Introducción

1. La Dirección General de la Comisión responsable de ayuda humanitaria y protección civil (DG ECHO) ha realizado una evaluación de las siguientes acciones en el ámbito de la protección civil para el período 2007-2009:

2. Decisión 2007/162/CE, Euratom del Consejo, de 5 de marzo de 2007, por la que se establece un Instrumento de Financiación de la Protección Civil («IFPC» o «Instrumento de Financiación»[1]);

3. Decisión 2007/779/CE, Euratom del Consejo, de 8 noviembre 2007, por la que se establece un Mecanismo Comunitario de Protección Civil (Refundición) («Mecanismo de Protección Civil», o «Decisión sobre el Mecanismo», o «Refundición del Mecanismo»[2]);

4. una acción preparatoria, en virtud del artículo 49, apartado 6, letra b), del Reglamento Financiero[3], sobre una capacidad de respuesta rápida de la UE en los ejercicios presupuestarios de 2008, 2009 y 2010;

5. Los proyectos piloto, en el sentido del artículo 49, apartado 6, letra a), del Reglamento Financiero, sobre cooperación transfronteriza para luchar contra catástrofes naturales e incendios forestales, en los ejercicios presupuestarios de 2006 y 2008 respectivamente.

6. El Mecanismo de Protección Civil se propone facilitar una cooperación reforzada en las intervenciones de ayuda en el ámbito de la protección civil en el caso de emergencias graves, o de una amenaza de emergencia inminente. La protección que debe garantizar el Mecanismo incluye una mejor protección, sobre todo de la población, pero también del medio ambiente y de los bienes, incluido el patrimonio cultural, en caso de catástrofes naturales y de origen humano, actos terroristas y accidentes tecnológicos, radiológicos o medioambientales, incluida la contaminación marina accidental, que se produzcan tanto dentro como fuera de la UE, teniendo en cuenta las necesidades particulares de las regiones aisladas y ultraperiféricas y otras regiones o islas de la UE.

7. En la actualidad 31 países participan en el Mecanismo de Protección Civil (por lo que son admisibles de acuerdo con el Reglamento Financiero): los 27 Estados miembros de la UE, Noruega, Islandia, Lichtenstein y Croacia («Estados participantes»)[4].

8. En el artículo 14 de la Decisión sobre el Mecanismo se establece que la Comisión evaluará la aplicación de dicha Decisión antes de finales de 2010 y que presentará al Parlamento Europeo y al Consejo las conclusiones de dicha evaluación.

9. El IFPC proporciona ayuda financiera para:

a) las acciones previstas en el Mecanismo;

b) las medidas para prevenir o reducir los efectos de una emergencia; y

c) las acciones diseñadas para mejorar el estado de preparación para actuar en caso de emergencia, incluidas las acciones destinadas a aumentar la concienciación de los ciudadanos de la UE.

10. Además, el IFPC contiene disposiciones especiales para financiar determinados medios de transporte en caso de emergencia mayor, con el fin de facilitar una respuesta rápida y eficaz en dicho caso.

11. El artículo 15, apartado 2, letra b), exige a la Comisión que realice una evaluación intermedia sobre los resultados obtenidos y los aspectos cualitativos y cuantitativos de la ejecución del IFPC[5].

12. La acción preparatoria sobre una respuesta rápida de la UE, iniciada en 2008, se proponía mejorar la capacidad general de la UE para responder a las catástrofes dentro y fuera de la UE, garantizando que los medios de los «Estados participantes» estaban disponibles y en reserva para ser desplegados en operaciones de protección civil de la UE. Se encargó a la Comisión/CCI (Centro de Control e Información) que activara estos medios en reserva para cubrir las necesidades sobre el terreno.

13. Además, en 2008 se inició un proyecto piloto de cooperación reforzada entre los Estados participantes para la lucha contra los incendios forestales, con el objetivo de mejorar la movilización de los recursos operativos y de la ayuda de emergencia de los Estados participantes en los que se produzcan incendios forestales demasiado numerosos y demasiado intensos para ser controlados con sus propios medios logísticos y humanos. Los objetivos del proyecto piloto se incluyeron en la acción preparatoria para una capacidad de respuesta rápida de la UE, como parte de la convocatoria de propuestas de 2009. De esta manera, la acción preparatoria continuó durante un tercer y último año durante 2010 (la ejecución de algunos proyectos continuará hasta mediados de 2012).

14. Por último, un proyecto piloto sobre cooperación transfronteriza en la lucha contra las catástrofes naturales concedió ayuda para acciones de cooperación y desarrollo de una cooperación más estrecha sobre medidas de protección civil, con el fin de aumentar la concienciación y prevenir o minimizar las consecuencias de las catástrofes naturales mediante el desarrollo de instrumentos de alerta temprana, de coordinación y logísticos a nivel transfronterizo.

15. El artículo 21, apartado 2, de las normas de desarrollo del Reglamento Financiero,[6] incluye la obligación de evaluar las actividades preparatorias y los proyectos piloto en lo que respecta a los recursos humanos y financieros asignados y los resultados obtenidos, con el fin de verificar su conformidad con los objetivos fijados.

OBJETIVOS Y METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN

16. Los resultados de la evaluación aportan a la Comisión y a otras partes interesadas datos y conocimientos fundamentales a partir de la experiencia adquirida en la ejecución de las acciones mencionadas en el ámbito de la protección civil. Todo ello contribuirá a que la Comisión aplique el Mecanismo y el Instrumento de Financiación de manera continuada y eficaz.

17. Además, los resultados de la evaluación servirán de base para la preparación de un paquete de políticas generales durante 2011, que revisará la cooperación en la gestión de catástrofes de la UE, con especial atención a dos temas: 1) la responsabilidad de que todas las partes adopten las medidas de prevención y protección adecuadas, y 2) la solidaridad y asistencia dentro de la UE y entre los Estados participantes en caso de necesidad.

