Informe Especial n ° 4/2011 «Fiscalización del régimen de garantías a las PYME»

GLOSARIO

Adicionalidad : El régimen de garantías a las PYME de la UE tiene por objeto facilitar un acceso adicional de las PYME a la financiación y no sustituir al gasto público. La adicionalidad se produce típicamente si los volúmenes de préstamos aumentan al compararlos con una situación sin intervención de la UE.

AFG : Acuerdo Fiduciario y de Gestión de 20 de septiembre de 2007 entre la Comunidad Europea y el FEI para el régimen de garantías a las PYME en virtud del programa marco para la innovación y la competitividad (2007-2013).

BEI : Banco Europeo de Inversiones

Capítulos de garantía PYME :

Los cuatro capítulos del régimen de garantías a las PYME son:

financiación de deuda mediante préstamos o arrendamientos financieros,

microcréditos,

garantías para inversión de fondos en capital o cuasi capital propio en PYME, y

titulización de carteras de financiación de créditos a PYME.

Convenios de garantía : Acuerdos de garantía individuales entre el FEI y un intermediario financiero que abarcan las actividades realizadas con arreglo a dichos contratos.

CyE : Iniciativa para el crecimiento y el empleo establecida por la Decisión 98/347/CE del Consejo para el periodo 1998-2000. El programa sucesor del CyE es el PPE.

Decisión PIC : Decisión no 1639/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 2006, por la que se establece un programa marco para la innovación y la competitividad (2007 a 2013).

DG ECFIN : Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión

DG ENTR : Dirección General de Empresa e Industria de la Comisión

Efecto : Cambio derivado de la ejecución de una intervención que generalmente va relacionado con los objetivos de esta. Los efectos incluyen los resultados y los impactos. Pueden ser esperados o inesperados, positivos o negativos

Estrategia de Lisboa : Durante la reunión del Consejo Europeo en Lisboa (marzo de 2000), los Jefes de Estado o de Gobierno pusieron en marcha la "Estrategia de Lisboa" destinada a hacer de la Unión Europea la economía más competitiva del mundo y a conseguir el pleno empleo para 2010.

Evaluación de impacto ex ante : Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, anexo a la propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un programa marco para la innovación y la competitividad (2007-2013), SEC(2005) 433.

FEI : El Fondo Europeo de Inversiones ha sido creado por el BEI para estructurar y facilitar productos financieros especializados, entre ellos capital-riesgo, instrumentos de garantía para las PYME y titulización. El FEI opera con una red de intermediarios financieros, muchos de los cuales están especializados en la financiación de PYME. En el contexto del PIC, el FEI puede considerarse como el gestor de las operaciones del régimen de garantías a las PYME.

Garantía máxima : El importe de garantía máxima se refiere al importe máximo de pérdidas por las que es responsable el FEI en virtud de una garantía de la UE.

IEI : El Programa para la iniciativa empresarial y la innovación es uno de los tres pilares del programa marco PIC para fomentar la iniciativa empresarial y la innovación.

Impacto : Consecuencias socioeconómicas a largo plazo que pueden observarse al término de una intervención que pueden afectar a destinatarios directos o indirectos de la misma.

Importe máximo de la cartera : El volumen máximo de préstamos que puede cubrir la garantía de la UE. Es establecido por el FEI para cada intermediario financiero, teniendo en cuenta diversas consideraciones, como el presupuesto disponible de la UE y volúmenes de préstamo pasados comparables.

Informe de ejecución : La Decisión PIC del Consejo especifica que la Comisión debe elaborar un informe anual de ejecución para el programa marco y para cada programa específico, examinando las actividades subvencionadas desde el punto de vista de la ejecución financiera, de los resultados y, cuando sea posible, del impacto. La Comisión deberá transmitir los informes de ejecución anuales al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones.

Instrumentos financieros : En el texto, se refiere al régimen de garantías a las PYME. Otros instrumentos financieros de la UE para las PYME en el marco del Programa IEI son el mecanismo de ayuda financiera a las PYME innovadoras y de rápido crecimiento (MIC) y el sistema de desarrollo de capacidades (SDC).

Intermediario financiero : Los intermediarios financieros que participan en el régimen de garantías a las PYME pueden ser instituciones públicas de garantía, organizaciones de garantía recíproca, instituciones de microfinanzas o bancos comerciales. Puede tratarse de prestamistas directos que facilitan crédito a las PYME, u organizaciones de garantía indirecta que cogarantizan o contragarantizan una cartera de préstamos, de uno o varios prestamistas directos.

OCDE : Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos.

PIC : El Programa marco para la innovación y la competitividad fue establecido por la Decisión no 1639/2006/CE del Parlamento Europeo y el Consejo para el período 2007-2013. Se trata de un programa puesto en marcha por la DG ENTR y la DG ECFIN, gestionado por el FEI bajo la supervisión de la DG ECFIN para fomentar el espíritu empresarial y la innovación de las PYME de la UE.

PPE : El Programa plurianual en favor de la empresa y del espíritu empresarial para el periodo 2001-2006 es un programa para PYME de la DG ENTR gestionado por el FEI bajo la supervisión de la DG ECFIN. Fue el programa predecesor del PIC.

PYME : Pequeña y mediana empresa. Conforme a la Recomendación de la Comisión de 6 de mayo de 2003 sobre la definición de microempresas y pequeñas y medianas empresas, las PYME se definen como aquellas empresas que ocupan a menos de 250 personas, cuyo volumen de negocios anual no excede de 50 millones de euros o cuyo balance general anual no excede de 43 millones de euros y que respondan al criterio de ser una empresa autónoma.

Realización : Lo que se produce o consigue con los recursos asignados a una intervención.

Recursos : Medios financieros, humanos y materiales que se movilizan para la ejecución de una intervención.

Régimen de garantías a las PYME : Instrumento financiero gestionado por el FEI que facilita garantías o contragarantías a intermediarios financieros por préstamos concedidos por instituciones financieras a las PYME con el fin de aumentar la oferta de financiación de créditos a las PYME.

Resultado : Cambios inmediatos que se producen para los destinatarios directos tras su participación en una intervención.

Tipo máximo de garantía :

Porcentaje acordado previamente que fija el límite de la responsabilidad del FEI en virtud de un acuerdo de garantía. El importe que supone dicha responsabilidad (garantía máxima) se calcula multiplicando el volumen real de la cartera por el tipo de garantía y el tipo máximo de garantía.

Por ejemplo: Volumen de cartera = 1000; tipo de garantía = 50 %; tipo máximo de garantía = 10 %. Por lo tanto, la responsabilidad máxima del FEI (garantía máxima) = 1000 x 50 % x 10 % = 50.

Volumen de referencia : El importe de garantías o de financiación que puede esperarse razonablemente que el intermediario obtenga en ausencia de la garantía de la UE.

RESUMEN

I. El régimen de garantías a las PYME es un instrumento financiero gestionado por el Fondo Europeo de Inversiones en nombre de la Comisión Europea, que facilita garantías o contragarantías a los intermediarios financieros por préstamos concedidos por instituciones financieras a las PYME con el fin de aumentar la oferta de financiación de créditos.

II. La fiscalización del Tribunal tuvo por objeto evaluar la eficacia del régimen de garantías a las PYME, en particular su concepción y planificación, la gestión de sus operaciones y la consecución de sus objetivos.

III. El Tribunal ha observado que los objetivos del actual régimen de garantías a las PYME son más precisos que en los programas anteriores, pero solo son específicos, mensurables, realistas y sujetos a un calendario con relación a las realizaciones esperadas. La lógica de intervención no es explícita y la cuantificación del impacto potencial en la fase de planificación del régimen es limitada.

IV. El marco para la gestión de las operaciones cotidianas se considera apropiado, pero no incluye unas pautas de puntuación o unos requisitos mínimos para la selección de los intermediarios financieros.

V. Los indicadores de realizaciones establecidos eran suficientes y se utilizaron para informar sobre la aplicación del régimen de garantías a las PYME. Los requisitos en materia de elaboración de informes son satisfactorios y aceptados por los intermediarios financieros.

VI. El único objetivo cuantificado relativo al número de PYME a las que debe beneficiar el régimen de garantías es alcanzable y, por lo que respecta a la finalidad de los préstamos concedidos, menos de la mitad se destinaron a PYME que carecían de garantías suficientes y sólo el 12 % se concedió a PYME que los utilizaron para inversiones innovadoras. El análisis realizado por el Tribunal de la muestra de préstamos identificó un efecto de peso muerto del 38 %. El valor añadido europeo del régimen no se demostró claramente antes de su aplicación ni tampoco se indicaba en los contratos de garantía con los intermediarios financieros.

VII. El Tribunal recomienda que se haga explícita la lógica del programa en cualquier futura intervención similar y se plantee la introducción de unos indicadores de resultados mejores o suplementarios. La selección de intermediarios financieros potenciales debe basarse en unos requisitos mínimos para los criterios que tengan que cumplir los solicitantes y habría que establecer un sistema de puntuación para permitir comparar las solicitudes. Convendría que se plantearan medidas adecuadas para minimizar el efecto de peso muerto y que se demostrara claramente durante el periodo de planificación el valor añadido europeo del instrumento.

INTRODUCCIÓN

LAS PYME Y EL ACCESO A LA FINANCIACIÓN

1. Las pequeñas y medianas empresas (PYME) constituyen la espina dorsal de la economía de la UE [1], ya que representan el 99 % del total de las empresas y proporcionan 75 millones de puestos de trabajo en la Unión Europea [2]. No obstante, los mercados financieros son cautelosos a la hora de invertir en PYME nuevas o recientes que se perciben como inversiones de alto riesgo, en particular si se encuentran en mercados innovadores. Según el Observatorio Europeo para las PYME [3], el acceso limitado a la financiación constituye un problema para estas en Europa. El sector público tiene que desempeñar un importante papel de apoyo a las PYME, en particular con la provisión de financiación adecuada.

2. La política relativa a las PYME constituye un elemento clave de la Estrategia de Lisboa en su objetivo de hacer de Europa un lugar más atractivo en el que invertir y trabajar [4]. Dicha estrategia insiste en que deben estimularse y fomentarse las iniciativas empresariales y la innovación, por lo que habría que crear un entorno favorable para la puesta en marcha de empresas innovadoras, especialmente PYME [5]. Una de las medidas de apoyo de la UE a las PYME facilita su acceso a la financiación externa y se conoce como el régimen de garantías a las PYME.

3. El régimen de garantías a las PYME se estableció en octubre de 2006 como parte del Programa marco para la innovación y la competitividad (PIC) [6]. Tiene su origen en la Decisión 98/347/CE del Consejo sobre las medidas de ayuda financiera para las PYME de carácter innovador y generadoras de empleo, que continuó como parte del subsiguiente Programa plurianual en favor de la empresa y del espíritu empresarial (PPE) [7] establecido en 2001. En el contexto del PIC, el régimen de garantías a las PYME es uno de los instrumentos financieros de la UE que se pusieron en marcha en virtud del Programa para la iniciativa empresarial y la innovación (IEI) (véase el anexo I).

4. Los objetivos del IEI son de amplio alcance: "mejorar el acceso a la financiación para la creación y la expansión de PYME y para que estas inviertan en actividades innovadoras". El régimen de garantías a las PYME abarca distintos tipos de regímenes de garantías, cada uno destinado a ayudar a las empresas a través del refuerzo del acceso de las PYME a la financiación. Comprende cuatro dispositivos diferentes (o capítulos): el capítulo de préstamos o arrendamientos financieros, el de microcréditos, el de capital y cuasi capital propio y el de titulización.

