña; las compañías asiáticas siempre han promovido el crecimiento; y las compañías estadounidenses han consolidado y reforzado aún más su competitividad, aunque ha sido gracias a la legislación de protección de los acreedores.

2.2.        Modelos comerciales en competencia en el sector de la aviación

15.         La viabilidad de los distintos modelos comerciales adoptados en la UE, como los servicios de punto a punto o los servicios aéreos regulares, y los sistemas de rutas asociados, es importante, ya que permite a las compañías aéreas de la UE mantener una presencia competitiva en los mercados exteriores.

16.         El sector del transporte aéreo en Europa se encuentra en plena mutación. Las compañías de servicio aéreo regular se enfrentan hoy a la fuerte competencia de las compañías de bajo coste. Este tipo de compañías representa ahora el 40 % de la capacidad intra-UE ofrecida, y el crecimiento previsto es aún mayor[10].

17.         Esta situación tiene obviamente un impacto enorme sobre las actividades, los resultados y la rentabilidad de las compañías aéreas de servicio aéreo regular de la UE. Las compañías de bajo coste han explotado mucho mejor que las compañías de servicio aéreo regular las nuevas libertades de mercado creadas por la liberalización, al estimular la demanda ofreciendo tarifas más bajas y servicios punto a punto sin los condicionantes de los vuelos en conexión. Pero, de ese modo, se han limitado a sí mismas a vuelos de corta y media distancia. En los últimos años, las grandes compañías aéreas europeas de servicio aéreo regular han registrado grandes pérdidas en sus vuelos intraeuropeos de corta y media distancia por efecto de la fuerte competencia ejercida por las compañías de bajo coste y los trenes de alta velocidad. Esas pérdidas se han compensado en parte con las rutas de larga distancia, que son la fuente principal de ingresos de las compañías tradicionales. Una política exterior de aviación de la UE enérgica, orientada a los principales mercados en crecimiento de larga distancia, puede crear nuevas oportunidades comerciales para las compañías de la Unión.

18.         Se espera que las compañías de servicio aéreo regular sigan ejerciendo un papel fundamental en el tráfico aéreo internacional, asegurando el 74 % del tráfico mundial en 2030[11]. Estas compañías tradicionales van a seguir siendo, pues, esenciales para conectar Europa con el resto del mundo, y no puede esperarse que las compañías de bajo coste contribuyan mucho en este sentido, salvo utilizando aeropuertos de los que salen vuelos intercontinentales. En este sentido, ambos modelos comerciales podrían llegar a desarrollar sinergias y convergencias.

2.3.        La importancia de los centros de distribución («hubs»)

19.         Los beneficios económicos de los hubs son de todos conocidos, pues permiten la explotación rentable de rutas menos frecuentadas gracias al tráfico de conexión. Para que un hub sea viable, es preciso que haya una fuerte demanda local y una extensa red de servicios de enlace; por eso, los mejores centros de distribución suelen estar situados en los aeropuertos de grandes ciudades.

20.         Con algunas salvedades, no hay ninguna razón para pensar que las compañías europeas no van a ser capaces de explotar hubs viables, tanto para el transporte aéreo de mercancías como de personas, ahora o en un futuro próximo. Para mantener la competitividad europea, sin embargo, tienen que solucionarse de una forma eficaz los problemas de una inversión insuficiente en infraestructuras aeroportuarias y de una creciente saturación de la capacidad, que ya están limitando en algunos grandes aeropuertos europeos el número de líneas de conexión que pueden operar. Las inversiones en infraestructuras aeroportuarias y en el desarrollo de hubs, cuando estén justificadas por una demanda fuerte y sostenida, son fundamentales para que estos centros de distribución europeos puedan competir con los que están apareciendo en otras partes del mundo. Es, pues, muy importante identificar los obstáculos al crecimiento en una fase temprana y suprimirlos o, por lo menos, limitar su impacto negativo recurriendo a todos los medios disponibles para utilizar con más eficiencia una capacidad aeroportuaria escasa.

3.           Principales objetivos de la futura política exterior de aviación de la UE

3.1.        Crear una competencia leal y abierta

21.         Otro aspecto clave es que las compañías aéreas de la UE deben ser capaces de competir en unas condiciones abiertas, leales y sin distorsiones.

22.         La UE considera que la apertura de los mercados y, por ende, de la competencia, es la base más adecuada para desarrollar unas relaciones internacionales en el sector de la aviación. Esta ha sido una de las principales lecciones aprendidas de la creación con éxito del mercado interior de la aviación de la UE. Si bien resulta esencial garantizar un clima empresarial que permita a las compañías de la UE competir a nivel internacional, la política exterior de aviación de la Unión también tiene que insistir en la importancia de una competencia leal y abierta. Cuando, por ejemplo, las subvenciones, las prácticas desleales, la aplicación incoherente de los marcos reglamentarios y la falta de transparencia en los informes financieros de las compañías se utilizan para distorsionar el mercado, resulta legítimo defender al sector contra una competencia desleal.

23.         El sector de la aviación funciona como una industria de servicios en un mercado global, de manera que para que su competitividad sea sostenible deben darse unas condiciones equitativas. Las compañías aéreas basadas en Europa están en desventaja competitiva a nivel internacional si sus costes de producción son superiores a los de otras compañías. La competitividad de las compañías de la UE, muchas de las cuales están sufriendo graves dificultades financieras, se ve comprometida cuando las cargas económicas que incrementan los costes unitarios de producción son más altas que las de las compañías de otras partes del mundo. La aplicación de diferentes impuestos nacionales al sector de la aviación puede perjudicar al mercado interior y a la competitividad de las compañías basadas en la UE, por lo que convendría proceder a un análisis más profundo de la situación. Otro factor que pesa sobre las compañías de la UE son unos costes más elevados provocados por la congestión de los aeropuertos y del espacio aéreo en Europa, así como por la intensificación de las tasas aeroportuarias y el control del tráfico aéreo. Los costes salariales vinculados a unas normas laborales exigentes y a unos sistemas de protección social muy desarrollados son también superiores en Europa que en la inmensa mayoría de las demás regiones del mundo, y lo mismo ocurre con las indemnizaciones a pasajeros y el coste de las emisiones de carbono. Algunos de estos costes y cargas económicas adicionales para los vuelos con destino u origen en Europa, en comparación con la situación en otras regiones, pueden prevalecer, al menos durante algún tiempo, mientras que otros pueden compensarse hasta cierto punto por la innovación, el rápido despliegue de nuevas tecnologías en Europa o un incremento de la productividad, o pueden abordarse en negociaciones con países vecinos con objeto de crear unas condiciones de competencia equitativas, por ejemplo para que se respeten normas internacionales en materia laboral y medioambiental.

