INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Informe sobre la aplicación y revisión de la Directiva 2004/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la limitación de las emisiones de compuestos orgánicos volátiles (COV) debidas al uso de disolventes orgánicos en determinadas pinturas y barnices y en los productos de renovación del acabado de vehículos, por la que se modifica la Directiva 1999/13/CE

Introduc CIÓN

El 21 de abril de 2004 se adoptó la Directiva 2004/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la limitación de las emisiones de compuestos orgánicos volátiles (COV) debidas al uso de disolventes orgánicos en determinadas pinturas y barnices y en los productos de renovación del acabado de vehículos, por la que se modifica la Directiva 1999/13/CE (en lo sucesivo denominada «Directiva de pinturas»).

El objetivo de la Directiva de pinturas es limitar las emisiones de compuestos orgánicos volátiles (en lo sucesivo denominados «COV») que produce el uso de disolventes orgánicos en determinadas pinturas y barnices y en los productos de renovación del acabado de vehículos[1]. Se trata de prevenir o reducir la contaminación del aire que causan los COV con su contribución a la formación de ozono troposférico. La Directiva se propone complementar las medidas que han de tomarse a nivel nacional para garantizar el cumplimiento de los límites de emisión de COV que establece la Directiva 2001/81/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre techos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos (en lo sucesivo denominada «Directiva TNE»).

Los productos cubiertos por la Directiva de pinturas son las pinturas y barnices que se aplican a los edificios, a su carpintería y guarniciones y a sus estructuras asociadas para fines decorativos, funcionales o de protección, así como los productos de renovación para el acabado de vehículos.

En este contexto, la Directiva de pinturas requiere que los productos que estén cubiertos por ella y se comercialicen después del 1 de enero de 2007 tengan un contenido de COV que no supere los contenidos máximos establecidos en su anexo II. En el caso de las pinturas y barnices, vienen aplicándoseles desde el 1 de enero de 2010 (Fase II) unos contenidos máximos más estrictos.

El artículo 14 de la Directiva de pinturas establece que sus disposiciones sean transpuestas por los Estados miembros a su ordenamiento jurídico nacional no después del 30 de octubre de 2005. En la sección 2 del presente Informe se recoge un resumen del estado actual de transposición de la Directiva.

Los artículos 6 y 7 de la Directiva de pinturas disponen que los Estados miembros establezcan un programa de control para verificar su cumplimiento y que informen periódicamente a la Comisión de los resultados de dicho programa. Sobre la base de esa información, se ha procedido a evaluar la aplicación de la Directiva en los Estados miembros, y en la sección 3 del presente Informe se ofrece un resumen de las principales conclusiones.

Por último, el artículo 9 de la Directiva de pinturas invita a la Comisión a presentar al Parlamento Europeo y al Consejo un informe en el que se examinen las cuestiones siguientes:

• las posibilidades de reducir el contenido de COV de los productos que no entren en el ámbito de aplicación de la Directiva, incluidos los aerosoles para pinturas y barnices;

• la posibilidad de reducir más el contenido máximo de COV establecido por la Directiva para los productos de renovación del acabado de vehículos;

• cualquier elemento nuevo que surja en relación con el impacto socioeconómico de la aplicación de los contenidos máximos fijados en el anexo II de la Directiva, aplicables desde el 1 de enero de 2010 (Fase II).

Los resultados de ese examen se resumen en la sección 4 del presente Informe.

TRANSPOSICIÓN

El plazo para transponer la Directiva de pinturas a los ordenamientos jurídicos nacionales expiró el 30 de octubre de 2005 y, aunque fueron pocos los Estados miembros que respetaron esa fecha, todos completaron la transposición en el conjunto de su territorio nacional con sólo pequeños retrasos.

La Comisión no ha detectado ningún caso importante de inadecuación de la legislación adoptada por los Estados miembros para transponer la Directiva.

APLICACIÓN

Introducción

El artículo 7 de la Directiva de pinturas exige que los Estados miembros informen de los resultados de sus programas de control para demostrar que se cumple lo que en ella se dispone. Les exige también que informen de las categorías y cantidades de productos para los que se hayan concedido licencias en virtud del artículo 3, apartado 3, de la misma Directiva. El primer informe, que debía cubrir el año 2007, tenía que presentarse a la Comisión no después del 30 de junio de 2008. Para ello, la Comisión elaboró y adoptó un modelo común[2].

