Introducción

La solidaridad es uno de los valores fundamentales de la Unión Europea y ha sido un principio rector de la política europea común de asilo desde el comienzo de su desarrollo en 1999. Ahora está consagrada en el artículo 80 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea[1].

La solidaridad se ha reconocido desde el principio como un componente esencial del sistema europeo común de asilo (SECA). La necesidad de traducir la solidaridad en medidas concretas deriva de realidades prácticas, dado que los sistemas de asilo de todos los Estados miembros son interdependientes. Un sistema sobrecargado o que funcione mal en un Estado miembro tiene un claro impacto en todos los demás, incluso a través de movimientos secundarios. Los flujos de asilo no son constantes, ni se distribuyen de manera uniforme en toda la UE. Han variado desde un máximo de 425 000 solicitudes para los Estados miembros de la UE-27 en 2001 hasta menos de 200 000 en 2006, con un gran aumento previsto para este año. El aumento de los flujos de asilo puede debilitar la capacidad de algunos Estados miembros para hacerles frente. Es responsabilidad de la Unión ayudar a estos Estados miembros, también para defender los valores comunes de la Unión y los derechos fundamentales garantizando la adecuada acogida de los solicitantes de asilo y los refugiados y el acceso a la protección.

Sin embargo, la solidaridad debe ir pareja a la responsabilidad. Los Estados miembros deben asegurarse de que sus sistemas son capaces de cumplir las normas fijadas en el Derecho internacional y europeo, y en particular la Convención de Ginebra de 1951, el Convenio Europeo de Derechos Humanos y la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. La necesidad de mantener el orden interno para evitar impactos en otros Estados miembros es un aspecto clave de la solidaridad. Este aspecto también debe fomentarse con el fin de crear un ambiente de confianza mutua que contribuya a un mayor desarrollo de la asistencia mutua. Es fundamental aumentar la confianza para reforzar la solidaridad. La aplicación del principio de solidaridad requiere un compromiso real de los Estados miembros. La dura situación económica de la Unión Europea y sus Estados miembros hace que esto sea más apremiante. La UE ya ha desarrollado una serie de herramientas de solidaridad que constituyen una base sólida. Cada una de ellas puede mejorarse y pueden introducirse nuevos componentes para que sean flexibles y puedan responder a diferentes necesidades de solidaridad.

Con este fin, la Comisión propone un refuerzo de la solidaridad intracomunitaria en materia de asilo en torno a cuatro ejes: cooperación práctica y asistencia técnica, solidaridad financiera, asignación de responsabilidades y mejora de los instrumentos de gobernanza del sistema de asilo. La presente Comunicación tiene también por objetivo contribuir a la finalización del «paquete de asilo», dado que los próximos meses serán fundamentales para alcanzar el objetivo de 2012, en el que la dimensión solidaria debe desempeñar su papel.

1. Explotar todo el potencial de la cooperación práctica y la asistencia técnica 1.1. La cooperación práctica como pilar del SECA

En los últimos años se han tomado numerosas medidas de cooperación práctica, la última mediante la creación de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (OEAA), que reforzará la cooperación práctica en la materia. La Oficina garantizará que la cooperación práctica pueda convertirse en un pilar importante del sistema de asilo de la Unión. La experiencia inicial del SECA ha puesto de manifiesto que una intervención positiva es un complemento necesario de la legislación para generar confianza en que todos los Estados miembros realicen las mismas tareas de manera similar con resultados similares.

La OEAA se inauguró en junio de 2011 y proporcionará una estructura para añadir valor a los acuerdos de cooperación existentes. Por ejemplo, el currículo europeo en materia de asilo tiene potencial para convertirse en una norma común para los asistentes sociales en toda la UE, fomentando significativamente la confianza en que las prácticas de los Estados miembros sean muy similares y que las decisiones adoptadas sigan un modelo coherente. La OEAA debe medir el impacto de estas medidas a través de objetivos específicos a escala de la Unión.

Los sistemas de asilo mejorarán a través de una interacción entre la legislación de la UE, una mayor cooperación práctica y un uso inteligente de los mecanismos de financiación de la UE. A medida que la Unión persigue la adopción de normas comunes mejoradas y más armonizadas mediante la adopción del paquete legislativo sobre el asilo, los Estados miembros tendrán a su disposición mejores herramientas comunes de aplicación proporcionadas por las actividades de la OEAA, que apoyarán los esfuerzos nacionales de reducción de costes. La OEAA también podrá identificar y difundir las mejores prácticas en aspectos tales como el acceso a procesos, el trato con los solicitantes de asilo más vulnerables, la puesta en común de técnicas y la gestión de los atrasos acumulados. Las herramientas comunes y las mejores prácticas, con el apoyo de los fondos de la UE, ayudarán a los Estados miembros a aplicar las normas comunes en evolución. La OEAA también contribuirá de forma útil a una gestión transparente y estratégica del SECA, incluso mediante la publicación de su informe anual sobre la situación del asilo en la Unión.

El impacto de la OEAA dependerá de la voluntad de los Estados miembros de utilizar las posibilidades que ofrece y de su compromiso de participar en esa colaboración. Será necesario establecer una práctica constante de colaboración europea entre las autoridades nacionales competentes en materia de asilo.

Una de las herramientas comunes que la OEAA debe investigar, según lo propuesto en el Programa de Estocolmo, son procedimientos destinados a facilitar el traslado en comisión de servicio de funcionarios entre los Estados miembros para ayudar a aquellos Estados miembros que se enfrentan a presiones especiales. Con este fin, la OEAA debería crear un grupo de expertos, trabajadores sociales e intérpretes que podrían movilizarse a corto plazo para ofrecer asistencia al Estado miembro que lo necesite.

Será necesario reconsiderar periódicamente si el mandato y la base jurídica de la OEAA son adecuados para responder a los distintos retos de solidaridad, ya sea a corto plazo o de forma estructural, y a nuevas formas de flujos de asilo.