24.         Así pues, hay que tener en cuenta toda la cadena de valor del sector aéreo (aeropuertos, proveedores de servicios de navegación aérea, fabricantes, sistemas informatizados de reserva, servicios de asistencia en tierra, etc.), así como las estructuras de costes, el grado de exposición a la competencia en otras partes de la cadena de valor y los mecanismos de financiación de infraestructuras en otros grandes mercados, a la hora de evaluar la competividad del sector de la aviación de la UE y, en particular, de las compañías de la Unión a nivel internacional. No obstante, son las compañías aéreas las responsables en última instancia de su propia competitividad y de su capacidad de ofrecer servicios con una buena relación calidad/precio para atraerse clientes.

25.         Es igualmente importante que la competencia, tanto dentro de la UE como en el exterior, no se vea distorsionada por prácticas desleales. En la UE, la Comisión Europea ha iniciado recientemente una serie de investigaciones exhaustivas sobre posibles casos de ayudas estatales de aeropuertos regionales a compañías aéreas en varios Estados miembros de la Unión. El problema es que las compañías que reciben esas ayudas obtienen una ventaja económica indebida de la que no disfrutan otros competidores, lo que falsea la competencia en el mercado único de la aviación de la UE. En 2012, la Comisión anunció asimismo su intención de revisar las Directrices comunitarias sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales. La reciente adopción de normas de la UE[12] en materia de seguridad social para trabajadores móviles en la UE, como el personal de vuelo, mejorará también el funcionamiento del mercado interior, porque pondrá fin a la práctica adoptada por algunas compañías aéreas de utilizar los sistemas de seguridad social más baratos, independientemente de dónde esté situada la base del miembro de la tripulación. La adopción o modificación de legislación de la UE puede, por tanto, contribuir a mejorar un entorno empresarial que permita a las compañías de la UE competir a nivel internacional.

26.         En el aspecto exterior, el Reglamento (CE) nº 868/2004[13] tenía por objeto la protección contra las subvenciones y las prácticas tarifarias desleales que causan perjuicios a las compañías aéreas de la UE en la prestación de servicios de transporte aéreo desde los países no miembros de la Unión. No obstante, se ha reclamado con insistencia el establecimiento de instrumentos más efectivos a nivel de la UE en el sector de la aviación para proteger los intereses europeos contra prácticas desleales. No se ha recurrido nunca al Reglamento (CE) nº 868/2004, y el sector aduce que es impracticable porque se inspiró en herramientas antidumping y antisubvenciones en relación con las mercancías, y no se adaptó convenientemente a las especificidades del sector de los servicios aéreos. Las vías de recurso y los aspectos de procedimiento del Reglamento también se consideran inadecuados para un sector de servicios. Habría que desarrollar un instrumento más idóneo y efectivo para salvaguardar una competencia libre y leal en las relaciones exteriores de la UE en materia de aviación.

27.         Los sistemas aeronáuticos contra los que compiten las compañías aéreas y los hubs de la UE en el Golfo son el resultado de decisiones adoptadas para impulsar la aviación como un sector económico estratégico que genera beneficios para toda la economía. Las compañías del Golfo insisten en que no obtienen ninguna ventaja competitiva desleal de esos sistemas. Ante esta situación, la única solución inmediata sería desarrollar –preferiblemente a nivel de la UE– unas «cláusulas de competencia leal» para incluirlas en los acuerdos bilaterales de servicios aéreos con los Estados miembros de la UE.

28.         En este nuevo contexto comercial, es importante y, a la vez, legítimo que la UE tenga la posibilidad de actuar efectivamente a nivel internacional para salvaguardar la competitividad de las compañías aéreas de la Unión contra una competencia o unas prácticas desleales, procedan de donde procedan.

3.2.        Una estrategia de crecimiento basada en la idea de «más Europa»

29.         El sector de la aviación de la UE, en particular las compañías de servicios aéreos internacionales regulares, ha atravesado por un período difícil y tiene aún por delante grandes desafíos. Para hacer frente a esos desafíos es preciso actuar de forma concertada y con rapidez a nivel de la UE, y esa actuación concertada tiene que ser más efectiva que el sistema actual de relaciones y negociaciones bilaterales. La UE, cuando se muestra unida, ha demostrado que es capaz de obtener un valor añadido. Lo mismo cabe decir cuando llega el momento de negociar y de garantizar el correcto funcionamiento de los acuerdos, por ejemplo por medio de posiciones comunes en el Comité Mixto.

30.         En un estudio independiente encargado por la Comisión[14] se ha calculado que podrían obtenerse beneficios económicos muy considerables (más de 12 000 millones EUR al año) si se desarrollaran a nivel de la UE acuerdos generales de transporte aéreo con los países vecinos y los principales socios, sobre todo en mercados de acceso restringido o de rápido crecimiento. Entre esos países cabe destacar los siguientes: Turquía, China, Rusia, Estados del Golfo[15], Japón, Egipto y la India.