18. Por último, la evaluación servirá de base para la redacción de la comunicación sobre la continuación del Instrumento de Financiación que será presentada a más tardar el 31 de diciembre de 2011 (de acuerdo con el artículo 15, apartado 2, letra c) del IFPC), que en la práctica formará parte de la propuesta para un nuevo Instrumento de Financiación de la Protección Civil.

19. Los servicios de la Comisión ya han redactados documentos preliminares internos basados en la información y experiencia disponibles a nivel interno. A continuación, se encargó una consulta externa (COWI A/S en colaboración con Aguaconsult) para evaluar de manera independiente las actividades de la Comisión en el sector de la protección civil y para efectuar una consulta amplia y completa a las partes interesadas[7], que incluye entrevistas y un sondeo a través de internet. Los consultores han redactado un informe de evaluación que también tiene en cuenta los datos que figuran en los documentos preliminares internos. Este informe está disponible en el Portal de la Comisión[8]. Todos los departamentos de la Comisión interesados en la evaluación han contribuido al proceso y participado en un grupo de pilotaje. Además, los servicios de la Comisión han consultado a los Estados participantes, incluso en una reunión de Directores Generales de los departamentos nacionales de protección civil, con el fin de recoger sus puntos de vista sobre el funcionamiento del Mecanismo, del Instrumento de Financiación y de las actividades preparatorias y piloto.

20. Se encargó a los consultores externos que evaluaran de forma independiente la ejecución de las actividades de la Comisión Europea en el ámbito de la protección civil realizadas entre 2007 y 2009 (inclusive)[9], y, en particular:

21. el funcionamiento y los servicios prestados por el Centro de Control e Información («CCI»), mencionado en el artículo 2, apartado 5, de la Decisión sobre el Mecanismo;

22. el funcionamiento de las disposiciones de transporte del IFPC (artículo 4, apartado 2, letras b) y c) y apartado 3);

23. la aplicación del denominado «planteamiento modular» y las disposiciones testadas en el marco de los proyectos piloto y de la acción preparatoria para mejorar la disponibilidad de los medios de respuesta;

24. el programa de formación al que se refiere el artículo 5, apartado 5, de la Decisión sobre el Mecanismo (incluidos el programa de ejercicios y el programa de intercambio de expertos).

RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN

Centro de Control e Información

25. El CCI es el eje central del Mecanismo de Protección Civil de la UE que se propone facilitar una mayor cooperación entre la UE y los Estados miembros en las intervenciones de asistencia para la protección civil en caso de emergencias graves.

26. La evaluación de sus actividades durante el período 2007-2009 muestra claramente que el CCI ha cumplido su propósito de servir a los Estados miembros, la Comisión y la UE en general, con su creciente participación en las actividades de protección civil dentro de Europa y en todo el mundo. EL CCI ha estado accesible y ha sido capaz de reaccionar de manera inmediata las 24 horas al día, tal y como establece el artículo 2, apartado 5, de la Decisión sobre el Mecanismo (Refundición). El CCI es reconocido ampliamente por prestar servicios útiles importantes para los Estados participantes cuando las actividades de asistencia en el ámbito de la protección civil se realizan dentro o fuera de la UE, aconsejando sobre las necesidades en el terreno, facilitando una cooperación más estrecha entre los Estados participantes, y poniendo en común los recursos. En ese contexto la impronta del CCI es su carácter de «ventanilla única». Esta característica ha ahorrado un tiempo precioso a los Estados que solicitan asistencia internacional, así como a los Estados participantes que la proporcionan. En las actividades de asistencia fuera de la UE, el CCI ha realizado funciones de coordinación operativa, y la integración de la respuesta europea con los esfuerzos coordinados de Naciones Unidas. El número de activaciones del Mecanismo ha aumentado de forma sostenida durante los años, lo que demuestra su valor añadido.

27. Se observó un aumento de la cooperación entre el CCI y otros organismos de emergencia internacional, en particular las agencias de las Naciones Unidas, dato que quedó recogido en la evaluación externa, aunque queda aún mucho por hacer en lo que respecta a otras partes interesadas, como la comunidad de ONG de ayuda humanitaria y los organismos militares (como la OTAN), en este último caso su participación estaría muy justificada a la vista de las directrices de las Naciones Unidas (Oslo y RMDC-Recursos Militares y de Defensa Civil) correspondientes.

28. En su Comunicación de 2008[10] al Parlamento Europeo y al Consejo sobre Refuerzo de la capacidad de reacción de la Unión Europea en caso de catástrofes, la Comisión destacaba algunos puntos en los que se podían introducir mejoras:

29. de la eficacia de su acción, en cooperación con los Estados miembros y los actores internacionales, nacionales y locales, en particular gracias a la creación de sinergias y a la mejor coordinación de la formación, la evaluación de las necesidades, la planificación y las operaciones;

30. para una mayor coordinación «horizontal» entre la Comisión, la Presidencia, los Estados miembros y la Alta Representante, en particular en caso de catástrofes naturales de mayor amplitud, tanto en Bruselas como sobre el terreno, para las crisis que requieran el empleo tanto de instrumentos del Mecanismo de Protección Civil como de la PESC.

31. de la coordinación «vertical» entre la UE y los Estados miembros. Dicha coordinación debería optimizarse, ya que las diferencias en los mandatos respectivos de los distintos Estados miembros y los servicios/agencias humanitarias tienen repercusiones en la reacción de la Comisión.

