[pic] | COMISIÓN EUROPEA | Bruselas, 18.1.2011 COM(2011) 5 final INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Revisión intermedia de los programas europeos de radionavegación por satélite INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Revisión intermedia de los programas europeos de radionavegación por satélite Introducción El presente Informe constituye el informe anual y la revisión intermedia contemplados en el artículo 22 del Reglamento (CE) nº 683/2008 (en lo sucesivo, «el Reglamento»). En él se analiza el estado de realización de los programas y se presentan los próximos retos. Las cifras que figuran en el presente Informe relativas al período posterior a 2013 se facilitan a título meramente ilustrativo. No son indicativas de la decisión final de la Comisión por lo que se refiere al contenido o la estructura definitivos de los programas. En 2011, la Comisión presentará al respecto una propuesta legislativa en el contexto de la preparación del futuro marco financiero plurianual. Las cifras que se presentan implican, además, que los sistemas se construirán de manera que todos los servicios se presten de conformidad con el Reglamento (CE) nº 683/2008. En el marco de la evaluación de impacto previa a la propuesta legislativa relativa a los programas se analizarán soluciones alternativas. Los programas europeos de radionavegación por satélite se pusieron en marcha hace más de una década, con el objetivo político de desarrollar y explotar un sistema con cobertura mundial que permitiera a la Unión Europea obtener ventajas estratégicas y económicas, alcanzar su autonomía frente a los sistemas ruso y norteamericano y prestar unos servicios de radionavegación por satélite perfectamente adaptados a los usos civiles. Con ocasión de la reforma decisiva de los programas que tuvo lugar en 2007, el Consejo y el Parlamento Europeo decidieron dar por finalizadas las negociaciones sobre un acuerdo de colaboración público-privada, se reafirmaron en la necesidad de establecer un sistema europeo de radionavegación por satélite cuya financiación y gestión de riesgos recayeran enteramente en el sector público, destacaron su importancia en el plano estratégico e insistieron en su valor añadido en el plano económico. Garantizar la independencia y la autonomía de la Unión Europea en un sector tan decisivo se impone como un deber inexcusable y ambicioso. Semejante compromiso público a favor de unos servicios de radionavegación por satélite de elevadas prestaciones suscita expectativas importantes para los usuarios y los proveedores de servicios a nivel mundial. Las nuevas generaciones de estos servicios ofrecen perspectivas considerables en todos los ámbitos de actividad, así como la creación de numerosos puestos de trabajo como consecuencia de la profusión de unos mercados que han crecido a un ritmo anual del 30 % en el transcurso de los últimos años. Se calcula que, en la actualidad, entre el 6 % y el 7 % del PIB de los países occidentales, es decir, 800 000 millones EUR por lo que respecta a la Unión Europea, depende de la radionavegación por satélite. La promoción de esta tecnología, potente vector para salir de la crisis, se integra perfectamente en el marco de la Estrategia Europa 2020 y de las políticas de desarrollo sostenible. Por ello, en el contexto de la iniciativa emblemática de Europa 2020 «Una política industrial para la era de la mundialización», la Comisión desarrollará «una política espacial efectiva que facilite los medios de abordar algunos de los retos mundiales clave y, en particular, la puesta en funcionamiento de Galileo». La reforma de la gobernanza que tuvo lugar en 2007, destacada innovación en la historia de la construcción europea, confió, por un lado, a la UE la propiedad de las infraestructuras resultantes de los programas Galileo y EGNOS, partes integrantes de las redes transeuropeas, y, por otro, a la Comisión, como representante de la UE, la gestión de dichos programas. Habida cuenta de la importancia y el impacto de las decisiones que han de tomarse, tanto en materia de seguridad como en los planos internacional, financiero e industrial, la elección de la Comisión, institución pública responsable en el plano político, se ha impuesto como una evidencia. La Comisión considera que posee elementos suficientes para, de acuerdo con su misión, informar de manera útil al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el avance de los proyectos a través del presente Informe. 1. Evolución de los programas desde 2007 Cuando, en 2008, la Comisión se hizo cargo de la gestión de los programas Galileo y EGNOS, estos sufrían importantes retrasos y soportaban gastos adicionales significativos, además de experimentar serios problemas de gobernanza. En tres años se han logrado avances importantes, a pesar de las dificultades inherentes a la gestión de tales proyectos, gracias a la acción de las diferentes partes interesadas, como los socios industriales, y al apoyo de los Estados miembros, el Parlamento y el Consejo. La Comisión Interinstitucional de Galileo ha seguido el proceso y ha dado pie a una estrecha colaboración entre la Comisión, el Parlamento y el Consejo, a la altura de los retos que afrontan los programas. Tanto la Comisión Interinstitucional como las distintas comisiones parlamentarias han sido informadas con regularidad de la evolución de los proyectos. Habida cuenta de los retos a que se enfrentan y pese a que la Comisión sigue siendo responsable de la gestión, las tres instituciones deben colaborar, ya que, en última instancia, comparten la responsabilidad política. 