Irlanda

Procedimiento de déficit excesivo y recomendaciones más recientes

El 27 de abril de 2009, el Consejo, de conformidad con el artículo 104, apartado 6, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, declaró la existencia de un déficit excesivo en Irlanda, y emitió recomendaciones dirigidas a corregir el déficit excesivo en 2013 a más tardar. El Consejo estableció como fecha límite para la adopción de medidas efectivas el 27 de octubre de 2009.

El 2 de diciembre de 2009, el Consejo concluyó que las autoridades irlandesas habían tomado medidas efectivas para atenerse a sus recomendaciones de 27 de abril de 2009, pero que cabía considerar que habían aparecido en Irlanda factores económicos adversos e inesperados que tenían importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública. Por consiguiente, el Consejo adoptó una recomendación revisada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del Tratado, en la que se ampliaba el plazo para la corrección del déficit excesivo hasta 2014.

El 13 de julio de 2010, el Consejo concluyó que las autoridades irlandesas habían tomado medidas efectivas para atenerse a la recomendación del Consejo.

El 7 de diciembre de 2010, el Consejo reconoció un marcado empeoramiento de la situación presupuestaria de Irlanda como resultado de la repercusión de la crisis en los ingresos públicos y el sector financiero, que exigía la aplicación de medidas muy amplias de apoyo al sector financiero. En consecuencia, el Consejo adoptó una recomendación revisada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del Tratado, en la que se ampliaba el plazo para la corrección del déficit excesivo hasta 2015. Al mismo tiempo, tras la solicitud por las autoridades irlandesas de ayuda financiera de la Unión Europea, de los Estados miembros cuya moneda es el euro y del Fondo Monetario internacional (FMI), el Consejo concedió ayuda financiera de la Unión a Irlanda[1]. El 16 de diciembre de 2010 se firmó el Memorándum de Acuerdo sobre Condiciones Específicas de Política Económica (el «Memorándum de Acuerdo») entre la Comisión y las autoridades irlandesas.

El Consejo recomendó a las autoridades irlandesas situar el déficit de las administraciones públicas por debajo del 3 % del PIB de forma creíble y sostenible tomando medidas a medio plazo. Con este fin, las autoridades irlandesas deberán concretamente: a) aplicar medidas que limiten el déficit de las administraciones públicas al 10,6 % del PIB previsto en 2011, el 8,6 % del PIB en 2012, el 7,5 % del PIB en 2013, el 5,1 % del PIB en 2014 y el 2,9 % del PIB en 2015, sin incluir en la senda prevista de déficit anual el posible efecto directo de las posibles medidas de apoyo al sector bancario en el contexto de la estrategia diseñada por el Gobierno para dicho sector, según se establece en el memorándum de políticas económicas y financieras y se especifica en el protocolo de acuerdo firmado por la Comisión y las autoridades irlandesas. Irlanda deberá estar dispuesta a adoptar medidas de saneamiento adicionales para garantizar la reducción del déficit por debajo del 3 % del PIB en 2015 en caso de que llegaran a materializarse los riesgos que pesan sobre los objetivos de déficit. Además, con esta trayectoria se debería lograr una mejora del saldo estructural de como mínimo el 9,5 % del PIB en el periodo 2011-2015[2].

Por otra parte, las autoridades irlandesas deberían aprovechar cualquier oportunidad que se les presente, derivada, por ejemplo, de unas mejores condiciones económicas, para acelerar la reducción del ratio de deuda bruta hacia el valor de referencia del 60 % del PIB.

A fin de limitar los riesgos para el ajuste, Irlanda debería crear un Comité consultivo presupuestario con la misión de proporcionar una evaluación independiente de la situación presupuestaria y de las previsiones presupuestarias del Gobierno. Irlanda debería adoptar una ley de responsabilidad fiscal que introduzca un marco de gasto a medio plazo con límites máximos plurianuales de gasto vinculantes en cada área. A fin de reducir los riesgos para la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, las autoridades irlandesas deberían proceder a nuevas reformas del sistema de seguridad social.

El Consejo estableció el plazo del 7 de junio de 2011 para que el Gobierno irlandés emprendiera una acción eficaz encaminada a especificar las medidas que serán necesarias para avanzar hacia la corrección del déficit excesivo. La evaluación de la eficacia de las medidas tendrá en cuenta la evolución económica con respecto a las perspectivas económicas que figuran en las previsiones del otoño de 2010 de los servicios de la Comisión.

Evaluación de la eficacia de las medidas adoptadas

Las recomendaciones formuladas por el Consejo el 7 de diciembre de 2010 se basaban en las previsiones subyacentes al programa de ayuda financiera a Irlanda. Estas previsiones actualizaban el documento de trabajo de los servicios de la Comisión European Economic Forecast Autumn 2010 (Previsiones económicas europeas, otoño de 2010), de 29 de noviembre de 2010, con medidas detalladas en el presupuesto de 2011 y anunciadas el 7 de diciembre de 2010.