Sobre la base de estos datos, la Comisión ha empezado a estudiar la manera de mejorar el funcionamiento del CCI. La Comunicación sobre el Refuerzo de la capacidad de reacción de la Unión Europea en caso de catástrofes propone lo siguiente[11]: reforzar el Centro de Control e Información para que pueda desempeñar el papel de centro operativo de la intervención europea en materia de protección civil. Para ello, es necesario superar la fase en la que se limita a compartir información y a reaccionar a las situaciones de emergencia y orientarse hacia una acción proactiva por anticipado o al seguimiento de las situaciones de emergencia en tiempo real y a favorecer la realización de operaciones y su coordinación. Este cambio implica el establecimiento de sistemas de alerta rápida, la necesidad de evaluar las necesidades, de definir los recursos correspondientes y de proporcionar a los Estados miembros consejos técnicos sobre los recursos que deben destinarse a la intervención, elaborando situaciones, creando procedimientos operativos estándar y evaluando las conclusiones sacadas de las últimas experiencias; la explotación de las competencias de la Comisión para poner en común los medios de transporte disponibles y cofinanciar el transporte de los medios de protección civil; el aumento del número de ejercicios y formaciones destinados a los expertos de los Estados miembros y a otros expertos; y la ayuda a los Estados miembros para que pongan sus recursos en común. Sobre la base de estos elementos extraídos de su revisión interna, la evaluación externa y las declaraciones de las partes interesadas, la Comisión concluye que el CCI ha cumplido su papel fundamental con éxito y de forma proactiva y eficaz. Mientras que la cooperación entre los agentes europeos ha progresado de manera constante, como lo demuestra, por ejemplo, el Programa Europeo de Vigilancia de la Tierra y su Servicio de Respuesta a las Emergencias, así como las sinergias con todas las actividades de la Comisión relacionadas con la salud, persisten algunos problemas para garantizar que todas las actividades son coherentes, están bien coordinadas y son complementarias de las intervenciones y acciones realizadas por otras instancias de gestión de catástrofes de la UE e internacionales (en particular, bajo el patrocinio de las Naciones Unidas), entre las incluidas en el sector de la ayuda humanitaria, pero también en la ayuda al desarrollo a largo plazo) y de las intervenciones de los Estados participantes. No obstante, la cooperación y coordinación europea en el ámbito de la protección civil parecen presentar un potencial aún no aprovechado que podría utilizar el futuro CCI.

32. Además, en su Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo «Una mejor reacción europea en caso de catástrofe: el papel de la protección civil y de la ayuda humanitaria»[12], la Comisión indicaba las acciones que se podían emprender para que la respuesta europea sea más eficaz, coherente y visible. Esto incluye la fusión del CCI y de las salas de crisis de la DG ECHO con el fin de crear un auténtico Centro Europeo de Reacción Urgente , operativo las 24 horas como piedra angular de su concepción. Este Centro se convertirá en una plataforma para proporcionar apoyo total a los Estados participantes, a los otros servicios de la UE y a las organizaciones internacionales durante las operaciones de ayuda de emergencia, y desempeñar también un papel fundamental en la planificación de las operaciones de la UE (incluida la elaboración de situaciones hipotéticas y la planificación de emergencia), así como la coordinación de los recursos disponibles para la reacción europea.

Programa de formación

33. El estudio interno, las declaraciones de las partes interesadas, la evaluación externa y la experiencia adquirida por al Comisión en el marco de la formación indican que el programa de formación es un activo muy valioso de la cooperación de la UE en materia de protección civil. Los cursos de formación han resultado ser un activo importante para la preparación de los expertos nacionales a las intervenciones de protección civil y han mejorado considerablemente la capacidad de respuesta del sistema de protección civil de la UE. La Comisión concluye que el programa de formación deberá seguir siendo un componente importante de la preparación en el ámbito de la cooperación de la UE en materia de protección civil.

34. A partir de las evaluaciones, es evidente que se considera que los contenidos de los cursos son totalmente complementarios con otras actividades de formación realizadas a nivel nacional e internacional. La Comisión concluye que deben continuar los avances del sistema de formación de la UE para garantizar la coherencia entre los diferentes programas a diferentes niveles, lo que parece requerir una coordinación continua y mejorada entre todos los organismos de formación, en particular si se prevé realizar una mayor integración de los programas en el futuro.

35. En 2009 se creó un grupo de formación (que celebró su primera reunión en septiembre de 2009). Este es el primer paso para la instauración de un sistema europeo de formación para la gestión de catástrofes. Además, los directores de los cursos celebrarán hasta siete veces por ciclo; tres de dichas reuniones serán reuniones de evaluación. A finales de cada año se celebrará una reunión anual de coordinadores de formación. En este contexto, también se han debatido los aspectos de la comparabilidad de los programas de formación nacionales, la gobernanza y las cuestiones de calidad, así como las posibilidades de diseñar formaciones sobre los temas de prevención y preparación.

36. En años anteriores, el programa de formación ha conseguido seguir el ritmo de los avances de un mecanismo de protección mejorada, cuyos actividades y experiencias se han prolongado a lo largo de los años. La evaluación ha revelado con claridad la ampliación del alcance de las actividades de formación, con nuevos y diferentes tipos de cursos. En un contexto de presiones crecientes sobre las posibilidades de financiación pública, estos avances inducen a preguntarse sobre la manera de facilitar un programa de formación más eficaz en materia de protección civil que, en el futuro no tiene por qué basarse enteramente en la organización central de la formación sobre coordinación internacional.

37. Estos cursos de formación han constituido una plataforma excelente para compartir experiencias y para la creación de redes entre expertos en protección civil de los Estados participantes, así como de otros socios, como los miembros de los equipos del UNDAC (Equipo de las Naciones Unidas de Evaluación y Coordinación en casos de Desastre). En genera, los costes y las ventajas de contactos tanto formales como informales son difíciles de calcular con indicadores objetivos. La Comisión considera que, en caso de situación de emergencia de gran envergadura, tales contactos y redes pueden suponer una diferencia fundamentales entre la mejor intervención de ayuda de emergencia posible y una situación menos óptima en la que se perdería un tiempo decisivo en acciones de coordinación y organización ineficaces. Como es obvio, compartir experiencias y crear redes supone también un coste para el sistema. No obstante, los esfuerzos de este tipo de redes también pueden obtenerse de manera colateral mientras se persiguen los principales objetivos de formación mencionados.

38. En este contexto, la Comisión también está reflexionando sobre la mejor manera de organizar el intercambio de experiencias sobre el terreno, de ejercicios y de experiencias de formación, y para poner en común las enseñanzas adquiridas de forma más estructurada[13].