1.2. Colmar el vacío de protección internacional en la reacción de la Unión frente a las crisis de migración y asilo

La función de la OEAA es también ayudar a los Estados miembros que se enfrentan a presiones especiales. Al aplicar medidas concretas, la OEAA puede convertirse en un protagonista clave en la gestión de emergencias en materia de asilo y migración. La capacidad de desplegar equipos de apoyo al asilo de la OEAA, sobre la base de planes operativos en los Estados miembros que lo soliciten, será un nuevo activo de solidaridad en el ámbito del asilo.

Conviene sacar lecciones de la respuesta de la Unión a las consecuencias migratorias de los acontecimientos en el sur del Mediterráneo. La Unión fue capaz de conseguir rápidamente recursos financieros adicionales para asistir a los Estados miembros afectados, y desplegar medios operativos coordinados por FRONTEX para las operaciones de control fronterizo, que también contribuyeron a las operaciones marítimas de búsqueda y rescate. FRONTEX prestó asistencia en el examen de las nuevas llegadas y proporcionando información. No obstante, no pudieron desplegarse otras medidas de solidaridad operativa, relativas específicamente a la protección internacional, porque la OEAA no estaba todavía suficientemente operativa.

Al mismo tiempo que la OEAA toma medidas para garantizar que está preparada para llenar este vacío en caso de necesidades futuras, uno de los aspectos esenciales que deberá considerar es la coordinación con otras agencias. La OEAA, FRONTEX y posiblemente Europol, deberían establecer disposiciones específicas, junto con la Comisión, para aclarar sus respectivas funciones y asegurar que los procedimientos operativos de emergencia sean rápidos y eficaces. Tales procedimientos pueden incluir el despliegue de equipos coordinados.

La necesidad de cooperación entre las agencias se aplica igualmente a la reacción frente a situaciones de emergencia y al trabajo proactivo, tal como análisis de riesgos y capacidad de alerta rápida. Además, la OEAA debería apoyar la integración de los aspectos de protección internacional en los trabajos de FRONTEX, a la luz de las modificaciones recientemente acordadas a la base jurídica de FRONTEX que refuerzan los mecanismos de protección de los derechos fundamentales en el contexto de las operaciones de FRONTEX. Esto también podría hacerse en colaboración con la Agencia de Derechos Fundamentales.

Durante los recientes acontecimientos en el Mediterráneo, la Comisión examinó la posibilidad de utilizar el mecanismo de protección civil de la Unión Europea para ayudar a los Estados miembros que se enfrentan a flujos de migración excepcionales que desbordan la capacidad de respuesta nacional. A petición de los Estados miembros, el mecanismo podría utilizarse, en condiciones muy concretas, para coordinar la distribución de las ofertas y la prestación de ayuda en especie.

Acciones clave

¤    Los Estados miembros deberán contribuir a las actividades y activos de la OEAA y hacer el mejor uso posible de las herramientas de la OEAA.

¤    Los Estados miembros deberán fijar, a principios de 2012, un objetivo cuantitativo para que sus funcionarios responsables de asilo reciban formación utilizando el currículo europeo en materia de asilo de aquí a 2014.

¤    La OEAA deberá proporcionar asistencia técnica a los Estados miembros para la plena aplicación de la legislación sobre el asilo.

¤    La OEAA deberá revisar en 2012 los procedimientos que faciliten el traslado en comisión de servicio de funcionarios a fin de ayudar a los Estados miembros a hacer frente a presiones especiales en sus sistemas de asilo y de crear una reserva de expertos, responsables de casos e intérpretes que puedan movilizarse a corto plazo en situaciones de crisis.

¤    La OEAA deberá mejorar la eficiencia del despliegue de expertos mediante la evaluación de la metodología del plan operativo y la experiencia inicial en Grecia de los equipos de apoyo al asilo.

¤    La Comisión deberá evaluar en 2013 el impacto de la OEAA en la cooperación práctica en materia de asilo y en el SECA y proponer las medidas adicionales que considere necesarias para garantizar la solidaridad efectiva y el reparto de responsabilidades.

¤    La OEAA y FRONTEX deberán establecer en 2012 acuerdos de cooperación claros tendentes a maximizar el análisis, la asistencia técnica y el despliegue de medios y expertos para mejorar la capacidad de la UE de actuar en situaciones de emergencia.

¤    La Comisión y a los Estados miembros deberán examinar el uso del mecanismo de protección civil de la UE en situaciones de flujos de migración excepcionales que desborden la capacidad de respuesta nacional, cuando se cumplan una serie de condiciones específicas.

2. Mejora del valor añadido de los instrumentos de solidaridad financiera que apoyan la política de asilo 2.1. Maximizar la utilización del Fondo Europeo para los Refugiados hasta 2013

El Fondo Europeo para los Refugiados (FER) ha demostrado cómo el trabajo conjunto de la Unión y sus Estados miembros puede crear un valor añadido significativo. Desde su creación en el año 2000, el Fondo ha ayudado a los Estados miembros a aumentar la capacidad de sus sistemas de asilo. Por ejemplo, ha ayudado a Italia a establecer un sistema de acogida de solicitantes de asilo. Ha asistido a los Estados miembros de la UE-10+2 con menor tradición de acogida de solicitantes de asilo antes de la adhesión a seguir desarrollando sus sistemas. También ha permitido a los Estados miembros iniciar políticas de integración de los refugiados y ha contribuido a proyectos innovadores. Ha inspirado a los Estados miembros para asumir nuevas actividades, incluida la reinstalación y la reubicación. En los últimos años, ha prestado una muy necesaria ayuda de emergencia a Bélgica, Grecia, Italia y Malta.

En los dos años restantes de funcionamiento del FER (2008-2013), los Estados miembros deben asegurarse de hacer pleno uso de las oportunidades disponibles en virtud del Fondo. Esto debe comenzar con el cumplimiento de todos los requisitos formales de modo que puedan desembolsarse todos los fondos. Es especialmente importante que los Estados miembros utilicen el FER para financiar inversiones que reporten beneficios a largo plazo a sus sistemas de asilo. El Fondo no pretende ser un simple complemento a los presupuestos nacionales de asilo. Con este fin, la Comisión ha animado recientemente a los Estados miembros a hacer un uso más estratégico del FER en 2012 y 2013.