5. El régimen de garantías a las PYME recibió 978 millones de euros para el período 1998 a 2013 en virtud de tres programas marco sucesivos (CyE, PPE y PIC). Al final de 2009 este presupuesto garantizaba una cartera total de préstamos de 10600 millones de euros (véase el cuadro 1).

CUADRO 1

PRESUPUESTO GLOBAL DEL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME

Fuente: TCE, basado en varios informes de la Comisión Europea y el FEI.

| Presupuesto (millones de euros) | Cartera de préstamos garantizados al final de 2009 (millones de euros) |

RGPYME 1998 (CyE) | 187 | 2402 |

RGPYME 2001 (PPE) | 281 | 4642 |

RGPYME 2007 (PIC) | 510 [1001] | 3534 |

Total | 978 | 10578 |

6. En virtud del PIC actual se asignan 510 millones de euros para el periodo 2007 a 2013. El presupuesto solo se utiliza en caso de impago de los préstamos garantizados, y para cada intermediario se fija un límite máximo de responsabilidad atribuible al presupuesto de la UE. Hasta el 31 de diciembre de 2009 el importe total de ejecuciones de garantías en el marco del PIC ascendió a 1,7 millones de euros. El cuadro 2 desglosa con detalle los resultados obtenidos por el régimen en virtud del PIC.

CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME

7. En la gestión operativa del régimen de garantías a las PYME intervienen varios participantes (véase el gráfico 1).

CUADRO 2

RESULTADOS OBTENIDOS POR EL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME EN VIRTUD DEL PIC. CIFRAS CLAVE A 31 DE DICIEMBRE DE 2009

Fuente: "Informe trimestral de 31 de diciembre de 2009. Régimen de garantías a las PYME 2007", Fondo Europeo de Inversiones.

| Total | Capítulo de préstamo | Capítulo de microcrédito |

Número de intermediarios | 21 | 17 | 4 |

Número de acuerdos | 25 | 21 | 4 |

Países abarcados | 13 | 11 | 4 |

Número de PYME | 58767 | 50476 | 8314 |

Número de préstamos | 64327 | 55796 | 8531 |

Número de empleados (estimado a la fecha de inclusión) | 217134 | 204155 | 13004 |

Garantía UE (millones de euros) | 3534 | 3306 | 228 |

Garantías ejecutadas netas (millones de euros) | 1,7 | 0,8 | 0,9 |

Importe de préstamos (millones de euros) | 3793 | 3695 | 98 |

Importe de inversiones (millones de euros) | 6849 | 6692 | 157 |

Importe estimado de financiación garantizada a PYME (millones de euros) | 11610 | 11264 | 346 |

8. Dos direcciones generales de la Comisión Europea, más el Fondo Europeo de Inversiones (FEI) [8], participan en la concepción, gestión y supervisión del régimen de garantías a las PYME. La Dirección General de Empresa e Industria (DG ENTR) coordina la base jurídica, prepara los programas de trabajo anuales y los informes de ejecución de los distintos pilares del PIC y se encarga de organizar las evaluaciones de los programas. La Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros (DG ECFIN) ejerce las competencias directas de gestión del régimen de garantías a las PYME, encargándose de la negociación del Acuerdo Fiduciario y de Gestión (AFG) con el FEI [9], autorizando a los intermediarios financieros, supervisando los movimientos de tesorería en las cuentas fiduciarias y velando por que los fondos se utilicen con arreglo a los objetivos del PIC.

GRÁFICO 1

DIAGRAMA DEL FLUJO DEL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME

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Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

9. El FEI proporciona garantías a los intermediarios financieros con el fin de mejorar su capacidad de concesión de créditos y, por consiguiente, la disponibilidad y condiciones de los préstamos a las PYME. El FEI firma contratos de garantía en nombre propio, por cuenta de la Comisión y a cuenta y riesgo del presupuesto de la Unión. A fin de permitir a la Comisión supervisar el régimen, el FEI informa trimestralmente a la DG ECFIN de los progresos conseguidos.

10. Los intermediarios financieros que participan en el régimen de garantías a las PYME son instituciones de garantía públicas, organizaciones de garantía recíproca, instituciones de microfinanzas y bancos comerciales o de propiedad o control públicos. Pueden ser prestamistas directos que proporcionan crédito a las PYME u organizaciones indirectas de garantía que cogarantizan o contragarantizan [10] una cartera de préstamos a PYME de uno o varios prestamistas directos. Cada convenio de garantía [11] determina unos volúmenes de préstamo específicos que debe conseguir el intermediario financiero.

11. Para que las PYME puedan acogerse al régimen de garantías a las PYME tienen que adecuarse a su definición por la Comisión: las PYME son empresas que ocupan a menos de 250 personas, cuyo volumen de negocios anual no excede de 50 millones de euros o cuyo balance general anual no excede de 43 millones de euros. También tienen que responder al criterio de ser empresas autónomas [12].

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

12. La fiscalización del Tribunal tuvo por objeto evaluar la eficacia del régimen de garantías a las PYME a través de las siguientes preguntas de auditoría:

¿Ha concebido la Comisión el régimen de garantías a las PYME y su estructura de gestión de manera coherente y eficaz?

¿Han establecido y aplicado la Comisión y el FEI unos procedimientos eficaces para seleccionar intermediarios financieros adecuados y supervisar los resultados del régimen de garantías a las PYME?

¿Han contribuido los convenios de garantía para las PYME a la consecución de los objetivos de la política?

13. El Tribunal examinó las funciones y responsabilidades de todos los principales participantes en el régimen de garantías a las PYME (la Comisión, el FEI y los intermediarios financieros) centrándose sobre todo en el régimen de garantías a las PYME en el marco del PIC (2007-2013). El régimen de garantías a las PYME en el marco del PPE se utilizó para efectuar comparaciones con el PIC.

14. La fiscalización abarcó las siguientes acciones:

determinación de si los objetivos del régimen de garantías a las PYME eran "SMART" y si la concepción y la planificación del régimen permitían conseguir unos resultados eficaces;

evaluación de la gestión de las operaciones del régimen de garantías a las PYME, incluidos los procedimientos de selección de los intermediarios financieros y los procedimientos de información y supervisión de la Comisión y el FEI;

visitas a nueve intermediarios financieros [13] (de los 14 que fueron contratados en la fase de planificación de la fiscalización en junio de 2009) seleccionados según los siguientes criterios: i) tipo de garantía, ii) volumen real de garantía obtenido, iii) tipo de intermediario financiero, y iv) garantía directa o contragarantía. Por cada intermediario financiero se examinaron la propuesta de garantía correspondiente, la evaluación de esta por el FEI y la Comisión y el contrato firmado entre el FEI y el intermediario financiero;

selección de una muestra de 181 préstamos de los nueve intermediarios financieros visitados a fin de determinar si la utilización de los préstamos garantizados a las PYME era conforme a los objetivos del régimen de garantías [14];

envío de un cuestionario a los 51 intermediarios financieros que participaron en virtud del PPE o del PIC [15] a fin de obtener sus puntos de vista sobre la concepción y la gestión del régimen de garantías a las PYME [16].

CONSTATACIONES DE LA FISCALIZACIÓN

CONCEPCIÓN DEL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME

15. La intervención pública tiene más probabilidades de obtener unos resultados satisfactorios si está bien concebida. A fin de evaluar este aspecto, esta sección analiza la lógica de la intervención subyacente al régimen de garantías a las PYME. A continuación examina la evaluación ex ante del impacto del PIC [17] relativa al régimen de garantías a las PYME y la medida en que se tuvieron en cuenta los resultados de dicha evaluación durante la fase de concepción. Por último, se evalúan los objetivos del régimen de garantías a las PYME a la luz de unos criterios específicos, mensurables, realizables, pertinentes y con fecha determinada (SMART).

EL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME SE BASA EN UNA LÓGICA DE INTERVENCIÓN IMPLÍCITA VÁLIDA

16. La lógica de intervención proporciona el vínculo entre los recursos empleados para una intervención y la producción de sus realizaciones y, subsiguientemente, su impacto en la sociedad en términos de resultados y efectos. Describe de qué manera se espera que una intervención alcance sus objetivos globales. Una lógica de intervención explícita muestra cómo se supone que funciona un programa.

17. Ni la Decisión PIC ni la propuesta de la Comisión ni la evaluación del impacto del PIC describían explícitamente la lógica de intervención del régimen de garantías a las PYME de este modo. El evaluador intermedio del IEI también señaló la ausencia de una lógica de intervención explícita [18].

18. No obstante, los distintos documentos preparatorios ofrecen suficiente información para asumir implícitamente el modo en que se supone que funciona el régimen de garantías a las PYME. Para los prestamistas, puede ser difícil evaluar las solicitudes de préstamos individuales y los riesgos existentes, especialmente si un prestatario no dispone de un historial (nuevas empresas). En este tipo de situación los prestatarios pueden garantizar el préstamo al prestamista a través de una provisión de garantías, pero si estas no son suficientes, puede denegarse el acceso al crédito incluso tratándose de propuestas de actividades viables. El régimen de garantías a las PYME pretende remediar esta situación facilitando garantías en los casos en que las PYME no puedan conseguirlas.

19. No obstante, sin una lógica de intervención explícita, es difícil comprender el razonamiento de determinados elementos específicos del régimen de garantías a las PYME, como la orientación hacia las PYME innovadoras a través del capítulo de préstamos. La orientación a las PYME innovadoras se efectúa mediante financiación de la deuda, aunque en general se consideran más adecuadas para este tipo de PYME las inversiones en capital [19].

LA EVALUACIÓN DEL IMPACTO CONTRIBUYÓ A LA CONCEPCIÓN DEL RÉGIMEN, PERO NO CONTENÍA SUFICIENTES PRUEBAS MATERIALES EN SU APOYO

20. La evaluación del impacto es un importante instrumento utilizado por la Comisión a la hora de concebir una política [20]. La evaluación del impacto debería identificar y analizar el problema en cuestión, los objetivos que perseguir y las principales opciones políticas disponibles para alcanzar dichos objetivos. Con respecto a las diversas opciones políticas, las evaluaciones deberían valorar su probable impacto económico, social y medioambiental. Por último, la evaluación del impacto tendría que definir los dispositivos de supervisión y evaluación necesarios durante la ejecución de la política.

21. En el caso concreto del régimen de garantías a las PYME, este tipo de análisis forma parte de la evaluación de impacto del PIC, que contenía todas las secciones obligatorias y, como tal, aclara las consideraciones que contribuyeron a la concepción del programa y sus principales componentes, como el régimen de garantías a las PYME. Por lo tanto, la evaluación del impacto del PIC representa una mejora comparada con el PPE, en el que no se procedió a este análisis.

22. No obstante, muchas partes de la evaluación del impacto del PIC no están suficientemente pormenorizadas y cuantificadas. Por ejemplo, el análisis del problema no contiene ninguna indicación de su magnitud, y el análisis de las distintas opciones de la política solo se basa en una comparación cualitativa simplista sin cuantificar el impacto probable. En la opción seleccionada, salvo el impacto en el número de puestos de trabajo, la Comisión cuantificó las realizaciones esperadas [21] en lugar del impacto.

