Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el embargo preventivo y el decomiso de los productos de la delincuencia en la Unión Europea»

El 15 de marzo de 2012, el Parlamento Europeo, y el 4 de abril de 2012, el Consejo, de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, decidieron consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el embargo preventivo y el decomiso de los productos de la delincuencia en la Unión Europea»

La Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 28 de junio de 2012.

En su 482o Pleno de los días 11 y 12 de julio de 2012 (sesión del 11 de julio de 2012), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 142 votos a favor, ninguno en contra y 5 abstenciones el presente dictamen.

1.1 El CESE respalda esta iniciativa mediante la cual la Comisión aspira a reforzar el marco legislativo europeo relativo al embargo preventivo y al decomiso de los productos de la delincuencia. Aunque comparte las preocupaciones del Parlamento y del Consejo, el CESE quiere destacar que la delincuencia organizada evoluciona creciendo en intensidad y complejidad habida cuenta, en particular, de su carácter transfronterizo y de los medios considerables de que dispone. A falta de armonización europea, las organizaciones delictivas aprovechan las legislaciones menos severas, por lo que es urgente intensificar los esfuerzos realizados en la esfera europea. Está en juego la seguridad de los ciudadanos de la Unión, objetivo que justifica plenamente la intervención de la UE, con arreglo a los artículos 5, apartado 3, y 67 del Tratado de Funcionamiento de la UE.

1.2 No obstante, el CESE insiste en precisar que ésta debe diseñarse y realizarse respetando plenamente la tradición y las prácticas nacionales al respecto, teniendo en cuenta las sensibilidades particulares, especialmente en función de las especificidades de los delitos que se han de perseguir.

1.3 Tras hacer hincapié en la necesidad de un enfoque global, operativo e integrado en este ámbito, el CESE lamenta que esta propuesta no retome el acervo de la Unión en materia de cooperación judicial y cooperación de los servicios de investigación. En una fase anterior, la identificación y el seguimiento preventivo de los productos de la delincuencia requieren reforzar las prerrogativas de los organismos nacionales de recuperación de activos así como de Eurojust. Además, el CESE invita a fomentar:

1.3.1 Más allá de la necesaria coordinación y de los intercambios sistemáticos de información entre los organismos nacionales de recuperación de activos, el CESE considera necesario establecer a largo plazo una eventual centralización europea en la materia, ya sea mediante una estructura específica nueva o, directamente, a través de Eurojust. A la luz de los retos, para luchar contra la delincuencia organizada no basta la mera cooperación.

1.4 La eficacia de las medidas relativas al embargo preventivo y al decomiso de los productos de la delincuencia exige la adopción de un enfoque global que ordene el instrumento en todas sus dimensiones, velando en particular por la reutilización de los bienes decomisados con fines primordialmente sociales.

A este respecto, se subraya la necesidad de conjurar el riesgo de que la venta directa de los bienes pudiera permitir a las organizaciones delictivas recuperar su posesión.

1.5 Por último, el CESE recuerda que la eficacia de la lucha contra la delincuencia organizada no puede justificar violación alguna de los derechos fundamentales y, en particular, de los de la defensa, inscritos en la Carta de los Derechos Fundamentales.

2.1 Orientada a proteger la economía lícita contra la infiltración de la delincuencia, la propuesta objeto de estudio establece normas mínimas para los Estados miembros en materia de embargo preventivo y decomiso de activos de origen delictivo ya sea de productos, incluidos los indirectos, o de instrumentos. Dado que su principal fundamento jurídico es el artículo 83, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la UE, su ámbito de aplicación se limita a los «eurodelitos» –incluidos los cometidos mediante la participación en una organización delictiva-, siempre y cuando éstos hayan sido objeto de una armonización a escala europea.

2.2 La propuesta objeto de estudio, que reemplaza a la Acción común 98/699/JAI y, en parte, a las Decisiones marco 2001/500/JAI (1) y 2005/212/JAI (2):

2.3 La propuesta objeto de examen introduce, además, nuevas disposiciones que permiten:

2.4 Estas restricciones de los derechos fundamentales (3) se ven compensadas mediante unas garantías mínimas que tienen por objeto salvaguardar la observancia de la presunción de inocencia, el derecho a un juicio justo, la existencia de vías de recurso judicial y el derecho a ser informado sobre cómo ejercer dichos recursos (artículo 8).