En última instancia, la aplicación efectiva del paquete legislativo sobre el asilo, junto con proyectos innovadores de cooperación práctica deberían reducir los costes de los procedimientos de asilo. El asilo es un ámbito político en el que las inversiones arrojan ahorros a más largo plazo, tanto económicos como sociales. Por esta razón, el FER debe utilizarse en particular para apoyar la transposición y la aplicación de la segunda fase de la legislación del SECA.

2.2. Un Fondo de Migración y Asilo 2014-2020 más flexible, integrado y selectivo

A partir de 2014, los Estados miembros contarán con un nuevo Fondo de Migración y Asilo (FMA)[2]. Según lo propuesto por la Comisión el 15 de noviembre de 2011, dicho Fondo introduce una serie de importantes mejoras evolutivas que ayudarán a conseguir los objetivos políticos de la UE y a generar un mayor valor añadido europeo.

Una importante innovación es un diálogo político sobre asuntos de interior con cada Estado miembro sobre el uso del nuevo Fondo, que debería preceder a la programación plurianual. Este diálogo podría fijar los objetivos que los Estados miembros pretenden conseguir en este ámbito político y los objetivos específicos que deben lograrse utilizando los recursos del Fondo. Ello irá combinado con informes anuales de los Estados miembros sobre la ejecución del Fondo.

Paralelamente, el nuevo Fondo será más flexible. Los créditos bajo la responsabilidad directa de la Comisión se tratarán como una sola dotación, que se destinará en función de la evolución de las políticas o de la situación de los Estados miembros o terceros países. El nuevo Fondo también garantizará mejor que el dinero llegue a donde más se necesita. Se pretende que los criterios para la utilización de las asignaciones por parte de los Estados miembros sean más específicos y destinados a garantizar la solidaridad con los Estados miembros que estén sometidos a presiones especiales, o con aquellos que más necesiten desarrollar sus capacidades. El nuevo Fondo debería poder tener en cuenta las fluctuaciones importantes del número de solicitantes de asilo en los Estados miembros, incluidos los solicitantes trasladados en virtud del Reglamento de Dublín, y asignar recursos adicionales a los Estados miembros que lo necesiten en la revisión intermedia. Se prevé un sistema de gestión racionalizado para reducir la carga administrativa.

El Fondo propone otorgar un incentivo financiero a los Estados miembros, similar al que se utiliza actualmente para el reasentamiento de categorías específicas de refugiados (grupos vulnerables y personas procedentes de los programas regionales de protección), para compensar a los Estados miembros que acepten a los beneficiarios de protección internacional de otro Estado miembro.

Por último, para utilizar más eficazmente la competencia y los conocimientos técnicos de las agencias de la Unión en el ámbito de interior, la propuesta prevé también hacer uso de la posibilidad que ofrece el Reglamento Financiero de confiar a las agencias, dentro de los recursos disponibles del Fondo, la ejecución de determinadas tareas, en el marco de sus misiones y de forma complementaria con sus programas de trabajo. Esto se entiende sin perjuicio de las reducciones generales de personal previstas.

2.3. Explotación de las complementariedades entre los instrumentos financieros para un impacto máximo

La solidaridad financiera con fines de asilo también podrá beneficiarse, tanto directa como indirectamente, de otros instrumentos financieros de la UE. Por ejemplo, el Fondo Social Europeo proporciona ayuda a programas de formación profesional que pueden ayudar a los solicitantes de asilo y a los beneficiarios de la protección internacional a acceder al mercado laboral o a aumentar sus competencias. Otros fondos estructurales, en particular el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, también podrán utilizarse para ayudar a las regiones elegibles en los Estados miembros a, por ejemplo, construir infraestructuras tales como centros de acogida. Por tanto, los Estados miembros deben considerar la posibilidad de utilizar otros instrumentos financieros de la UE de manera coordinada y amplia. Esto requiere una programación estratégica y una coordinación interministerial sólida.

Acciones clave

¤    Los Estados miembros deberán hacer el mejor uso posible de los programas del FER de 2011, 2012 y 2013, incluidas las medidas de emergencia. En 2013, la programación deberá utilizarse de forma más estratégica, por ejemplo, para apoyar la transposición y la aplicación de la legislación adoptada en el marco del paquete de asilo 2012.

¤    Los colegisladores deberán acordar rápidamente los instrumentos específicos del MFP que apoyan la política de asilo presentados por la Comisión el 15 de noviembre de 2011.

¤    Los Estados miembros deberán garantizar la coordinación y la complementariedad con otros instrumentos financieros de la UE para mejorar su capacidad de gestionar los flujos de asilo.

3. Compromiso con la asignación de responsabilidades 3.1. Necesidad de reformar el Reglamento de Dublín

El objetivo del Reglamento de Dublín, a saber, asignar a un Estado miembro la responsabilidad de cada solicitante de asilo, constituye el núcleo del SECA. Sigue siendo necesario contar con un mecanismo para determinar la responsabilidad en materia de solicitudes de asilo a fin de garantizar el derecho a un acceso efectivo a los procedimientos de determinación de la condición de refugiado, sin poner en peligro el objetivo de una tramitación rápida de las solicitudes de asilo, e impidiendo el abuso que supone que una misma persona presente múltiples solicitudes en varios Estados miembros.

Los principios del Reglamento de Dublín, que la Comisión propuso conservar en su propuesta de revisión del Reglamento en 2008, no se limitan a devolver a los solicitantes de asilo al Estado de primera entrada. Varias cláusulas atemperan este criterio. En algunas situaciones, los traslados en virtud del Reglamento de Dublín podrían contribuir a saturar la capacidad de un Estado miembro sujeto a presiones, en detrimento no sólo de ese Estado miembro, sino también de los derechos de los solicitantes.