EN COMPARACIÓN CON EL PPE, LOS OBJETIVOS SON MÁS PRECISOS, PERO SIGUEN CARECIENDO DE CLARIDAD Y DE DESTINATARIOS ESPECÍFICOS

23. Para todos los sectores de actividad cubiertos por el presupuesto se fijarán objetivos SMART (específicos, mensurables, realizables, pertinentes y con fecha determinada) [22]. Los objetivos se considerarán:

específicos si son lo suficientemente precisos y concretos para no prestarse a diferentes interpretaciones [23];

mensurables si pueden medirse las realizaciones y, por consiguiente, evaluarse las posibles mejoras;

realizables si pueden obtenerse razonablemente los resultados esperados con los recursos disponibles;

pertinentes si corresponden a las necesidades y a los objetivos estratégicos;

con fecha determinada si se circunscriben a un plazo o periodo de tiempo [23].

24. Debido a que la estructura del PIC es compleja (véase el anexo I), también lo es la estructura jerárquica de los objetivos. En el programa marco se fijan cuatro objetivos globales [25]. En el caso del IEI, que incluye el régimen de garantías a las PYME, los objetivos inmediatos [26] se definen en cada programa específico [27]. Pese a que en el nivel de los instrumentos financieros no se establecen objetivos específicos, el artículo 19, apartado 2, de la decisión PIC describe cada capítulo del régimen de garantías a las PYME como si fueran objetivos (véase el recuadro 1).

25. Los objetivos son pertinentes, pero solo son específicos, están presentados en un formato mensurable y delimitados en el tiempo por lo que respecta a las realizaciones previstas del régimen. La meta cuantificada de alcanzar 315750 PYME parece razonablemente viable (véase el apartado 77).

26. Comparados con el PPE, los objetivos del régimen de garantías a las PYME son más precisos pese a estar definidos en términos muy amplios. Por ejemplo, según el objetivo inmediato del IEI, los préstamos tienen que "mejorar el acceso a la financiación para la creación y la expansión de PYME". Tal objetivo implica una extensa gama de PYME destinatarias potenciales puesto que puede aducirse que cualquier empréstito efectuado por una PYME tiene la finalidad de asegurar el crecimiento de una empresa. Asimismo, el concepto de innovación ha sido interpretado con amplitud [28].

RECUADRO 1

OBJETIVOS CORRESPONDIENTES AL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME

Objetivo global

Fomentar la competitividad de las empresas, en particular de las PYME.

Objetivo inmediato

Mejorar (…) el acceso a financiación para la puesta en marcha y el crecimiento de las PYME y para inversión en actividades de innovación.

Los cuatro capítulos del régimen de garantías a las PYME

Capítulo de préstamos : reducirá las dificultades particulares que encuentran las PYME para financiarse ya sea a causa de la percepción de que presentan mayor riesgo las inversiones en determinadas actividades relacionadas con el conocimiento, tales como el desarrollo tecnológico, la innovación y la transferencia de tecnología, ya sea por falta de garantías suficientes.

Capítulo de microcréditos : animará a las instituciones financieras a desempeñar un papel más relevante en la oferta de préstamos de menor importe, que habitualmente comportan gastos de tramitación unitarios proporcionalmente mayores para prestatarios que no disponen de suficientes garantías. Además de garantías o contragarantías, los intermediarios financieros podrán recibir subvenciones para compensar parcialmente los altos costes administrativos de la financiación de microcréditos.

Capítulo de inversión en capital o cuasi-capital propio : abarcará las inversiones que ofrezcan capital de lanzamiento o capital para la fase de puesta en marcha, así como una financiación participativa a fin de reducir las dificultades concretas que encuentran las PYME debido a su débil estructura financiera, así como las relativas a las transmisiones de empresas.

Capítulo de titulización : movilizará financiación adicional de deuda de las PYME mediante acuerdos adecuados de distribución del riesgo con las instituciones afectadas. Para poder beneficiarse de este apoyo, las entidades ordenantes deberán comprometerse a prestar a las nuevas PYME, en un plazo razonable, una parte significativa de la liquidez resultante del capital movilizado.

27. La evaluación del impacto del PIC fija una meta de realizaciones expresada en el número de PYME que se espera se beneficien del régimen a lo largo de los siete años de duración del programa. No se han establecido metas en términos de resultados o de impacto (para más detalles, véase el apartado 64). En la evaluación del impacto figuraba una estimación del número de puestos de trabajo directos mantenidos o creados en cinco años. Esto no se refiere directamente a los objetivos, pero puede deducirse de la Estrategia de Lisboa renovada.

CREACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE GESTIÓN DEL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME: DELEGACIÓN DE LA GESTIÓN COTIDIANA AL FEI

28. Para que exista una delegación eficiente y eficaz es esencial un acuerdo contractual que detalle la ejecución de las tareas confiadas al organismo especializado, en particular las obligaciones del organismo especializado e incluir todas las disposiciones necesarias para garantizar la consecución de los objetivos de la política [29].

29. El FEI ha desarrollado sistemáticamente competencias para ofrecer productos de ingeniería financiera a las PYME en Europa. Fue seleccionado por la Comunidad Europea para encargarse de la gestión cotidiana del régimen de garantías a las PYME en su inicio en 1998. El recurso al FEI en los sucesivos programas plurianuales (CyE, PPE y posteriormente el PIC) tiene por objeto garantizar la continuidad necesaria de la gestión del régimen de garantías a las PYME.

30. En este contexto, el Tribunal examinó:

si la aplicación del régimen de garantías a las PYME estaba eficazmente planificado para evitar retrasos y facilitar apoyo ininterrumpido a las PYME;

si el marco reglamentario [30] que define los servicios que ha de prestar el FEI garantiza una gestión eficaz y eficiente del régimen.

RETRASOS EN LA PLANIFICACIÓN DEL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME

31. Teniendo en cuenta que el PPE abarcaba el periodo comprendido entre 2001 y 2006 y que el PIC engloba el periodo de 2007 a 2013, el inicio de las operaciones en el marco del PIC debería haberse planificado con el fin de mantener la continuidad de la ayuda financiera. El Acuerdo Fiduciario y de Gestión (AFG) debería haber estado instaurado al menos once meses antes del comienzo del PIC (véase el apartado 33) puesto que esto habría permitido disponer de tiempo suficiente para firmar los acuerdos de garantía entre el FEI y los intermediarios financieros.

32. El primer borrador del AGF en el marco del PIC tenía fecha de marzo de 2006, pero no se firmó hasta el 20 de septiembre de 2007, casi nueve meses después del inicio del PIC. Desde entonces, transcurrió casi un año hasta la firma del primer acuerdo de garantía entre el FEI y un intermediario financiero [31] (véase el gráfico 2).

GRÁFICO 2

CRONOLOGÍA DE LA BASE JURÍDICA DEL PPE Y EL PIC

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33. El tiempo empleado de media desde la recepción de la solicitud del PIC de un intermediario hasta la firma del acuerdo era de casi once meses [32]. Además, en ocho de los 21 cuestionarios enviados al Tribunal [33] se estimaba que el plazo para el proceso de solicitud no era razonable. Este retraso en el proceso de selección se debió principalmente a la necesidad de resolver cuestiones técnicas planteadas por el FEI antes de la aplicación del régimen de garantías a las PYME, como el acuerdo sobre una definición de la adicionalidad de las garantías de préstamos y el modo de evaluar esta (véase el apartado 84). Todo ello contribuyó a que transcurriera un tiempo considerable en la transición de los sucesivos programas.

INTRODUCCIÓN DE UNA "CLÁUSULA DE RETROACTIVIDAD" PARA GARANTIZAR LA CONTINUIDAD DE LA AYUDA

34. La continuidad de la ayuda es importante para los intermediarios financieros puesto que algunos de ellos introdujeron productos crediticios a la medida de las necesidades del régimen de garantías a las PYME. La interrupción de la ayuda de la UE podría causar mayores pérdidas a los intermediarios financieros si se mantenía el producto sin la garantía de la UE.

35. La "cláusula de retroactividad" se introdujo con el fin de minimizar el tiempo transcurrido entre dos programas sucesivos y garantizar la continuidad entre los programas del PPE y del PIC. La cláusula permitía a los intermediarios financieros incluir préstamos con carácter retroactivo para recibir la ayuda del régimen al que se habían acogido entre el fin del período de disponibilidad en virtud del PPE y la ficha en que se firmara su acuerdo de garantía en el PIC.

36. En consecuencia, la igualdad de trato a los intermediarios financieros no estaba garantizada puesto que aquellos que habían participado en el PPE se beneficiaban de un trato favorable con la inclusión retroactiva de préstamos. Éstos podían incluirse con carácter retroactivo desde septiembre de 2007, mientras que los nuevos intermediarios financieros solo podían incluir los préstamos una vez firmado su acuerdo de garantía con el FEI [34].

37. Aunque la cláusula de retroactividad estaba concebida para resolver el déficit de financiación de los intermediarios financieros entre el PPE y el PIC, no siempre pudo evitar una interrupción de la ayuda de la UE a las PYME, como fue el caso de dos de los nueve intermediarios financieros visitados, para los que el periodo de disponibilidad en el marco del PPE finalizaba antes de que comenzara el periodo de disponibilidad del PIC (un desfase de cuatro meses).

CREACIÓN DE UN MARCO DE GESTIÓN ADECUADO PARA OPERAR EL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME

38. El régimen de garantías a las PYME funciona bajo la gestión conjunta de la Comisión y el FEI [35]. Para garantizar una delegación satisfactoria, el AGF y las directrices operativas correspondientes deberían incluir:

una definición de la acción prevista, como los objetivos específicos por capítulo (véase el recuadro 1 para una descripción de los capítulos);

la estructura de gestión para la ejecución de las tareas;

la implantación de una estructura de primas adecuada para los servicios prestados por el FEI.

39. El artículo 3 del AFG establece las tareas que ha de ejecutar el FEI (véase el recuadro 2):

RECUADRO 2

PRINCIPALES TAREAS DEL FEI PARA GESTIONAR EL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME:

Identificación, evaluación y selección de los intermediarios financieros.

Determinación, de acuerdo con los intermediarios financieros, de la naturaleza y las condiciones detalladas de las garantías de la UE.

Decisiones de comprometer fondos.

Ejecución, gestión y gestión del vencimiento de las garantías de la UE (con elaboración de informes y supervisión).

40. Para cada capítulo del mecanismo de garantía PYME se elaboraron unas directrices operativas [36] detallando su finalidad específica, la selección de los intermediarios, los criterios de admisibilidad, la garantía de la UE y las modalidades de funcionamiento. La Comisión emitió orientaciones para un mejor acceso a la financiación el 29 de octubre de 2007 con objeto de complementar las directrices operativas, en particular las disposiciones del AFG sobre el establecimiento de los parámetros del acuerdo de garantía.

41. Comparada con la del PPE, la estructura de gestión creada para el mecanismo de garantía PYME resultó adecuada en la medida en que mejoró las directrices operativas y las demás disposiciones para la ejecución de las tareas, ya que abarcaban con suficiente detalle todas las tareas que se habían de llevar a cabo.

42. Las primas que se habían de pagar al FEI tenían que calcularse teniendo en cuenta lo siguiente:

la eficacia para alcanzar las metas específicas;

la distribución geográfica en los países subvencionables;

el grado de novedad y complejidad del instrumento de garantía.

43. El sistema de primas del FEI ha mejorado en el PIC con respecto al PPE en la medida en que:

la estructura de primas se ha dividido en cuatro componentes distintivos que reflejan mejor la consiguiente carga de trabajo para cada tarea;

el derecho a cobrar la prima se activa con la consecución de resultados específicos (véase el cuadro 3).