31.         Reviste una importancia estratégica para la UE mantener un sector de la aviación fuerte y competitivo que conecte la Unión con el mundo. Hoy, los mercados que registran un crecimiento más rápido se encuentran fuera de Europa, con lo cual es fundamental que la industria europea tenga la oportunidad de crecer también en esos mercados. El desafío consistirá en capacitar al sector europeo para que pueda aprovechar las posibilidades que brinda un entorno que evoluciona a gran velocidad y acceder a los nuevos mercados de crecimiento rápido. Para responder a ese desafío se necesita una visión coherente a nivel de la UE, así como una señal clara de unidad reforzada en las relaciones exteriores de la UE en materia de aviación.

32.         La política exterior de aviación de la UE debe guiarse por tres objetivos paralelos que pueden conciliarse en beneficio de toda la economía, todo el crecimiento y todo el empleo: i) crear beneficios para los consumidores (lo que implica la necesidad de insistir fuerte y constantemente en la apertura del mercado); ii) salvaguardar la competitividad, lo que supone adoptar medidas más fuertes a nivel de la UE para insistir en la reforma de las normas de propiedad y control, en la reducción de la carga reglamentaria y en unas condiciones de competencia equitativas a nivel internacional (aspectos todos ellos difíciles de garantizar a nivel de Estados miembros); y iii) adoptar objetivos de política pública más vastos que vayan más allá de los derechos de tráfico (el planteamiento de la UE, por tanto, se centrará en los objetivos primordiales de seguridad pública, protección y preservación del medio ambiente).

33.         La política exterior de aviación de la UE y las iniciativas correspondientes deben promover y defender con más decisión los intereses europeos y seguir fomentando y compartiendo los valores, normas y mejores prácticas de Europa sobre una base de colaboración. Deben aspirar a que el sector aplique las normas más ambiciosas mediante una cooperación y una convergencia reglamentarias. Esos objetivos no podrán realizarse sin negociaciones coordinadas a nivel de la UE con los principales socios.

4.           Experiencia adquirida y próximas etapas

4.1.        Asuntos pendientes en relación con la Hoja de ruta de 2005

34.         En los últimos siete años, se han conseguido grandes logros, tanto cuantitativos como cualitativos, en la política exterior de aviación de la UE (para más detalles, véase el anexo). No obstante, también ha habido deficiencias y auténticas decepciones, de las que deberíamos extraer algunas lecciones.

35.         En relación con el primer pilar (restablecer la seguridad jurídica), los avances han sido muchos. No obstante, habría que seguir manteniendo un diálogo con ciertos socios y un planteamiento de la UE coordinado y decidido frente a esos cuantos países para resolver cuestiones pendientes.

36.         Por lo que se refiere al segundo pilar (acuerdos de vecindad), se ha negociado una serie de acuerdos importantes que generarán cada vez más beneficios tanto para la UE como para esos países vecinos. Habría que intensificar y acelerar los contactos y las negociaciones con el resto de países vecinos y celebrar de aquí a 2015 acuerdos con Ucrania, Turquía, Túnez, Azerbaiyán, Líbano, Argelia, Armenia, Egipto, Libia y Siria (si las condiciones políticas a nivel nacional y regional lo permiten, evidentemente). Es preciso velar por que, a lo largo del tiempo, surja de este proceso una zona común de aviación realmente integrada, en el que las relaciones entre los propios países vecinos sean también más abiertas e integradas. Habida cuenta de que la UE aspira a alcanzar con los países vecinos objetivos similares, ya no tiene ningún sentido que el Consejo tenga que autorizar la negociación de acuerdos con cada país. Sería mucho más eficaz conceder a la Comisión una autorización única para negociar con los países vecinos restantes, aunque siempre país por país. De ese modo se dispondría de mayor flexibilidad para planificar el inicio de las negociaciones.

37.         En cuanto al tercer pilar (acuerdos globales con los principales socios), se han negociado importantes acuerdos. En este ámbito, sin embargo, quedan algunos grandes objetivos por lograr, especialmente en el marco de los acuerdos entre la UE y los Estados Unidos y entre la UE y Canadá, en relación con la liberalización de la propiedad y el control de las compañías aéreas.

38.         A pesar de los progresos realizados en todo el mundo hacia un régimen regulador más liberal del transporte aéreo internacional, los gobiernos no han reformado aún las normas arcaicas de control y propiedad de las compañías aéreas. La mayoría de los países siguen manteniendo unas normas que obligan a que la propiedad y el control de las compañías aéreas estén en manos de sus propios nacionales, negando así el acceso a otros inversores y mercados financieros. Como consecuencia de esas normas, se ha impuesto al sector del transporte aéreo una estructura artificial que no existe en otros sectores. A pesar del alcance mundial de la aviación, no existe ninguna compañía aérea auténticamente multinacional, al contrario de lo que ocurre en otros sectores. La concentración transfronteriza, que muchos consideran un requisito previo para conseguir que el sector del transporte aéreo sea económicamente más sostenible, está gravemente restringida. Por ejemplo, la participación extranjera en compañías aéreas de los Estados Unidos está limitada a un máximo del 25 % de las acciones con derecho a voto. Esas restricciones nacionales sobre propiedad y control han propiciado la aparición de tres alianzas mundiales del sector aéreo (Star Alliance, SkyTeam y Oneworld) y, más en concreto, de las empresas conjuntas creadas entre algunos de sus miembros en algunas rutas, que han llegado a desempeñar un papel que se asemeja mucho al de las compañías aéreas globales.

39.         Con la legislación actual de la UE, sin embargo, las compañías aéreas de la Unión no están sujetas a restricciones nacionales de propiedad y control y pueden pertenecer a cualquier inversor de la UE. En los últimos años, el sector del transporte aéreo europeo se ha visto inmerso en un proceso de concentración transfronteriza en torno a tres grandes grupos de compañías aéreas europeas: Air France-KLM; el grupo Lufthansa con SWISS, Austrian Airlines y una participación importante en Brussels Airlines; y, más recientemente, el International Airlines Group (IAG), creado como sociedad matriz de British Airways, Iberia y ahora también de bmi. Además, el requisito de participación mayoritaria de la UE puede no aplicarse mediante acuerdos globales de la Unión con países socios que permitan una propiedad y un control mayoritarios por extranjeros.