Según las previsiones más recientes de los servicios de la Comisión, elaboradas en el contexto de la revisión del verano de 2011 del programa de ayuda financiera a Irlanda, las perspectivas de actividad real en Irlanda son, en términos generales, similares a lo que se esperaba cuando el Consejo publicó sus recomendaciones en diciembre de 2010. El PIB real disminuyó en un 0,4 % en 2010, pero está previsto que reanude un crecimiento positivo, del 0,6 % del PIB en 2011 y del 1,9 % en 2012. Sin embargo, se ha revisado la composición del crecimiento prevista, para tener en cuenta una debilidad más pronunciada de la demanda interna compensada con una demanda externa más fuerte.

El ratio de déficit público en relación con el PIB se situó en el 32 % en 2010, el nivel previsto también el 7 de diciembre de 2010. En posteriores revisiones de los datos de las administraciones públicas, se redujeron tanto los ingresos como los gastos públicos en cerca de un 0,8 % del PIB en 2009, al mismo tiempo que se modificó también su composición respecto de 2009 y 2010, si bien con un efecto limitado en el equilibrio global. Esto se debió en gran medida a las revisiones de las cuentas detalladas de las autoridades locales para 2009 incluidas en la notificación de marzo de 2011 en el marco del procedimiento de déficit excesivo (PDE), las cuales mostraban unos ingresos y gastos de capital inferiores a lo que se había calculado y que prácticamente se contrarrestan.

En el presupuesto para 2011 se introdujeron medidas de saneamiento fiscal equivalentes al 3,8 % del PIB, que incluían medidas estructurales en relación con los ingresos equivalentes al 0,9 % del PIB, medidas estructurales en relación con los gastos equivalentes al 2,5 % del PIB y medidas excepcionales que se corresponden con un 0,4 % del PIB. Se prevé un déficit público del 10,2 % del PIB, es decir, inferior al objetivo fijado por el Consejo, del 10,6 % del PIB[3]. Los inesperados datos positivos referentes a los ingresos fiscales al final de 2010 han repercutido en 2011, y los resultados correspondientes a los seis primeros meses de este año sugieren unos ingresos superiores en un 0,4 % del PIB a lo previsto por los servicios de la Comisión cuando se publicaron las recomendaciones del Consejo. Esta situación refleja una elasticidad algo más acusada de los ingresos y los impuestos indirectos, pese a que las condiciones del mercado de trabajo y el consumo privado fueron más débiles de lo previsto. Un pequeño efecto denominador negativo igual al 0,1 % del PIB en comparación con las previsiones de diciembre de 2010 queda contrarrestado por el efecto positivo de las medidas incluidas en el paquete de medidas que el nuevo gobierno anunció el 10 de mayo de 2011, la « Jobs Initiative ». La Jobs Initiative está concebida para no tener incidencia en el presupuesto durante el periodo 2011-2014, pero tiene un efecto de reducción del déficit igual al 0,1 % del PIB en 2011, debido sobre todo al gravamen sobre los fondos de pensiones aplicado el 30 de junio de cada año durante el periodo 2011-2014, que contrarresta con creces el coste de las reducciones temporales de algunos tipos de IVA en el ámbito del turismo y de las cotizaciones sociales sobre los sueldos más bajos. Las aportaciones excepcionales de capital al sector financiero pueden tener un efecto de incremento del déficit de hasta el 12 % del PIB en 2011, pero no se tendrían en cuenta en el objetivo de déficit, de acuerdo con la recomendación del Consejo. La clasificación de las aportaciones se establecerá caso por caso por la Oficina Estadística Central de Irlanda, en consulta con Eurostat si fuera necesario.

Para 2012, se prevé que el déficit público alcance el 8,6 % del PIB, el objetivo señalado en la decisión relativa al PDE. Esto supone un esfuerzo de saneamiento fiscal del 2,6 % del PIB, que comprende el efecto sobre el año completo de las medidas presupuestarias de 2011 (0,7 % del PIB) y de las nuevas medidas (1,9 % del PIB) comprometidas en el marco del programa de ayuda financiera y presentadas en la actualización de abril de 2011 del programa de estabilidad. Con respecto a las previsiones de diciembre de 2010 subyacentes a la recomendación del Consejo, la fortaleza mayor de lo esperado de los ingresos fiscales en 2011 continuará en 2012. Tras una contribución positiva en 2011, la Jobs Initiative tendrá un efecto neto negativo en los ingresos en 2012, ocasionando un incremento del déficit del 0,3 % del PIB en comparación con el año precedente. Los mayores gastos de intereses conexos a la financiación del programa de ayuda representan el 0,1 % del PIB, suponiendo que se mantengan los tipos de interés medios del programa vigentes hasta ahora.