CUADRO 3

RESUMEN DE LOS CUATRO INCENTIVOS QUE CONSTITUYEN LA REMUNERACIÓN DEL FEI

Fuente: Anexo 13 del Acuerdo Fiduciario y de Gestión.

Tipo de incentivo | Para fomentar principalmente |

Prima de puesta en marcha | Implantación del programa en un plazo de 12 meses |

Prima de firma | Amplia cobertura geográfica del programa y utilización de capítulos específicos |

Prima de ejecución | Volumen adicional conseguido y operaciones cotidianas |

Prima de supervisión | Garantía de buena gestión financiera |

44. La prima de firma del FEI proporciona una bonificación específica por una amplia cobertura geográfica de los intermediarios. Además, se pagan primas por la participación de intermediarios en países que no estaban cubiertos previamente, así como por nuevos intermediarios que no participaban en los programas anteriores.

45. Pese al incentivo para utilizar capítulos específicos, los correspondientes a garantías de inversión en capital o cuasi capital propio y a titulización no se habían utilizado a 31 de diciembre de 2009, debido en parte a la crisis financiera, que incidió negativamente en todo el mercado de titulización.

SELECCIÓN DE LOS INTERMEDIARIOS FINANCIEROS

46. La fiscalización evaluó el proceso de selección atendiendo a lo siguiente:

si el marco rector para el FEI sobre la selección de los intermediarios financieros era completo y garantizaba una selección justa y transparente;

si los parámetros del acuerdo, que determinan el grado de intervención de la UE, estaban correctamente establecidos;

si los objetivos de las políticas se habían traducido correctamente en los contratos de garantía.

MARCO DE SELECCIÓN BIEN CONCEBIDO

47. En el proceso de evaluación tendrían que aplicarse unas normas comunes de valoración de los intermediarios financieros para garantizar una selección justa, estructurada y transparente. El FEI y la Comisión deberían determinar y aplicar unos requisitos mínimos para la selección de intermediarios potenciales.

48. La Comisión facultó al FEI [37] para seleccionar intermediarios aplicando para ello los criterios y el proceso fijado en las políticas de garantía correspondientes [38], que insisten en que los intermediarios han de seleccionarse de conformidad con las mejores prácticas. El recuadro 3 resume el proceso de selección del régimen de garantías a las PYME llevado a cabo por el FEI.

49. Al definir el marco de gestión del régimen, se determinaron en el AGF los siguientes criterios para seleccionar los intermediarios financieros potenciales [39]:

capacidad financiera y operativa del intermediario, así como su capacidad para gestionar el riesgo y cumplir los términos y condiciones del régimen de garantías a las PYME;

si el intermediario garantiza la financiación de deuda o de microcréditos facilitados por una amplia diversidad de prestamistas a las PYME;

cobertura geográfica (sólo en el capítulo de préstamos);

posibilidad de ofrecer servicios de tutoría y apoyo (sólo en el capítulo de microcrédito);

aceptación del criterio de mejor acceso a la financiación (véase el apartado 54).

RECUADRO 3

PROCESO DE SELECCIÓN DE LOS INTERMEDIARIOS POR EL FEI

Análisis de las solicitudes de los intermediarios tras un procedimiento abierto de licitación.

Preselección de las solicitudes: control normalizado de los requisitos formales.

Procedimiento de diligencia debida (con la fijación de unos parámetros de garantía).

Dictamen independiente del Departamento de Cumplimiento Normativo del FEI.

Evaluación por el Departamento de Cumplimiento Normativo del FEI.

Aprobación del Consejo de Administración del FEI y de la Comisión Europea (Director de ECFIN – L).

50. El Tribunal considera que los criterios de selección de los intermediarios financieros son acordes con las prácticas establecidas en instituciones financieras comparables. No obstante, ni la Comisión ni el FEI fijaron unas normas de puntuación con arreglo a las cuales pudieran evaluarse, clasificarse y compararse las solicitudes de los intermediarios según su grado de cumplimiento de dichos criterios. La falta de precisión de los criterios de selección permitía al FEI disponer de un amplio margen discrecional al evaluar las solicitudes.

INSUFICIENTE DOCUMENTACIÓN JUSTIFICATIVA DE LOS PARÁMETROS DEL ACUERDO

51. Los dos parámetros principales de los acuerdos de garantía son el volumen de referencia y el tipo máximo de garantía. El volumen de referencia representa el importe de garantías o de financiación que puede esperarse razonablemente que el intermediario obtenga sin una garantía de la UE [40], y sirve de base además para calcular otros parámetros del acuerdo. El tipo máximo de garantía [41] representa el importe máximo de pérdidas por las que ha de responder el FEI en virtud de un acuerdo de garantía. Ambos parámetros constituyen factores clave, puesto que determinan:

si la intervención de la UE es adicional al nivel de actividad existente del régimen de garantía o simplemente lo sustituye;

el nivel máximo de exposición presupuestaria que se espera que afronte la UE en virtud de un acuerdo específico.

52. De conformidad con el AGF y con las orientaciones sobre un mejor acceso a la financiación, los volúmenes, incluido el volumen de referencia, se determinan según el juicio profesional del FEI, basándose en presupuestos pasados y en porcentajes o previsiones de pérdidas (especialmente en el caso de los regímenes de garantía públicos) y teniendo en cuenta las condiciones del mercado y su evolución.

53. Se observaron insuficiencias en la documentación del FEI relativa a la determinación de los parámetros del acuerdo, entre ellos, el volumen de referencia y el tipo máximo. En la solicitud de aprobación del Consejo de Administración, el FEI solo incluye un resumen de los resultados de la fase de diligencia debida. Al establecer estos parámetros, el FEI toma como base la información facilitada por el intermediario financiero. No existen elementos que prueben que el FEI verificara dicha información.

OBJETIVOS DE LA POLÍTICA NO DEFINIDOS PLENAMENTE EN LOS ACUERDOS DE GARANTÍA

54. Cada acuerdo de garantía ha de contribuir a la consecución de los objetivos de la política especificando exactamente lo que se tiene que conseguir. Las obligaciones generales aplicables a todos los intermediarios en los acuerdos de garantía contienen principios sobre el mejor acceso a la financiación, derivados de los objetivos más amplios expuestos en la base jurídica [42] y en el AGF, y reflejan correctamente estos objetivos. El recuadro 4 presenta los principios aplicables al capítulo de préstamo.

RECUADRO 4

PRINCIPIOS DE UN MEJOR ACCESO A LA FINANCIACIÓN EN UN ACUERDO DE GARANTÍA (CAPÍTULO DE PRÉSTAMO)

El objeto del acuerdo es la provisión de una garantía por el FEl al intermediario a fin de cubrir parcialmente el riesgo de la cartera con vistas a:

i) mejorar el acceso de las PYME a la financiación;

ii) reducir las dificultades particulares que afrontan las PYME para acceder a la financiación, bien a causa de la percepción de que presentan mayor riesgo las inversiones en actividades relacionadas con el conocimiento (tales como el desarrollo tecnológico, la innovación y la transferencia de tecnología), así como a la falta de garantías suficientes;

iii) estimular la creación de puestos de trabajo apoyando a las PYME con el crecimiento y la creación de empleo.

55. Además de estas disposiciones generales, los términos específicos de la garantía del intermediario financiero pueden contener otras obligaciones cualitativas en relación con la mejora del acceso a la financiación. No obstante, algunos de los términos de la garantía del intermediario no son coherentes con los objetivos del PIC o no ofrecen suficientes orientaciones operativas. Por ejemplo:

en cuanto a la ausencia del aspecto de las garantías suficientes, se observó que un intermediario, además de cumplir las disposiciones del contrato, se comprometía a exigir un nivel de garantía bajo en relación con sus operaciones. En este caso los términos específicos del contrato traducen las condiciones generales sobre falta de garantías en unos requisitos de garantía reducida, lo que permite de hecho a todas las PYME beneficiarse de los requisitos de garantías reducidas y no solo a aquellas que efectivamente carecen de garantías, y por lo tanto no pueden contraer empréstitos en las condiciones comerciales habituales;

los términos específicos de los acuerdos dejan un amplio margen de interpretación del significado de innovación. El mismo acuerdo de garantía establecía, sin mediar ninguna explicación, que el intermediario se compromete a celebrar transacciones intermediarias con PYME de reciente creación o que participen en proyectos innovadores.

SUPERVISIÓN DE LOS RESULTADOS Y PRESENTACIÓN DE INFORMES

56. Una supervisión eficaz y una correcta elaboración de informes requieren información pertinente, fidedigna y puntual sobre la situación de la ejecución de la política y el grado en que se cumplen los objetivos de esta.

57. La supervisión de la eficacia del mecanismo de garantías a las PYME es ejercida tanto por la Comisión como por el FEI (véase el anexo II). La información fluye desde las PYME (los beneficiarios finales) a través de uno o más niveles (en el caso de cogarantías o contragarantías) de intermediarios financieros hasta el FEI y por último a la Comisión. Los intermediarios financieros informan trimestralmente al FEI sobre el régimen de garantías a las PYME y, a partir de esta información, el FEI prepara trimestralmente informes consolidados para la Comisión, que a su vez los utiliza en los informes anuales de ejecución sobre el IEI y el PIC.

58. El Tribunal examinó los siguientes aspectos de la supervisión de la eficacia y de la elaboración de informes:

si la Comisión creó una serie equilibrada de indicadores de resultados para evaluar de manera fiable el grado de la ejecución de la política;

si los requisitos para la elaboración de informes eran claros y razonables.

SE IMPLANTARON INDICADORES DE RESULTADOS, PERO DEBERÍAN SER MÁS ESTABLES Y EQUILIBRADOS

59. El requisito previo para una supervisión eficaz (es decir, medir el progreso de la ejecución del régimen de garantías a las PYME) es la definición de una serie de indicadores claros con sus metas correspondientes. Los indicadores han de ser relativamente estables para que puedan observarse y compararse los cambios a lo largo del tiempo.

60. Los indicadores de resultados del régimen de garantías a las PYME deberían servir para evaluar la consecución de los objetivos específicos del programa, como se establece en la base jurídica, y de los objetivos globales de la política de la Unión Europea de la que se derivan aquéllos.

61. En el caso del régimen de garantías a las PYME, la Comisión estableció seis indicadores (véase el cuadro 4).

62. De los cuatro indicadores (números 2, 3, 5 y 6) incluidos en la evaluación ex ante y en el programa de trabajo IEI de 2009, solo dos (números 2 y 3) se trasladaron al informe de ejecución del IEI de la Comisión. En el programa de trabajo 2010 del IEI, se abandonaron dos indicadores iniciales (los números 5 y 6) y se añadieron dos nuevos (números 1 y 4). Los cambios, que se introdujeron en 2010, respondían a un estudio sobre la evaluación de los indicadores [43]

CUADRO 4

INDICADORES DEL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME ESTABLECIDOS POR LA COMISIÓN

| Indicadores del régimen de garantías a las PYME | Indicadores previstos en la evaluación de impacto ex ante [1002] | Indicadores del programa de trabajo del IEI para 2009 | Indicadores notificados en el informe de ejecución IEI para 2009 | Indicadores del programa de trabajo del IEI para 2010 | Tipo de indicador |

1 | Compromiso de la UE para financiación de deuda y financiación total garantizada | n/d | n/d | 111,8 millones de euros (importe máximo) para garantizar un volumen real de préstamo de 2771 millones de euros | Sí, pero no se asignó ningún valor como meta | Realizaciones |

3 | Número de PYME que recibieron nueva financiación | 315750 | Sí, pero no se asignó ningún valor como meta | 47791 | Sí, pero no se asignó ningún valor como meta | Realizaciones |

4 | Número de PYME que recibieron ayuda, clasificadas por sector de actividad | n/d | n/d | n/d [1004] | Sí, pero no se asignó ningún valor como meta | Realizaciones |

63. En la evaluación ex ante solo se habían asignado valores como meta a dos indicadores (números 2 y 3). Los programas IEI de 2009 y 2010 no fijaron unas metas que alcanzar por los indicadores en el período correspondiente. Sin unos valores fijados como meta, es difícil valorar si el programa se está desarrollando conforme a lo previsto.