40.         La tendencia europea a la concentración es única, puesto que las fusiones y adquisiciones transfronterizas solo están autorizadas en la UE, mientras que los regímenes de propiedad y control permanecen fundamentalmente anclados en el estado en que fueron negociados en el Convenio de Chicago de 1944. Las dificultades que plantean las disposiciones actuales de propiedad y control son muchas y requieren negociaciones con países vecinos y estructuras de gobierno extremadamente complejas. Inevitablemente, esto se traduce en la imposibilidad de obtener todos los beneficios de la concentración. Los miembros de una alianza cooperan mejor y más estrechamente para ofrecer a los clientes un servicio de red multicentros mundial, integrado y sin interrupciones.

41.         Parte del problema en la supresión de las restricciones de propiedad y control es la necesidad, para que la reforma tenga sentido, de obtener el acuerdo de una masa crítica del mercado mundial o de un gran porcentaje de países. Para que pueda avanzar esta reforma a nivel mundial, el punto de partida lógico es el mercado transatlántico. Habida cuenta de que el tráfico entre la UE y los Estados Unidos representa prácticamente la mitad de la aviación mundial, ambos constituyen un bloque potente, y la aparición de compañías auténticamente transatlánticas aportará un gran dinamismo. Ha llegado el momento de adoptar las medidas complementarias previstas en el acuerdo de transporte aéreo entre la UE y los Estados Unidos para liberalizar la propiedad y el control de las compañías aéreas, de manera que puedan atraer a inversores independientemente de su nacionalidad. No obstante, este importante objetivo político de autorizar la inversión extranjera en las compañías aéreas debería perseguirse con más empeño, tanto a nivel bilateral entre la UE y otros socios importantes, como a nivel multilateral, principalmente a través de la OACI. La UE debe asumir un liderazgo más decidido para responder a los problemas que plantean las cláusulas actuales de propiedad y control, en particular con la ayuda de países que comparten la misma visión, teniendo en cuenta, al mismo tiempo, la necesidad que tienen las compañías aéreas de acceder a capital y haciéndolas más atractivas en los mercados financieros. La negociación de acuerdos de libre comercio puede desempeñar un papel complementario muy valioso para suprimir las restricciones.

42.         También es importante ahora concluir las negociaciones con Australia y empezar a ver cómo se materializan los primeros beneficios derivados del acuerdo entre la UE y Brasil, cuya firma, lamentablemente, se ha aplazado.

43.         El tercer pilar presenta, además, un enorme potencial para obtener otros beneficios. En 2005, por ejemplo, la Comisión ya demostró que de futuros acuerdos globales con Rusia, China y la India podrían obtenerse grandes beneficios económicos y, por consiguiente, solicitó autorizaciones para negociar con cada uno de esos países acuerdos globales de transporte aéreo, pero esas autorizaciones aún no le han sido concedidas. El estudio independiente encargado por la Comisión ha confirmado esos beneficios potenciales y, por tanto, debe mantenerse y perseguirse el objetivo de celebrar tales acuerdos. Ese estudio ha demostrado, también, los enormes beneficios económicos potenciales de celebrar acuerdos globales con otra serie de importantes socios.

4.2.        Principios rectores de la futura política exterior de aviación de la UE

44.         Habida cuenta del desarrollo del mercado único, de la aparición de compañías aéreas auténticamente europeas con una estructura de propiedad cada vez más multinacional, y de la expansión de las competencias de la UE en prácticamente todos los ámbitos de la aviación, ha llegado el momento de que la Unión aplique un planteamiento más coordinado y firme en sus relaciones exteriores en este campo. En algunos casos, puede resultar suficiente intensificar la coordinación entre la Comisión Europea, los Estados miembros y el sector, intentando al mismo tiempo establecer relaciones bilaterales con países socios. Para ello tendría que establecerse una coordinación formal más estrecha a nivel de la UE y una mayor transparencia. No obstante, la experiencia ha demostrado que, incluso coordinadas, las relaciones bilaterales corren el riesgo de no garantizar los mejores resultados. Las negociaciones a nivel de la UE, basadas en la unidad de la Unión y autorizadas por el Consejo, son, en general, un medio más adecuado y efectivo para los intereses europeos. Este planteamiento, por tanto, debería convertirse en la práctica general con todos los principales socios, en lugar de ser, como ocurre en la actualidad, la excepción a la regla.

45.         La UE debe seguir promoviendo con audacia una mayor apertura y liberalización en el sector de la aviación, garantizando, al mismo tiempo una convergencia normativa satisfactoria. Si resulta necesario, debe defender la industria, la economía y el empleo de la UE y velar por que se apliquen los instrumentos adecuados para proteger sus intereses. En las negociaciones con los países socios, es preciso también prestar la debida atención a las normas laborales y medioambientales y al cumplimiento de las convenciones y acuerdos internacionales en esos dos ámbitos para evitar el falseamiento del mercado e impedir una carrera de mínimos.

46.         También deben producirse cambios en el contexto mundial de la aviación. Y es aquí donde la OACI puede asumir el liderazgo para modernizar el marco existente que rige el mercado internacional de la aviación, como ya lo hace en otros campos, por ejemplo la seguridad y la protección. La OACI puede facilitar el desarrollo de la estructura reglamentaria económica del sector de la aviación mundial, por ejemplo en la liberalización de la propiedad y el control de las compañías aéreas, garantizando un marco mundial de competencia leal y un desarrollo medioambientalmente sostenible del sector.