La evolución de la jurisprudencia ha planteado cuestiones fundamentales sobre la manera de utilizar efectivamente el sistema de Dublín en todas las circunstancias y garantizar que las medidas adoptadas en aplicación del Reglamento de Dublín respeten plenamente los derechos fundamentales, y especialmente la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 2011 en el asunto M.S.S. contra Bélgica y Grecia[3]. En pocos meses, el Tribunal de Justicia de la UE también hará públicas más orientaciones que deberán tenerse en cuenta en el desarrollo y la aplicación del SECA.

Con el fin de salvaguardar la integridad del sistema de Dublín, deben introducirse mejoras en su eficiencia y en el nivel de garantías de los solicitantes. Las negociaciones sobre la propuesta de la Comisión de 2008 pusieron de manifiesto la necesidad de reforzar la confianza mutua en el sistema de Dublín. Una solución podría ser intensificar las medidas de seguimiento y de resolución de problemas para intervenir en las primeras fases con dispositivos de alerta precoz y evaluación. A esto debe darse prioridad ahora en la última fase de las negociaciones, con vistas a cumplir el plazo fijado para 2012 (véase la sección 4.2).

Dado que el buen funcionamiento del sistema de Dublín es esencial para el SECA, sus principios y funcionamiento deben revisarse periódicamente a medida que se crean otros componentes del SECA e instrumentos de solidaridad de la UE. Deberá realizarse un «control de aptitud» efectuando un análisis basado en datos que abarque los efectos jurídicos, económicos y sociales del sistema de Dublín, incluidos sus efectos en los derechos fundamentales.

3.2. Seguir desarrollando la reubicación de los beneficiarios de protección internacional

La reubicación consiste en transferir a los beneficiarios o solicitantes de protección internacional de un Estado miembro a otro, asumiendo el Estado miembro de acogida la responsabilidad del examen de la solicitud o de las medidas de integración.

La idea de reubicar a los solicitantes de protección internacional antes de que se evalúen sus necesidades de protección es controvertida. Algunos interesados la consideran útil, o incluso necesaria; algunos Estados miembros llegan incluso a recomendar la reubicación de los inmigrantes irregulares, mientras que otros se oponen a esta idea. Quedan muchas cuestiones pendientes en cuanto a la forma en que dicha acción podría interactuar con el sistema de Dublín, su utilidad práctica y rentabilidad en comparación con otras formas de solidaridad, y la incidencia en los propios solicitantes. De momento, la Comisión no considera útil proponer un mecanismo de la UE para reubicar a los solicitantes de protección internacional. No obstante, la Comisión abrió la posibilidad de que la Unión cofinanciara tales actividades en la propuesta del FMA, consolidando y desarrollando más lo que ya es posible en el marco del FER. Esto facilitará las iniciativas de los Estados miembros que estén dispuestos a comprometerse en proyectos de voluntariado, con la OEAA como coordinadora. Esta cofinanciación también podría ser útil en una emergencia.

Por el contrario, existe un consenso en el sentido de que reubicar a los beneficiarios de protección internacional puede ser útil y pertinente. En junio de 2009, la Comisión propuso un proyecto piloto de la UE de reasentamiento desde Malta (EUREMA, por sus siglas en inglés), cofinanciado por el FER. El proyecto finalizó en el verano de 2011, habiendo reubicado a 227 beneficiarios de protección internacional desde Malta a otros seis Estados miembros.

El proyecto piloto fue una experiencia importante para todos los implicados. A lo largo del proyecto, los Estados miembros buscaron soluciones creativas para muchas cuestiones jurídicas y prácticas relativas, por ejemplo, a la concesión del estatuto adecuado o a medidas de integración eficaces. Estas soluciones podrían ayudar a la OEAA a preparar las actividades de apoyo para la reubicación exigidas por la base jurídica de OEAA, tales como medidas operativas preparatorias, de sensibilización y coordinación de la ejecución. El éxito del proyecto condujo al lanzamiento de su segunda fase con una conferencia de donantes celebrada el 12 de mayo de 2011 a iniciativa de la Comisión. Aunque se comprometieron más plazas en total que para la primera fase, casi 340, este número sigue siendo reducido. La Comisión insta a los Estados miembros a ofrecer el máximo de plazas posible, especialmente dado el número de nuevos de solicitantes de asilo llegados a Malta en el verano de 2011.

La Comisión ha apoyado firmemente la reubicación mediante el lanzamiento y dirección del proyecto piloto. Basándose en la experiencia de las dos fases del proyecto, y teniendo en cuenta el apoyo futuro de la OEAA a las actividades de reubicación, la Comisión propondrá un régimen voluntario permanente, sujeto a una nueva evaluación de impacto. Ello permitiría a los Estados miembros pedir ayuda para la reubicación, incluso en una emergencia.

Recientemente ha tenido lugar la adopción de la Directiva[4] modificada sobre los derechos de residencia de larga duración, que otorga a los beneficiarios reconocidos de protección internacional ciertos derechos, la igualdad de trato y el derecho a desplazarse a otro Estado miembro tras cinco años de residencia. Ello no es en sí mismo una medida de solidaridad, pero puede contribuir a aliviar la presión sobre ciertos Estados miembros si un número de beneficiarios reconocidos optan por desplazarse a otro Estado miembro bajo determinadas condiciones.

3.3. Estudio de viabilidad de la tramitación conjunta de solicitudes en el territorio de la Unión

La cuestión de la tramitación conjunta de solicitudes de asilo en el territorio de la Unión se planteó por primera vez en el Programa de La Haya. El Programa de Estocolmo invitó a la Comisión a completar su estudio sobre la viabilidad y las implicaciones jurídicas y prácticas de establecer la tramitación conjunta.

