Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo, por la que se modifica el Reglamento (CE) no 2006/2004 y la Directiva 2009/22/CE (Directiva sobre RAL en materia de consumo)»

[COM(2011) 793 final — 2011/0373 (COD)]

2012/C 181/17

Ponente: Jorge PEGADO LIZ

El Parlamento Europeo y el Consejo decidieron respectivamente los días 13 y 14 de diciembre de 2011, de conformidad con el artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo, por la que se modifica el Reglamento (CE) no 2006/2004 y la Directiva 2009/22/CE (Directiva sobre RAL en materia de consumo)»

COM(2011) 793 final — 2011/0373 (COD).

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 9 de marzo de 2012.

En su 479° Pleno de los días 28 y 29 de marzo de 2012 (sesión del 28 de marzo de 2012), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 121 votos a favor, 11 en contra y 8 abstenciones el presente dictamen:

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1   El CESE se congratula de que, tras innumerables llamamientos de las organizaciones de consumidores europeas y del propio CESE en varios de sus dictámenes, la Comisión haya finalmente transformado sus recomendaciones 98/257 y 2001/310 en un instrumento de derecho vinculante.

1.2   El CESE entiende, sin embargo, que como fundamento jurídico serían más adecuados los artículos 169, 2, b) y 4 del Tratado, y no solo el artículo 114, además de los artículos 38 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE.

1.3   El CESE recomienda que se cree una «marca europea de conformidad» que, basada en principios estructurales comunes, no solo califique a los mecanismos de RAL (resolución alternativa de recursos) que obedecen a las características exigidas en la propuesta, sino que también identifique, de forma armonizada y sin costes para los comerciantes, a quienes se adhieren a estos mecanismos.

1.4   El CESE señala que se reconcede facultad a los sistemas de RAL para aplicarse a conflictos colectivos, como un paso preliminar hacia la concreción de un mecanismo judicial de procedimientos colectivos en la UE, pero recomienda que se señale de manera explícita esa posibilidad en el articulado y se defina debidamente su régimen.

1.5   A este respecto, el CESE reafirma que ello no dispensa de la necesidad ni de la urgencia de que la UE se dote de un instrumento judicial armonizado de acción colectiva a nivel de la UE al que no sustituiría la eventual ampliación de estos sistemas de RAL a litigios colectivos.

1.6   El CESE está de acuerdo con los principios establecidos en los artículos 7, 8 y 9 de la propuesta, pero recomienda que, por razones de certidumbre y claridad, se mantengan las definiciones de los principios de contradicción y de representación, tal como constan en las recomendaciones, garantizando de modo explícito la posibilidad de que las partes se hagan representar por abogados o por terceros y, en particular, por asociaciones representativas de los intereses de los consumidores.

1.7   El CESE recomienda igualmente que el principio de independencia no sea sustituido por un vago «principio de la imparcialidad», menos preciso, de contenido distinto y de diferente naturaleza.

1.8   El CESE se muestra reticente a que estos mecanismos puedan incluir las quejas de comerciantes contra consumidores. No obstante, tomando en consideración las disposiciones de la «Small Business Act» para Europa, las microempresas y las pequeñas empresas deberían tener la posibilidad de resolver litigios con los consumidores acogiéndose a los regímenes de RAL en casos muy concretos y de acuerdo con las condiciones que se estipulen.

1.9   El CESE subraya que esta propuesta no deberá poner nunca en entredicho los sistemas que los Estados miembros posean o creen con carácter obligatorio, de acuerdo con sus tradiciones jurídicas propias.

El CESE solo podrá aceptar que las decisiones de las RAL puedan no ser vinculantes para las partes si se garantiza expresamente que las partes puedan recurrir esas decisiones, cuando les sean desfavorables, en los tribunales ordinarios competentes.

1.10   El CESE recomienda que en la propuesta objeto de examen se incluya un texto idéntico al que figura en la propuesta de reglamento RLL sobre la clara prevalencia del derecho de acceso a la justicia, ya que los RAL no pueden ser ni sustituto ni verdadera «alternativa» a la función de los tribunales de justicia, sino un medio valioso, pero complementario, para la resolución de litigios.

1.11   El CESE recomienda que la cuestión de la financiación de estos sistemas se aborde de modo explícito y valiente, dado que las organizaciones representativas de los consumidores y algunos Estados miembros tienen problemas para hacer frente al incremento de gastos derivado de su aplicación, y que esta cuestión es decisiva para la garantía de la imparcialidad e independencia de los sistemas.