Los informes recibidos, que corresponden a 26 Estados miembros, pueden consultarse en el sitio web EUROPA[3].

Programas de control e inspecciones de los Estados miembros (2007)

La evaluación general de los informes presentados por los Estados miembros ha puesto de manifiesto que, pese a algunas lagunas de información debidas al escaso tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la Directiva, pueden extraerse ya datos útiles sobre las prácticas de control que se siguen en algunos Estados miembros.

La organización administrativa de las autoridades competentes que se ocupan de garantizar la aplicación de la Directiva de pinturas varía considerablemente de unos Estados miembros a otros. Algunos de ellos han centralizado todas las competencias en un organismo nacional. Otros, en cambio, han atribuido a tres organismos nacionales distintos las competencias en materia de coordinación, control e infracción, y hay incluso algunos que disponen de un organismo nacional para la coordinación y de oficinas regionales para las cuestiones de control e infracción. En los casos en que intervienen varias autoridades, lo habitual es que los Estados miembros distingan con claridad sus ámbitos de competencia respectivos o que garanticen la coordinación entre ellas.

Según la información recibida, el número de inspecciones al que se sometieron en 2007 fabricantes, importadores, mayoristas, minoristas y operadores osciló entre cero y 540, si bien la mayor parte de los Estados miembros ha comunicado entre 10 y 100 visitas sobre el terreno. Este dato, sin embargo, no informa del segmento de mercado cubierto. Las medidas concretas adoptadas por los Estados miembros en el ámbito de la inspección varían significativamente de unos a otros. Además, la información facilitada no permite diferenciar la proporción de visitas sobre el terreno destinada a verificar el cumplimiento de los límites de COV y la consagrada a comprobar el respeto de los requisitos en materia de etiquetado.

En el curso de esas inspecciones se detectaron varios casos de incumplimiento. Por lo general, el número de infracciones de los límites de COV se situó por debajo del 5 %, siendo, en cambio, más frecuentes las infracciones de los requisitos de etiquetado, que con frecuencia rondaron el 20 %.

En cuanto a la aplicación del artículo 3, apartado 3, de la Directiva de pinturas, sólo un Estado miembro ha informado de la concesión de licencias de venta y de compra de productos que están destinados a la restauración y el mantenimiento de edificios y de vehículos antiguos de reconocido valor histórico y cultural, pero que no cumplen los contenidos máximos de COV. Todos los demás Estados miembros han notificado que no tienen prevista la concesión de esas licencias o que en 2007 no recibieron ninguna solicitud para su obtención.

Por otra parte, son varios los Estados miembros que han hecho comentarios sobre las dificultades encontradas en la aplicación de la Directiva de pinturas. Los principales problemas de aplicación comunicados son la falta de recursos administrativos para el ejercicio de las tareas de control y el insuficiente número de laboratorios de análisis (acreditados). En cuanto a los problemas de interpretación, los comunicados con más frecuencia afectan al ámbito de aplicación de la Directiva (definiciones), a la clasificación de ciertos productos dentro de una determinada subcategoría y, como se explica en la sección 3.3, a la interacción con la Directiva 1999/13/CE[4] (en lo sucesivo denominada «Directiva de emisiones de COV por disolventes»).

Interacción con la Directiva de emisiones de COV por disolventes

Algunos Estados miembros han informado de las dificultades encontradas por causa de la superposición del ámbito de aplicación de la Directiva de pinturas con el de la Directiva de emisiones de COV por disolventes. De acuerdo con el artículo 3, apartado 2, de la Directiva de pinturas, los Estados miembros están autorizados para eximir del cumplimiento de los límites de COV a aquellos productos que se vendan para su uso exclusivo en actividades que, estando cubiertas por la Directiva de emisiones de COV por disolventes, se realicen en instalaciones registradas o autorizadas de conformidad con los artículos 3 y 4 de esta última Directiva. Por consiguiente, es posible que pinturas y barnices que entren dentro de una misma categoría de productos (por ejemplo, para el recubrimiento de madera) estén sujetos, en función de su uso, a diferentes requisitos en materia de COV. Mientras el contenido de COV de las pinturas que se utilicen exclusivamente para actividades en instalaciones que cumplan la Directiva de emisiones de COV por disolventes no se ve limitado por la Directiva de pinturas, otras pinturas similares que se utilizan fuera de esas instalaciones tienen que cumplir necesariamente los límites de COV impuestos por la Directiva de pinturas.