1.1. Principales logros 1.1.1. Implantación del nuevo marco de gobernanza En el Reglamento se define un marco claro de gobernanza y financiación, que permita la gestión eficaz de las fases actuales de los programas. La Comisión es responsable de su gestión, lo que incluye «todas las cuestiones relacionadas con la seguridad de los sistemas». Los otros dos actores principales son la Agencia Espacial Europea (en lo sucesivo, «la ESA») y la Agencia del GNSS[1] Europeo (en lo sucesivo, «la agencia de la UE»). La función de gestora de grandes programas industriales con el objetivo de crear infraestructuras espaciales, públicas y estratégicas, es una novedad para la Comisión. Para desempeñar como es debido esta tarea prioritaria, la Comisión ha tenido que adquirir las capacidades necesarias y reorganizar algunos de sus servicios. Asimismo, de acuerdo con el compromiso adquirido, ha recurrido a un equipo de expertos independientes en el ámbito de la gestión de proyectos. Además, de conformidad con el artículo 15 del Reglamento, ha adoptado un Marco Estratégico[2] que incluye las acciones principales, el presupuesto estimado y el calendario correspondiente, necesarios para cumplir los objetivos definidos en el Reglamento. Los Estados miembros han colaborado estrechamente en la gestión de los proyectos a través de su participación en el Comité de los Programas GNSS Europeos y en diversos grupos de trabajo, como el grupo de expertos sobre la seguridad de los sistemas europeos. El papel de la ESA, cuyos conocimientos técnicos no tienen parangón en el seno de la UE, se precisó en dos acuerdos de delegación suscritos entre ambas, uno para llevar a cabo las obras industriales de la fase de despliegue de Galileo y el otro para hacer frente a la obsolescencia de la infraestructura EGNOS y perfeccionar constantemente este sistema. Por último, el nuevo Reglamento (CE) nº 912/2010 pone en consonancia las actividades de la agencia de la UE con el Reglamento. Tareas tan importantes como la homologación de la seguridad de los sistemas o la gestión del centro de seguridad tienen ahora una base sólida. 1.1.2. Gestión detallada de cada programa 1.1.2.1. Programa EGNOS EGNOS, reflejo de las capacidades de la UE en materia de radionavegación por satélite, es un sistema en sí mismo, destinado a coexistir a largo plazo con Galileo. Diversas comunidades importantes de usuarios ya se están beneficiando de él, en ámbitos como la agricultura, la aviación civil, la asistencia a personas, la geolocalización en telefonía móvil, la cartografía, etc. El 1 de abril de 2009, la UE, representada por la Comisión, adquirió la propiedad de todos los bienes tangibles e intangibles vinculados al programa EGNOS, hasta entonces en poder de la ESA. Esta adquisición era un paso previo indispensable para la explotación del sistema. El servicio abierto de EGNOS entró en funcionamiento de manera oficial el 1 de octubre de 2009. Desde entonces, el sistema funciona de conformidad con las especificaciones requeridas. Lo gestiona un proveedor de servicios (en lo sucesivo, «ESSP») con arreglo a un contrato firmado con la Comisión. La prestación sin interrupciones del servicio abierto y del servicio «Safety of Life» (en lo sucesivo, «SoL») constituye el objeto principal de dicho contrato. En julio de 2010 se superó una etapa importante, con la certificación de ESSP en aplicación de los Reglamentos sobre el Cielo Único Europeo. Próximamente debería completarse el período de puesta a punto del sistema EGNOS y, a principios de 2011, declararse la disponibilidad del servicio SoL para las necesidades de la aviación civil. Por otro lado, está previsto ampliar progresivamente la zona de prestación de los servicios de EGNOS a la totalidad de los países de la Conferencia Europea de Aviación Civil. Además, se están realizando estudios para ampliar esta zona a África, a los países árabes y a los países situados inmediatamente al este de la Unión Europea. 