Existen muchos aspectos de la tramitación conjunta que deben aclararse. Las cuestiones esenciales incluyen una evaluación del tipo de situaciones en las que la tramitación conjunta podría resultar útil. Entre las cuestiones jurídicas y administrativas que deben estudiarse figuran la compatibilidad con la legislación de la UE, la base jurídica de los Tratados, la cuestión de la tutela judicial efectiva, la situación de las personas objeto de la tramitación conjunta, quién sería competente para tomar decisiones, el vínculo para la transferencia de la protección o el reconocimiento mutuo de las decisiones en materia de asilo, y la conciliación con el sistema de Dublín. Las cuestiones financieras incluyen los costes en comparación con los de un procedimiento meramente nacional y los mecanismos de financiación. Las cuestiones prácticas incluyen, entre otros, el lugar donde tendría lugar la tramitación conjunta y el uso potencial del trabajo a distancia. Evidentemente, la tramitación conjunta deberá respetar plenamente los derechos de los solicitantes.

La tramitación conjunta en el territorio de la Unión podría convertirse en una herramienta útil de solidaridad. Podría ayudar a los Estados miembros sometidos a presión a reducir los atrasos acumulados, acompañando así al sistema de Dublín. Podría ser una manera de difundir las buenas prácticas y compartir técnicas, de nuevo con miras a la armonización de los sistemas de asilo, aumentando la confianza en los sistemas de asilo de los demás. Habida cuenta de la variación en los números de llegadas de solicitantes de asilo, algunos Estados miembros pasan períodos con una presión relativamente reducida y pueden tener personal disponible para ayudar a otros Estados miembros. Es preciso investigar si los recursos podrían prestarse o compartirse entre los Estados miembros según la capacidad, posiblemente en el marco de los procedimientos de traslado de funcionarios en comisión de servicios que desarrollará la OEAA.

La Comisión pondrá en marcha un estudio para examinar estas cuestiones en profundidad. El resultado podría estar disponible a finales de 2012.

3.4. Garantizar una adecuada asignación de responsabilidades en circunstancias excepcionales

Aparte del componente de emergencia de un futuro régimen permanente de reubicación, en caso de afluencia masiva de personas desplazadas la Comisión siempre podrá activar el mecanismo de la Directiva sobre protección temporal cuando se cumplan las condiciones establecidas. Esta Directiva es una herramienta útil en situaciones excepcionales: prevé un estatuto adecuado para sus beneficiarios, contribuyendo a aliviar el sistema de asilo y creando un mecanismo estructurado, aunque voluntario, para la transferencia de los beneficiarios entre los Estados miembros. Al mismo tiempo, los criterios de activación están estrictamente definidos: únicamente puede hacerse en caso de afluencia masiva o de afluencia masiva inminente de personas desplazadas que no puedan regresar a su país de origen en condiciones seguras y duraderas, en particular si también existe riesgo de que el sistema de asilo sea incapaz de gestionar esta afluencia sin efectos adversos para su eficaz funcionamiento. La afluencia masiva supone la llegada a la Unión de un gran número de personas desplazadas, procedentes de un país o zona geográfica específicos, independientemente de si su llegada a la Unión ha sido espontánea o se ha beneficiado de ayuda, por ejemplo de un programa de evacuación. La Unión no se ha encontrado en una situación de afluencia masiva de desplazados desde la crisis de los refugiados de Kosovo en 1999. Los acontecimientos de 2011 en el sur del Mediterráneo no han dado lugar a una afluencia de personas en la UE de magnitud comparable.

La llegada de un gran número de solicitantes de asilo e inmigrantes irregulares a las fronteras exteriores meridionales de la UE a menudo da lugar a situaciones de búsqueda y rescate. Los Estados miembros están obligados en virtud del Derecho internacional a ayudar a cualquier persona en situación de peligro en el mar y a garantizar el desembarco en un lugar seguro lo antes posible. El principio de no devolución debe respetarse plenamente. Estas obligaciones se aplican también a los terceros países de salida. La Comisión anima a los Estados miembros a garantizar la cooperación y coordinación más estrechas posible entre ellos en el cumplimiento de sus obligaciones. Si bien se trata de obligaciones absolutas cuando están en juego la vida y la salud de las personas, no puede negarse que sin que se tomen medidas a nivel de la Unión Europea, la llegada de grandes números de personas ejerce una fuerte presión en las capacidades de acogida y las responsabilidades de los Estados miembros, incluso en lo que se refiere al retorno. Debe por tanto tenerse en cuenta el impacto positivo de medidas tales como la reubicación, indicada en la sección anterior, como medio para abordar las dificultades que pueden derivar de la llegada de personas rescatadas que solicitan protección internacional y que cumplen los requisitos para obtenerla.

Acciones clave

¤    Los colegisladores deberán acelerar las negociaciones para reformar el Reglamento de Dublín a fin de cumplir el plazo de 2012.

¤    La Comisión deberá realizar un control de aptitud del Reglamento de Dublín en 2014.

¤    Los Estados miembros deberán aumentar sus compromisos en el contexto de la ampliación del proyecto piloto de reubicación para Malta, como se puso de relieve durante la Conferencia Ministerial de 12 de mayo de 2011.

¤    Previa realización de una nueva evaluación de impacto, la Comisión deberá proponer en 2012 un régimen voluntario permanente de reubicación para los beneficiarios de protección internacional.

¤    La OEAA deberá participar en la tarea de apoyar y facilitar la reubicación, según lo previsto por el Reglamento OEAA, sobre la base de la experiencia EUREMA.

¤    La Comisión deberá realizar un estudio sobre la viabilidad y las implicaciones jurídicas y prácticas de establecer la tramitación conjunta de las solicitudes de asilo, según lo previsto en el Programa de Estocolmo, para obtener resultados antes de finales de 2012.

¤    La UE deberá hacer uso de la Directiva sobre protección temporal cuando se cumplan los criterios y situaciones.

4. La confianza mutua como base de un nuevo sistema de gobernanza 4.1. Enseñanzas de Grecia: complemento de los procedimientos de infracción

La Comisión ha subrayado repetidamente que la falta de claridad del actual acervo en materia de asilo contribuye a un nivel desigual de ejecución y a dificultades en el seguimiento. Los instrumentos modificados del SECA propuestos por la Comisión deberán mejorar significativamente la claridad y la precisión y permitir a la Comisión supervisar mejor la aplicación de la legislación de la UE.