Controlar el destino final de los productos exentos y garantizar que éstos se utilicen únicamente en las instalaciones oportunas son tareas que plantean dificultades a las autoridades competentes. Las labores de ejecución se dificultan aún más cuando en una misma instalación se realizan actividades que están cubiertas por la Directiva de emisiones de COV por disolventes y otras que no lo están.

Examinando los informes de aplicación, puede observarse, con ciertas variaciones entre los Estados miembros, una serie de procedimientos destinados a garantizar la correcta aplicación del artículo 3, apartado 2, de la Directiva de pinturas. Entre esos procedimientos figuran el establecimiento de requisitos de etiquetado para los productos que no cumplan las disposiciones de la Directiva de pinturas, la necesidad de que el comprador aporte la prueba de que los productos se utilizarán exclusivamente en instalaciones cubiertas por la Directiva de emisiones de COV por disolventes o la obligación de confeccionar una lista con los clientes que compren esos productos.

Apoyo de la Comisión a la aplicación

Con el fin de aclarar diversas cuestiones relacionadas con la interpretación y aplicación de la Directiva de pinturas, la Comisión ha estado trabajando con representantes de los Estados miembros en el Comité al que se refiere el artículo 12 de dicha Directiva. En ese contexto, se han identificado algunos aspectos que precisan una mayor clarificación, como, por ejemplo, ciertas definiciones, el contenido de las distintas subcategorías de pinturas y barnices, los requisitos de etiquetado del artículo 4 o la clasificación de algunos productos de renovación del acabado de vehículos. Mientras algunos de esos aspectos se han aclarado ya con las orientaciones dadas por la Comisión[5], otros, que se han examinado con motivo de la revisión de la Directiva, se solucionarán más adelante con nuevas orientaciones.

Además, la Directiva 2010/79/UE de la Comisión, de 19 de noviembre de 2010[6], ha introducido una norma complementaria sobre los métodos de análisis empleados para evaluar el cumplimiento de los contenidos máximos de COV. Esa norma hará posible que el control del cumplimiento pueda realizarse con una mayor eficacia de costes.

Conclusion es a propósito de la aplicación

En el momento de reunirse los datos necesarios para la redacción del presente Informe (correspondiente a 2007), la aplicación de la Directiva de pinturas en los Estados miembros se encontraba todavía en una fase muy temprana dado que los límites de COV fijados en su anexo I sólo habían comenzado a aplicarse a partir del 1 de enero de 2007. Debe tenerse en cuenta, además, que la Directiva preveía en su artículo 3 un período transitorio de un año durante el cual podrían comercializarse los productos que no respetaran los requisitos por ella establecidos pero que se hubiesen producido antes del 1 de enero de 2007.

La información recibida hasta ahora en el marco del artículo 7 muestra el gran número de Estados miembros que han establecido programas para controlar que los productos comercializados cumplan los requisitos de la Directiva. La Comisión, no obstante, tiene noticia de que en 2007 había todavía varios Estados miembros que estaban retrasados en el establecimiento de sus programas. Es preciso señalar, sin embargo, que para garantizar el respeto de los límites de COV y de las obligaciones de etiquetado que dispone la Directiva, resulta particularmente importante someter a un adecuado control a fabricantes y a importadores. Habrá que mejorar, pues, los programas de control y las prácticas aplicadas, animando a los Estados miembros a compartir sus experiencias y las mejores prácticas a las que lleguen en sus actividades de control.

Se espera poder realizar una evaluación más completa del cumplimiento de las obligaciones de control de la Directiva cuando se hayan recibido los segundos informes nacionales de aplicación previstos en el artículo 7. Se cuenta con que esos informes, correspondientes a 2010, estén disponibles no después del 30 de junio de 2011.