3.1 Habida cuenta de la considerable importancia del coste humano, social, económico y financiero inducido por la delincuencia organizada, y sin perjuicio de las restricciones que impone a los derechos y libertades de los ciudadanos y agentes del mercado interior, socavando así su confianza, el CESE subraya el papel esencial de las medidas de decomiso en la lucha contra ésta, puesto que atentan contra su principal razón de ser, a saber, la obtención de beneficios.

3.2 El CESE comparte los objetivos de esta iniciativa de reforzar el marco legislativo europeo en este ámbito, fortalecimiento cuya necesidad pusieron de relieve hace tiempo tanto el Parlamento como el Consejo, a raíz del Programa de Estocolmo. A este respecto, el CESE se congratula por la reciente creación, a instancias del Parlamento, de la Comisión Especial sobre la Delincuencia Organizada, la Corrupción y el Blanqueo de Dinero, lo cual confirma la voluntad de que la lucha contra estas lacras figure entre las principales prioridades políticas de la UE.

3.3 El CESE anima a tomar plenamente conciencia del contexto crítico derivado de la crisis y del incremento inquietante de las actividades ilícitas en la UE, y desea que se refuercen las medidas de armonización entre los Estados miembros en cuanto al trato a dispensar a las organizaciones criminales y a sus activos.

3.4 En un contexto de crisis, la lógica consistente en apropiarse de las ganancias obtenidas ilícitamente, que a menudo representan cantidades colosales, para reinyectarlas en el circuito de la economía legal ofrece perspectivas que, desde un punto de vista económico y social, el CESE anima a no desdeñar. Subraya, además, que la lucha contra la delincuencia organizada debe llevar a que el círculo virtuoso suscitado por dicha lógica descanse en un mejor funcionamiento del mercado interior, reduciendo las distorsiones de competencia que sufren las empresas legales.

3.5.1 Dado que la eficacia de la lucha contra la delincuencia organizada depende de un enfoque necesariamente global, el CESE lamenta que la armonización de las medidas de embargo preventivo y decomiso no se recojan en un instrumento de naturaleza igualmente global, que retome el acervo de la Unión adoptado con arreglo al antiguo tercer pilar sobre cooperación judicial y cooperación de los servicios de investigación, facetas complementarias e indisociables de una misma política.

3.5.2 El CESE subraya que la eficacia de las medidas relativas al embargo preventivo y el decomiso de los productos de la delincuencia precisa un enfoque global para mantener un orden en el que estén presentes todas las dimensiones de los problemas relacionados, con especial atención a la necesidad de conjurar el riesgo de que la venta directa de los bienes pudiera permitir a las organizaciones delictivas recuperar su posesión.

3.5.3 Así, por motivos de coherencia y en aras, además, de una mayor seguridad jurídica así como de la transposición y aplicación de las normas europeas más satisfactorias, el CESE solicita que la Directiva haga referencia a las Decisiones 2006/783/JAI, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de resoluciones de decomiso, y 2007/845/JAI, sobre cooperación entre los organismos de recuperación de activos de los Estados miembros en el ámbito del seguimiento y la identificación de productos del delito.

3.5.4 De hecho, las medidas de embargo preventivo y decomiso solo pueden aplicarse eficazmente si se basan en un sistema igualmente eficiente de identificación y seguimiento preventivo de los productos del delito, incluidos los que hayan sido blanqueados.

3.5.5 Por lo que respecta a la reutilización de los bienes decomisados, el CESE subraya la importancia de crear mecanismos de cooperación entre los Estados miembros que favorezcan el intercambio de mejores prácticas entre las autoridades nacionales competentes.

3.5.7 Por otra parte, dado que el éxito y la eficacia de determinadas iniciativas nacionales de centralización de los activos decomisados a escala nacional (5) animan a trasladar la experiencia a la esfera europea, el CESE sugiere que, más allá de la necesaria coordinación y de los intercambios sistemáticos de información entre los organismos nacionales de recuperación de activos, se analice efectivamente la pista de la centralización europea en la materia, ya sea mediante una estructura específica nueva o, directamente, a través de Eurojust. Esta centralización, aunque actualmente se enfrenta a sensibilidades nacionales delicadas respecto de la puesta en común de determinadas bases de datos, ha de considerarse un objetivo, aunque sea a largo plazo; la mera cooperación no basta, a la vista de los objetivos a alcanzar en términos de eficacia de la lucha contra la delincuencia organizada.