Al mismo tiempo, a fin de garantizar el buen funcionamiento y la solidez del régimen de asilo de cada Estado miembro en todo momento, los instrumentos tradicionales de supervisión de aplicación del acervo (tales como los procedimientos de infracción y las evaluaciones regulares de los instrumentos jurídicos) deben completarse con nuevas medidas, preferiblemente preventivas, basándose en un nivel adecuado de confianza mutua. Si bien los Estados miembros siguen siendo los principales responsables, se requiere una respuesta más global, especialmente dado que la Unión tiene una obligación no sólo para con su Estado miembro, sino también para con los solicitantes de asilo. La evolución de la situación en Grecia constituyó una experiencia importante en este sentido en la medida en que la Unión facilitó una amplia ayuda al deficitario sistema de asilo griego que ha arrojado algunos signos de mejora, aunque aún queda mucho por hacer.

A raíz de las alegaciones de que Grecia no había aplicado correctamente la legislación de la UE en materia de asilo y que determinados aspectos de su sistema de asilo eran muy deficientes, incluidas las condiciones inhumanas en los centros de detención, la Comisión puso en marcha un procedimiento de infracción contra Grecia en 2009. Sin embargo, la Comisión reconoció que era necesario aportar diversas formas de ayuda a Grecia para mejorar la situación, dado el elemento humanitario del asilo.

Paralelamente a los procedimientos de infracción, la Comisión inició un diálogo con las autoridades griegas. Ayudó a Grecia a desarrollar un plan de acción nacional sobre asilo y gestión de la migración, coordinó la asistencia por parte de expertos de otros Estados miembros, y también proporcionó financiación de emergencia del FER, complementada por otras fuentes de ayuda financiera de la UE. Tras la solicitud presentada por Grecia, en abril de 2011 la OEAA junto con las autoridades griegas elaboraron un plan operativo de dos años para el despliegue de equipos de apoyo al asilo, que han iniciado su trabajo sobre el terreno.

Junto con los cambios introducidos por el Gobierno griego, en particular mediante la adopción de nuevas leyes, cabe identificar diversos acontecimientos positivos en relación con el plan de acción. En particular, se ha producido un aumento de los índices de reconocimiento del estatuto de solicitante de asilo (de menos del 1 % al 12,35 %) y la calidad del proceso de toma de decisiones ha mejorado. Aunque es necesario avanzar más y persisten serias preocupaciones en algunos ámbitos, tales como los centros de detención y el acceso a determinados derechos, este es un ejemplo de cuando un Estado miembro sigue siendo responsable de mantener su orden, pero recibe ayuda financiera y práctica para hacerlo.

En un momento dado, el seguimiento debe ir más allá de la estricta cuestión de la aplicación del acervo, puesto que a lo largo del tiempo la acumulación de los problemas de capacidad y decisiones de gestión problemáticas también podrían conducir a graves violaciones de los derechos fundamentales y a la desestabilización del SECA e incluso del sistema de Dublín.

4.2. Reforzar la solidez del sistema de Dublín

La Comisión, el Parlamento Europeo y los Estados miembros han debatido recientemente cómo garantizar el buen funcionamiento de los sistemas de asilo de cada Estado miembro y el modo de detectar y abordar problemas emergentes antes de que desemboquen en crisis y procedimientos de infracción. La idea de un mecanismo de alerta precoz y evaluación parece ser un camino a seguir.

Tal mecanismo podría tener dos funciones: la primera, de seguimiento continuo de todos los Estados miembros para garantizar su estado de preparación constante; y la segunda, un curso de acción estructurado y continuado para subsanar las deficiencias antes de que den lugar a una auténtica crisis.

En la práctica, un proceso de alerta rápida y evaluación podría cubrir diferentes aspectos de la gobernanza del sistema de asilo de cada Estado miembro, incluidos, por ejemplo, la organización presupuestaria y geográfica del sistema de asilo, el impacto de los traslados en el marco del sistema de Dublín, la correcta utilización de las herramientas de solidaridad de la Unión Europea, la participación en las iniciativas de solidaridad de la UE, etc. Los informes y recomendaciones resultantes de la evaluación proporcionarían una alerta precoz sobre posibles problemas. También podrían servir para coordinar mejor las medidas de solidaridad dirigidas al Estado miembro, así como para una mejor programación de los fondos de la UE y las prioridades de las actividades de cooperación práctica de la OEAA. Sería preciso encontrar los medios y procedimientos adecuados para garantizar la eficacia de este proceso.

Es preciso facilitar medidas específicas de seguimiento para garantizar que los resultados de la evaluación sean objeto de un control adecuado. El plan podría incluir solicitudes de medidas de solidaridad coordinadas para apoyar la acción que necesita el Estado miembro de que se trate. La Comisión opina que tal proceso podría mejorar sustancialmente la confianza mutua entre los Estados miembros y con organizaciones de la sociedad civil que son a menudo críticas con el sistema de Dublín.

4.3. Desarrollo de la confianza mutua a través de otros ámbitos de la gestión de la migración

La confianza mutua es fundamental para el buen funcionamiento de la cooperación en materia de asilo. Una mayor confianza conducirá a una mayor solidaridad; por ello es tan importante reforzar la confianza. Aunque los objetivos de cada política de migración son diferentes, una mejor gestión de la migración en forma de una mejor gestión de las fronteras y de la política de visados puede tener también un impacto positivo en la mejora de la confianza mutua entre los Estados miembros en materia de asilo.