REVISIÓN DE LA DIRECTIVA

Introducción

Cláusula de revisión

La Directiva de pinturas prevé en su artículo 9 una revisión de sus disposiciones para examinar las posibilidades de introducir en ella nuevas reducciones. Entre las modificaciones que han de evaluarse figuran la ampliación a otros productos del ámbito de aplicación de la Directiva y la introducción de unos valores límite de COV más estrictos para los productos de renovación del acabado de vehículos. El mismo artículo 9 prevé también, de forma complementaria, que se examine cualquier impacto socioeconómico que no se haya reconocido durante la elaboración de la Directiva pero al que pueda dar lugar más tarde la aplicación de sus disposiciones.

La Comisión contrató a un consultor externo para que ayudara a esa revisión. Realizada durante 2008 y 2009 con la participación de los principales interesados, la revisión examinó diversas opciones para ampliar el ámbito de aplicación de la Directiva de pinturas y reducir más los límites de COV en ella establecidos. Además, en el caso de una serie de productos que se habían identificado como posibles candidatos para su inclusión en el ámbito de la Directiva, se evaluaron los costes y los beneficios de esa inclusión[7].

Estrategia temática sobre la contaminación atmosférica y Directiva TNE

La aplicación y revisión de la Directiva de pinturas tienen que contemplarse en el contexto de la aplicación de las políticas de la UE en materia de contaminación atmosférica, particularmente la Estrategia temática sobre la contaminación atmosférica, adoptada por la Comisión en 2005 (en lo sucesivo denominada «Estrategia temática»)[8], y la Directiva TNE. Uno de los principales objetivos que se persiguen con esos instrumentos es reducir las concentraciones de ozono troposférico para proteger la salud pública y los ecosistemas. El ozono troposférico y otros oxidantes fotoquímicos se forman con la reacción que sufren los COV, los óxidos de nitrógeno y el monóxido de carbono en presencia de la luz del sol.

La Estrategia temática ha establecido para 2020 una serie de objetivos intermedios en los que se han tenido en cuenta los costes de las medidas y los beneficios resultantes de ellas. Dichos objetivos se expresan como avances que han de realizarse en comparación con la situación del año 2000. En lo que atañe al ozono troposférico, el objetivo es reducir un 10 % el número de casos de mortalidad prematura y recortar en un 15 % la superficie de los ecosistemas forestales afectados por concentraciones de ozono superiores a los niveles críticos. La Estrategia temática indica que la consecución de ambos objetivos exigirá que las emisiones de COV en 2020 (en la UE de los Veinticinco) se sitúen un 51 % por debajo de los niveles del año 2000. Se espera que la normativa actual en materia de emisiones de COV, incluida la Directiva de pinturas, contribuya significativamente al logro de las reducciones necesarias para la consecución de los objetivos globales en esa materia. La última evaluación realizada a escala de la UE[9] señala que, con la normativa vigente, las emisiones totales del año 2000 se habrán reducido a casi la mitad en 2020, situándose así muy cerca del objetivo establecido en la Estrategia temática.

Hay datos, sin embargo, que indican la posibilidad de que unos pocos Estados miembros hayan tenido dificultades para alcanzar en 2010 el techo de COV fijado para ellos en la Directiva TNE. No obstante, dado que los Estados miembros sólo tienen que comunicar sus emisiones anuales dos años después, no se dispone todavía de los inventarios finales de emisiones correspondientes a 2010.

Emisiones de COV procedentes del uso de productos cubiertos por la Directiva de pinturas

Los artículos 7 y 8 de la Directiva TNE disponen que los Estados miembros informen anualmente de sus inventarios nacionales de emisiones y comuniquen sus previsiones para 2010 en relación con los contaminantes cubiertos por la Directiva. Esos informes muestran que en 2008 las emisiones de COV producidas por la aplicación de recubrimientos se elevaron en la UE de los Veintisiete a 1 379 kilotoneladas (kt), lo que representa alrededor del 16,6 % del total de emisiones de COV notificadas. Aunque los informes incluyen datos de emisiones desglosados[10], la clasificación de actividades que en ellos se aplica no permite establecer cifras precisas para las emisiones de COV debidas al uso de productos cubiertos por la Directiva de pinturas.