3.5.8 Por último, tras recordar que la estrategia europea en materia de decomisos solo resultará plenamente eficaz si se inserta en un enfoque de dimensión mundial, el CESE deplora que la propuesta objeto de estudio no aborde esta faceta, pese a ser esencial.

4.1 Sobre el artículo 1 del proyecto de Directiva: sustitúyase la expresión «en asuntos penales» por «resultante de infracciones penales».

4.2 Sobre el artículo 2, apartado 1, del proyecto de Directiva: objeto de las medidas de embargo preventivo y decomiso

4.2.1 El CESE se congratula por la ampliación de estas medidas a los beneficios indirectos, lo que constituye un avance notable respecto de la Decisión 2005/212/JAI.

4.3 Sobre el artículo 3, apartado 2, del proyecto de Directiva: decomiso del valor

4.3.1 El CESE recomienda ampliar esta medida a los bienes utilizados para cometer una infracción (denominados «instrumentos»). A su juicio, no hay razón para restringir esta medida a los productos de la delincuencia. El CESE hace hincapié en que la definición de «instrumentos» incluye los medios de transporte empleados para hacer transitar en la Unión Europea los productos de la delincuencia.

4.4 Sobre el artículo 4 del proyecto de Directiva: poderes de decomiso ampliados

4.4.1 El CESE acoge favorablemente la medida de simplificación que supone imponer una norma única al respecto, ya que el sistema de opciones instaurado por la Decisión 2005/212/JAI genera enfoques nacionales demasiado divergentes, lo cual es poco propicio para la buena aplicación del principio de reconocimiento mutuo en este ámbito.

4.4.2 No obstante, el CESE deplora profundamente que el criterio de la desproporción entre el valor de los bienes y el importe de los ingresos lícitos ya no figure en primer plano (6), sino solo implícitamente entre los «hechos concretos» en los que el tribunal puede basar su resolución (artículo 4, apartado 1). De hecho, las legislaciones nacionales más avanzadas en la lucha contra la delincuencia organizada otorgan a este criterio un valor decisivo. El CESE toma nota de la elección de la Comisión de abandonar a la discrecionalidad de los órganos jurisdiccionales nacionales la posibilidad de referirse a ello, y solicita al Parlamento Europeo y al Consejo que reintroduzcan ese criterio añadiendo en la propuesta de Directiva, tras la expresión «a una persona condenada por una infracción penal», las palabras «en una medida proporcional a sus ingresos lícitos». El CESE insta al mismo tiempo a las autoridades nacionales a otorgar a este criterio una importancia fundamental.

4.5 Sobre el artículo 5 del proyecto de Directiva: decomiso no basado en condena

4.5.1 Aunque en lo referente a los principios parece difícil conciliar el decomiso con el hecho de que la persona afectada no tenga que dar cuenta de los actos en los que se basa dicha medida, el CESE reconoce la utilidad, desde el punto de vista práctico, de dicha medida y la respalda en razón de su eficacia. Además, facilitaría el reconocimiento mutuo con países de common law que ya aplican procedimientos de decomiso de Derecho civil.

4.5.2 No obstante, el CESE teme que la introducción del concepto de «enfermedad crónica del sospechoso o acusado» de pie a numerosas maniobras. Habida cuenta de que el Derecho de la Unión permite que cualquier persona perseguida sea representada por un letrado, el CESE solicita que la referencia a una enfermedad no constituya un criterio para el decomiso no basado en condena y, por consiguiente, solicita que se suprima esta referencia en la propuesta de Directiva (artículo 5).

4.6.1 El CESE recuerda que el procedimiento judicial y, por consiguiente, el respeto del derecho de defensa, no pueden sufrir excepciones debido a que la eficacia de la represión dependa de ello.

4.6.2 El CESE considera que cualquier medida de embargo preventivo debe ser confirmada por un juez en un plazo razonable, pero que la autoridad administrativa competente debe estar facultada para adoptar todo tipo de medidas inmediatas con carácter cautelar.

4.7 Sobre el artículo 8 del proyecto de Directiva: garantías en términos del derecho de defensa

4.7.1 Con arreglo al enfoque desarrollado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos para apreciar, caso por caso, la proporcionalidad de determinadas medidas que restringen el derecho fundamental de propiedad –en particular, el decomiso ampliado, el decomiso no basado en condena y el decomiso de terceros–, la propuesta objeto de estudio prevé garantías procesales mínimas así como vías de recurso para el demandado. Aunque parece superfluo invocar el derecho a un tribunal imparcial, en cambio es útil precisar que cualquier resolución judicial de decomiso debe ser motivada y ha de notificarse a todas las personas afectadas.