1.1.2.2. Programa Galileo Por lo que se refiere a la fase de desarrollo, los dos satélites experimentales, Giove A y Giove B, funcionan de manera muy satisfactoria. Han permitido validar las tecnologías de los próximos satélites y garantizar el uso de las frecuencias atribuidas al programa Galileo por las instancias internacionales. Además, el montaje de los cuatro primeros satélites de la futura constelación, que se lanzarán en 2011-2012, como ha confirmado la ESA, se encuentra en proceso de finalización. Paralelamente, sigue adelante la instalación del componente terrestre de la infraestructura, que consta de la elección de emplazamientos y la construcción de una gran cantidad de estaciones repartidas por diversos países y regiones del mundo: Alemania, Antártida (Troll, Tierra Adelia), Bélgica, España, Estados Unidos, Francia, Guayana Francesa, Italia, Noruega, Nueva Caledonia, Países Bajos, Reino Unido, Reunión, Suecia, Tahití, etc. Las obras de la fase de despliegue se iniciaron en 2008 y continúan de manera activa. Estas obras se han dividido principalmente en seis lotes, cada uno de los cuales es objeto de una licitación. El diálogo competitivo con las empresas licitadoras es un elemento básico de los procesos iniciados. En 2010 se adjudicaron cuatro primeros contratos, por un importe total de aproximadamente 1 250 millones EUR, relativos a los lotes «apoyo a la ingeniería de sistemas», «construcción de satélites» (con un primer pedido de catorce satélites), «lanzaderas» (para el lanzamiento de diez satélites, pero con opciones para lanzamientos adicionales) y «operaciones». Los otros dos lotes, relativos a las infraestructuras terrestres, se adjudicarán en 2011. Asimismo, conviene que, en el transcurso de ese mismo año, se adjudiquen los contratos de las instalaciones y equipos complementarios. Cuando los contratos tenían carácter competitivo, se ha podido economizar con respecto a las estimaciones iniciales, lo que no ha ocurrido en las situaciones de monopolio. En las obras iniciadas en el marco de estas licitaciones participan ya varios cientos de empresas, radicadas en la mayoría de los Estados miembros, que emplean para ello a miles de personas muy cualificadas. Además, la Comisión ha hecho todo lo posible por respetar el porcentaje del 40 % que se menciona en el artículo 17, apartado 3, letra c), del Reglamento, cuyo objetivo es ofrecer a una gran parte del tejido industrial de la UE la posibilidad de participar en los programas. No obstante, dado que todavía no se han adjudicado todos los lotes y que no se conocen todos los subcontratistas, por el momento no es posible comunicar cifras precisas. En cualquier caso, ya hay un importante tejido industrial y numerosas comunidades científicas de la UE implicados activamente en todas las actividades relacionadas con la radionavegación por satélite, incluidas las relacionadas con los mercados posteriores. Finalmente, por lo que respecta al servicio gubernamental (en lo sucesivo, «PRS»), la Comisión ha presentado una propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las modalidades de acceso a dicho servicio, basada en las cuestiones de seguridad. Su adopción constituye un requisito previo indispensable para la prestación del servicio. Asimismo, la Comisión, en colaboración con la agencia de la UE, tiene previsto poner en marcha proyectos piloto que permitan probar y validar los procedimientos y mecanismos contemplados en la propuesta de Decisión, en relación con casos concretos elegidos en concertación con los Estados miembros. 1.1.3. Acciones horizontales Por lo que se refiere al aspecto internacional, la compatibilidad y la interoperatividad de los sistemas son las principales cuestiones de complejas negociaciones con China, Estados Unidos, India, Japón y Rusia, así como en el seno de Naciones Unidas. Con China, la cuestión de la superposición de frecuencias constituye un serio problema para la seguridad de la UE y de sus Estados miembros, que, pese al compromiso de estos y de la Comisión, todavía no ha sido resuelto, ni lo será sin el apoyo político tanto de los Estados miembros y de la Comisión como del Parlamento Europeo. Los sistemas mundiales y regionales desarrollados por China, India, Japón, Estados Unidos y Rusia constituyen un reto para los programas europeos, no solo en materia de compatibilidad e interoperatividad de las frecuencias, sino incluso en materia de competitividad, ya que a partir de ahora es importante que dichos programas ofrezcan rápidamente unos servicios de gran calidad para penetrar con eficacia en los mercados. En el marco del Espacio Económico Europeo, desde 2010 Noruega goza de un trato comparable al de un Estado miembro de la UE. Las negociaciones con Suiza también van por buen camino. Por lo que respecta al desarrollo de los mercados posteriores, en junio de 2010 la Comisión adoptó un «Plan de acción sobre aplicaciones GNSS» destinado a favorecer la utilización de la radionavegación por satélite en los ámbitos de actividad considerados prioritarios. Es importante ejecutar dicho plan para no crear una infraestructura sin usuarios, que propicie que la Unión siga dependiendo de sistemas extranjeros y militares por medio de las aplicaciones. Los sistemas mundiales de radionavegación por satélite permiten suministrar en todo el mundo información sobre posicionamiento y sincronización, reagrupan múltiples actividades económicas y son fuente de creación de riqueza, en particular en los ámbitos siguientes: la movilidad de las personas; la aviación civil, en particular en los aeropuertos regionales y helipuertos; la protección civil; los servicios de urgencias, en particular en caso de inundaciones, terremotos o ataques terroristas; la ayuda humanitaria; el seguimiento de buques, material ferroviario, camiones o contenedores; la asistencia a personas con movilidad