39. La revisión de la legislación sobre protección civil en 2011 proporcionará la oportunidad de estudiar a fondo estos aspectos. También se planteará la cuestión de si pueden destinarse medios más importantes para acciones de formación con cargo al nuevo Instrumento de Financiación, o si pueden hallarse otros sistemas para seguir aumentando las ventajas de una cooperación estrecha de la UE en materia de prevención de catástrofes.

Programa de ejercicios

40. Según indica el estudio interno de la Comisión, los datos y las conclusiones de los evaluadores externos, así como las opiniones de los Estados participantes y de otras partes interesadas, se ha demostrado que los ejercicios tienen un efecto positivo para mejorar la preparación europea ante catástrofes de origen natural y humano. Han contribuido a adaptar los procedimientos y los preparativos prácticos necesarios para las intervenciones de protección civil y para la cooperación, y han permitido comenzar a utilizar los dispositivos de ayuda proporcionados por el país anfitrión. En particular, resulta evidente que los objetivos establecidos en el artículo 24 de la Decisión sobre la ejecución del Mecanismo[14] se han cumplido, a saber, mejorar la capacidad de reacción y facilitar la práctica necesaria de los equipos, mejorar y comprobar los procedimientos, fijar un lenguaje común para la coordinación de las intervenciones de ayuda en el ámbito de la protección civil, reducir el tiempo de respuesta en las emergencias importantes, reforzar la cooperación operativa entre los servicios de protección civil de los Estados participantes, y compartir los conocimientos adquiridos.

41. La Comisión concluye que los simulacros a escala natural en el ámbito del Mecanismo para la protección civil cofinanciados por la UE han demostrado ser un elemento esencial para mejorar el nivel de preparación de todos los componentes de dicho Mecanismo.

42. A pesar de que, en general, los ejercicios realizados durante este período han proporcionado un terreno fértil para lograr los objetivos declarados, han sufrido también las consecuencias de su falta de integración en un programa de ejercicios más completo y del hecho de ser principalmente una serie de propuestas presentadas por los Estados participantes. Esta observación la han realizado muchas de las partes interesadas cuando se les pidió que consideraran, en general, la eficacia, la coherencia y la complementariedad del programa de ejercicios. Algunas personas interrogadas han manifestado que la UE debería proporcionar directrices que garanticen para los ejercicios niveles y procedimientos comparables, por ejemplo, una norma mínima.

43. La Comisión concluye que el programa de ejercicios ha alcanzado un nivel de madurez que aconseja ahora revisar las prioridades y objetivos concretos de la política, con vistas a mejorar la preparación de la UE, a partir, en particular, de una evaluación de los actuales requisitos mínimos acordados, relativos a la financiación de la UE, y del desarrollo de mayores exigencias.

44. Los simulacros a escala natural constituyen una formación a nivel de coordinación nacional y europea. Este aspecto ha planteado importantes dificultades en todas las etapas del ciclo del ejercicio, en particular porque los Estados participantes han alcanzado niveles diferentes en sus sistemas de protección civil y en su planteamiento de la planificación, la realización y la evaluación de los ejercicios. Cabe por tanto preguntarse si una cooperación más estrecha entre los programas de ejercicios europeos y los nacionales resultará beneficiosa. Una cooperación más estrecha podría aumentar aún más la eficacia, la coherencia, la cooperación y la complementariedad del programa de ejercicios, así como su eficiencia, pero a cambio puede significar que haya que reservar recursos adicionales para planificación y coordinación, así como para establecer un marco de ejercicios a nivel de la UE.

45. A partir de los datos anteriores, la Comisión reconoce que, con el fin de cumplir el fin último de mejorar las operaciones mediante una mejor preparación, habrá que estudiar la instauración de un programa/marco global e integrado de ejercicios. Esto se realizaría en varias etapas, comenzando por la redacción de un glosario común y de exigencias mínimas acordadas relativas a una metodología de ejercicios (programa del plan de evaluación y de mejora, control de los ejercicios, normas comunes de seguridad, etc.), e incluiría el establecimiento de una serie de situaciones de catástrofes para practicar. Se trataría fundamentalmente de utilizar los resultados de las evaluaciones de los riesgos y las situaciones desarrolladas en los Estados participantes, y de concentrarse en las situaciones de conjunto que habrá que desarrollar a nivel de la UE durante los próximos años. Además, un marco político para ejercicios como este podría también considerar situaciones de despliegue importantes para las intervenciones de ayuda fuera de la UE.

46. En lo que respecta al programa de ejercicios de la UE, la Comisión concluye que, aunque en general es un éxito, podría ser necesario desarrollar un marco de ejercicios reforzado para mejorar aún más el nivel de preparación y de cooperación entre los países europeos y para optimizar los beneficios para todos los Estados participantes.

Programa de intercambio de expertos

47. En un contexto europeo e internacional de actividades de protección civil de la UE, el conocimiento directo de los métodos y procedimientos de trabajo de los socios, como autoridades y entidades afectadas de otros Estados miembros, produce numerosos beneficios.

48. La Comisión concluye que el programa de intercambio de expertos ha cumplido los objetivos establecidos en el artículo 25 de la Decisión sobre la ejecución del Mecanismo[15], permitiendo a los expertos: 1) adquirir experiencia en otros campos; 2) familiarizarse con las diversas técnicas y procedimientos operativos utilizados; y 3) estudiar los planteamientos adoptados por otros servicios de emergencia e instituciones participantes. En general, la reunión con compañeros que trabajan en las mismas cuestiones en otros Estados miembros contribuye a la racionalización y a facilitar la comunicación en caso de emergencias en momentos críticos.

49. Como quiera que hasta el momento solo se han formado un número limitado de expertos y como parece que actualmente hay necesidades, podría ser útil continuar este programa e incluso darle una mayor difusión.

50. La Comisión señala que el programa está organizado en primer lugar como una ocasión de aprender para los expertos enviados al extranjero. En el contexto de mejora de la cooperación entre los Estados participantes, es oportuno considerar la organización de intercambios de manera que los expertos en temas concretos estén a disposición de otros Estados miembros, cuando estos lo pidan.