4.3.        Mejorar las relaciones con los socios principales

47.         En la presente Comunicación se ha insistido en la importancia estratégica que tiene para la UE el hecho de disponer de un sector de la aviación competitivo, que incluya a las compañías aéreas de servicio regular de la UE con envergadura mundial. Para ello, la primera condición es salvaguardar la competitividad del sector y, la segunda, asegurarle oportunidades de acceso al mercado para poder competir y operar en los más importantes. Dadas sus características especiales, las empresas europeas de carga y transporte urgente, en particular, se están viendo afectadas en todo el mundo por acuerdos bilaterales de servicios aéreos restrictivos, y se les debería dar mucha prioridad cuando se supriman los obstáculos que impiden el acceso al mercado. La UE debe adaptar su respuesta a los desafíos que plantean algunos de los socios y mercados estratégicos, como se explica a continuación.

48.         Turquía desempeña un papel de primera línea a nivel regional y, por esa razón, es, para la UE, un mercado estratégico y uno de los que está creciendo con más rapidez. Tras los Estados Unidos, Turquía es el principal destino y punto de partida del tráfico de pasajeros de la UE, y en 2010 transportó a 30 millones de pasajeros. Desde 1999, el tráfico de pasajeros entre la UE y Turquía ha crecido una media de más del 9 % al año. Es tres veces superior al tráfico de pasajeros entre la UE y Marruecos, y representa más del doble del mercado de servicios de pasajeros entre la UE y Rusia. Turquía y la UE tienen intereses comunes en muchos ámbitos de la aviación, y las posibilidades de cooperación son considerables. Es preciso, por tanto, resolver algunos de los graves problemas que afectan al sector en la región, ya que perjudican a ambas partes. Debemos desarrollar con Turquía una agenda de cooperación que permita avanzar en beneficio mutuo en la resolución de problemas regionales específicos. En concreto, debe promoverse un acuerdo de seguridad bilateral. Si se avanza en la supresión de esos obstáculos, debe preverse la celebración de un acuerdo global.

49.         Ya es hora de acordar con Rusia una relación más coherente, estable y ambiciosa, que pueda ofrecer a las compañías aéreas de ambas partes más previsibilidad para su planificación. Rusia debe demostrar con urgencia su compromiso con el acuerdo de 2011 y aplicar los «Principios acordados para la modernización del sistema actual de utilización de las rutas transiberianas». Además, las posibilidades de cooperación son enormes, como lo son los beneficios potenciales para Rusia y la UE de una auténtica asociación estratégica, o incluso de una relación normalizada, y lo mismo puede decirse de los costes potenciales si no se hace nada para avanzar. En cuanto desaparezcan los obstáculos actuales, la UE debe proponer, pues, una hoja de ruta cuyo objetivo, en última instancia, debe ser alcanzar un acuerdo de aviación global entre la UE y Rusia.

50.         En los últimos años, las relaciones con los Estados del Golfo han sido, en gran medida, un proceso en sentido único de apertura de los mercados de la UE a las compañías del Golfo, lo cual ha creado grandes desequilibrios en cuanto a oportunidades. Por otra parte, hay dudas en cuanto a si la transparencia de los informes sobre los resultados financieros de algunas compañías del Golfo se ajusta a las normas internacionales. Además, algunos Estados del Golfo siguen siendo reacios a aceptar, o incluso debatir, cláusulas de «competencia leal» con los Estados miembros. Esta tendencia debe invertirse para garantizar, en primer lugar, la transparencia y una competencia libre y leal y, después, el desarrollo constante del mercado. Convendría coordinar este proceso a nivel de la UE por medio de acuerdos globales de aviación entre la UE y los principales países.

51.         Asia está adquiriendo con gran rapidez mucha importancia en la aviación mundial y se ha convertido en un mercado en el que las compañías aéreas de la UE tienen que estar presentes de una forma activa. Muchos países asiáticos están aplicando políticas más liberales en materia de aviación; son varios los que se han mostrado interesados por celebrar acuerdos globales con la UE. La Unión debe aprovechar esas oportunidades, siempre que esos países reconozcan plenamente la legislación de la UE sobre aviación, en particular el principio de designación de la UE, y a condición de que esos mercados apliquen una política de igualdad de oportunidades y de competencia leal respecto a ambas partes. Se ha demostrado que acuerdos globales de transporte aéreo entre la UE y China, la India y Japón pueden proporcionar beneficios considerables, por lo que habría que perseguirlos. La UE está siguiendo también con gran interés la evolución hacia el mercado único ASEAN de la aviación de aquí a 2015, que presenta grandes similitudes con la creación del mercado regional abierto de aviación en Europa. Ese proceso ofrecerá nuevas oportunidades muy interesantes de cooperación entre la UE y ASEAN y, en algún momento, conducirá a un acuerdo de aviación global entre ambos. A este respecto, Singapur ha asumido el liderazgo y se ofrece como «guía» para que la UE intensifique su presencia en ASEAN y más allá.

52.         En otras regiones del mundo se observa una evolución similar, por ejemplo en Sudamérica, cuya concentración de compañías aéreas debe congratularnos porque ofrece posibilidades de desarrollar relaciones bloque a bloque que merecen una mayor apertura del mercado.

53.         El mercado de aviación en África tiene un potencial de crecimiento a largo plazo. En las relaciones actuales entre la UE y África en materia de aviación, se da prioridad a la mejora de la seguridad aérea en África por medio del apoyo a la creación y el funcionamiento de organizaciones regionales de vigilancia de la seguridad operacional y de la asistencia a los países incluidos en la lista de compañías sujetas a una prohibición de explotación en la UE.