reducida; la localización de lugares peligrosos; la agricultura de precisión; los servicios de búsqueda y salvamento; el seguimiento de materias peligrosas; la agrimensura y el deslinde, en particular en la política agrícola común; la sincronización de redes de telecomunicación y de energía; la protección de infraestructuras sensibles; y la datación precisa de transacciones financieras. Por otro lado, en el marco de EUROSUR, está previsto crear un servicio operativo para la vigilancia de las fronteras marítimas y terrestres de la UE que utilizará los satélites de observación de la tierra (programa GMES). Galileo y EGNOS podrían resultar sumamente útiles para conocer la posición exacta de los equipos de inspección. En una primera etapa, la construcción y la explotación de los sistemas europeos generan beneficios directos para cientos de empresas de la UE y miles de puestos de trabajo muy cualificados. En las etapas siguientes, la proliferación de aplicaciones vinculadas a la radionavegación por satélite representará para las empresas una ocasión única de crecimiento. Las ventajas socioeconómicas indirectas se describen en el punto 2.2.5 y se detallan en el anexo. Este plan de acción, además de algunas medidas reglamentarias, incluye medidas para incentivar la investigación y la innovación, en particular en las PYME, y acciones de normalización, coordinación y homologación en relación con ámbitos como la aviación y el transporte marítimo, entre otros. Incluye, además, acciones informativas destinadas a industriales y usuarios. Es importante, por ejemplo, actualizar con regularidad la documentación técnica para la construcción de receptores de Galileo. En este sentido, la Comisión prevé que, a partir de 2014, gracias sobre todo al acuerdo de interoperatividad con el GPS, al menos el 80 % de los receptores de GNSS que estén en funcionamiento en todo el mundo utilizarán el sistema europeo de radionavegación por satélite. En cuanto a las actividades de desarrollo de las aplicaciones y tecnología de los receptores, en el marco del VII Programa Marco de Investigación y Desarrollo se han puesto en marcha tres convocatorias de propuestas por un importe total de unos 120 millones EUR. Las dos primeras han permitido financiar un centenar de proyectos cuyos resultados preliminares se presentaron en marzo de 2010. La tercera y última sigue abierta. Finalmente, por lo que respecta al desarrollo de tecnologías para las infraestructuras futuras, la ESA sigue trabajando en el marco de un programa opcional específico. 1.2. Experiencia adquirida: evaluación de todos los avances logrados La misión que el Reglamento encomienda a la Comisión va más allá de sus actividades habituales en materia de proyectos industriales, de infraestructura o investigación, en los que, en general, solo participa a través de subvenciones y no lo hace como parte principal. A fin de garantizar la continuidad satisfactoria de los programas, la Comisión, gracias a los esfuerzos realizados por sus diferentes servicios y pese a la rigidez de las normas que está obligada a cumplir, ha elaborado soluciones adaptadas a la gestión de un proyecto industrial. La experiencia adquirida desde 2007 le permitirá seguir mejorando la gestión de los programas y sus imprevistos, así como la gestión de los riesgos. 1.2.1. Gestión de los programas En el plano interno, la Comisión ha creado rápidamente, en el seno de sus servicios, una estructura que permite la gestión de los programas en su fase actual. Concretamente, ha recuperado a todo el personal de la agencia de la UE con las capacidades necesarias para llevar a cabo su nueva misión, a fin de garantizar la continuidad en la gestión de los proyectos. Asimismo, ha integrado todos estos equipos, a fin de gestionar la totalidad de los aspectos de los programas de conformidad con el Reglamento. Además, ha suscrito un acuerdo de delegación con la ESA y un plan de gestión que rigen las relaciones entre las dos organizaciones y ha logrado establecer las sinergias necesarias entre sus propios servicios, los de la ESA y los de la agencia de la UE. Por otro lado, ha recurrido a grupos de expertos de los Estados miembros. Conviene señalar que la Comisión ha tenido que cubrir puestos muy cualificados, necesarios para la buena gestión de los programas; ahora bien, debido a la naturaleza de las actividades, las posibilidades de redistribución interna del personal han resultado limitadas y los procedimientos de contratación externa han sido objeto de un estricto control. La mayoría de las personas finalmente contratadas tienen categoría de agentes temporales hasta 2013. Es indispensable garantizar su permanencia después de esa fecha, ya que conservar las capacidades adquiridas resulta fundamental para la continuidad de los programas. El marco presupuestario de la UE, cuya función de perspectiva financiera tiene un horizonte limitado, difícilmente autoriza la transferencia de cantidades de un período a otro y hace que planificar a largo plazo sea complicado, algo que, por otro lado, resulta indispensable en el caso de los proyectos que se prolongan durante varias