4.7.2 De acuerdo con los requisitos establecidos por las normas europeas en materia de lucha contra el blanqueo de capitales, el CESE insiste en la necesidad de preveer, en relación con el futuro instrumento previsto al respecto, que la persona cuyos bienes hayan sido embargados pueda disponer de pleno derecho de la asistencia jurídica gratuita.

4.7.3 Según el CESE, no cabe reconocer a la persona procesada menos derechos que al tercero afectado como depositario de los bienes de que se trate. Para evitar cualquier ambigüedad al respecto, el CESE propone una nueva redacción del apartado 1: «Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que las personas afectadas por las medidas establecidas en la presente Directiva tengan derecho a una tutela judicial efectiva y puedan beneficiarse de pleno derecho de la asistencia jurídica gratuita. Todas las resoluciones judiciales de decomiso serán motivadas y se notificarán al interesado.»

4.8.1 El objetivo, en sí legítimo, de garantizar la ejecución efectiva de la resolución de decomiso no puede justificar, según el CESE, la adopción, tras una condena definitiva, de «otras medidas» que pudieran superponerse a dicha resolución judicial. Se trata de una protección necesaria a la luz de los principios de juicio imparcial y de determinación de las penas. Evidentemente, solo son aceptables «medidas de investigación posteriores en el marco de una continuidad de la ejecución efectiva de la pena impuesta por el órgano jurisdiccional».

4.8.2 El CESE recuerda que al decomiso propiamente dicho cabe añadir la condena al pago de sanciones penales, fiscales o aduaneras, encaminadas a contrarrestar el riesgo de fraude, que menoscaba los intereses del Estado, con cargo a los bienes adquiridos ilícitamente. Sugiere, por tanto, que la Directiva prevea el refuerzo de la cooperación entre Estados miembros para que cada uno de ellos pueda garantizar la ejecución de estas resoluciones condenatorias. Tal disposición constituirá un requisito indispensable para la eficacia de la actuación judicial.

4.9.1 Lejos de ser secundaria, la cuestión de la reasignación de estos fondos influye directamente en la eficacia global de la estrategia de decomiso. Dado que, a menudo, la venta directa de los bienes permite a las organizaciones delictivas recuperarlos por una vía irregular, el CESE insiste en el interés de reasignar dichos bienes prioritariamente a fines sociales –como es el caso en Italia–, siguiendo un enfoque virtuoso por partida doble, como recuerda el Parlamento Europeo (7), de prevención de la delincuencia organizada y de fomento del desarrollo económico y social.

4.9.2 El CESE considera importante la reflexión emprendida por la DG Just sobre la reafectación social de los productos de la delincuencia. Existen diversas posibilidades que requieren el visto bueno de las autoridades centrales de los Estados miembros, merecen ser exploradas y adaptadas en función de las víctimas, del interés general y de la naturaleza de los propios activos embargados preventivamente.

4.9.3 Las razones derivadas del obligado respeto de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, no deben privar a la UE de proponer un marco jurídico, ni siquiera general, en esta materia. El CESE ruega encarecidamente a los Estados miembros que intercambien sus mejores prácticas en este ámbito.

4.9.4 De entrada, ello supone disponer de normas claras en materia de restitución. En efecto, es frecuente que el Estado en cuyo territorio se embargan los bienes sea distinto del Estado al que se deban restituir. Por razones de equidad y para establecer normas homogéneas en función de los Estados miembros, el CESE solicita que la UE realice una aclaración sobre este aspecto, en particular a la luz de la Decisión marco de 2006, que prevé un reparto por mitades entre los Estados miembros.

Bruselas, 11 de julio de 2012.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Staffan NILSSON

(1) Sobre el blanqueo de capitales, la identificación, seguimiento preventivo, incautación y decomiso de los instrumentos y productos del delito.

(2) Relativa al decomiso de los productos, instrumentos y bienes relacionados con el delito.

(4) Véase el Informe de la Comisión sobre el artículo 8 de la Decisión de 2007/845/JAI, de 12 de abril de 2011.

(5) En particular en Francia mediante el AGRASC y en los Países Bajos con el BOOM.

(6) Este criterio constituía una de las tres opciones alternativas o cumulativas previstas por la Decisión 2005/212/JAI (artículo 3, apartado 2, letra c).