INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

sobre el recurso a las disposiciones relativas a la asistencia mutua en materia de cobro de los créditos correspondientes a determinadas exacciones, derechos, impuestos y otras medidas en el período 2009-2010

1.           Introducción

Los Estados miembros de la UE se prestan asistencia mutua para el cobro de créditos correspondientes a determinadas exacciones, derechos, impuestos y otras medidas, de conformidad con la Directiva 2008/55/CE de 26 de mayo de 2008[1]. En virtud de esta Directiva, la Comisión está obligada a presentar periódicamente un informe acerca del recurso a las medidas sobre asistencia mutua. El presente informe se refiere a la asistencia prestada en el período 2009-2010[2] y trata también de las actuales iniciativas de la Comisión en este campo.

2.           Análisis del recurso a las medidas de asistencia mutua en 2009-2010

Una recaudación y un cobro efectivos de los impuestos constituyen la piedra angular de un sistema tributario eficiente y eficaz. Las autoridades deben esforzarse por introducir mejoras en estos ámbitos, especialmente en una coyuntura como la actual, en la que todos los Estados miembros se ven enfrentados a problemas presupuestarios. A este respecto, la asistencia mutua en materia de cobro de créditos entre las autoridades tributarias de los distintos Estados miembros constituye una herramienta fundamental que contribuye a proteger los intereses financieros de la Unión Europea en su conjunto y de los distintos Estados miembros que la componen. Ello ha quedado patente por el creciente recurso al marco legislativo de la Unión en materia de asistencia mutua en materia de cobro de créditos.

2.1.        Aumento de las solicitudes de asistencia mutua en el marco de la UE

Las estadísticas aportadas por los Estados miembros muestran un número creciente de solicitudes de asistencia basadas en la legislación de la UE (primera columna de la gráfica a continuación).

Se observa también que, en sus intercambios, los Estados miembros recurren en mayor medida al marco legislativo de la Unión Europea que a cualquier otro acuerdo o mecanismo de asistencia mutua para el cobro de créditos. El recurso a otros mecanismos de asistencia mutua entre Estados miembros (segunda columna de la gráfica) disminuyó durante el período 2005-2010 (sólo se dispone de datos sobre el recurso a mecanismos de asistencia mutua durante el período 2005 a 2008)[3].

2.1.1.     Evolución de las solicitudes de información

2.1.2. Evolución de las solicitudes de notificación

2.1.3. Evolución de las solicitudes de cobro

2.1.4. Tipos de créditos para cuyo cobro se solicitó asistencia

Los tipos de créditos, en porcentaje del total, se muestra en la gráfica siguiente[4]:

–       las solicitudes relacionadas con los créditos correspondientes a derechos de aduana (y otros importes a que se refiere el artículo 2, letras a) a d), de la Directiva 2008/55/CE) representan el porcentaje más reducido del total (un 5 % en 2009 y un 9 % en 2010);

–       las solicitudes relativas a créditos correspondientes al IVA (a las que se refiere el artículo 2, letra e), de la Directiva 2008/55/CE) ya no representan la parte más importante de las solicitudes de medidas de cobro: no obstante, su proporción sigue siendo considerable (un 41 % en 2009 y un 26 % en 2010);

–       las solicitudes relacionadas con los créditos correspondientes a impuestos especiales (a que se refiere el artículo 2, letra f), de la Directiva 2008/55/CE) representan un porcentaje del total que fluctúa de un año a otro (un 7 % en 2009 y un 21 % en 2010);

–       las solicitudes relacionadas con los créditos correspondientes a los impuestos sobre la renta y el patrimonio (a que se refiere el artículo 2, letra g), de la Directiva 2008/55/CE) representan un porcentaje importante del total (un 47 % en 2009 y un 44 % en 2010).

2.2.      Aumento de las cantidades cobradas

2.2.1. Evolución global de las cantidades para cuyo cobro se solicitó asistencia

En 2009 y 2010, las cantidades para cuyo cobro se solicitó asistencia registraron un considerable descenso frente a años anteriores (en 2003, un 100 %). Esta evolución se halla en consonancia con la caída temporal del número de solicitudes de cobro observada en 2009, aunque contrasta con el aumento del número de solicitudes registrado en 2010.