Módulos

51. El planteamiento modular está ya muy establecido en el entorno de la protección civil europea como medio para mejorar la interoperatividad, la velocidad de despliegue, la previsibilidad de reacción, el apoyo necesario para el Estado afectado (para que el módulo pueda ejecutar sus tareas) y la calidad y la eficacia generales de las intervenciones europeas en materia de protección civil. La instauración de módulos y de la base de datos de módulos en CECIS[16] ha facilitado también el proceso de solicitud y prestación de ayuda dentro de la UE, ya que ha mejorado la planificación tanto para el donante como para el receptos (por ejemplo, en caso de inundación, cuando la solicitud se refiere a un número de determinado de módulos de bombeo, se especifica claramente la capacidad del módulo, el lugar en que podría utilizarse, el apoyo que precisa, etc.). La Comisión considera que el planteamiento modular ha puesto claramente de manifiesto su valor añadido.

52. El estudio interno de la Comisión, los datos y las conclusiones de los evaluadores externos, así como las opiniones de los Estados participantes y de otras partes interesadas, han demostrado que los ejercicios tienen un efecto positivo para mejorar la preparación europea ante catástrofes de origen natural y humano.

53. El concepto de módulos debe reforzarse aún más utilizando los módulos en ejercicios específicos. Los trabajos en este sentido comenzaron en 2010, con el inicio del primer ciclo de ejercicios con seis módulos. Los ejercicios con módulos son ejercicios específicos sobre el terreno, destinados a poner a prueba la cooperación y la coordinación entre diferentes módulos y a constituir un equipo de coordinación de la protección civil europea en caso de emergencia. Aunque este informe de evaluación no se refiere a los ejercicios con módulos (ya que estos no comenzaron hasta finales de 2010), las primeras informaciones recibidas de los Estados participantes sobre este componente son muy positivas.

54. Además, en lo que respecta al desarrollo de procedimientos operativos estándar para los módulos, con el fin de seguir mejorando la interoperatividad y la coordinación en el terreno y con las diferentes sedes centrales, los trabajos están avanzando. También se están redactando directrices relativas al apoyo que deberá prestarse al país anfitrión. La Comisión coordina ambas iniciativas y los Estados participantes intervienen en el marco del grupo de trabajo sobre los módulos.

Proyectos piloto y acciones preparatorias

55. A través de proyectos piloto y de acciones preparatorias la UE cofinanció una serie de proyectos destinados a garantizar la disponibilidad de los medios de respuesta. Estos proyectos se proponían testar los nuevos dispositivos de gobernanza relativos a la gestión de los medios de los Estados participantes (en su mayoría módulos) que se dejan en reserva para las operaciones de la UE en el marco de un acuerdo mutuo entre la Comisión y los Estados participantes interesados, así como los medios o servicios complementarios a nivel de la UE.

56. Se ha desplegado un número importante de medios en reserva de los Estados participantes, así como capacidades y servicios suplementarios en emergencias reales con resultados prometedores como parte de acciones preparatorias y proyectos piloto, que indican que los modelos testados son viables. Aunque la evaluación externa concluye que es demasiado pronto para extraer conclusiones definitivas, a partir del número limitado de despliegues, sobre si se ha logrado que la respuesta de la UE a las catástrofes sea eficaz, se reconoce que estos medios han contribuido a que la respuesta de la UE ante las catástrofes sea más adecuada.

57. Como parte de la acción preparatoria relativa a una capacidad de reacción rápida de la UE, la Comisión ha cofinanciado unos 20 proyectos en los que están implicados más de la mitad de los Estados participantes con el fin de desarrollar medios en reserva para recursos clave. A través de estos proyectos, los Estados participantes pusieron en reserva para las operaciones de protección civil de la UE, una serie de medios de intervención (principalmente módulos, como búsqueda y rescate, purificación del agua, equipos médicos, lucha contra incendios forestales[17], detección y descontaminación en caso de accidentes químicos, radiológicos, biológicos o nucleares (QRBN), refugios temporales, y Equipos de Asistencia Técnica y Apoyo, (EATA) Estos medios han sido testados en ejercicios y se han utilizado en operaciones en tiempo real (por ejemplo, en la respuesta al terremoto de Haití y a las inundaciones de Polonia) lo que ha supuesto un refuerzo eficaz de la respuesta general de la UE. La movilización y despliegue de estos módulos a petición de la Comisión/CCI se ha desarrollado sin problemas. Algunos proyectos están aún en curso y continuarán hasta mediados de 2012.

58. Las ventajas de los medios en reserva se materializarán plenamente mediante un sistema coherente que incluya un número adecuado de medios de diversos tipos, así como mediante una planificación previa (que incluya los escenarios de referencia y los planes de emergencia). Esto podría realizarse en particular mediante el desarrollo de la capacidad de respuesta de emergencia de la UE a través de una puesta en común de los medios de los Estados miembros que ellos mismos hayan comprometido previamente y de forma voluntaria para las operaciones de ayuda de la UE en caso de catástrofe, como se indicaba en la Comunicación de la Comisión de octubre de 2010 [COM (2010) 600 final].

59. En 2008 se inició un proyecto piloto de cooperación reforzada entre los Estados participantes para la lucha contra los incendios forestales [Reserva Táctica de Lucha contra Incendios de la UE (EUFFTR)], con el objetivo de mejorar la movilización de los recursos operativos y de la ayuda de emergencia de los Estados participantes en los que se produzcan incendios forestales demasiado numerosos y demasiado intensos para ser controlados con sus propios medios logísticos y humanos. El proyecto EUFFTR contaba con dos aviones de lucha contraincendios (Canadair CL-215) alquilados en el mercado comercial y listos para volar 150 horas cada uno entre el 1 de julio y el 30 de septiembre de 2009. Estos aviones constituían un recurso europeo adicional diseñado para reforzar la capacidad global de lucha contraincendios de la UE. Estaban disponibles para ayudar a los Estados miembros de la UE que solicitaran ayuda aérea contraincendios a través del mecanismo de protección civil.