4.4.        Las herramientas que hay que utilizar

54.         La UE quiere desarrollar unas relaciones sólidas, globales y mutuamente beneficiosas con sus principales socios en materia de aviación. Esas relaciones van mucho más allá de la simple cuestión de la liberalización de los derechos de tráfico, y debe preverse, por ejemplo, una cooperación reglamentaria, tecnológica e industrial. Los acuerdos globales de servicios aéreos con países vecinos y con los socios más importantes que compartan la misma visión deben abordar y sincronizar las condiciones reglamentarias para una competencia leal y para un sector de la aviación sostenible, fundamentalmente en aspectos tan importantes como la seguridad, la protección, el medio ambiente y la reglamentación económica.

55.         En la presente Comunicación se ha insistido en la importancia de mantener un sector europeo de la aviación que sea competitivo. Para realizar ese objetivo estratégico, hará falta una coordinación más sistemática y una solidad reforzada, y será preciso recurrir a la gama completa de herramientas que tienen a su disposición la UE, la Comisión Europa, los Estados miembros, la industria de la UE y las instituciones y agencias europeas de aviación. De ese modo aumentarán también los beneficios potenciales para los socios de la UE. Ese objetivo puede alcanzarse de varias formas, que deben considerarse en común.

56.         Es importante que todas las partes implicadas participen lo más plenamente posible en el establecimiento de la estrategia y, después, en las negociaciones, incluso en la fase preparatoria. Por esa razón, la Comisión está dispuesta a reconsiderar las modalidades prácticas para que las negociaciones sean transparentes e integradoras. Por otro lado, tenemos que garantizar que el proceso que rige las relaciones exteriores de la UE en materia de aviación sea eficiente, efectivo y no excesivamente burocrático.

57.         La Comisión considera que la UE tendría que disponer de un instrumento más efectivo para asegurar una competencia leal que permitiera reforzar la política exterior de aviación de la UE. El Reglamento (CE) nº 868/2004 ha demostrado ser complejo e impracticable para el sector de los servicios aéreos y, tras una evaluación completa de su impacto, la Comisión lo revisará y, si resulta necesario, propondrá medidas más adecuadas, previa consulta a todas las partes interesadas.

5.           Conclusión

58.         Ha llegado el momento de que los Estados miembros de la UE, el Consejo y el Parlamento Europeo estudien detenidamente la mejor forma de diseñar la futura política exterior de aviación de la UE y adopten las decisiones necesarias para lograr una política más ambiciosa que pueda responder a los grandes desafíos a que se enfrenta el sector europeo de la aviación y que desarrolle todo el potencial que este sector puede tener para la economía europea.

ANEXO

Resultados de la actual política exterior de aviación de la UE

Origen de una política exterior de aviación de la UE

1.           El desarrollo de una política exterior de aviación de la UE fue consecuencia lógica de la creación del mercado interior y de las correspondientes normas comunes. Un acontecimiento decisivo fue la sentencia de «cielos abiertos» del Tribunal de Justicia Europeo[16], de 5 de noviembre de 2002, en la que dictaminó que i) la Unión adquiere una competencia externa exclusiva cuando los compromisos internacionales entran dentro del ámbito de aplicación de las normas comunes; y ii) que los requisitos de propiedad y control nacionales para la designación de compañías aéreas en el marco de acuerdos bilaterales de servicios aéreos son contrarios al principio de libertad de establecimiento consagrado en los Tratados de la UE.

2.           En junio de 2003, el Consejo autorizó a la Comisión a negociar un acuerdo global de transporte aéreo con los Estados Unidos y «acuerdos horizontales» con todos los demás países no pertenecientes a la UE, de manera que sus acuerdos bilaterales con Estados miembros se ajustaran al Derecho de la Unión.

3.           En junio de 2005, el Consejo acordó tres «pilares» para una política exterior de aviación de la UE, con objeto de: i) ajustar al Derecho de la Unión todos los acuerdos bilaterales de servicios aéreos de los Estados miembros de la UE con terceros países conforme a la sentencia de «cielos abiertos» del Tribunal, en particular suprimiendo los requisitos de propiedad y control nacionales y reconociendo, así, la libertad de establecimiento de las compañías aéreas de la UE; ii) desarrollar una zona común de aviación más amplia antes de 2010 que incorpore a países vecinos del sur y este de la UE; y iii) negociar acuerdos globales entre la UE y otros socios importantes sobre la base de autorizaciones específicas, cuando hayan quedado demostrados los beneficios económicos y el valor añadido de un acuerdo de la UE.

Aunque aún queda mucho por hacer y muchos desafíos por superar, se han realizado grandes progresos desde 2005 en relación con esos tres pilares.

Progresos realizados en el marco de los tres pilares

Primer pilar: restablecer la seguridad jurídica

4.           En todo el mundo se admite la necesidad de restablecer una base jurídica sólida para las relaciones con la UE en el ámbito de la aviación; con algunas excepciones, ese aspecto ya no plantea ningún problema. Alrededor de 117 países no pertenecientes a la UE han reconocido el principio de la designación de la UE. Entre esos países, 55 han aceptado modificar todos sus acuerdos bilaterales con Estados miembros por medio de acuerdos horizontales con la UE, y los países restantes lo han hecho de forma bilateral con cada Estado miembro. En total, casi 1 000 acuerdos bilaterales de servicios aéreos se han ajustado al Derecho de la UE, lo que supone el 75 % de todo el tráfico de pasajeros extra-UE. No obstante, queda trabajo por hacer con algunos países importantes en el ámbito de la aviación para aplicar totalmente el principio de la designación de la UE. Algunos de esos países son la India, China, Corea del Sur, Sudáfrica, Kenia, Nigeria y Kazajistán. Pero solamente Sudáfrica, Kenia, Nigeria y Kazajistán no han reconocido aún ese principio. Cuando existen organizaciones regionales, como en África y en el Sudeste Asiático, debe darse preferencia a un planteamiento regional y negociar acuerdos bloque a bloque. Ese tipo de acuerdos deben prever aspectos de reciprocidad (en particular por lo que respecta a las disposiciones de propiedad y control) que propiciarán el reconocimiento recíproco progresivo de los respectivos mercados regionales de aviación con beneficios para ambas partes. El restablecimiento de la seguridad jurídica, preferiblemente sobre una base regional bloque a bloque con las comunidades económicas regionales, cuando tengan competencias para celebrar acuerdos horizontales, sigue siendo fundamental para intensificar la cooperación en aspectos clave de la aviación tales como la seguridad, la protección, la reglamentación económica, el control del tráfico aéreo y el medio ambiente.