2.2.2. Evolución global de las cantidades cobradas

La evolución de las cantidades que efectivamente se cobran muestra una tendencia al alza. En comparación con las cantidades cobradas en 2003 (100 %), en 2009 alcanzaron casi el 840 % y en 2010 prácticamente el 880 %[5].

2.2.3.     Distribución de las cantidades cobradas para otros Estados miembros, según los años a los que se refieren las solicitudes

La adopción de medidas de cobro lleva tiempo y sus efectos se producen también una vez transcurrido un cierto plazo. Por ejemplo, las cantidades cobradas por un Estado miembro requerido en 2008 sólo se refieren parcialmente a solicitudes recibidas en 2008; estas cantidades también se refieren a solicitudes recibidas en años anteriores. En las gráficas siguientes se muestra, con respecto a las cantidades efectivamente cobradas en los años 2005 a 2010, a qué año se refieren las solicitudes. En estas estadísticas se observa que aproximadamente el 90 % de las cantidades cobradas en esos años se refiere a solicitudes presentadas en el mismo año (indicado mediante el signo «=» en las gráficas a continuación) o en los tres años naturales anteriores (indicado mediante «-1» y «-3» en las gráficas).

2.2.4. Porcentaje global de cobro

Las estadísticas muestran que durante el periodo 2009-2010 siguieron incrementándose considerablemente las cantidades cobradas, mientras que disminuyeron las cantidades para cuyo cobro se solicitó asistencia. Ahora bien, este resultado no permite concluir que el porcentaje global de cobro haya aumentado significativamente frente a la situación descrita en el informe anterior (en el que se observó que el porcentaje global de cobro para las solicitudes de cobro entre Estados miembros que podía esperarse para ese periodo rondaría el 5 %). Además, es preciso tener en cuenta que las medidas de cobro ejecutadas como respuesta a una solicitud recibida en un año determinado no surten todos sus efectos ese mismo año (véase a este respecto el punto 2.2.3). Las cantidades mayores cobradas en 2009 y 2010 corresponden, en gran medida, a solicitudes enviadas durante los años 2006-2008, periodo en que se solicitó asistencia en materia de cobro también en relación con importes más elevados.

En cualquier caso, el descenso de las cantidades para cuyo cobro se solicitó asistencia durante el periodo 2009-2010 podría provocar en los próximos años un incremento del porcentaje de cobro para dichas solicitudes. Cabe esperar que dicho porcentaje llegue incluso a superar el que se obtuvo en relación con las solicitudes de cobro recibidas en 2004, el mayor conseguido hasta el momento y que alcanzó el 6 %[6]. No obstante, sigue siendo importante mejorar aún más el porcentaje de cobro global.

3. Refuerzo de la asistencia mutua en materia de cobro de créditos

En su informe anterior (documento COM(2009)451 de 4.9.2009), la Comisión hizo hincapié en que era preciso realizar particulares esfuerzos por incrementar la eficacia de la asistencia en materia de cobro, reforzando:

– las posibilidades de suministrar asistencia en materia de cobro al amparo de la legislación de la UE; y

– los instrumentos para el cobro de que disponen las autoridades tributarias en virtud de su legislación nacional.

3.1. Nueva legislación de la UE

El 16 de marzo de 2010, el Consejo adoptó la Directiva 2010/24/UE sobre la asistencia mutua en materia de cobro de los créditos correspondientes a determinados impuestos, derechos y otras medidas[7]. Los Estados miembros están obligados a aplicar esa nueva Directiva a partir del 1 de enero de 2012. Las disposiciones de aplicación de la Comisión, a las que el Comité de cobros dispensó un apoyo unánime en su reunión de 3 y 4 de octubre de 2011, debían adoptarse antes de finales de 2011.

Esta nueva Directiva marca un hito en la mejora de la eficacia de la asistencia en materia de cobro. Las mejoras más importantes son las siguientes:

– Introducción de un instrumento uniforme que permite la ejecución del crédito en el Estado miembro requerido, así como de un modelo normalizado para la notificación