64. Pese a que la Comisión trató de crear una serie equilibrada de indicadores mensurables, entre ellos indicadores de realizaciones, impacto y resultados, el único indicador de resultados (número 5) no se trasladó al periodo siguiente y finalmente fue abandonado por la Comisión. El único indicador de impacto (número 2) resulta problemático (véanse los apartados 67 y 68) y los restantes son indicadores de realizaciones. De ese modo, los indicadores han pasado a ser más un instrumento de gestión operativa que una medida del impacto y el éxito de un programa. Es difícil conseguir el equilibrio justo entre la obtención económica de datos y la supervisión eficaz del rendimiento. Los evaluadores de los indicadores del IEI sugirieron la introducción de una serie equilibrada de indicadores que incluyera métodos de recopilación de datos y medición del tiempo [44].

65. Si han de extraerse conclusiones razonables de los logros del mecanismo de garantías a las PYME, es esencial que los datos de supervisión facilitados por los intermediarios financieros sean fiables, es decir, exactos y completos.

66. Todos los intermediarios financieros visitados por el Tribunal habían puesto en marcha procedimientos de recopilación de los datos necesarios para informar al FEI. Durante sus visitas de supervisión, el FEI verifica la calidad de los procesos de información en los intermediarios.

67. La recopilación de datos relativos al indicador del número de puestos de trabajo creados plantea dificultades para ciertos intermediarios financieros. En algunos países los datos son obtenidos de instituciones gubernamentales [45], algunos intermediarios financieros los obtienen mediante muestreo [46], otros mediante cálculos con valores esperados [47], mientras que otros no actualizan anualmente los datos sobre empleo por resultar una terea demasiado ardua [48]. Puesto que la calidad de los datos sobre el empleo difiere de un país a otro, la suma de dichos datos plantea dudas sobre la fiabilidad del valor de este indicador (número 2).

68. Otro problema que suscita este indicador es el hecho de que los valores se extraen del número de personas empleadas por las PYME beneficiarias de la ayuda, que no es equivalente al de puestos de trabajo creados o mantenidos en las PYME receptoras de nueva financiación, puesto que esta no es el único factor que da lugar al mantenimiento o a la creación de empleo. No existe un análisis del modo en que el préstamo garantizado ha contribuido a que los puestos de trabajo se hayan creado o mantenido.

LOS REQUISITOS SOBRE ELABORACIÓN DE INFORMES SON CLAROS Y RAZONABLES Y SÓLO ALGUNOS INTERMEDIARIOS FINANCIEROS LOS CONSIDERAN EXCESIVOS

69. Los intermediarios financieros han de contar con unas disposiciones claras en materia de elaboración de informes a fin de obtener los datos para supervisar e informar sobre el programa de garantías a las PYME. Ni el tiempo ni los recursos dedicados a obtener la información requerida para los indicadores deberían originar una carga administrativa innecesaria.

70. Los intermediarios financieros deben recopilar distintos datos sobre las PYME beneficiarias de ayuda e informar periódicamente al FEI (véase el anexo III). Los requisitos al respecto figuran en el acuerdo de garantía entre el FEI y el intermediario financiero. Para ello, el FEI ha dirigido a los intermediarios financieros unas directrices claras [49] sobre cómo recopilar los datos solicitados. Prueba de ello es que el 88 % de los intermediarios financieros se mostró de acuerdo en que las instrucciones operativas facilitadas por el FEI eran claras [50]. Además, el 98 % de los intermediarios financieros afirmó que el FEI siempre está dispuesto a proporcionar más información para aclarar cuestiones operativas [51].

71. Los resultados del cuestionario del Tribunal también reflejaron que solo el 20 % de los intermediarios financieros que participaban en el contexto del PIC o del PPE consideraban que los requisitos en materia de elaboración de informes no eran razonables [52].

72. En casos en que la recopilación de datos a través de los intermediarios financieros plantea numerosas dificultades (por ejemplo, datos relativos al empleo), podrían haber sido más apropiados unos medios alternativos de obtener la información. Ambos informes, la evaluación de los indicadores del IEI y la evaluación intermedia del IEI, sugerían la utilización de encuestas en el contexto de una evaluación.

LOGROS DEL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME

73. Esta sección describe las realizaciones conseguidas por el régimen de garantías a las PYME, que se analizan con relación a sus objetivos. Por otra parte, se examina el valor añadido europeo del régimen, en particular si sus objetivos se consiguen mejor a escala de la Unión Europea que a nivel nacional o regional.

REALIZACIONES DEL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME

74. Los instrumentos financieros del PIC deben "mejorar […] el acceso a financiación para la puesta en marcha y el crecimiento de las PYME, y para inversión en actividades de innovación [53]". Más específicamente, el régimen de garantías a las PYME en el PIC se propone:

beneficiar a 315750 PYME [54];

garantizar préstamos que financien inversiones de innovación de las PYME [55] o que se ofrezcan a PYME que carezcan de garantía suficiente y, por lo tanto,

mejoren el acceso a la financiación cuando falle el mercado.

75. El análisis siguiente se basó en un examen de la muestra de préstamos seleccionada por el Tribunal [56]. Por lo que respecta a las inversiones en determinadas actividades relacionadas con el conocimiento como el desarrollo tecnológico, la innovación y la transferencia de tecnología, se hace referencia al manual de Oslo de la OCDE para evaluar las actividades científicas y tecnológicas [57].

EL OBJETIVO GLOBAL DE LLEGAR A 315 750 PYME ES ALCANZABLE

76. Todos los intermediarios financieros visitados se dirigieron claramente a las PYME y todos contaban con procedimientos para verificar la condición de PYME de los prestatarios.

77. Por lo que se refiere al objetivo global de beneficiar a 315750 PYME [58], la Comisión y el FEI realizaron un esfuerzo satisfactorio para superar las consecuencias del retraso inicial (véase el apartado 32) concentrándose en los intermediarios financieros de mayor envergadura. En los tres años siguientes a la entrada en vigor del PIC, el FEI ha firmado 25 convenios con 21 intermediarios financieros (véase el cuadro 2). Al final de 2009, el importe máximo de garantía total [59] de estos acuerdos de garantía ascendió a 191,1 millones de euros, lo que representa el 37,5 % del presupuesto general para el régimen de garantías a las PYME. Los intermediarios financieros habían facilitado préstamos a casi 59000 PYME, lo que representa el 19 % del objetivo. Teniendo en cuenta los resultados del PPE, los acuerdos de garantía firmados superan la mitad del número objetivo de PYME (57,4 %) si se alcanza el importe de cartera máximo para cada uno de dichos acuerdos [60] (véase el gráfico 3). Por lo tanto, el progreso en la ejecución es suficiente para esperar que se alcance el objetivo global de 315750 PYME.

GRÁFICO 3

REALIZACIONES DEL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME EN VIRTUD DEL PIC AL FINAL DE 2009

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1 Calculado por el Tribunal asumiendo los mismos costes medios para el presupuesto de la UE para llegar a una PYME en el programa PPE (1055 euros) y que se alcance el importe de cartera máximo para todos los acuerdos de garantía existentes.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

EL MECANISMO LLEGA A LAS PYME QUE CARECEN DE GARANTÍAS; LOS PROYECTOS DE INNOVACIÓN SON ESCASOS

78. El régimen de garantías a las PYME está concebido para reforzar el acceso a la financiación de crédito para PYME que tienen proyectos viables pero que no pueden avalar un préstamo de los prestamistas comerciales. Esta situación puede ocurrir si una PYME no dispone de garantías suficientes para cumplir los requisitos exigidos por un prestamista comercial. Asimismo, la PYME puede ver denegado su acceso a la financiación de un préstamo si los prestamistas comerciales no pueden estimar con facilidad la viabilidad de la propuesta empresarial, como podría ser el caso de las inversiones de innovación. Cuanto más innovadora sea la inversión, menos probable será la concesión del préstamo.

79. Sobre la base de las respuestas al cuestionario del Tribunal, los intermediarios financieros del PIC trataban de dirigirse fundamentalmente a las PYME sin garantías suficientes y en segundo lugar a las microempresas, seguidas de las nuevas empresas. Las PYME innovadoras representan la categoría menos enfocada. Mientras que el 90 % de los intermediarios se manifestaron de acuerdo con la afirmación de que el producto garantizado por el PIC se destinaba a clientes que no disponían de garantías suficientes, solo alrededor de la mitad coincidía con la afirmación de que el producto garantizado por el PIC estaba destinado a las PYME innovadoras (véase el gráfico 4).

GRÁFICO 4

ENCUESTA DE LOS INTERMEDIARIOS FINANCIEROS. PYME A LAS QUE SE DIRIGE EL PRODUCTO DE GARANTÍA O DE PRÉSTAMO

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Los intermediarios financieros del PIC tenían que indicar con arreglo a una escala de 5 puntos su nivel de acuerdo con estas cuatro afirmaciones. El porcentaje en el gráfico indica la proporción de encuestados que se manifestaron de acuerdo o muy de acuerdo con la afirmación. El número de respuestas dado a cada una de las preguntas oscilaba ligeramente entre 28 y 30 de los 31 intermediarios financieros que participaron o pretendían participar en el PIC.

Fuente: Cuestionario del TCE a los intermediarios financieros.

80. El análisis de la muestra de préstamos pone de manifiesto que las PYME que carecen de garantías suficientes se beneficiaban con mayor frecuencia que aquellas que llevaban a cabo inversiones de innovación. De los 181 préstamos que conforman la muestra, 77 (43 %) se facilitaron a PYME que no disponían de suficientes garantías para obtener acceso a la financiación a través del préstamo comercial existente. Solo 22 préstamos (el 12 %) se utilizaron para financiar proyectos que contuvieran aspectos innovadores (véase el cuadro 5).

81. Aunque las inversiones innovadoras eran escasas, la muestra de préstamos incluía algunas con un alto grado de innovación. La mitad de los proyectos innovadores (11 de 22) se evaluaron como tipos de innovación nuevos en el mercado o nuevos a escala mundial, y pretendían crear productos nuevos o significativamente desarrollados, procesos de producción o métodos de distribución que fueran nuevos al menos en el mercado operativo de la empresa. El recuadro 5 presenta un ejemplo de este tipo de inversión. El resto de las inversiones innovadoras solo podría describirse como novedad para la empresa en cuestión, y ya estaban siendo aplicadas por otras empresas competidoras directas del prestatario.