1.12   El CESE entiende que debe revisarse y mejorar el contenido de diversos requisitos haciéndolos más claros, menos ambiguos y más eficaces en sus disposiciones, y recomienda que la Comisión tome en consideración sus observaciones particulares

2.   Resumen de la propuesta

2.1   Considerando que una parte sustancial de los consumidores europeos encuentra problemas a la hora de adquirir bienes y servicios en el mercado interior y que estos problemas muchas veces quedan sin resolver;

Considerando que las Recomendaciones 98/257/CE (1) y 2001/310/CE (2) no fueron eficaces en su aplicación y que continúan existiendo lagunas, falta de sensibilización de los interesados y calidad desigual de procedimientos en los Estados miembros;

Considerando el contenido y las conclusiones de numerosos estudios en la materia encomendados a lo largo de los años;

Considerando los resultados de la última consulta pública, lanzada en enero de 2011, así como la evaluación de impacto SEC(2011) 1408 final, de 29 de noviembre de 2011;

La Comisión, con la propuesta de directiva objeto de examen, se propone:

2.2   A tal efecto la Comisión se propone transformar las citadas recomendaciones en una directiva, dando así carácter vinculante a sus disposiciones y utilizando a tal fin como fundamento jurídico exclusivamente el artículo 114 del TFUE (realización de mercado interior).

2.3   Sin embargo, la directiva no impone a los comerciantes la obligación de que se sometan a procedimientos de RAL ni de que sus resultados sean vinculantes para ellos.

2.4   La directiva propuesta prevalecerá sobre cualquier legislación de la Unión que contenga disposiciones destinadas a incentivar la creación de entidades de RAL, a no ser que dicha legislación garantice al menos un nivel equivalente de protección del consumidor.

2.5   La directiva propuesta deberá abarcar a cualquier entidad establecida de manera duradera que ofrezca la resolución de litigios mediante un procedimiento de RAL, lo que incluye los procedimientos de arbitraje institucionalizado que no sean creados sobre una base ad hoc.

3.   Observaciones generales

3.1   El CESE, que en una serie de dictámenes viene solicitando insistentemente desde hace varios años la transformación de las Recomendaciones 98/257/CE y 2001/310/CE en derecho vinculante, no puede sino congratularse de esta iniciativa de la Comisión; sin embargo, al margen de los comentarios que siguen, consideramos que llega con retraso. Igualmente, cabe preguntarse si, a fin de garantizar una mayor certidumbre y seguridad, el instrumento podría –o debería– haber sido un reglamento, en lugar de una directiva.

3.2   En cuanto al fundamento jurídico, el CESE entiende que, más allá de la mera realización del mercado interior, lo que está aquí también en juego es un instrumento para proteger a los consumidores, por lo que el fundamento jurídico más adecuado, si no se adopta el artículo 81, debería ser el artículo 169, apartados 2 b) y 4, del Tratado (y no solo el artículo 114), así como los artículos 38 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE.

3.3   El CESE aplaude que se hayan excluido de su ámbito de aplicación procedimientos que se presentan engañosamente como una resolución amigable de litigios de consumo, cuando solo son una maniobra de marketing, dado que las entidades responsables están empleadas y a sueldo del comerciante y carecen, pues, de garantías de imparcialidad y de independencia. El CESE propone, para que no existan dudas, la creación de una «marca europea de conformidad» que no solo se otorgue a los mecanismos de RAL que cumplen los requisitos exigidos en la propuesta (a semejanza de la «marca de confianza» existente en España), sino que identifique, de forma armonizada y sin costes para los comerciantes, a aquellos que se adhieren a estos mecanismos, garantizando así que los consumidores confíen en ellos.

3.4   Se felicita de que, en línea con la nueva Directiva relativa a los derechos de los consumidores (3), el concepto de consumidor se amplíe a los contratos de doble finalidad en los que la actividad comercial de la persona no predomina en el contexto global del contrato, pero le gustaría que esta idea apareciese de forma explícita en el articulado.