El programa de estabilidad de las autoridades tiene como objetivo la reducción gradual del déficit hasta situarlo por debajo del 3 % del PIB, a más tardar en 2015, plazo de corrección fijado por el Consejo. Para alcanzar los objetivos, el Gobierno anterior había especificado inicialmente unas medidas generales de saneamiento en el Plan Nacional de Recuperación de noviembre de 2010, que se comprometió a aplicar en el Memorándum de Acuerdo sobre Condiciones Específicas de Política Económica. El Gobierno actual ha indicado que la composición detallada del ajuste se modificará a tenor de los resultados del examen global del gasto que actualmente se está llevando a cabo. De acuerdo con las condiciones del programa de ayuda financiera, antes del final de octubre de 2011 se anunciará al Parlamento, en el avance presupuestario del Gobierno, un plan presupuestario a medio plazo para 2012-2015, en el que se describirá el conjunto de medidas relativas a los ingresos y los gastos para cada año, respetando los objetivos señalados por el Consejo. Se facilitarán más detalles en el presupuesto de 2012, a principios de diciembre de 2011.

Se prevé que el ratio entre la deuda bruta y el PIB alcance su nivel máximo con casi el 120 % en 2013 y disminuya posteriormente; es decir, que sería algo inferior a las previsiones subyacentes a las recomendaciones del Consejo, debido a que el coste de la recapitalización bancaria tras las pruebas de tensión de marzo de 2011 resulta menor de lo previsto. La dinámica de la deuda se ve afectada por diversas operaciones extrapresupuestarias, como las aportaciones de capital a los bancos realizadas en 2011 —con un efecto de aumento de la deuda neta de alrededor de seis puntos porcentuales del PIB—, el supuesto de mantener unas reservas de caja elevadas, y las diferencias entre los intereses vencidos y pagados[4].

Por lo que respecta a la recomendación del Consejo de limitar los riesgos a que está expuesto el ajuste, las autoridades irlandesas han establecido un consejo consultivo presupuestario, integrado por cinco miembros, y a finales de 2011 se presentará un proyecto de ley en materia de responsabilidad fiscal, que dará al consejo consultivo presupuestario un mandato legal claro e independencia, Además, introducirá normas presupuestarias destinadas a salvaguardar la disciplina presupuestaria durante todo el ciclo y proporcionará una base para evaluar si los objetivos y la actuación oficiales son adecuados.

En cuanto a la recomendación del Consejo de reducir los riesgos a que está expuesta la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, en junio de 2011 se aprobaron disposiciones legislativas por las que se eleva la edad mínima a la que se puede percibir una pensión del Estado, a 66 años en 2014, 67 en 2021 y 68 en 2028. Además, a finales de septiembre de 2011 se prevé someter a la aprobación parlamentaria un conjunto de reformas de las pensiones de la función pública aplicables a los nuevos funcionarios. Esto englobará una revisión del régimen de jubilación anticipada para determinadas categorías de funcionarios y la indexación de las pensiones a los precios de consumo. Las pensiones se basarán en el sueldo medio durante la vida laboral. La edad de jubilación de los nuevos funcionarios se vinculará también a la edad mínima para cobrar una pensión del Estado.

Conclusiones

De la información disponible se desprende que Irlanda ha tomado medidas que permiten progresos adecuados hacia la corrección del déficit excesivo en el plazo establecido por el Consejo. En concreto, se prevé que el déficit público se sitúe por debajo del objetivo del 10,6 % del PIB en 2011, de acuerdo con la recomendación del Consejo. Para el período posterior a 2011, las autoridades trazarán un plan presupuestario a medio plazo para 2012-2015 a partir de los resultados del examen global del gasto que actualmente se está llevando a cabo. En este plan se expondrán las medidas globales en materia de gastos e ingresos para cada año que sustenten una evolución del déficit fiscal acorde con las recomendaciones del Consejo. Para reforzar la credibilidad de los objetivos presupuestarios a medio plazo, será importante explicar en detalle las medidas específicas. La aplicación de las medidas y la corrección del déficit excesivo deberían asegurar que el ratio de deuda inicie una senda descendente hacia el valor de referencia del 60 % del PIB.

A la luz de la anterior evaluación, la Comisión considera que no es preciso adoptar actualmente ninguna otra medida en el marco de la aplicación del procedimiento de déficit excesivo a Irlanda. La Comisión continuará siguiendo de cerca la evolución presupuestaria de Irlanda, con periodicidad trimestral, de conformidad con el Tratado y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), así como con las condiciones establecidas en el programa de ayuda financiera a Irlanda.

Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias

[1] DO L 30 de 4.2.2011, p. 34.

[2] La trayectoria del déficit debería ser también compatible con la Conclusión preliminar de Eurostat sobre la aplicación del régimen contable SEC95 a la fecha de contabilización de los pagos de intereses sobre los pagarés pagaderos al Anglo Irish Bank, de modo que una revisión de esta Conclusión tendría como consecuencia una revisión de la trayectoria del déficit. Véase http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/methodology/advice_member_states.

[3] Las previsiones presupuestarias mencionadas en el presente documento no incorporan ningún ahorro que pudiera derivarse de la mejora en las condiciones de la ayuda financiera de la UE para Irlanda anunciada tras la reunión de los Jefes de Estado y de Gobierno de la zona del euro y las instituciones de la UE celebrada el 21 de julio de 2011 (véase http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ec/123986.pdf).

[4] El coste total de la recapitalización bancaria excepcional de hasta un 12 % del PIB en 2011 se financia en parte con los recursos irlandeses existentes, lo que hace que el aumento de la deuda pública bruta sea menor.