60. La decisión de desplegar el EUFFTR fue tomada por la Comisión previa consulta a todos los Estados miembros meridionales sobre la situación de los incendios forestales. Una vez adoptada la decisión, el Ministro de Interior francés (el beneficiario del proyecto) garantizó el despliegue de los aviones, estacionados en Bastia (Córcega). El EUFFTR intervino en seis de las nueve emergencias por incendios forestales para los que el mecanismo fue activado en 2009: dos veces en Francia-Córcega y Portugal, una vez en Italia y una vez en Grecia. En los otros tres casos de activación del mecanismo (Albania, Grecia y Portugal), los Estados miembros aportaron ayuda suficiente y puntual por lo que el EUFFTR no fue movilizado.

61. Como también se indica en la evaluación externa, la complementariedad de las acciones resulta más difícil de evaluar. Algunas de las acciones, ¿se hubieran realizado sin la cofinanciación aportada a nivel de la UE? La encuesta en línea muestra con bastante claridad que la complementariedad se alcanzó plenamente [80 % frente a 10 % de las respuestas (véase más arriba)]. No obstante, cabe señalar que algunos de los resultados pueden haber sido falseados en cierta medida, ya que los beneficiarios de los proyectos cofinanciados representan una proporción importante del grupo de personas que respondieron. Los evaluadores se preocupan por el hecho de que la financiación de los proyectos piloto o de las acciones preparatorias no sea totalmente complementaria, sino que se trate más bien de una solución para colmar las lagunas existentes en la actividad de prevención y preparación de un país o región. Además, las personas entrevistadas plantearon alguna inquietud respecto a un cierto «efecto disuasivo no intencionado», por el que algunos Estados participantes podrían confiar en el mecanismo en lugar de realizar sus propias inversiones (por ejemplo, en medidas de prevención. Para realizar una evaluación objetiva habría que basarse en escenario de referencia inversa que describa lo que sucedería en ausencia de cofinanciación de la UE. En el contexto específicos de los diversos Estados participantes, un análisis de este tipo resulta difícil de realizar y solo daría lugar a resultados inciertos.

62. Debido a estas dificultades, la Comisión no está en situación de asegurar la plena complementariedad como tampoco la ausencia de la misma. En lo que respecta a la exclusión o sustitución de las medidas de prevención nacionales, para emitir este juicio habría que remitirse a un nivel mínimo aceptado sobre cuál sería el nivel de prevención adecuado.

63. A través de una evaluación sería posible determinar si algunos de los resultados, en particular la capacidad de respuesta rápida, podrían haberse obtenido a un coste inferior. Con los datos de los que dispone en estos momentos, la Comisión no puede extraer conclusiones definitivas sobre la relación coste-eficacia de este sistema. No obstante, un cierto número de personas que respondieron a la encuesta en línea de la evaluación externa señalaron la necesidad de un mayor control y de una evaluación en profundidad.

64. La Comisión concluye que el desarrollo del concepto de módulos de protección civil, de acciones preparatorias y de proyectos piloto ha dotado a Europa de un nivel de preparación más elevado. Se podrá hacer frente a cualquier catástrofe de envergadura con una mayor capacidad de respuesta, contribuyendo así a salvar vidas, proteger los bienes y el medio ambiente, tanto dentro como fuera de Europa. A pesar de ello, también es evidente que los beneficios de esta mayor preparación deberán conservarse a medio y largo plazo mediante el mantenimiento y desarrollo de los módulos ya en funcionamiento. A este respecto, la Comisión señala que los evaluadores detectaron que casi todas las personas que respondieron a la encuesta tenían mucho interés en mantener el sistema de acciones preparatorias después de su expiración en 2010 (20 respuestas positivas de 25).

Disposiciones sobre ayuda de transporte

65. Existen disposiciones relativas al transporte desde 2007, que han sido aplicadas para resolver la escasez de transporte. La Comisión contribuye mediante: 1) la concesión de subvenciones directas a los Estados participantes (todos los medios de transporte pueden beneficiarse: medios civiles o militares según los casos, siempre que se cumplan las directrices internacionales o de las Naciones Unidas correspondientes[18]) o 2) la utilización de los servicios de una empresa de transporte («agente») para alquilar los medios de transporte. Con cargo al Instrumento de Financiación para la protección civil se podrá destinar a transporte un máximo de 90 millones EUR durante el período de 2007 a 2013. El Estado participante que solicite ayuda financiera tiene que reembolsar al menos el 50 % de los fondos recibidos de la UE en el plazo de seis meses a partir de la intervención.

66. Los Estados participantes han tardado un cierto tiempo en utilizar plenamente la dotación asignada al transporte. El total de la cofinanciación del IFPC utilizada desde el inicio de las disposiciones relativas al transporte hasta finales de 2010, alcanza unos 7,5 millones EUR. Los años 2010 y 2011 muestran un marcado incremento en el número de solicitudes de puesta en común de los medios y de asistencia financiera[19].

67. La evaluación demostró que las disposiciones de transporte han contribuido a la mejora general de la prestación de ayuda y a una respuesta más efectiva en caso de catástrofe. Las disposiciones relativas al transporte también proporcionan una valiosa contribución al permitir la presencia y visibilidad de todos los Estados participantes en situaciones de catástrofe internacional. En conjunto, las disposiciones relativas al transporte han resultado útiles tanto para ayudar a los Estados participantes a poner en común y compartir sus medios de transporte como para ampliar la oferta resolviendo el problema de falta de transporte (gracias a los servicios de transporte proporcionados por el «agente» o a la ayuda financiera). En la encuesta en línea, el 40 % de los entrevistados han indicado que las disposiciones relativas al transporte han tenido un impacto determinante en la decisión de proponer una ayuda.

68. Los procedimientos establecidos para gestionar la ayuda financiera a través de subvenciones directas concedidas a los Estados participantes han demostrado su eficacia contribuyendo a rellenar un hueco importante. Al mismo tiempo, todos reconocen que los procedimientos son complicados y engorrosos y deberían racionalizarse; también se precisa imponer una mayor flexibilidad.