3.5   Se congratula de la preocupación por extender el funcionamiento del sistema a los litigios transfronterizos y espera que la Comisión no ceje en el empeño de garantizar las condiciones necesarias para que las RAL puedan abordar eficazmente estos casos, en particular, mediante la resolución de litigios en línea (RLL) y reforzando la cooperación administrativa entre los Estados miembros (4). Aconseja asimismo a la Comisión que, a semejanza de lo dispuesto en el número 4 del artículo 6 de la propuesta de Reglamento RLL, convoque, al menos una vez al año, una reunión de las autoridades nacionales competentes previstas en el artículo 15 de la propuesta de directiva, que permita un intercambio de mejores prácticas y el debate de eventuales problemas derivados del funcionamiento de los sistemas RAL.

3.6   Apoya que se reconozca a los sistemas de RAL la posibilidad de aplicarse a conflictos colectivos como un paso preliminar hacia la concreción de un mecanismo judicial de procedimientos colectivos en la UE, pero preferiría que esta posibilidad se señalase de manera explícita en el articulado y que se definiera debidamente su régimen en lugar de dejarla a la discreción de los Estados miembros. A este respecto, el CESE reafirma lo que viene diciendo desde hace años en diversos dictámenes sobre la necesidad y la urgencia de que la UE se dote de un instrumento judicial armonizado de acción colectiva a nivel de la UE que de ningún modo podría verse sustituido por la eventual ampliación de estos sistemas de RAL a litigios colectivos.

3.7   El CESE reconoce la necesidad de garantizar que quienes se ocupen de la gestión y el funcionamiento de la RAL, desde funcionarios a mediadores o árbitros, posean los conocimientos, capacidades, experiencia y competencia personal y profesional necesarios para desempeñar de forma idónea e imparcial sus funciones, y que se les garanticen las condiciones para trabajar con imparcialidad e independencia. En este sentido, el CESE preferiría que tales condiciones se especificaran de manera detallada en el texto de la propuesta, a fin de garantizar homogeneidad de criterios en toda la UE.

3.8   Está de acuerdo con los principios de funcionamiento de la RAL establecidos en los artículos 7, 8 y 9 de la propuesta, que se hacen eco de algunos de los principios ya recogidos en las citadas recomendaciones. Se pregunta, sin embargo, por qué se han omitido principios fundamentales que figuraban en esas recomendaciones, tales como el principio de legalidad y el principio de libertad.

El CESE recomienda que, por razones de certidumbre y claridad, se mantenga la definición autónoma del principio de contradicción y del sistema de representación, señalando claramente la posibilidad de que las partes se hagan representar por abogados o por terceros y, en particular, por asociaciones de consumidores (en vez de mencionarse subrepticiamente en los artículos 8 a) y 9, 1 a)).

Por último, el CESE no está de acuerdo en que el principio de independencia haya sido substituido por un vago «principio de la imparcialidad», de contenido distinto, más impreciso y de diferente naturaleza.

3.9   El CESE se muestra reticente en cuanto a que estos mecanismos puedan incluir reclamaciones de comerciantes contra consumidores porque va en contra de la tradición de los sistemas existentes en la mayoría de los Estados miembros y del enfoque general de los diversos posicionamientos de la Comisión y del PE en la materia a lo largo de los años. Además, y sobre todo, el CESE no está de acuerdo porque convertiría a los mecanismos de RAL en entes para resolver litigios relacionados con impagos, eludiendo el sistema instituido por la UE para las small claims y sepultando los sistemas de RAL bajo una avalancha de casos que paralizaría los sistemas, ya que carecerían de la adecuada capacidad de respuesta.

No obstante, teniendo en cuenta las disposiciones de la «Small Business Act» para Europa, las microempresas y las pequeñas empresas, de acuerdo con las condiciones que se definan y concreten, deberían tener la posibilidad de acogerse a los regímenes de RAL en relación con sus litigios con consumidores en el caso de que estos no recojan un encargo efectuado, no recojan una mercancía que dejaron para reparar o no se presenten tras haber realizado una reserva.

3.10   El CESE considera que esta propuesta no deberá poner nunca en entredicho los sistemas que los Estados miembros posean o creen con carácter obligatorio, de acuerdo con sus propias tradiciones jurídicas.

3.11   El CESE solo podrá aceptar que las decisiones de las RAL puedan no ser vinculantes para las partes si se garantiza expresamente el principio fundamental de que los consumidores o los comerciantes pueden interponer recursos ante la jurisdicción de los tribunales ordinarios competentes. De no ser así, además de privar de todo valor añadido en materia de credibilidad y de eficacia a las RAL, cuesta comprender que se pretenda que el ámbito de régimen instituido incluirá también las decisiones de los arbitrajes oficiales u otros mecanismos similares, que son de hecho verdaderas sentencias judiciales.