décadas. La Comisión considera que es necesario plantearse la creación de mecanismos e instrumentos presupuestarios que permitan resolver esta situación. En el plano externo, se plantean las cuestiones de la función de la ESA y del impacto de las decisiones en materia de seguridad de los sistemas. Por lo que se refiere, en primer lugar, a Galileo, la ESA ha tenido que adoptar un nuevo rol de contratista como consecuencia del desmantelamiento del consorcio ESNIS. El nuevo reparto de competencias, en el que la ESA se ha convertido de hecho en una agencia ejecutiva por cuenta de la UE, está dando buenos resultados, pero deberá adaptarse a la evolución de los programas y a los futuros retos de la explotación. En cuanto a EGNOS, en la explotación actual intervienen la Comisión, gestora del programa, la ESA, agente técnico responsable del diseño y los cambios del sistema, y ESSP, proveedor del servicio. Un modelo integrado de gestión permitiría perpetuar los equipos actuales en un marco más centralizado para comprender mejor los riesgos inherentes a la prestación de los servicios de EGNOS y coordinar en mayor medida las actividades industriales que en la actualidad se reparten entre la ESA y ESSP. Es importante, asimismo, que los futuros cambios del sistema incorporen la experiencia de las diferentes comunidades de usuarios, en particular la del sector aéreo, teniendo en cuenta el trabajo de la empresa común SESAR y el del programa de evolución de la ESA. Finalmente, por lo que se refiere a la seguridad, conviene recordar que, si bien la Comisión es responsable de la gestión de la seguridad de los sistemas a tenor del Reglamento, su libertad en este ámbito se ve limitada de dos maneras: - En primer lugar, en realidad son los Estados miembros quienes definen las necesidades en materia de seguridad. Las amenazas que pueden afectar a la seguridad de infraestructuras sensibles como las de la radionavegación por satélite varían permanentemente. El diseño de los sistemas, por consiguiente, debe adaptarse constantemente a su evolución. Protegerse frente a una parte de estos riesgos corresponde a los Estados miembros. - En segundo lugar, el Reglamento encomienda la tarea de homologación de la seguridad de los sistemas a la agencia de la UE. Separar de este modo las funciones de gestión y homologación constituye una práctica de buena gobernanza que es corriente y esencial en este tipo de proyectos. En ambos casos, las opciones elegidas o las decisiones adoptadas pueden tener un impacto considerable en los costes y los plazos de los programas. 1.2.2. Imprevistos de los programas Es importante destacar que la existencia de imprevistos es inherente a este tipo de programas complejos, lo que, además de poder llevar a tomar decisiones delicadas, hace indispensable establecer un sistema eficaz de gestión de riesgos. Por lo que se refiere, en primer lugar, a la fase de desarrollo de Galileo[3], el traspaso de la ejecución a la ESA, como consecuencia del fracaso del consorcio industrial ESNIS, ha provocado retrasos y costes adicionales derivados de la necesidad de renegociar determinados contratos, así como a las obligaciones de creación efectiva de la nueva estructura. Además, a fin de preservar el uso de las frecuencias asignadas en el marco de la Unión Internacional de Telecomunicaciones, se ha puesto de manifiesto la necesidad de lanzar un segundo satélite experimental. Por último, la resolución de problemas técnicos, como la puesta a punto de determinados elementos vinculados a la seguridad y los retrasos derivados de la ejecución de los contratos relativos a la fase de despliegue, ha dado lugar a una revisión del calendario y de los costes. El encarecimiento de la fase de desarrollo asciende a un total de aproximadamente 500 millones EUR. A petición de los Estados miembros, la Comisión ha aceptado hacerse cargo de ellos para garantizar la continuidad del programa, ya que la «validación en órbita» constituye la piedra angular del programa Galileo, y una ausencia de financiación habría comprometido su continuidad, lo que implicaría una pérdida de conocimientos industriales y de equipos parcialmente construidos. En cuanto a la fase de despliegue, la elección del procedimiento de diálogo competitivo ha resultado positiva. La apertura a la competencia ha permitido ejercer una presión competitiva sobre los licitadores. Por el contrario, sin embargo, la situación de monopolio en la que se han encontrado algunos operadores se ha traducido en un aumento de los precios. Por ejemplo, el precio de los servicios de lanzamiento ha supuesto un coste adicional de más de 500 millones EUR con respecto al presupuesto inicial[4]. Por otro lado, las exigencias del servicio SoL de Galileo afectan a las necesidades de financiación del programa, en particular por lo que se refiere a la infraestructura terrestre. Se están realizando estudios para redefinir este servicio, con el objetivo de adaptarse a las nuevas necesidades de los usuarios y a los nuevos desarrollos tecnológicos. Se trata, asimismo, de simplificar el sistema, reducir los riesgos y los costes y aumentar la compatibilidad con