CUADRO 5

RESULTADOS DEL ANÁLISIS DE PRÉSTAMOS EN TÉRMINOS DE NÚMERO DE PRÉSTAMOS Y PORCENTAJE DEL TAMAÑO DE LA MUESTRA

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Préstamos utilizados para financiar inversiones innovadoras | 7 | 12 | 3 | 22 |

4 % | 7 % | 2 % | 12 % |

Préstamos utilizados para financiar proyectos sin elementos de innovación significativos | 70 | 69 | 20 | 159 |

39 % | 38 % | 11 % | 88 % |

Total | 77 | 81 | 23 | 181 |

43 % | 45 % | 13 % | 100 % |

82. No obstante, debido a la ausencia de información de los intermediarios financieros, no fue posible evaluar la falta de garantías suficientes indicada en el caso de 23 préstamos.

LOS INTERMEDIARIOS FINANCIEROS SE ESFUERZAN POR CONSEGUIR VOLÚMENES DE PRÉSTAMO ADICIONALES, PERO DEBERÍA HABERSE PRESTADO MÁS ATENCIÓN AL EFECTO DE PESO MUERTO

83. En los regímenes de garantías, se produce el efecto de "peso muerto" si el prestatario hubiera podido obtener el préstamo de prestamistas comerciales sin ayuda pública. En tales situaciones, los efectos como la creación de empleo, la actividad económica o de innovación, se habrían producido de todos modos. Los regímenes de garantía de financiación pública son más eficaces cuando la inversión financiada no hubiera podido llevarse a cabo de otro modo y no se hubieran producido los efectos deseados.

84. Para garantizar que el régimen de garantías a las PYME proporciona a estas un acceso adicional a la financiación, la Comisión ha elaborado las orientaciones sobre un mejor acceso a la financiación, con vistas a asegurar que el intermediario financiero pueda utilizar la garantía de cartera solo después de que el volumen real del préstamo supere el volumen de préstamo que el intermediario habría obtenido sin la garantía. Este concepto de adicionalidad es de sencilla aplicación y puede insertarse con facilidad en el acuerdo de garantía.

RECUADRO 5

EJEMPLO DE UN PROYECTO INNOVADOR

El empresario no disponía de garantías suficientes para avalar un préstamo comercial normal de 40000 euros. No obstante, en su anterior empleo como investigador había adquirido unos conocimientos significativos sobre la producción de vinagre, por lo que utilizó el préstamo garantizado para poner en marcha una empresa productora de vinagre de alta calidad. El proceso de producción utilizaba bacterias cultivadas específicamente que conferían mayor estabilidad al proceso de producción. El vinagre resultante tenía mejor sabor y un contenido de azúcar más elevado, cualidades apreciadas por los consumidores. El mercado operativo de la empresa era regional y no existían otros competidores utilizando el mismo proceso de producción.

85. Sin embargo, este concepto no garantiza que el volumen adicional para el intermediario financiero también sea adicional para la economía. En el contexto del régimen de garantías a las PYME, se considera que se produce este efecto si se proporcionan garantías a préstamos a PYME con garantías suficientes y sin inversiones innovadoras. No obstante, al facilitar asistencia al conjunto de la forma de cartera, es inevitable un cierto nivel de peso muerto. El análisis de los préstamos reveló un efecto de peso muerto en más de un tercio de la muestra (38 %, es decir, 69 de 181, véase el cuadro 5). En igualdad de condiciones, estos prestatarios podrían haber obtenido sus créditos de los prestamistas comerciales sin la garantía para las PYME. Una encuesta de los prestatarios del PPE llevado a cabo por los evaluadores intermedios reflejó un nivel similar de peso muerto [61].

CONDICIONES CREDITICIAS ESPECÍFICAS

86. Cada acuerdo de garantía entre el FEI y el intermediario financiero contiene una cláusula tipo que enumera los principios de un mejor acceso a la financiación (véase el apartado 54) en beneficio de las PYME que no cuentan con garantías o inversiones innovadoras. No siempre se indica claramente el modo en que el intermediario financiero pretende dirigirse a ellas. Algunos aplicaban condiciones crediticias específicas para atraer a estas PYME, minimizando así el efecto de peso muerto (véase el recuadro 6).

RECUADRO 6

CONDICIONES CREDITICIAS PARA ATRAER A PYME INNOVADORAS O A PYME SIN GARANTÍAS SUFICIENTES

Los préstamos garantizados solo pueden facilitarse a nuevas empresas y a PYME que lleven poco tiempo de actividad.

Importe del préstamo limitado a un máximo.

Prestación de beneficios no monetarios a las PYME [62] de modo que los préstamos garantizados no sean más baratos que los no garantizados.

Tipos de garantía más elevados para inversiones innovadoras o que constituyan en cierta medida una novedad.

87. Mientras que las tres primeras condiciones crediticias supondrán una preferencia automática por los prestatarios que carezcan de garantías, es probable que la última condición aumente el interés por las PYME innovadoras. La ausencia relativa de condiciones crediticias para este tipo de PYME puede explicar el escaso número de inversiones innovadoras hallado en la muestra (véase el cuadro 5).

VALOR AÑADIDO EUROPEO

88. Puesto que todos los ámbitos cubiertos por el PIC son de la competencia compartida de los Estados miembros y de la Unión [63], el régimen de garantías a las PYME también tiene que respetar el principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 del Tratado. Las acciones de la UE que no sean de su exclusiva competencia, como el régimen de garantías a las PYME, solo deben emprenderse en la medida en que los objetivos de la acción propuesta no puedan ser obtenidos suficientemente por los Estados miembros, pero puedan, a causa de la escala de los efectos de dicha acción, conseguirse mejor a nivel europeo.

89. El concepto de subsidiariedad se reitera en un considerando precedente a la decisión PIC [64], en la propuesta del PIC [65] y en la evaluación de impacto del PIC [66]. Esencialmente, los argumentos esgrimidos por la Comisión a favor de la dimensión europea de los instrumentos financieros pueden agruparse bajo dos rúbricas:

coherencia en la aplicación;

naturaleza global de la competencia y la innovación.

EL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME PUEDE TENER BENEFICIOS NO MONETARIOS CONSIDERABLES PARA UN INTERMEDIARIO, AUNQUE NO SE HA PERSEGUIDO DE MANERA ACTIVA LA COHERENCIA DE LA APLICACIÓN

90. En sus documentos preparatorios del PIC, la Comisión aducía que la dimensión europea garantizaría la difusión de las buenas prácticas en la aplicación de los instrumentos financieros, incluido el régimen de garantías a las PYME. Pese a existir medidas similares en algunos Estados miembros, la intervención de la Unión contribuirá a la coherencia de la aplicación.

91. Se observaron varios casos en los que la financiación del presupuesto de la UE resultó crucial, no solo como cobertura parcial de las pérdidas de crédito, sino también porque permitió al intermediario acometer algo nuevo. En dos casos, el régimen de garantías a las PYME contribuyó al desarrollo de productos de garantía o de préstamo que eran nuevos para el intermediario. En uno de ellos, fue necesario realizar múltiples intentos hasta que el producto obtuvo el reconocimiento suficiente por parte de bancos prestamistas y de clientes. Puede asumirse que el producto no se habría creado si el FEI y la Comisión no hubieran colaborado en repetidas ocasiones con el intermediario. Además, la cooperación con las instituciones de la UE puede ayudar especialmente a pequeños intermediarios financieros privados a ganar reconocimiento entre los bancos de crédito o entre sus clientes.

92. El resultado del cuestionario enviado a los intermediarios financieros corrobora esta observación. De los 31 intermediarios del PIC [67] 6 han desarrollado un nuevo producto de préstamo o de garantía y 16 han modificado de manera significativa sus productos existentes para participar en el PIC.

93. El régimen de garantías a las PYME aumenta la visibilidad de la ayuda de la UE entre los intermediarios financieros. Las visitas de control mostraron que el conocimiento sobre las garantías europeas no está muy extendido entre las PYME, pero no se observaron esfuerzos por imponer la coherencia entre las prácticas de los distintos intermediarios. El FEI se limita a recabar la información sobre las prácticas de los intermediarios financieros, pero no las cuestiona. Como se ha mostrado en el caso de las condiciones crediticias (véase el apartado 86), una actitud más activa por parte del FEI podría mejorar el aprovechamiento del mecanismo por las PYME con proyectos innovadores o garantías insuficientes.

EL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME AUMENTA LA COMPETITIVIDAD DE LAS DISTINTAS EMPRESAS, LO QUE NO IMPLICA LA APORTACIÓN DE VALOR AÑADIDO EUROPEO

94. El aspecto del valor añadido de la UE guarda relación directa con uno de los objetivos globales del PIC: "fomentar la competitividad de las empresas, en particular de las PYME" [68]. En los documentos preparatorios, la Comisión aducía que la competencia a la que se enfrentan las empresas europeas es cada vez más global y que la innovación se considera un fenómeno universal que no es satisfactorio ni sostenible en un entorno cerrado.

95. El análisis de los préstamos reveló que el régimen de garantías a las PYME contribuye efectivamente a mejorar la competitividad de las distintas empresas. Se observó que 74 de los 181 préstamos (41 %) se utilizaron directamente para incrementar dicha competitividad [69]. El régimen de garantías a las PYME brinda muchos otros resultados importantes en relación con la creación de un entorno más competitivo. Por ejemplo, permite emerger a pequeñas nuevas empresas, principalmente en el sector servicios. De los 181 préstamos que conforman la muestra, 26 (14 %) se utilizaron para crear una nueva actividad y 15 (8 %) para financiar expansiones posteriores al lanzamiento de la actividad [70]. También contribuye al mantenimiento del entorno competitivo, permitiendo a individuos el paso a ser empresarios mediante la compra de una PYME existente (47 préstamos, 26 %).

96. No obstante, el valor añadido europeo de estos resultados no es concluyente puesto que podrían haberse obtenido los mismos efectos con financiación de los presupuestos nacionales. La Comisión [71], por ejemplo, sugiere tres modos en los que una política de la UE puede tener un impacto en la competitividad a nivel de la UE [72]. La política de la Unión podría:

incidir en la posición competitiva de las empresas de la UE frente a sus rivales del exterior de la UE;

estimular los flujos de inversiones transfronterizos, incluida la deslocalización de la actividad económica;

ser necesaria para corregir efectos no deseables de los procesos comerciales en los mercados europeos.

97. No se observó ninguno de estos efectos durante la fiscalización. El análisis de los préstamos confirmó que la mayoría de las PYME operan en mercados locales, regionales o nacionales. Diecinueve de los 181 préstamos (10 %) fueron concedidos a PYME que ejercían alguna actividad transfronteriza y 13 (7 %) se utilizaron para inversiones que contenían un elemento transfronterizo significativo [73]. La escasez de actividades transfronterizas no es sorprendente, dados los tipos de actividad ejercidos por las PYME de la muestra (véase un resumen en el gráfico 5): 17 restaurantes, 8 taxistas, 41 pequeños comercios minoristas (panadería, carnicería, quiosco o supermercado) o 17 artesanos (carpintero, electricista, albañil o techador). Dados estos ejemplos de prestatarios cuyas actividades suelen circunscribirse al ámbito local, la necesidad de intervención de la UE no queda suficientemente demostrada.

98. De hecho, la escala de los distintos convenios de garantía no supera las fronteras nacionales. Fundamentalmente, el régimen de garantías a las PYME opera como una serie de sistemas de garantía nacionales porque las diferencias que existen entre los mercados nacionales de deuda [74], debidas a limitaciones culturales y legales, son tan significativas que estos mercados pueden considerarse puramente nacionales.