3.12   El CESE lamenta que en la propuesta objeto de examen la Comisión no haya adoptado una fórmula idéntica a la que se contempló en la propuesta del Reglamento RLL sobre la clara prevalencia del derecho de acceso al sistema judicial, según el cual la RAL no es ni un sustituto ni verdadera «alternativa» a la función de los tribunales de justicia, sino un medio valioso, pero complementario, de resolución de litigios (5).

3.13   El CESE expresa su extrañeza ante el hecho de que la cuestión de la financiación de estos sistemas no se aborde de modo explícito y valiente en la exposición de motivos de la presente propuesta ni tampoco en el programa 2014-2020, dado que durante las consultas realizadas las organizaciones de consumidores la consideraron esencial. Algunos Estados miembros no pueden permitirse incurrir en los nuevos gastos que supone instituir nuevos organismos, formar mediadores y otros funcionarios de apoyo, proporcionar información y asistencia a los consumidores, realizar peritajes y otras funciones administrativas de nuevo cuño. Este tema fue considerado de manera general decisivo para garantizar la imparcialidad e independencia del sistema (6).

3.14   El CESE aconseja asimismo a la Comisión que – si no lo ha hecho aún – proceda a evaluar los principales enfoques regulatorios de los Estados miembros en relación con la aplicación de la Directiva 2008/52/CE (7) sobre mediación civil y comercial (artículo 12) conforme a lo sugerido por el Parlamento Europeo (8).

4.   Observaciones particulares

4.1   Artículo 2, apartado 2, letra a)

La expresión «están empleadas exclusivamente por el comerciante» da pie a una interpretación dudosa y ambigua. Debería ser sustituida por «mantengan o hayan mantenido en los últimos tres años una relación profesional de dependencia económica, o de otro tipo, susceptible de afectar a su independencia».

4.2   Artículo 4, letra e)

La definición es demasiado vaga e indeterminada. Debería ir acompañada de una referencia clara al cumplimiento de los principios que deben presidir su funcionamiento y a su certificación como perteneciente a una red de entidades reconocidas.

4.3   Artículo 5, apartado 3

El CESE no alcanza a ver exactamente cuál pueda ser el alcance de esta norma, pero teme que no comporte la eficacia deseada; en lugar de promover la armonización que se pretende gracias a un funcionamiento integrado a nivel europeo y nacional de todos los mecanismos de RAL asumiendo el mismo enfoque de sistemas comunes e idénticos, contribuiría más bien a que los Estados miembros mantengan sus actuales estructuras y se limiten a instituir, desde un punto de vista meramente formal, un mecanismo supletorio que, en la práctica, no resolverá los problemas geográficos y sectoriales que actualmente se plantean.

4.4   Artículo 6

El CESE valoraría favorablemente que a la hora de determinar y comprobar que se cumplen los requisitos en materia de conocimientos especializados e imparcialidad, se garantizase una participación activa de las organizaciones representativas de profesionales y consumidores, concretamente en los procesos de selección y designación de las personas físicas a cargo de la resolución de litigios; esta tarea no se debería dejar en manos de burócratas y funcionarios de los organismos oficiales de los Estados miembros.

4.5   Artículo 7

La propuesta, además de imponer requisitos en materia de medios, debería imponer igualmente una «obligación de resultados»; es decir, debería permitir que se pueda verificar que la utilización de estos mecanismos produce resultados cuantificables en relación con los sectores donde más reclamaciones se producen y con la calidad de los servicios prestados por los profesionales, adoptando un planteamiento activo para promover la confianza en su utilización.

Por otro lado, es fundamental que los Estados miembros garanticen que las entidades de RAL divulguen informaciones sobre los servicios prestados (que incluyen concretamente información, mediación, conciliación y arbitraje), resultados financieros (garantizando así la necesaria transparencia de estos mecanismos e incrementando la confianza del consumidor) y el grado de satisfacción de los usuarios con estos organismos.

El CESE considera asimismo que en lo que respecta al apartado 2 de ese artículo, además de los respectivos informes anuales de actividad, las entidades deberán publicar también, mediante sus canales normales de comunicación, su presupuesto anual y una memoria de las decisiones arbitrales adoptadas. Esto no iría en detrimento de las normas relativas al tratamiento de datos personales establecidas en la legislación nacional que traspone la Directiva 95/46/CE.