La adopción de ese instrumento uniforme permite evitar los actuales problemas, tales como los costes de traducción y el reconocimiento de los títulos de ejecución extranjeros. En 2001, hubo una primera tentativa de hacer frente a esos problemas con la adopción de la Directiva 2001/44/CE del Consejo[8]. Por entonces, ya se perseguía el objetivo de lograr una mayor eficacia y eficiencia en el cobro de los créditos, disponiendo que el instrumento que permite la ejecución del crédito debía considerarse, en principio, un instrumento del Estado miembro requerido. Ese planteamiento estaba en consonancia con los objetivos perseguidos en los ámbitos civil, mercantil y penal, de acuerdo con las directrices establecidas por el Consejo Europeo en su reunión de Tampere de 15 y 16 de octubre de 1999, en la que se declaró que la intensificación del reconocimiento mutuo de las resoluciones y sentencias judiciales facilitaría la cooperación entre las autoridades y contribuiría a reforzar la seguridad jurídica en la Unión Europea[9]. En ese momento, sin embargo, parecía que el principio todavía no podía aplicarse plenamente y la Directiva 2001/44/CE se limitaba a disponer que, cuando procediera y de conformidad con la legislación vigente en el Estado miembro requerido, el instrumento que permite la ejecución pudiera ser homologado, reconocido, complementado o sustituido por otro que permitiera su ejecución en el territorio del Estado miembro requerido. En el marco de la nueva Directiva, la adopción de un instrumento uniforme para la aplicación de medidas de ejecución en el Estado miembro requerido, así como de un modelo normalizado común para la notificación de los actos y decisiones relativos al crédito, debería solucionar los problemas de reconocimiento y traducción de actos dimanantes de otro Estado miembro. Con ello se incrementará la eficiencia de la asistencia mutua en materia de cobro.

– Ampliación del ámbito de aplicación

La ampliación del ámbito de aplicación a todos los impuestos y derechos recaudados en los Estados miembros simplificará considerablemente la labor de las autoridades tributarias. Ahora ya es posible aplicar el mismo conjunto de medidas a todas las solicitudes de cobro de impuestos, lo que permite a dichas autoridades evitar las dificultades que conlleva la aplicación de acuerdos y mecanismos diversos, cada uno con diferentes posibilidades, condiciones, modalidades y métodos de comunicación. Además, dicha ampliación es lógica, puesto que la competitividad y la neutralidad fiscal del mercado interior no sólo se ve perjudicada por la no percepción de los impuestos que en la actualidad se inscriben en el ámbito de aplicación de la Directiva 2008/55/CE. El falseamiento de las condiciones del mercado interior así como la amenaza a los intereses financieros de la Unión y los Estados miembros también puede derivarse de la defraudación de otros impuestos.

– Incremento de las posibilidades de solicitar la asistencia en el cobro

Con arreglo a las disposiciones en vigor, la autoridad requirente solo podrá formular una solicitud de cobro cuando haya aplicado ya el procedimiento de cobro pertinente en su propio Estado miembro y, mediante las medidas tomadas, no se haya logrado el pago íntegro del crédito (artículo 7, apartado 2, letra b) de la Directiva 2008/55/CE). Con la nueva Directiva se amplían las posibilidades de solicitar asistencia en materia de cobro. Aunque, en principio, se siga esperando que, antes de solicitar asistencia, la autoridad requirente aplique los procedimientos de cobro pertinentes disponibles en su propio Estado miembro, se contempla una excepción específica en aquellos casos en que «el recurso a estos procedimientos en el Estado miembro requirente dé lugar a dificultades desproporcionadas» (artículo 11, apartado 2, letra b), de la Directiva 2010/24/UE). A este respecto, es importante señalar que el Consejo ha decidido emplear una redacción idéntica a la del artículo 19 del Convenio de la OCDE y el Consejo de Europa sobre asistencia administrativa mutua en materia tributaria. Cabe concluir, por tanto, que esta nueva disposición puede entenderse en el mismo sentido, es decir, el de que puede solicitarse asistencia en el cobro si dicho cobro es más fácil de obtener en el Estado miembro requerido[10]. Así pues, la nueva Directiva introduce la posibilidad de enviar las solicitudes de cobro en una fase temprana. En efecto, tal como demuestra la experiencia, el paso del tiempo reduce las posibilidades de cobro de los créditos. La posibilidad de formular solicitudes en una fase temprana es particularmente importante en aquellos casos en que existan deudores defraudadores que intenten trasladar sus activos y evadir sus obligaciones de pago.

La utilización de nuevos modelos de solicitud normalizados electrónicos, que integran los nuevos instrumentos uniformes y permiten la traducción automática, facilitará en mayor medida la tramitación de las solicitudes de asistencia.