69. A partir de la evaluación surgen consideraciones importantes que revelan la necesidad de seguir estudiando diferentes niveles de cofinanciación de las operaciones de transporte, en función de la urgencia o la prioridad del suministro de determinados recursos de ayuda, así como sobre la manera de mejorar el acceso a los medios y a las opciones de transporte.

Proyectos de cooperación

70. La Comisión ha realizado su evaluación de este apartado sin recurrir a la evaluación externa. Se decidió no encargar a consultores la evaluación de los proyectos de cooperación sobre prevención y preparación debido, sobre todo, a que la metodología de encuesta en línea y entrevista no se adapta al tema, ya que los resultados individuales no son conocidos en detalle por un grupo más amplio de personas.

71. Al parecer, los proyectos de cooperación cofinanciados por el Instrumento de Financiación de la Protección Civil en el ámbito de la prevención y la prevención han logrado los objetivos previstos. Los proyectos finalizados en el marco de la convocatoria de 2007 dieron lugar a una serie de directrices, conferencias e informes interesantes. En aras de la transparencia, los informes finales son publicados y los méritos individuales de cada proyecto han sido reconocidos por la Comisión mediante la aceptación de los informes finales. También hay que destacar un aumento del número de propuestas y del número de proyectos que han recibido ayuda a lo largo de los años, lo que puede indicar que persisten necesidades que hay que satisfacer. Aunque muchos de los proyectos no pueden evaluarse con simples indicadores financieros, como sucede con los proyectos de investigación y de desarrollo en general, cada uno de los proyectos se considera una aportación útil para los esfuerzos de la UE en materia de prevención y preparación, que en caso de catástrofe mayor podrían de forma inmediata tener que recurrir a proyectos ya desarrollados.

72. La Comisión concluye que los proyectos de prevención y preparación han contribuido significativamente a numerosas mejoras del sistema de protección civil y de gestión de las catástrofes de la UE y que la posibilidad de financiación deberá mantenerse en el futuro.

73. No obstante, la cuestión es saber si el hecho de añadir proyectos ad hoc individuales, cuyos objetivos reales, beneficiarios y resultados previstos son muy diversos, puede contribuir en gran medida a lograr los objetivos estratégicos subyacentes en ausencia de un marco político general que pueda utilizarse con fines comparativos. La concesión de ayuda financiera a una serie de proyectos independientes sobre la base de convocatorias de propuestas anuales sucesivas no puede de ninguna manera sustituir a un marco político.

74. La situación es algo diferente en el ámbito de la preparación ya que el Mecanismo responde a esta cuestión en profundidad. No obstante, la cuestión de un marco político general se sigue planteando ya que el Mecanismo se centra en los responsables de protección civil en sentido estricto, mientras que la preparación prevista en virtud del Instrumento de Financiación para la Protección Civil también tiene en cuenta a otros beneficiarios, como la población en su conjunto y las acciones generales de preparación y concienciación. Al parecer, las cuestiones para garantizar una mayor complentariedad entre proyectos, reduciendo al mínimo el solapamiento y aumentando la sostenibilidad de los resultados del proyecto merecen una mayor consideración.

75. Aunque esto queda fuera del alcance de la presente evaluación, podría examinarse también el potencial de sinergias posibles con los programas y las políticas de la UE con la ayuda de instrumentos que permitan apoyar determinados aspectos de las actividades de prevención y preparación.

CONCLUSIONES

76. La Comisión observa que las conclusiones de los evaluadores externos son en conjunto positivas, en la medida en que reconocen y resaltan la utilidad e importancia de las actividades de protección civil de la UE durante el período estudiado. En particular, se ha reconocido que el Centro de Control e Información presta servicios útiles que resultan pertinentes para los Estados participantes cuando se realizan intervenciones de asistencia relacionadas con la protección civil tanto dentro como fuera de la UE.

77. La Comisión también ha tomado nota de las preocupaciones e ideas que los responsables han transmitido a los evaluadores y que pueden servir para introducir mejoras. La preparación de las propuestas legislativas en 2011 proporciona oportunidades para considerar todas las cuestiones pertinentes. Además, la fusión de las unidades de protección civil con la Dirección General de Ayuda Humanitaria (DG ECHO), decidida a principios de 2010, así como la creación de una nueva Dirección General de Ayuda humanitaria y Protección civil[20], dará lugar a nuevas sinergias y complementariedades, en particular en lo que respecta a las operaciones de socorro en países terceros.

78. La Comisión también ha observado la naturaleza ad hoc de la respuesta actual de la UE ante las catástrofes y la necesidad de adoptar un sistema en el que la planificación anticipada permita que los medios fundamentales estén disponibles para su despliegue inmediato. La planificación de las actividades de protección civil de la UE mejorará con el desarrollo de escenarios de referencia, la cartografía de los medios de los Estados miembros y la redacción de planes de contingencia, la puesta en común de los medios de los Estados miembros comprometidos de forma voluntaria para operaciones de la UE, la racionalización y el refuerzo de las disposiciones relativas al transporte, así como otras medidas presentadas en la Comunicación de octubre de 2010 sobre respuesta ante las catástrofes.

79. Los cursos de formación han demostrado ser un medio valiosos para preparar a los expertos nacionales para intervenciones de asistencia para la protección civil, mejorando así la capacidad general de respuesta del Mecanismo. No obstante, la evaluación también ha demostrado que el aumento de capacidades de formación es limitado debido a la falta de un marco político general. Se han extraído conclusiones similares sobre el programa de ejercicios, que ha recibido el apoyo general pero se ha visto afectado por la falta de un marco político general. Con el fin de cumplir mejor el objetivo último, a saber la mejora de las operaciones, habrá que estudiar la posibilidad de instaurar una política general de formación y de ejercicios.