GRÁFICO 5

ANÁLISIS DE LOS PRÉSTAMOS. TIPOS DE EMPRESAS

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Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

CONCEPCIÓN DEL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME

99. Aunque los documentos preparatorios del régimen de garantías a las PYME no indicaban ninguna lógica de intervención, puede encontrarse una lógica implícita en los distintos documentos de la Decisión PIC. No obstante, no existe ningún vínculo conceptual entre el problema en cuestión y los resultados esperados tal como se presentan antes del inicio de la intervención. Aunque los objetivos son ahora más precisos que en el anterior programa PPE, solo son específicos, mensurables, realistas y sujetos a un calendario en relación con las realizaciones esperadas.

RECOMENDACIÓN 1

Los futuros programas de apoyo a las PYME deberían basarse en una lógica de intervención explícita que vincule los recursos con las realizaciones, los resultados y los impactos esperados.

IMPLANTACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE GESTIÓN

100. En general se ha establecido un marco apropiado para la gestión del régimen de garantías a las PYME. La estructura de las primas ha mejorado en comparación con el PPE mediante la incorporación de incentivos por rendimiento. No obstante, los retrasos en la planificación del mecanismo impidieron una asignación eficaz del presupuesto durante el primer año y causaron una interrupción de la ayuda para algunos intermediarios financieros.

RECOMENDACIÓN 2

Con vistas a la planificación de cualquier mecanismo subsiguiente, el Tribunal recomienda que se finalice la base jurídica y el acuerdo de gestión bastante antes del comienzo efectivo del periodo de programación a fin de disponer de tiempo para seleccionar los intermediarios financieros adecuados y completar las negociaciones contractuales con ellos antes del comienzo efectivo del periodo de programación, evitando así la necesidad de recurrir a ninguna cláusula de retroactividad en el futuro.

SELECCIÓN DE LOS INTERMEDIARIOS FINANCIEROS

101. Aunque la Comisión concibió unos procedimientos correctos para la selección de los intermediarios financieros, no se determinaron unas normas de puntuación para evaluar las solicitudes de los distintos intermediarios potenciales ni se definieron unos requisitos mínimos para los diferentes criterios de selección. Se observaron insuficiencias en el modo de documentar la fijación de los parámetros en los acuerdos de garantía con los intermediarios financieros.

RECOMENDACIÓN 3

Para reforzar la transparencia de la selección, debería establecerse para cualquier programa sucesor un sistema de puntuación a fin de evaluar las solicitudes de los intermediarios potenciales. Habría que definir unos requisitos mínimos para la selección de los intermediarios financieros y documentar con más detalle el cálculo de los parámetros en los acuerdos de garantía.

SUPERVISIÓN DEL RENDIMIENTO Y ELABORACIÓN DE INFORMES

102. Se implantaron suficientes indicadores de realizaciones, que se utilizaron para informar de la aplicación del régimen de garantías a las PYME. Sin embargo, los datos del único indicador del impacto, relativo al número de puestos creados, resultan difíciles de recopilar y, debido a los distintos métodos de cálculo, no son comparables entre los países. Los requisitos sobre elaboración de informes son claros y no son percibidos como una carga para la mayoría de los intermediarios financieros que participan en el régimen.

RECOMENDACIÓN 4

La Comisión debería estudiar la posibilidad de crear indicadores de resultados adicionales, o afinar los existentes, a fin de supervisar mejor la consecución de los objetivos del régimen y extraer las conclusiones adecuadas.

LOGROS DEL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME

103. Es probable que se alcance el único objetivo cuantificado, el de beneficiar a 315750 PYME. El análisis del Tribunal de la muestra de préstamos puso de manifiesto que menos de la mitad de los préstamos (43 %) fue concedido a PYME que carecían de suficientes garantías y sólo el 12 % fue utilizado en inversiones innovadoras. Asimismo el análisis reveló un efecto de peso muerto del 38 %, es decir, préstamos concedidos a PYME con garantías suficientes que no fueron utilizados para actividades de innovación.

RECOMENDACIÓN 5

La Comisión debería fijar en el futuro unas metas más específicas que reflejen mejor los objetivos del instrumento financiero. Durante toda la vigencia del instrumento, la supervisión deberá medir los progresos realizados para alcanzar dichas metas, permitiendo que se tomen las medidas correctoras necesarias. También deberían plantearse medidas oportunas para minimizar el efecto de peso muerto basándose, entre otras cosas, en las mejores prácticas ya implantadas en determinados intermediarios.

104. El régimen de garantías a las PYME ha permitido a algunos intermediarios financieros desarrollar y ofrecer nuevos productos de préstamo o de garantía, pero no se ha procedido a una identificación y difusión activas de las mejores prácticas. El valor añadido del régimen de garantías a las PYME no está demostrado, puesto que sus resultados también podrían haberse obtenido mediante la financiación en el marco de regímenes nacionales. No se observaron inversiones significativas o efectos de los préstamos del mecanismo de garantías a las PYME a nivel transfronterizo.

RECOMENDACIÓN 6

Como ya ha subrayado el Tribunal en el pasado, los gastos del presupuesto de la Unión deben ofrecer unos beneficios visibles para la UE y sus ciudadanos, que no podrían conseguirse solamente mediante gastos a nivel nacional, regional o local [75].Por consiguiente, las autoridades presupuestarias y la Comisión deberían estudiar el modo de maximizar el valor añadido europeo en regímenes subsiguientes.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Igors LUDBOŽS, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 22 de marzo de 2011.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] "Giving PYME the credit they need", revista de la política de empresa, Comisión Europea, 12.2.2009.

[2] COM(2005) 551 final, de 10 de noviembre de 2005.

[3] Observatorio Europeo para las PYME, Informe analítico, noviembre de 2006 - enero de 2007, Flash Eurobarometer.

[4] COM(2005) 24 final, de 2 de febrero de 2005.

[5] Consejo Europeo de Lisboa, celebrado los días 23 y 24 de marzo de 2000, Conclusiones de la Presidencia.

[6] Decisión no 1639/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 2006, por la que se establece un programa marco para la innovación y la competitividad (2007-2013), (DO L 310 de 9.11.2006, p. 15).

[7] 2000/819/CE: Decisión del Consejo, de 20 de diciembre de 2000, relativa al Programa plurianual en favor de la empresa y el espíritu empresarial, en particular para las pequeñas y medianas empresas (PYME) (2001-2005) (DO L 333 de 29.12.2000, p. 84).

[1001] Presupuesto indicativo para el régimen de garantías a las PYME al comienzo del PIC. La asignación de presupuestos entre los distintos tipos de instrumentos financieros se efectúa anualmente.

[8] El FEI es el organismo de la Unión Europea especializado en proporcionar instrumentos de garantía y capital-riesgo para las PYME.

[9] Acuerdo Fiduciario y de Gestión de 20 de septiembre de 2007 entre la Comunidad Europea y el FEI para el régimen de garantías a las PYME en virtud del programa marco para la innovación y la competitividad (2007-2013).

[10] Una cogarantía ofrece una garantía adicional a la principal garantía al prestamista, mientras que una contragarantía avala parte de la garantía del primer garante.

[11] "Convenios de garantía" son los distintos contratos de garantía celebrados entre el FEI y un intermediario financiero y las actividades ejercidas sobre la base de dichos contratos.

[12] Recomendación 2003/361/CE de la Comisión, de 6 de mayo de 2003, sobre la definición de microempresas, pequeñas y medianas empresas (DO L 124 de 20.5.2003, p. 36).

[13] Se visitaron intermediarios financieros de Bélgica, Francia, Hungría, Eslovenia, Italia, España y Alemania.

[14] La documentación sobre la propuesta y aprobación del préstamo, la evaluación del riesgo de crédito del prestatario y la finalidad del préstamo se examinaron en los locales de los intermediarios financieros.

[15] El cuestionario invitaba a los intermediarios a responder a 48 preguntas sobre temas como los siguientes: i) el proceso de solicitud del régimen de garantías a las PYME, ii) la gestión del FEI en el periodo de duración de la garantía, iii) el producto garantizado, y iv) el impacto de la crisis financiera en los productos. Además, se pidió a los intermediarios que participaron en el marco del PPE, pero no en el del PIC, que justificaran sus respuestas.

[16] Se tomaron en cuenta los comentarios tanto del FEI como de la Comisión al redactor las preguntas. El porcentaje de respuesta obtenido fue del 82 % (42 de 51 intermediarios financieros).

[17] Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, Anexo a la Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un programa marco para la innovación y la competitividad (2007-2013), SEC(2005) 433 de 6 de abril de 2005.

[18] El evaluador intermedio recomendaba explicar con claridad la lógica de intervención para cada medida a fin de mejorar la coherencia global del programa y demostrar su impacto. Comisión Europea "Interim Evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme", 2009.

[19] Véase por ejemplo North, Baldock, Ekanem, Whittam y Wyper: "Access to Bank Finance for Scottish SMEs", 2008.

[20] COM(2002) 276 final, de 5 de junio de 2002.

[21] La evaluación del impacto considera impactos a las realizaciones como el número de préstamos o el número de PYME. Sin embargo, el impacto real es menor que las realizaciones, ya que parte de las PYME habrían obtenido los préstamos sin la garantía.

[22] Artículo 27, apartado 3, del Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248 de 16.9.2002, p. 1).

[23] La definición está extraída de las Directrices de la Comisión Europea sobre la evaluación del impacto, SEC(2005) 791, de 15 de junio de 2005.

[25] Decisión PIC, artículo 2.

[26] Los objetivos inmediatos se refieren al resultado de una intervención en los destinatarios directos y tiene en cuenta el ámbito específico previsto y la naturaleza particular de la intervención política considerada. En el caso del régimen de garantías a las PYME, se considera el objetivo inmediato el correspondiente al IEI.

[27] Decisión PIC, artículo 10.

[28] Ejemplos de innovación observados en la muestra: inversión en nueva tecnología de empaquetado y clasificación en un almacén, o un nuevo horno con funcionalidades adicionales en una panadería.

[29] De conformidad con el artículo 43, apartado 4, del Reglamento (CE, Euratom) no 2342/2002 de la Comisión, de 23 de diciembre de 2002, sobre normas de desarrollo del Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 357 de 31.12.2002, p. 1).

[30] Para el régimen de garantías a las PYME: el Acuerdo Fiduciario y de Gestión y las directrices operativas correspondientes (como la "Guidance on Enhanced Access to Finance").

[31] El primer acuerdo de garantía en el PIC entre un intermediario financiero y el FEI fue firmado el 2 de septiembre de 2008.

[32] Calculado sobre la base de los nueve intermediarios visitados, el promedio de días transcurridos para tramitar satisfactoriamente una solicitud en el marco del PIC fue de 323.

[33] Sobre la base del cuestionario (Q6) enviado a todos los intermediarios financieros que habían presentado una solicitud en el marco del PIC.

[34] Los primeros acuerdos de garantía en virtud del PIC se firmaron en septiembre de 2008.

[35] De conformidad con el artículo 53 del Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo.

[36] Acuerdo Fiduciario y de gestión, anexos 1A a 1D.

[37] Acuerdo Fiduciario y de Gestión, artículo 3, apartado 1.

[38] El Acuerdo Fiduciario y de Gestión contiene cuatro políticas de garantía correspondientes a los cuatro capítulos específicos del régimen. Las políticas de garantía exponen en términos específicos la finalidad del capítulo subyacente, el proceso de selección de los intermediarios, los criterios de admisibilidad, las distintas modalidades respecto del acceso a la financiación, la supervisión, la auditoría, la promoción y la visibilidad.