El 16 de septiembre de 2011, la Comisión propuso una serie de cambios en la gobernanza de Schengen con vistas a preservar la libertad de circulación mediante la mejora de la confianza mutua entre los Estados miembros. Las propuestas tenían como objetivo mejorar la gestión común de Schengen mediante la revisión del mecanismo de evaluación de Schengen. Al garantizar mejor la correcta aplicación del acervo de Schengen, las propuestas aumentarían la confianza en la capacidad de la Unión para tratar en común y en un espíritu de solidaridad los problemas relacionados con el control de las fronteras, lo que también hará más fácil para los Estados miembros comprometerse en iniciativas de solidaridad en materia de asilo.

Por lo que respecta a la política de visados, una de las modificaciones del Reglamento de visados[5], propuesta por la Comisión el 24 de mayo de 2011, puede contribuir también a la eficacia de los sistemas de asilo de los Estados miembros. La introducción de una cláusula de salvaguardia de los visados, como medida de último recurso, posibilitaría la suspensión de un traslado sin visado desde un tercer país cuando existan pruebas de que ha dado lugar, entre otras cosas, a abusos del sistema de asilo.

Este mecanismo permitiría a la Unión mantener un equilibrio entre una mejor gestión de la circulación de los nacionales de terceros países y la garantía de que los traslados sin visados no dan lugar a irregularidades o abusos. Por tanto, la Unión seguirá, por una parte, acompañando la liberalización de visados con mecanismos de protección para los Estados miembros, basándose en experiencias tales como el «mecanismo de control consecutivo a la liberalización de los visados» establecido para garantizar el buen funcionamiento del régimen sin visados con los países de los Balcanes Occidentales. Por otra parte, la UE activará asimismo medios para ofrecer soluciones a los Estados miembros que se enfrentan a un flujo específico de asilo procedente de terceros países. El mecanismo de control consecutivo a la liberalización de los visados permitió a la Comisión obtener la información que necesitaba y proponer medidas dirigidas a prevenir las posteriores entradas de inmigrantes ilegales que abusan del régimen sin visados.

Acciones clave

¤    La UE deberá cumplir el objetivo de 2012 en lo que respecta al paquete de asilo.

¤    Los Estados miembros deberán aplicar la legislación de la UE y la Comisión deberá evaluar regularmente y perseguir las infracciones.

¤    Grecia deberá proseguir activamente la aplicación de su plan de acción, haciendo pleno uso de las medidas de solidaridad disponibles, a fin de cumplir los plazos fijados en el plan.

¤    Los colegisladores deberán concluir las negociaciones sobre el Reglamento de Dublín con disposiciones reforzadas dirigidas a apoyar la confianza mutua entre los Estados miembros y la alerta precoz para detectar rápidamente los problemas.

¤    Los colegisladores deberán aprobar el paquete de Schengen de 16 de septiembre de 2011 dirigido a mejorar la gobernanza de la gestión de fronteras.

¤    Los colegisladores deberán aprobar la modificación del Reglamento de visados propuesta por la Comisión el 24 de mayo de 2011.

Conclusión

La Unión y sus Estados miembros tienen a su disposición una serie de medidas de solidaridad flexibles y en evolución. Estas medidas pueden utilizarse conjuntamente o por separado. Tal como se propone en la presente Comunicación, algunas pueden mejorarse y también podrían desarrollarse otras nuevas.

Otros aspectos de la gestión de la migración pueden también contribuir a consolidar la solidaridad intracomunitaria en el ámbito del asilo. La UE debe contar con una política eficaz en materia de retorno para salvaguardar la credibilidad e integridad de los sistemas de asilo. Esta es una cuestión que la Comisión abordará en una Comunicación separada en 2013. Trabajar en aras de una mayor convergencia en materia de política de migración legal puede también respaldar la solidaridad, en particular para garantizar que la política de asilo, incluso en sus aspectos de solidaridad, no sufra las consecuencias de la gestión ineficaz de la migración legal.

La cooperación con terceros países, en particular los de origen y tránsito de los refugiados, si se lleva a cabo adecuadamente por el conjunto de la UE, puede también ayudar a gestionar o prevenir los flujos de asilo. Dicha cooperación deberá incluir, por ejemplo, la ayuda a la mejora del espacio de protección en otras regiones del mundo, o la oferta de un mayor número de plazas de reasentamiento en la UE. Dicha cooperación puede constituir también un medio para expresar la solidaridad con terceros países, que a menudo tienen una presión de asilo mucho mayor que la UE, tal como se ha demostrado recientemente en la crisis de migración relacionada con los acontecimientos del sur del Mediterráneo, y como se puso de relieve en la Comunicación relativa a un planteamiento global sobre la migración y la movilidad[6].

Por último, la Comisión siempre cuenta con la posibilidad de presentar propuestas sobre la base de lo dispuesto en el artículo 78, apartado 3, del TFUE, en situaciones de emergencia caracterizadas por una afluencia repentina de nacionales de terceros países, a fin de adoptar medidas provisionales en beneficio de los Estados miembros interesados, si los instrumentos disponibles no proporcionan las posibilidades y la base jurídica necesarias.

El éxito de las medidas de solidaridad de la Unión depende del compromiso y la cooperación de todos los interesados. La Unión debe continuar debatiendo sobre la solidaridad en materia de asilo, incluso a altos niveles políticos, sobre una base regular a fin de mejorar y revisar la serie de medidas de solidaridad en materia de asilo. La Comisión informará sobre los progresos realizados en los próximos informes anuales sobre inmigración y asilo del «método de seguimiento».  

ANEXO

Estadísticas sobre asilo

Entre 1998 (la primera fecha en que se dispone de datos europeos) y 2010, el número total de solicitudes de asilo en los 27 Estados miembros de la UE registró la evolución que se refleja en el cuadro siguiente. En el primer semestre de 2011, el número de solicitudes aumentó un 14 % en comparación con el primer semestre de 2010 (cabe señalar que los datos de Grecia y Luxemburgo no están aún disponibles en su totalidad).

Fuente: Eurostat.