Esas emisiones y su evolución futura se han estimado basándose en los datos y previsiones de producción aportados por la federación de industrias del sector [11]. Los resultados obtenidos cifran en 410 kt el total de emisiones de COV que se produjeron en 2006 debido al uso de pinturas decorativas cubiertas por la Directiva. Se ha calculado, además, que dichas emisiones habrán descendido en 2010 a 373 kt, gracias a la entrada en vigor de valores límite más estrictos, pero que en 2020 aumentarán de nuevo hasta las 470 kt por causa, principalmente, del crecimiento que registrará el consumo. En cuanto a los productos de renovación del acabado de vehículos, se ha estimado que las emisiones alcanzaron 56 kt en 2007 y que aumentarán a 62 kt en 2020.

Posibilidades de ampliar el ámbito de aplicación

Durante la revisión, se han evaluado los efectos medioambientales, económicos y sociales de diecisiete opciones de ampliación del ámbito de la Directiva de pinturas. Como parte de esa tarea, se ha celebrado una extensa consulta con los interesados y los Estados miembros.

Uno de los productos evaluados han sido los aerosoles para pinturas y barnices —que se mencionan expresamente en el artículo 9 de la Directiva de pinturas—, pero se ha llegado a la conclusión de que incluir en su ámbito esas pinturas no tendría más que un limitadísimo potencial de reducción de COV (26 kt/año en caso de su sustitución completa). Además, dado que ese grupo de productos engloba una amplia variedad de artículos que se utilizan para diferentes fines, resultaría difícil fijar unos limites de COV adecuados, y complejo proceder a su control. De hecho, establecer en la Directiva unos valores límite para el contenido de COV de esos productos exigiría cambiar a otros sistemas de recubrimiento. Las alternativas existentes, sin embargo, pueden determinar una pérdida de eficacia de los productos. Por todo ello, no se ha considerado procedente eliminar los aerosoles para pinturas y barnices.

Entre las otras opciones estudiadas, se ha considerado que el mayor potencial de reducción de COV (126 kt/año) lo ofrecería la introducción de un valor limite (10 %) para los desodorantes y antitranspirantes. Esta medida, sin embargo, no se ha recomendado dado que ello significaría prohibir de hecho el uso de pulverizadores de tipo aerosol o bomba, y las alternativas existentes parecen tener escasa aceptación entre los consumidores. Por lo tanto, antes de seguir estudiando esta opción, será preciso investigar más el desarrollo de sistemas de pulverización alternativos para desodorantes.

En cuanto al resto de las opciones, se considera que ninguna de ellas reduciría las emisiones de COV en más de 40 kt/año. En el caso concreto de los productos distintos de los de recubrimiento, el desconocimiento de la evolución que puedan seguir el mercado y las preferencias de los consumidores impide realizar una evaluación completa de los efectos potenciales de su inclusión en el ámbito de la Directiva.

Contenidos máximos de COV más estrictos para los productos de renovación del acabado de vehículos

El anexo II.B de la Directiva de pinturas establece el contenido máximo de COV de los productos de renovación del acabado de vehículos. Se ha evaluado si sería posible, y qué impacto tendría, reforzar los valores límite de COV para cada una de las subcategorías de esos productos, y la conclusión general a la que se ha llegado es la siguiente:

- en el caso de la mayor parte de las subcategorías, se considera que no es viable establecer unos valores límite más estrictos, ya que no se espera que puedan existir pronto en el mercado productos con contenidos de COV más bajos o porque no se dispone hoy de métodos de prueba que sean adecuados;

- en cuanto a los recubrimientos monocapa y para acabados especiales, se estima que las opciones de optimización de las exigencias actuales determinarían una reducción de COV de sólo 3,5 kt/año, aproximadamente, y aumentarían en cambio la carga administrativa debido a las mayores dificultades que implicaría el control de su cumplimiento.

Impacto socioeconómico de los valores límite de la Fase II

La revisión ha examinado también si se han producido nuevos efectos socioeconómicos que no se hubiesen previsto o evaluado durante la elaboración de la Directiva (en 1999-2002).