el GPS. Las decisiones al respecto deberán adoptarse en los próximos años. Por lo que se refiere a EGNOS, las obligaciones derivadas del mantenimiento y la evolución del sistema han dado lugar a un aumento de los gastos, cuando todavía queda por garantizar la cobertura geográfica adecuada de la zona europea. Resumiendo, no se han respetado los cálculos iniciales de costes, ya que algunos riesgos, vinculados básicamente a cuestiones técnicas, a las exigencias en materia de seguridad o a la situación de los mercados, se han materializado durante estas fases sumamente complejas del programa. No obstante, gracias a la actuación de la Comisión, ha sido posible limitar el impacto de estas dificultades: los objetivos finales no se han visto afectados, ya que el presupuesto disponible permite, para empezar, la construcción y el lanzamiento de dieciocho satélites, junto con la infraestructura terrestre asociada, y la prestación de los primeros servicios a partir de 2014-2015; permite, además, proceder a la explotación inicial de los servicios de EGNOS. Se están realizando estudios a fin de identificar las mejores soluciones para la buena ejecución de los programas, en coherencia con los presupuestos futuros. Los primeros elementos de estos estudios se presentan en el punto 2.2. 1.2.3. Riesgos encontrados La Comisión, en la realización de sus tareas, ha prestado una atención particular a la cuestión de la gestión de los riesgos, cuya importancia se puso de relieve con ocasión de la reforma de la gobernanza que tuvo lugar en 2007. Todos los riesgos de los programas se centralizan en un registro que contiene, respectivamente, aquellos vinculados a la cadena de suministro industrial, a la ESA, a la agencia de la UE, a factores externos como la influencia de las instancias políticas y de las exigencias en materia de seguridad y a factores internos como la organización de los programas. A cada riesgo se atribuye, a su vez, una probabilidad de que ocurra y un grado de impacto. El registro de riesgos incluye, asimismo, una lista de acciones destinadas a reducir dicha probabilidad. Los riesgos se clasifican como se indica a continuación: - Riesgo tecnológico: la navegación por satélite recurre a tecnologías punteras que todavía están por validar y cuyas especificaciones cambian permanentemente. - Riesgo industrial: el establecimiento de infraestructuras supone la participación de numerosos agentes industriales en diversos países, cuyas obras es importante coordinar de manera eficaz para lograr sistemas fiables y perfectamente integrados, en particular por lo que se refiere a la seguridad. - Riesgo de mercado: es necesario evitar que prestaciones técnicas inferiores a las anunciadas tengan un impacto negativo en los usuarios de todo el mundo y que, como consecuencia, la infraestructura quede inutilizada. Por otro lado, es necesario garantizar la disponibilidad de receptores fiables a partir de 2014-2015 para los diferentes servicios iniciales de Galileo, en particular los del PRS. - Riesgo de calendario: cualquier retraso en la ejecución pondría en peligro el momento oportuno y podría dar lugar a un sobrecoste. - Riesgo de gobernanza: la gobernanza de los programas implica la colaboración de entidades diferentes y es importante garantizar una estabilidad y una organización adecuadas. Además, es necesario tener en cuenta las divergencias de opinión entre las diferentes partes y, más concretamente, entre los Estados miembros sobre diversos asuntos de importancia. En este contexto, conviene plantearse la distribución de algunos riesgos, en particular los financieros y los relacionados con la seguridad, entre las partes con más capacidad para soportarlos. - Riesgo vinculado a la responsabilidad: como toda infraestructura, los dos sistemas europeos pueden causar, directa o indirectamente, daños a sus usuarios o a terceros. Del examen realizado por la Comisión se desprende que el estado actual del Derecho aplicable no ofrece un marco jurídico pertinente que garantice el justo equilibrio entre los intereses de las víctimas y los de los propietarios y explotadores de los sistemas europeos de radionavegación por satélite. Conviene, por tanto, tomar las iniciativas adecuadas, tanto a nivel europeo como mundial, para poner remedio a esta situación antes de 2014. Para ello, la Comisión sigue adelante con los estudios adecuados en concertación con otras instancias internacionales. Frente a estos riesgos, la Comisión, en el proceso de toma de decisiones, da prioridad al respeto del plazo de 2014 por lo que se refiere a la prestación permanente de los primeros servicios de Galileo. A más largo plazo, el objetivo final sigue siendo en estos momentos la prestación de servicios de calidad compatibles con lo dispuesto en el Reglamento y con las necesidades de los usuarios y comparables a los de los demás sistemas o mejores que estos. Las decisiones relativas a las cuestiones de seguridad se adoptan en estrecha concertación con los Estados miembros. 