Solicitudes de asilo (primer semestre de 2011 en comparación con primer semestre de 2010)

|| 1ºS 2010 || Año 2010 || 1ºS 2011* || Cambio 1º S 2010-2011* || 2011M01 || 2011M02 || 2011M03 || 2011M04 || 2011M05 || 2011M06

BE || 11 445 || 26 550 || 14 790 || +29 % || 2 335 || 2 365 || 2 825 || 2 525 || 2 420 || 2 320

BG || 500 || 1 030 || 465 || -7 % || 115 || 90 || 70 || 65 || 60 || 65

CZ || 465 || 785 || 370 || -20 % || 65 || 55 || 70 || 60 || 75 || 45

DK || 2 310 || 5 105 || 1 830 || -21 % || 365 || 290 || 325 || 290 || 290 || 270

DE || 18 455 || 48 595 || 22 890 || +24 % || 4 245 || 3 735 || 4 075 || 3 365 || 3 875 || 3 595

EE || 20 || 35 || 35 || +75 % || 5 || 5 || 5 || 5 || 10 || 5

IE || 1 025 || 1 940 || 685 || -33 % || 135 || 125 || 125 || 85 || 100 || 115

EL || 4 705 || 10 275 || 3 800* || +3 %* || 605 || 920 || 1 005 || 455 || 815 || :

ES || 1 210 || 2 745 || 1 950 || +61 % || 240 || 335 || 365 || 430 || 365 || 215

FR || 25 925 || 52 725 || 28 835 || +11 % || 4 400 || 4 640 || 5 295 || 5 125 || 5 010 || 4 365

IT || 5 370 || 10 060 || 10 865 || +102 % || 590 || 1 625 || 1 775 || 1 460 || 3 305 || 2 110

CY || 1 235 || 2 870 || 895 || -28 % || 185 || 145 || 125 || 125 || 165 || 150

LV || 25 || 60 || 110 || +340 % || 5 || 20 || 5 || 15 || 40 || 25

LT || 195 || 505 || 185 || -5 % || 35 || 35 || 35 || 20 || 30 || 30

LU || 295 || 780 || 770* || +208 %* || 115 || 145 || 230 || 145 || 135 || :

HU || 1 405 || 2 095 || 775 || -45 % || 115 || 90 || 135 || 165 || 110 || 160

MT || 60 || 170 || 1 650 || +2 650 % || 10 || 15 || 30 || 1 130 || 365 || 100

NL || 7 280 || 15 110 || 7 105 || -2 % || 1 255 || 1 090 || 1 155 || 1 095 || 1 295 || 1 215

AT || 5 065 || 11 060 || 5 830 || +15 % || 885 || 910 || 970 || 980 || 1 000 || 1 085

PL || 2 920 || 6 535 || 2 865 || -2 % || 365 || 450 || 520 || 430 || 550 || 550

PT || 80 || 160 || 95 || +19 % || 10 || 20 || 15 || 15 || 20 || 15

RO || 475 || 880 || 560 || +18 % || 50 || 85 || 125 || 95 || 95 || 110

SI || 90 || 250 || 205 || +128 % || 35 || 35 || 30 || 15 || 35 || 55

SK || 295 || 540 || 205 || -31 % || 35 || 45 || 30 || 20 || 35 || 40

FI || 2 025 || 3 665 || 1 315 || -35 % || 240 || 210 || 240 || 195 || 210 || 220

SE || 14 110 || 31 940 || 12 620 || -11 % || 1 970 || 1 965 || 2 310 || 2 040 || 2 375 || 1 960

UK || 11 875 || 23 740 || 12 690 || +7 % || 2 140 || 1 995 || 2 230 || 2 020 || 2 070 || 2 235

* Excepto EL y LU. Para estos dos Estados miembros, los valores absolutos del primer semestre de 2011 y la comparación se calculan para los primeros 5 meses. Datos a 3 de octubre de 2011, fuente: Eurostat.

Solicitudes de asilo (A) y nuevos beneficiarios de protección (B) en 2010

2010: solicitudes y nuevos beneficiarios por 1 000 000 habitantes

2010: solicitudes y nuevos beneficiarios por 1 000 km2 de superficie

2010: solicitudes y nuevos beneficiarios por 1 000 unidades del PIB

Población a 1 de enero de 2010. Superficie: últimos datos disponibles (2010 o antes para algunos Estados miembros). PIB: estándar de poder adquisitivo (unidad monetaria artificial que suprime el efecto de las diferencias de niveles de precios entre Estados miembros[7]) para 2010. Datos a 3 de octubre de 2011, fuente: Eurostat.

Comparación del primer semestre 2011/2010: solicitudes por 1 000 000 habitantes

Comparación del primer semestre 2011/2010: solicitudes por 1 000 km2 de superficie

Comparación del primer semestre 2011/2010: solicitudes por 1 000 unidades del PIB

Población a 1 de enero de 2010. Superficie: últimos datos disponibles (2010 o antes para algunos Estados miembros). PIB: estándar de poder adquisitivo para 2010. Los datos de EL y LU no estaban disponibles para junio de 2011 y se extrapolaron sobre la base de los 5 meses disponibles. Datos a 3 de octubre de 2011, fuente: Eurostat.

Refugiados reasentados por los Estados miembros procedentes de terceros países entre 2006 y 2010

Fuente: ACNUR para 2006-2007, Eurostat (8 de diciembre de 2009) para 2008 excepto UK: ACNUR, Eurostat (1 de agosto de 2011) para 2009 y 2010.

[1]               La presente Comunicación no aborda áreas de solidaridad ligadas a políticas destinadas a frenar la migración irregular, que dependen de otras iniciativas, si bien existe un vínculo entre otras políticas de gestión de la migración y el buen funcionamiento del sistema de asilo.

[2]               Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea el Fondo de Migración y Asilo, COM(2011) 751.

[3]               Solicitud nº 30696/09 de 21.1.2011.

[4]               Directiva 2011/51/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2011, por la que se modifica la Directiva 2003/109/CE [relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración] con el fin de extender su ámbito de aplicación a los beneficiarios de protección internacional.

[5]               COM (2011) 290.

[6]               COM(2011) 743.

[7]               Véase http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/purchasing_power_parities/introduction.