5.           Se han conseguido grandes resultados. Esos cambios han materializado la supresión de las restricciones de propiedad y control nacionales sobre las compañías aéreas de la UE como exige el Derecho de la Unión. Ahora, por tanto, las compañías de la UE pueden ofrecer servicios desde cualquier Estado miembro hacia países no pertenecientes a la Unión, siempre que en los correspondientes acuerdos bilaterales de servicios aéreos estén contemplados los derechos de designación y de tráfico. También se han reconocido las fusiones entre compañías aéreas de la UE. Pero, sobre todo, se ha restablecido la seguridad jurídica de los acuerdos bilaterales, algo muy importante para todos los operadores.

Segundo pilar: creación de una zona común de aviación con países vecinos

6.           También se han realizado grandes logros en la creación de una zona común de aviación más amplia. La UE ha negociado una serie de importantes acuerdos de servicios aéreos con países vecinos que, con el tiempo, constituirán una zona común de aviación basada en un proceso paralelo gradual de apertura y convergencia normativa hacia la legislación aeronáutica de la UE, que englobará a unos 55 países y a 1 000 millones de habitantes, es decir el doble de la población de la UE. Además de con Suiza, Noruega e Islandia, que forman parte del mercado interior de la aviación, se han firmado acuerdos globales de transporte aéreo con los Balcanes Occidentales[17], Marruecos, Georgia, Jordania y Moldavia, y se ha rubricado un acuerdo con Israel. Se están celebrando negociaciones con Ucrania y Líbano, y está previsto iniciar pronto otras con Turquía y Azerbaiyán y, en algún momento, con Armenia.

7.           El impacto económico de los primeros acuerdos de vecindad negociados ha podido cuantificarse y es considerable. En un estudio independiente encargado por la Comisión Europea[18] se calcula que el beneficio económico total del acuerdo entre la UE y Marruecos (2006) superó los 3 500 millones EUR entre 2006 y 2011, con un enorme crecimiento del tráfico aéreo entre ambas partes y la creación de muchas rutas y compañías aéreas, lo que ha aumentado la competencia y las posibilidades de elección y ha bajado los precios. Desde 2005, las tarifas de pasaje se han reducido en un 40 %, aproximadamente. El acuerdo entre la UE y los Balcanes Occidentales (acuerdo ZECA) también ha generado beneficios económicos que, en total, superaron los 2 400 millones EUR entre 2006 y 2011. Entre el 80 y el 85 % de ese total corresponde al excedente para el consumidor resultante de unas tarifas más bajas y, el resto, a otros aumentos de la eficiencia y la productividad.

8.           Los países vecinos han realizado grandes esfuerzos para adaptar su marco reglamentario a la legislación de la UE en ámbitos clave como la seguridad, protección, control del tráfico aéreo, medio ambiente, derechos de los pasajeros, reglamentación económica y aspectos sociales. Esto es positivo para los consumidores y el sector de la aviación tanto de la UE como de los países vecinos. La UE les presta asistencia en ese proceso de adaptación de su legislación a las normas de la Unión. Ambas partes han acordado conceder derechos de tráfico adicionales (derechos de quinta libertad, que permiten a las compañías aéreas de terceros países volar entre dos países siguiendo una ruta con origen o destino en su país de origen), que se aplicarán una vez completado el proceso de armonización de las legislaciones. En el caso de los Balcanes Occidentales, la rápida aplicación de las normas de aviación de la UE en el marco del acuerdo ZECA contribuirá también a sus esfuerzos en el proceso de adhesión a la UE.

9.           Las relaciones con Rusia (un país vecino clave) han sido difíciles. Rusia es un socio potencial muy importante para la UE por su proximidad geográfica y una dependencia mutua que crea grandes oportunidades comerciales. Por ejemplo, más del 40 % del tráfico internacional de pasajeros tiene destino en la UE. Sin embargo, no se están aprovechando al máximo todas las posibilidades de obtención de beneficios mutuos.

10.         El año 2011 marcó un punto de inflexión por lo que se refiere al reconocimiento del Derecho de la UE por parte de Rusia. En septiembre de 2011, Rusia acordó, por primera vez, incorporar el principio de designación de la UE en sus acuerdos bilaterales de servicios aéreos con Estados miembros, y ese proceso está a punto de finalizar.

11.         Aún no se ha resuelto totalmente, sin embargo, un problema fundamental: el sistema ruso de tasas a las compañías aéreas de la UE por utilizar rutas siberianas cuando vuelan con destino a países asiáticos. Se calcula que las compañías de la UE han tenido que pagar cada año más de 300 millones EUR para sobrevolar Siberia, la mayor parte de los cuales, al parecer, ha ido a parar a manos de un competidor directo. A finales de 2011, la Comisión Europea y el Gobierno ruso procedieron a un canje de notas con vistas a la plena aplicación, antes del 1 de julio de 2012, de los «Principios acordados para la modernización del sistema actual de utilización de las rutas transiberianas», negociados y firmados en 2006. La UE confía en que Rusia cumpla este compromiso internacional, y, de no ser así, se reserva el derecho de adoptar las medidas necesarias.

Tercer pilar: acuerdos globales con otros socios importantes

12.         En el marco del tercer pilar, la UE ha negociado algunos acuerdos con grandes socios. Esos acuerdos globales tienen una combinación de objetivos: apertura del mercado, creación de condiciones para una competencia libre y leal por medio de la convergencia normativa, liberalización de la propiedad y control de las compañías aéreas y resolución de los problemas de la actividad comercial.