1.3. Resumen financiero La contribución de la UE a los programas Galileo y EGNOS para el período 2007-2013 asciende a 3 400 millones EUR, a los que hay que añadir, entre otras cosas, una contribución de Noruega. Este presupuesto se ha repartido entre las tres actividades principales, a saber, la finalización de la fase de desarrollo de Galileo, por unos 600 millones EUR, la fase de despliegue de Galileo, por 2 400 millones EUR, y la explotación de EGNOS, por unos 400 millones EUR. Por lo que se refiere a la fase de despliegue, ya se han utilizado unos dos tercios del presupuesto, principalmente en el marco de los contratos relativos a la licitación suscritos en 2010. Además del margen para imprevistos, el presupuesto restante permitirá adjudicar los dos últimos lotes relativos a la infraestructura terrestre. En relación, más concretamente, con el margen para imprevistos, las necesidades que deben satisfacerse son objeto de una evaluación detallada. Las partidas presupuestarias que habrá que abastecer dependerán del orden de prioridad de los riesgos que se van a afrontar o de su materialización. Los principales riesgos identificados se deben a un descenso significativo del rendimiento en caso de que la utilización de una constelación limitada a dieciocho satélites deba perdurar[5], a la falta de disponibilidad de los servicios de lanzamiento, a la imposibilidad de utilizar determinados emplazamientos seleccionados, a la ausencia de redundancia de las infraestructuras terrestres o a defectos de diseño e integración. Será conveniente contratar servicios de mantenimiento y comprar equipos de recambio para minimizar las averías y hacer frente a la obsolescencia del sistema. Por lo que se refiere a EGNOS, el presupuesto asignado se ha destinado esencialmente al contrato con ESSP y a los acuerdos de delegación con la ESA, a fin de garantizar la prestación de los servicios y la perennidad del sistema. Las cantidades asignadas a los programas Galileo y EGNOS en el marco financiero actual se resumen en el cuadro siguiente: [pic] 2. PRÓXIMOS RETOS La misión que el Reglamento encomienda a la Comisión consiste en crear infraestructuras de radionavegación por satélite que presten servicios de calidad a nivel mundial y regional además de los servicios existentes. Este objetivo final se mantiene intacto, ya que cualquier cuestionamiento de la calidad de los servicios podría traducirse inmediatamente en una desestabilización del programa y en un desinterés de los mercados. Ahora bien, es importante recordar que estos mercados están experimentando un fuerte crecimiento y que, en 2020, su volumen de negocio mundial anual podría alcanzar los 240 000 millones EUR. Además, gracias a las ventajas que ofrecen con respecto a los demás sistemas competidores, en el transcurso de los próximos veinte años Galileo y EGNOS podrían generar unos beneficios económicos y sociales de entre 60 000 y 90 000 millones EUR[6]. Ello supone, no obstante, que la infraestructura completa de Galileo esté terminada y que la explotación de los sistemas permita una prestación fiable de los servicios. Debido a los costes adicionales registrados en las fases de desarrollo y despliegue (véase el punto 1.2.2), la Comisión considera que es necesaria una dotación presupuestaria adicional de 1 900 millones EUR para completar la infraestructura (véase el punto 2.2.1). En cuanto a los costes de explotación estimados, estos ascienden a una media anual de aproximadamente 800 millones EUR (véase el punto 2.2.2). Deben crearse en consecuencia mecanismos de financiación adaptados. Habida cuenta del contexto actual, hasta el momento la Comisión[7] no ha propuesto la asignación de fondos adicionales a los programas en el marco financiero vigente, lo que supondrá retrasos probables de cuatro años en la finalización de la infraestructura completa del programa Galileo y costes adicionales. En ausencia de fondos adicionales antes de 2014, debe redefinirse la estrategia de despliegue de los programas, integrando, por un lado, los arbitrajes entre las prestaciones de los servicios y los costes derivados y, por otro, la necesidad de prestar un servicio de calidad suficiente para conservar un lugar en los mercados. 2.1. Gestión de los programas a corto plazo Para responder a las expectativas de los mercados, la Comisión ha desarrollado un enfoque adaptado: garantizar el inicio de los servicios en cuanto sea posible y preparar la fase operativa. 2.1.1. Necesidad de poner en marcha los primeros servicios en 2014-2015 En 2010, el volumen de negocio mundial anual de los productos y servicios directamente vinculados a la radionavegación por satélite se estimaba en unos 130 000 millones EUR. Se espera que en los próximos años los mercados correspondientes experimenten una tasa de crecimiento de dos cifras. Según los expertos, en 2020 podrían superarse los 240 000 millones EUR[8]. Este notable crecimiento se explica, a la vez, por los avances de la tecnología de los receptores y por la proliferación de nuevos usos, que generan una mayor demanda por parte de los consumidores. Hasta el momento, este fuerte crecimiento de los mercados mundiales se debe únicamente al sistema GPS norteamericano. No obstante, a medio plazo entrarán en funcionamiento otros sistemas mundiales de navegación por satélite (en lo sucesivo, «GNSS»), en particular el ruso y el chino. Es fundamental que el sistema europeo se imponga lo antes posible como el otro gran sistema GNSS de referencia, junto con el GPS, en particular por lo que se refiere a los fabricantes de receptores. 