[39] Criterios correspondientes a los capítulos de préstamos y de microcréditos. Los criterios de selección relativos a los capítulos de inversiones en capital propio y de titulización no se examinaron al no haberse utilizado a 31 de diciembre de 2009.

[40] Orientaciones sobre un mejor acceso a la financiación de 25 de octubre de 2007.

[41] El tipo máximo de garantía es un porcentaje acordado previamente que fija el límite de la responsabilidad del FEI en virtud de un acuerdo de garantía. El importe que supone dicha responsabilidad (garantía máxima) se calcula multiplicando el volumen real de la cartera por el tipo de garantía y el tipo máximo de garantía. Por ejemplo, volumen de cartera = 1000; tipo de garantía = 50 %; tipo máximo de garantía = 10 % Por lo tanto, la responsabilidad máxima del FEI (garantía máxima) = 1000 X 50 % X 10 % = 50.

[42] Decisión PIC, artículo 19.

[43] Evaluación de los indicadores del IEI, febrero de 2010.

[1002] Anexo a la propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un programa marco para la innovación y la competitividad (2007-2013), SEC(2005) 433.

[1003] Puesto de trabajo creado o mantenido en cada PYME que recibió nueva financiación. La Comisión considera que, puesto que los datos de la iniciativa de crecimiento y empleo indican que las PYME beneficiarias crearon una media de 1,2 puestos, debería utilizarse un coeficiente más moderado para tener en cuenta el hecho de que la garantía de microcréditos corresponde a más del 20 % del total de empresas beneficiarias del régimen de garantías a las PYME y, por lo tanto, se espera que dichas empresas creen menos puestos de trabajo, lo que reduciría la media global.

[1004] La información solo puede encontrarse en los informes trimestrales del FEI.

[44] A fin de medir resultados e impacto, se sugirieron varios indicadores, como la contribución al rendimiento de los beneficiarios (incremento de ventas, puestos de trabajo creados o mantenidos, desarrollo de nuevos productos o servicios) o crecimiento total (o medio) de las PYME financiadas.

[45] Por ejemplo, un intermediario en Eslovenia obtenía los datos sobre el empleo de la institución nacional de seguridad social y seguros.

[46] Un intermediario en España recopila la información anualmente de las sociedades regionales de garantía mediante muestreo.

[47] Otro intermediario en España calcula el cambio en el empleo comparando las expectativas en el momento de la solicitud de préstamo con el empleo real en el momento del cálculo.

[48] Por ejemplo, un intermediario en Italia solo recopila los datos sobre empleo en la solicitud inicial de garantía y no los actualiza posteriormente.

[49] "Manual for compiling reports under the PYME guarantee facility 2007-2013 (CIP)" – FEI.

[50] Sobre la base de un cuestionario (Q14), 36 de los 41 intermediarios financieros que respondieron a esta pregunta acordaron que las instrucciones operativas facilitadas por el FEI eran claras.

[51] Sobre la base de un cuestionario (Q15), 40 de los 41 intermediarios financieros que respondieron a esta pregunta acordaron que el FEI siempre está dispuesto a dar explicaciones durante el período que abarque la garantía.

[52] Sobre la base de un cuestionario (Q16), 8 de los 42 intermediarios financieros que respondieron a esta pregunta discreparon de que los requisitos en materia de elaboración de informes fueran razonables.

[53] Decisión PIC, artículo 10.

[54] Anexo a la propuesta de Decisión no 1639/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un programa marco para la innovación y la competitividad (2007-2013), SEC(2005) 433.

[55] Solo pertinente para el capítulo de préstamos. El artículo 19, apartado 2, de la Decisión PIC alude a "inversiones en determinadas actividades relacionadas con el conocimiento, tales como el desarrollo tecnológico, la innovación y la transferencia de tecnología".

[56] Se seleccionó una muestra de 181 préstamos de los nueve intermediarios financieros visitados. El número de préstamos elegido por intermediario para reflejar el volumen de garantía conseguido se limitó a una serie entre 10 y 45.

[57] Manual de Oslo, "Directrices propuestas para la recopilación e interpretación de datos sobre innovación tecnológica", OCDE, 1997, también mencionado en el considerando 8 de la Decisión PIC y en las directrices sobre la evaluación del impacto de 2009 de la Comisión Europea, SEC(2009) 92.

[58] Tal como se prevé en la evaluación de impacto del PIC, SEC(2005) 433.

[59] El importe límite representa los costes máximos para el presupuesto de la UE y sólo se materializará si el intermediario financiero alcanza el importe de cartera máximo y realiza las pérdidas esperadas en la cartera de préstamos.

[60] Por ejemplo, en el contexto del PPE, solo dos de 45 intermediarios financieros alcanzaron menos del 90 % del importe de cartera máximo.

[1005] En los casos en que un intermediario financiero definía el nivel de garantías suficientes o dicho nivel podía deducirse implícitamente, se aplicaba este para determinar la "suficiencia" de las garantías. En los demás casos, se consideraba que una PYME poseía suficientes garantías si el importe del préstamo no superaba el 70 % del valor de los activos realizables. En esta última categoría también se tuvieron en cuenta otros factores que aumentaban el perfil de riesgo de las PYME (por ejemplo, préstamos a desempleados) y por lo que se consideraron "PYME que no tenían suficientes garantías".

[61] Los resultados de la encuesta indican que dos de cada tres empresas no habrían emprendido el proyecto sin el préstamo garantizado, o lo habrían reducido. Solo una de cada tres empresas encuestadas respondió que habría iniciado la actividad o emprendido el proyecto incluso sin el préstamo garantizado.

[62] Como requisitos de garantías reducidos, decisiones de crédito aceleradas y tipos de interés fijos.

[63] La Comisión extrajo las bases jurídicas del PIC de los artículos 172, 173, apartado 3, y 192, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (versión consolidada tras el Tratado de Lisboa).

[64] Decisión PIC, considerando 62.

[65] COM(2005) 121 final, de 6 de abril de 2005.

[66] SEC(2005) 433, de 6 de abril de 2005.

[67] Intermediarios que participan o pretenden participar en el PIC.

[68] Decisión PIC, artículo 2.

[69] La competitividad de la empresa tendría que haber aumentado si el plan empresarial incluyera información de que la inversión podría:

- aumentar la capacidad de producción de la empresa de bienes o servicios o conferirle mayor eficiencia;

- incrementar su cuota de mercado;

- aumentar sus exportaciones;

- mejorar el rendimiento o la formación de su personal;

- conducir a una utilización más productiva de la tecnología de la información;

- mejorar la comercialización de sus productos o servicios; Las nuevas empresas se consideraban por separado por contribuir siempre a un entorno competitivo.

[70] La expansión tras la puesta en marcha significa una ampliación de la actividad en un periodo de tres años a partir de la puesta en marcha.

[71] Documento de trabajo de la Comisión "Evaluación del impacto: próximas etapas en apoyo de la competitividad y el desarrollo sostenible", SEC(2004) 1377.

[72] También mencionado en el SEC(2005) 791.

[73] El elemento transfronterizo sería significativo si el objetivo de la inversión fuera aumentar la producción o expandirse a mercados en el extranjero o crear nuevas relaciones empresariales con homólogos extranjeros (por ejemplo, proveedores).

[74] También observado, por ejemplo, por el BCE, "The financing of Small and Medium-Sized Enterprises in the Euro area", Boletín mensual del BCE, agosto de 2007, p. 77.

[75] Respuesta del Tribunal de Cuentas Europeo a la Comunicación de la Comisión "Reformar el presupuesto, cambiar Europa" (apartados 7 a 9) y Dictamen no 1/2010, "Mejora de la gestión financiera del presupuesto de la Unión Europea: Riesgos y desafíos" (apartados 18 y 19).

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ANEXO I

RESUMEN DE LA ESTRUCTURA DEL PIC HASTA EL RÉGIMEN DE GARANTÍAS A LAS PYME

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ANEXO II

SUPERVISIÓN POR LA COMISIÓN Y EL FEI

1. La Comisión lleva a cabo:

La supervisión del FEI para evaluar la gestión del sistema de garantías a las PYME, lo que incluye un examen de:

las comprobaciones del FEI en el momento de la inclusión de la cartera de préstamos;

las llamadas en garantía;

las constataciones del FEI durante sus visitas a los intermediarios financieros.

La supervisión de los intermediarios financieros y de las PYME, que incluye:

Visitas a los intermediarios financieros en las que se examinan los sistemas establecidos para garantizar la conformidad con la carta de garantía y el Acuerdo Fiduciario y de Gestión (AFG), los progresos en la aplicación del régimen de garantías por el intermediario financiero, los sistemas creados por este para aplicar el régimen. Asimismo se verifica la conformidad de una muestra de préstamos o garantías (operaciones) a PYME.

Visitas a PYME.

Encuesta sobre los empleos creados en virtud del régimen de garantías a las PYME, con el fin de comprobar el cumplimiento de los requisitos del AFG.

Otras tareas de supervisión, como el examen de la cuota trimestral del FEI.

2. El FEI comprueba principalmente:

Los datos obtenidos de los intermediarios financieros utilizando controles de verosimilitud.

Mediante visitas de supervisión a los intermediarios financieros:

la calidad del proceso de elaboración de informes;

el pago de la garantía y los procesos de reembolso;

el proceso relativo a la verificación de los criterios de admisibilidad para la inclusión en cartera.

La solicitud de pago del intermediario financiero mediante una verificación cruzada de la coherencia de los datos facilitados por este durante su notificación trimestral y la información que figura en la solicitud de pago. Sobre la base de una muestra, se realizan pruebas de confirmación adicionales utilizando los documentos justificativos facilitados por los intermediarios financieros para garantizar la validez de la financiación impagada.

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ANEXO III

INFORMACIÓN DE LOS INTERMEDIARIOS FINANCIEROS AL FEI

El sistema de información [1] de los intermediarios financieros al FEI se estructura de la manera siguiente:

La parte A corresponde a nuevas operaciones (informe trimestral):

Prestatarios: código fiscal, nombre, dirección, código postal, localidad, región, país, fecha de constitución, sector económico, régimen jurídico, número actual de empleados, observaciones.

Préstamos: código fiscal, referencia del préstamo, divisa, finalidad de la financiación, importe de la inversión, inmovilizado material, inmovilizado inmaterial, capital circulante, importe del préstamo, duración del préstamo, período de gracia, fecha de firma del préstamo, fecha del primer desembolso, observaciones.

La parte B corresponde a la lista de información incluida (informe trimestral):

código fiscal, referencia del préstamo, divisa, importe total de reducción del préstamo, importe final pendiente del préstamo, fin del periodo de desembolso.

La parte C corresponde a las llamadas en garantía (informe trimestral):

código fiscal, referencia del préstamo, fecha del impago, divisa, importe del impago, importe de las recuperaciones, intereses devengados, pérdida.

La parte D corresponde a los préstamos vencidos (informe trimestral):

código fiscal, referencia del préstamo, fecha de vencimiento.

La parte E corresponde a los préstamos anulados (informe trimestral):

código fiscal, referencia del préstamo, tipo de anulación.

La parte F corresponde a modificaciones (informe trimestral).

La parte G corresponde a modificaciones (informe trimestral).

[1] El presente resumen está basado en el documento del FEI "Manual for compiling reports under the SMEG Facility 2007- 2013"(Manual para la elaboración de informes en el marco del régimen de garantías a las PYME).

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52011SA0004