13.         En abril de 2007 se firmó con los Estados Unidos un acuerdo de primera fase y en junio de 2010, un acuerdo de segunda fase. En diciembre de 2009 se firmó con Canadá un acuerdo que prevé una apertura gradual del mercado en función de las modificaciones que vaya introduciendo ese país en su normativa sobre inversión extranjera. En marzo de 2011 se rubricó un acuerdo global de transporte aéreo con Brasil, que aún no lo ha firmado. El Consejo también autorizó a la Comisión a negociar acuerdos globales con Australia y Nueva Zelanda; esas negociaciones aún no han concluido.

14.         El acuerdo entre la UE y los Estados Unidos ha sido determinante para que los acuerdos internacionales de aviación dejen de ser meras negociaciones de acceso al mercado basadas en la reciprocidad. Por primera vez, un importante acuerdo internacional reconocía que también debían abordarse y armonizarse las condiciones de competencia para garantizar su lealtad. La UE y los Estados Unidos han desarrollado un nuevo modelo de acuerdo que facilita el papel de la aviación. Hasta ahora, los acuerdos con los Estados Unidos y Canadá se han aplicado solo en un período de crisis económica que ha afectado negativamente a la mayoría de los mercados de aviación, pero se espera que los beneficios sean muy importantes habida cuenta de la dimensión del mercado transatlántico. Un estudio[19] encargado por la Comisión llegó a la conclusión de que una Zona de Aviación Abierta UE-Estados Unidos se traduciría, durante los cinco primeros años, en un incremento adicional de más de 25 millones de pasajeros entre la UE y Estados Unidos, generaría más de 15 000 millones EUR de beneficios para los consumidores y crearía 80 000 nuevos empleos entre la UE y los Estados Unidos. Ya se aprecian las ventajas de una cooperación y convergencia normativas y los efectos del trabajo de los Comités Mixtos creados por los acuerdos. En el marco del acuerdo entre la UE y los Estados Unidos, por ejemplo, el Comité Mixto ha estudiado una amplia gama de cuestiones, en particular el acceso al mercado, la cooperación y la convergencia normativas y las condiciones de competencia. Constituye un valioso foro para seguir la aplicación del acuerdo y superar los obstáculos a la actividad comercial. El Comité Mixto, por ejemplo, fue impulsor del acuerdo de junio de 2012 entre la UE y los Estados Unidos sobre protección de la carga, que agilizará y abaratará las operaciones de carga gracias al reconocimiento mutuo de los regímenes respectivos de protección de la carga aérea.

[1]               «Aviation: Benefits Beyond Borders», informe de Oxford Economics para ATAG, marzo de 2012. En esas cifras se incluyen muchos efectos indirectos e inducidos que multiplican el impacto del sector de la aviación en la economía.

[2]               Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible, COM(2011) 144 final.

[3]               Aun previendo un beneficio neto total de 3 000 millones USD en 2012 para las compañías aéreas comerciales del mundo, en sus perspectivas financieras de junio de 2012, IATA prevé una pérdida neta de 1 100 millones USD para las compañías europeas.

[4]               En 2005, la Comisión publicó una Comunicación titulada «Desarrollo de la política exterior comunitaria en el sector de la aviación» [COM(2005) 79 final de 11 de marzo de 2005], en la que se basó el Consejo para aprobar sus Conclusiones de junio de 2005, y el Parlamento adoptó una Resolución al respecto en diciembre de 2005.

[5]               Booz & Company: «Development of the EU's Future External Aviation Policy». Informe final, abril de 2012.

[6]               Airbus: «Delivering the Future: Global Market Forecast 2011-2030».

[7]               Airbus: «Delivering the Future: Global Market Forecast 2011-2030».

[8]               Bombardier/Global Insight.

[9]               Booz & Company: «Development of the EU's Future External Aviation Policy». Informe final, abril de 2012, basado en investigaciones de OAG y ACAE.

[10]             Se prevé que las compañías aéreas de bajo coste crezcan un 1,4 % al año más que las compañías tradicionales, y que, de aquí al 2030, operen el 19 % del tráfico aéreo mundial (Airbus: «Delivering the Future: Global Market Forecast 2011-2030»). La asociación de compañías aéreas europeas de bajo coste (ELFAA) ha publicado un estudio («Market Share of Low Fares Airlines in Europe – Final Report – February 2011», York Aviation para ELFAA) en el que se indica que el mercado de las compañías de bajo coste en Europa podrá alcanzar una cuota de entre el 45 % y el 53 % antes de 2020.

[11]             Airbus: «Delivering the Future: Global Market Forecast 2011-2030».

[12]             El Parlamento Europeo y el Consejo alcanzaron un acuerdo en primera lectura dentro del procedimiento de codecisión sobre una propuesta de la Comisión para modificar el Reglamento (CE) nº 883/2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social y el Reglamento (CE) nº 987/2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento (CE) nº 883/2004.

[13]             Reglamento (CE) nº 868/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de abril de 2004 (DO L 162 de 30.4.2004, p. 1).

[14]             Booz & Company: «Development of the EU's Future External Aviation Policy». Informe final, abril de 2012.

[15]             En particular, los Emiratos Árabes Unidos y Qatar.

[16]             Asuntos llevados por la Comisión ante el Tribunal contra ocho Estados miembros en relación con sus acuerdos bilaterales de servicios aéreos con los Estados Unidos.

[17]             Acuerdo multilateral firmado con los socios siguientes: Albania, Antigua República Yugoslava de Macedonia, Bosnia y Herzegovina, Croacia, Montenegro, Serbia y UNMIK.

[18]             Booz & Company: «Development of the EU's Future External Aviation Policy». Informe final, abril de 2012.

[19]             «The Economic Impacts of an Open Aviation Area between the EU and the US». Informe final, enero de 2007, Booz Allen, Hamilton.