El único impacto significativo que se ha determinado es el de los costes de (re)etiquetado de los productos que entran en el ámbito de aplicación de la Directiva. Esta cuestión se ha considerado relevante también en el contexto de una posible ampliación de ese ámbito. La federación de industrias del sector ha estimado en unos 600 millones de euros el coste total del etiquetado, al que habría que sumar otros 141 millones por las operaciones de retirada y destrucción de los productos no conformes. Es posible que estos costes hubiesen podido reducirse ampliando el período transitorio para la venta final de dichos productos (por ejemplo, dos años en lugar de uno).

Conclusi ÓN Y PERSPECTIVAS

Atendiendo a la información preliminar que han facilitado los Estados miembros sobre la aplicación de la Directiva en los primeros años siguientes a su transposición, puede observarse que ya se han establecido sistemas de control para garantizar su cumplimiento. Varios Estados miembros, sin embargo, han tenido dificultades para implantar sus sistemas a tiempo, lo que pone de manifiesto la necesidad de mejorar los programas de control y las prácticas actuales con el intercambio de experiencias y el establecimiento de mejores prácticas. Tal mejora es necesaria antes de que puedan extraerse conclusiones firmes sobre los efectos concretos en las emisiones de COV. No obstante, gracias a los segundos informes nacionales de aplicación, se está reuniendo más información de los Estados miembros sobre estos aspectos, y ello servirá de base para el segundo informe de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva.

Por otra parte, como se requiere en la cláusula de revisión de la Directiva, se ha realizado una evaluación de las medidas que podrían determinar una mayor reducción de las emisiones de COV, a saber, la ampliación del ámbito de aplicación de la Directiva y la fijación de unos valores límite de COV más estrictos para los productos de renovación del acabado de vehículos. Sin embargo, la regulación de una amplísima gama de productos no conduciría en ningún caso sino a una modesta reducción de emisiones y ocasionaría, además, importantes problemas de aplicación, así como un aumento de la carga administrativa y de los costes. Se plantean, en concreto, serias dudas sobre el impacto que la regulación de los productos distintos de los recubrimientos podría tener en el comportamiento de los consumidores y en el aumento de la carga administrativa. Además, según los últimos resultados de los modelos de evaluación integrada, para alcanzar los objetivos intermedios de la Estrategia temática, no parece necesario reforzar las medidas que ya se destinan actualmente a reducir las emisiones de COV. Esta conclusión, no obstante, seguirá evaluándose en los próximos años como parte del trabajo que se realice en el marco de la revisión de la Estrategia temática. Por consiguiente, no hay en la fase actual motivos que justifiquen una revisión del ámbito de aplicación de la Directiva de pinturas ni de los valores límite que en ella se fijan.

[1] Por productos de renovación del acabado de vehículos se entienden los productos recogidos en las subcategorías que figuran en el anexo II. B de la Directiva de pinturas. Estos productos se utilizan para el recubrimiento de los vehículos de carretera definidos en la Directiva 70/156/CEE —o de partes de ellos— que se lleva a cabo como parte de su reparación, conservación o decoración fuera de las instalaciones de fabricación.

[2] Decisión 2007/205/CE de la Comisión, de 22 de marzo de 2007 (DO L 91 de 31.3.2007, p. 48).

[3] http://ec.europa.eu/environment/air/pollutants/paints_ms_reporting.htm

[4] DO L 85 de 29.3.1999, p. 1.

[5] http://ec.europa.eu/environment/air/pollutants/paints_faq.htm

[6] DO L 304 de 20.11.2010, p. 18.

[7] El informe final de la revisión puede consultarse en la dirección siguiente: http://circa.europa.eu/Public/irc/env/paints_directive/library?l=/review_2008_2009/contract

[8] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo titulada «Estrategia temática sobre la contaminación atmosférica», de 21.9.2005 [COM(2005) 446 final].

[9] « NEC scenario analysis report nr. 7 »: http://ec.europa.eu/environment/air/pollutants/pdf/nec7.pdf

[10] En el caso de las pinturas, los informes hacen una distinción entre aplicación de recubrimientos de efectos decorativos (categoría 3.A.1), aplicación de recubrimientos industriales (categoría 3.A.2) y aplicación de otros recubrimientos (categoría 3.A.3).

[11] Consejo Europeo de Productores e Importadores de Pinturas, Tintas de Imprimir y Colores para Artistas (CEPE).