4.6   Artículo 9

Aunque el CESE reconoce la pertinencia del principio de equidad, cuestiona que se omita el principio de legalidad, tal como se enuncia en la Recomendación de la Comisión de 30 de marzo de 1998 (9). La ausencia de esta disposición en el articulado de la directiva podría resultar perjudicial para los consumidores en las relaciones comerciales transfronterizas, especialmente cuando la legislación del domicilio del consumidor ofrezca una mayor protección que la legislación del Estado miembro en el que se encuentra constituido el mecanismo de RAL. El CESE reitera la necesidad de incluir el principio de legalidad en el ámbito de esta directiva, lo que garantizaría que las decisiones de las entidades de RAL no priven a los consumidores del nivel de protección que les garantiza la legislación vigente.

4.7   Artículo 10

El CESE teme que la ambigüedad de este artículo pueda inducir a creer al consumidor que un litigio puede ser resuelto por medio de una entidad de RAL, cuando en realidad los comerciantes están únicamente obligados a informar de que esos mecanismos existen, pero puede incluso suceder que no se hayan adherido a ninguno.

El CESE insta por tanto a la Comisión a que haga lo necesario para que la propuesta garantice que los Estados miembros exigen a los comerciantes que faciliten esta información en el momento justo antes de celebrarse el contrato, permitiendo así al consumidor tomar una decisión consciente e informada, y sabiendo de antemano si el comerciante se ha adherido o no a entidades de RAL.

El CESE entiende asimismo que el cumplimento insuficiente o el incumplimiento de la obligación a la que se refiere el apartado 2 deberá considerarse una práctica comercial desleal e incluirse en la lista anexa a la Directiva 2005/29/CE, al margen de las sanciones que se prevén en el artículo 18 de la propuesta.

4.8   Artículos 15 a 17

El CESE teme que estas normas no sean suficientes para que las entidades de RAL cumplan totalmente los requisitos, dado que se basan siempre en criterios resultantes de una autoevaluación. Por ello, es esencial que la Comisión incentive la intervención directa de la sociedad civil en el seguimiento de estos mecanismos, a través de las respectivas organizaciones representativas de los sectores en cuestión (10).

(1)  DO L 115 de 17.4.1998, p. 31.

(2)  DO L 109 de 19.4.2001, p. 56.

(3)  Directiva 2011/83/EU (DO L 304 de 22.11.2011, p. 64); dictamen del CESE: DO C 317 de 23.12.2009, p. 54.

(4)  Concretamente en el ámbito del Reglamento (CE) no 2006/2004 sobre cooperación entre las autoridades nacionales, véase el dictamen del CESE (DO C 218 de 23.7.2011, p. 69).

(5)  En la propuesta de reglamento RLL se afirma literalmente: «El derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a un juez imparcial forman parte de los derechos fundamentales garantizados por el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Los procedimientos de resolución de litigios en línea no pueden concebirse como un sustituto de los procedimientos judiciales y no deberían privar a consumidores o comerciantes de sus derechos a intentar conseguir reparación ante los tribunales. Por lo tanto, no debería haber nada en este Reglamento que impidiese a las partes ejercer su derecho de acceso al sistema judicial».

(6)  Véase el dictamen del CESE INT/608 (en preparación).

(7)  DO L 136 de 24.5.2008, p. 3; dictamen del CESE: DO C 286 de 17.11.2005, p. 1.

(8)  Informe sobre la aplicación de la Directiva sobre la mediación en los Estados miembros, su impacto en la mediación y su aceptación por los Tribunales (A7-0275/2011); ponente: A. McCarthy.

(9)  La cual afirma expresamente en relación con los litigios transfronterizos: «La decisión del órgano no podrá tener como resultado privar al consumidor de la protección que le garantizan las disposiciones imperativas de la ley del Estado […] miembro en el cual el consumidor tenga su residencia habitual, en los asuntos previstos en el artículo 5 del Convenio de Roma».

(10)  A semejanza de lo que sucede en el sector energético en Italia: aunque se trata de un mecanismo de RAL de carácter público, es gestionado por representantes de los consumidores y por las empresas de energía, participando los primeros activamente en la formación de los técnicos de este mecanismo.