80. Al parecer, las disposiciones relativas a la ayuda al transporte están muy integradas en el Mecanismo, y durante los dos últimos años se ha observado un recurso mucho más frecuente a los sistemas de puesta en común y cofinanciación, a pesar de que se han planteado y tenido en cuenta peticiones para racionalizar los procedimientos. Además de la mera simplificación de normas y procedimientos administrativos, la evaluación sugiere consideraciones importantes que revelan la necesidad de seguir estudiando diferentes niveles de cofinanciación de las operaciones de transporte, en función de la urgencia o la prioridad del suministro de determinados recursos de ayuda, así como sobre la manera de mejorar el acceso a los medios y a las opciones de transporte.

81. El sistema modular fue recibido con gran interés y tuvo mucho éxito entre los Estados participantes por lo que debe seguir desarrollándose, por ejemplo, a través de ejercicios especializados y del desarrollo de procedimientos normalizados de trabajo.

82. Los sistemas innovadores para mejorar la disponibilidad de medios de ayuda fundamentales testados mediante proyectos piloto y acciones preparatorias han demostrado su viabilidad por lo que deben seguir desarrollándose. No obstante, hay que señalar que los proyectos piloto y las acciones preparatorias son por naturaleza limitados en el tiempo y no pueden sustituir a una política y a un marco normativo más permanentes. La experiencia adquirida en el diseño y ejecución de estos proyectos se está utilizando para preparar la revisión de la legislación de 2011.

83. La Comisión concluye que la cooperación y coordinación de la UE en materia de protección civil ha experimentado avances importantes, aunque subsiste un potencial que todavía no ha sido aprovechado. La necesidad de políticas en el ámbito de la prevención y gestión de catástrofes ha sido un área principal sobre la que ha aumentado tanto la sensibilización como el reconocimiento. Un mejor marco político de prevención en la UE permitiría tratar diversos aspectos de la prevención en diferentes ámbitos sectoriales de la UE (medio ambiente, seguridad, salud y políticas regionales) y facilitar aún más la cooperación entre los Estados participantes.

84. La Comisión invita al Parlamento Europeo y al Consejo a tomar nota de estas conclusiones de la evaluación.

[1] DO L 71 de 10.3.2007, p. 9.

[2] DO L 314 de 01.12.2007, p. 9.

[3] Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248 de 16.9.2002, p. 1), modificado en último lugar por el Reglamento (CE) n° 1525/2007, de 17 de diciembre de 2007 (DO L 343 de 27.12.2007, p. 9).

[4] Los países distintos de los Países participantes pueden solicitar la intervención de asistencia en materia de protección civil al amparo del Mecanismo, incluso aunque no sean admisibles para recibir ayuda financiera con cargo al Instrumento de Financiación.

[5] Dicha evaluación se referirá al conjunto del IFPC, incluidas las disposiciones relativas al transporte. El artículo 15, apartado 2, letra a) exigía presentar un primer informe de evaluación de las disposiciones relativas al transporte, pero, al final del plazo (31 de diciembre de 2008) no se había logrado la experiencia suficiente para realizar una evaluación válida.

[6] Reglamento (CE, Euratom) nª 2342/2002 de la Comisión, de 19 de noviembre de 2002, sobre normas de desarrollo del Reglamento (CE, Euratom) nª 1605/2002 del Consejo, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 357 de 31.12.2002, p. 1). Reglamento modificado en último lugar por el Reglamento (CE, Euratom) nº 478/2007 de 23 abril 2007 (DO L 111 de 28.04.2007, p. 13).

[7] Las especificaciones técnicas del trabajo de la consultoría externa se adjuntan a su informe.

[8] Véase http://ec.europa.eu/echo/policies/evaluation/thematic_en.htm.

[9] La información relativa a 2010 se tendrá en cuenta cuando proceda.

[10] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0130:FIN:ES:PDF

[11] Bruselas, 5.3.2008, COM(2008) 130 final, páginas 6 y 7; Puede consultarse en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0130:FIN:ES:PDF

[12] COM(2010) 600 final

[13] En el futuro, se organizará una reunión anual para facilitar dicho intercambio de experiencias.

[14] Decisión de la Comisión, de 29 de diciembre de 2003, que establece disposiciones de aplicación de la Decisión 2001/792/CEE, Euratom del Consejo por la que se establece un mecanismo comunitario; (2004/277/CE, Euratom)

[15] Decisión de la Comisión, de 29 de diciembre de 2003, que establece disposiciones de aplicación de la Decisión 2001/792/CEE, Euratom del Consejo por la que se establece un mecanismo comunitario; (2004/277/CE, Euratom)

[16] CECIS – Sistema Común de Comunicación e Información de Emergencia, al que todas las autoridades nacionales de protección civil de los Estados participantes y el MIC están conectados.

[17] Por lo que se refiere a la lucha contra los incendios forestales y a las actividades pertinentes que cuentan con el apoyo de la CE, de acuerdo con el artículo 4 del Reglamento (CE) n º 614/2007 (LIFE +), entre los objetivos específicos del componente «LIFE + Información y Comunicación» del Programa LIFE + se incluyen actividades dirigidas a la prevención de incendios forestales y de formación en materia de prevención de incendios forestales. Actualmente hay tres proyectos en curso de la convocatoria de propuestas de 2008. FORESTFIRE (PL) tiene como objetivo reducir el riesgo de incendios forestales causados por las actividades humanas mediante la concienciación respecto a la prevención de los incendios forestales. EEFOREST (PT) espera reducir el número de incendios forestales en el municipio de Tavira, mejorando la eficiencia de las campañas de sensibilización ante los incendios forestales. FFPE (EE) se centra en mejorar la aplicación de las medidas de prevención de los incendios forestales y de aumento de la concienciación respecto a la protección contra los incendios forestales a nivel nacional.

[18] En particular, las directrices denominadas de «Oslo» y «MCDA».

[19] En 2007, se recibió una solicitud de financiación de transporte por un importe total de 30 000 EUR; el valor total de la cofinanciación del transporte durante 2008 y 2009 se mantuvo en torno a los 400 000 EUR anuales; en 2010, alcanzó 6,6 millones EUR (para 55 solicitudes), y en 2011 ha alcanzado hasta ahora los 10,8 millones (para 35 solicitudes).

[20] http://ec.europa.eu/echo/index_en.htm.