3.2.        Refuerzo de los sistemas de percepción y cobro en los Estados miembros

El éxito de la asistencia en materia de cobro depende también del impulso que se imprima a las medidas de cobro nacionales. Los Estados miembros están permanentemente en busca de procesos de percepción y cobro más eficaces y es en ellos fundamentalmente en quienes recae su mejora. Sin embargo, conforme a la recomendación del Comité de Cobros, la Comisión creará un grupo de proyecto que asista a los Estados miembros en el desarrollo de las mejores prácticas en este ámbito.

4.           Conclusiones y medidas futuras

Las estadísticas muestran un recurso intensivo a los regímenes de asistencia mutua durante el periodo 2009-2010. El incremento de las cantidades cobradas demuestra la utilidad de esta cooperación entre Estados miembros.

La aplicación de la nueva legislación de la UE desde el 1 de enero de 2012 debería incrementar en mayor medida la eficacia de la asistencia en materia de cobro. Por otro lado, los Estados miembros deben examinar el margen de que disponen para introducir mejoras en sus procesos, instrumentos y legislación a escala nacional relacionados con la percepción y cobro de impuestos. A tal fin, la Comisión creará grupos de proyecto Fiscalis para desarrollar las mejores prácticas y recomendaciones en este ámbito. Además, la Comisión asistirá a los Estados miembros en el desarrollo de un sistema de intercambio de información espontáneo y automático a efectos de cobro de créditos. Basándose en las experiencias de los Estados miembros en el contexto del nuevo marco legislativo, la Comisión examinará asimismo la conveniencia de adoptar iniciativas adicionales a escala de la UE con el fin de mejorar la asistencia mutua en materia de cobro, en particular, por lo que respecta a las medidas cautelares y a las situaciones de insolvencia.

[1]               DO L 150 de 10.6.2008, p. 28.

[2]               El primer informe (documento COM(2006)43, publicado el 8.2.2006) aportaba una panorama general sobre la asistencia mutua en materia de cobro prestada en 2003 y 2004. Por su parte, el segundo informe (documento COM(2009)451, publicado el 4.9.2009) abordaba esa asistencia mutua durante el periodo comprendido entre 2005 y 2008.

[3]               Información tomada de las estadísticas comunicadas por los Estados miembros requeridos.

[4]               Las estadísticas se basan en la media de las solicitudes recibidas y enviadas. Para 2005 estas estadísticas se basaban en los datos comunicados por 17 Estados miembros; para 2006, en los comunicados por 20 Estados miembros; para 2007, en los comunicados por 24 Estados miembros; para 2008, en los comunicados por 25 Estados miembros; y, para 2009 y 2010 en los comunicados por 26 Estados miembros.

                Las solicitudes relacionadas con los impuestos sobre las primas de seguro (contempladas en el artículo 2, letra h), de la Directiva 2008/55/CE) representa una parte tan exigua que no han sido incluidas en el cuadro.

[5]               Estadísticas comunicadas por los Estados miembros requeridos como cobradas a instancia de otros Estados miembros.

[6]               Hay que tener en cuenta asimismo que la suma total de las cantidades mencionadas en las solicitudes de cobro no corresponde necesariamente a las cantidades realmente adeudadas, por ejemplo, el mismo crédito puede ser objeto de varias solicitudes de diferentes Estados miembros o puede haber solicitudes retiradas en una fase posterior, porque los créditos se han pagado voluntariamente o se han anulado tras un recurso. En la actualidad, las estadísticas disponibles no permiten tener en cuenta todas estas situaciones.

[7]               DO L 84 de 31.3.2010, p. 1.

[8]               Directiva 2001/44/CE del Consejo, de 15 de junio de 2001 (DO L 175 de 28.6.2001, p. 17).

[9]               Véase el Proyecto de medidas del Consejo para la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales en materia civil y mercantil, del Consejo (DO C 12 de 15.1.2001, p.1) y el Programa de medidas del Consejo destinado a poner en práctica el principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones en materia penal (DO C 12 de 15.1.2001, p.10.).

[10]             Véase, el informe explicativo del Convenio de la OCDE y del Consejo de Europa sobre asistencia administrativa mutua en materia tributaria, punto 204: «(…) Por ejemplo, (…) en caso de la asistencia en materia de cobro, algunos activos sólo pueden obtenerse a través de procedimientos muy laboriosos en el Estado miembro requirente, mientras que en el Estado miembro requerido hay otros activos que pueden percibirse con mayor facilidad.».