2.1.2. Fase operativa inicial Los contratos públicos ya adjudicados permiten a la Comisión adaptar su enfoque para cumplir el plazo de 2014. Así pues, hasta 2012, fecha de finalización de la fase de desarrollo, seguirán adelante, en paralelo, las fases de desarrollo y despliegue, y en 2014 se iniciará la fase de explotación de los primeros servicios. Una primera etapa consistirá en la puesta en funcionamiento parcial de la infraestructura («Initial Operational Capability» o «IOC»), a partir de 2014-2015, y la prestación del servicio abierto, del servicio de búsqueda y salvamento y del PRS. Sin embargo, en ese momento, la precisión y la disponibilidad todavía no habrán alcanzado su nivel óptimo. Si bien esta primera etapa es suficiente para probar los servicios, debería no obstante ser lo más breve posible, ya que no permite aprovechar todas las posibilidades del sistema ni responde a las exigencias de todos los usuarios. Es necesario, pues, vincular esta fase a un compromiso firme por parte de la Unión en cuanto a la finalización de la infraestructura en coherencia con los objetivos del programa Galileo, a fin de dar confianza a los usuarios y animarlos a invertir. La Comisión propone, además, que se adapte el sistema EGNOS para mejorar también la precisión del servicio abierto del sistema resultante del programa Galileo, de la misma forma que ahora mejora la del GPS. EGNOS es el único sistema de que dispondrá la UE para ofrecer un servicio SoL en los próximos años. 2.2. Programación a largo plazo En comparación con los demás sistemas GNSS, el sistema europeo ofrece una ventaja primordial: es el único pensado para fines civiles y que está bajo control civil. Presenta otras ventajas potenciales nada desdeñables, como es su servicio comercial, que podría permitir autentificar las señales y seguir mejorando la precisión del servicio abierto. Por último, su servicio abierto es complementario e interoperativo con el GPS norteamericano. Así pues, el uso combinado de los dos sistemas ofrecerá un grado de fiabilidad y precisión capaz de satisfacer la mayoría de las necesidades de los usuarios de todo el mundo en el mercado de las aplicaciones de masas. Sin embargo, la mayoría de estas ventajas no se materializarán hasta que esté finalizada toda la infraestructura. 2.2.1. Finalización de la infraestructura Como ya se ha indicado en el punto 1.2.2, la cantidad de 3 400 millones EUR no es suficiente para finalizar la infraestructura resultante del programa Galileo, debido al encarecimiento de la fase de desarrollo, al aumento del precio de las lanzaderas, a la ausencia de competencia para la adjudicación de determinados lotes, a los gastos adicionales vinculados al programa EGNOS y a las consecuencias del aplazamiento de la financiación más allá de 2013[9]. La Comisión, tras consultar a la ESA[10], ha iniciado diferentes estudios para evaluar los costes de los sistemas. Estas evaluaciones se basan en las distintas hipótesis posibles por lo que se refiere a los ciclos de compra, despliegue y explotación de las infraestructuras, incluido el mantenimiento y la renovación, en los precios de las ofertas actuales y en la experiencia de los demás sistemas espaciales. De ello se desprende que para la finalización de la infraestructura del programa Galileo se necesitará una aportación financiera adicional del orden de los 1 900 millones EUR. Este importe permitiría la implantación de un sistema que ofreciera los servicios que se definen en el Reglamento y que estuviera basado en una constelación de treinta satélites. Dicho importe es necesario para financiar los satélites y las lanzaderas necesarios para completar la constelación Galileo, así como la finalización de la infraestructura terrestre con vistas a la prestación de la totalidad de los servicios. Como es habitual en este tipo de proyectos industriales de alto riesgo, también se ha incluido una provisión del orden del 20 % para hacer frente a los posibles imprevistos de los programas, en particular los riesgos técnicos de la fase final de integración. En el cuadro que figura a continuación se resumen estas necesidades financieras. Conviene señalar que se han iniciado análisis complementarios para examinar la posibilidad de limitar las necesidades financieras, en particular gracias a la introducción escalonada de la prestación de los servicios y a un ajuste del servicio SoL. [pic] 2.2.2. Costes de explotación Los costes de explotación de los sistemas engloban la gestión operativa de las infraestructuras, la gestión de los servicios, así como la sustitución y la renovación de los componentes cuyo ciclo de vida es limitado[11]. Incluyen, asimismo, la mejora permanente de los sistemas con el fin de adaptar los servicios a la evolución de las necesidades de los usuarios. Las cantidades estimadas incluyen un margen para imprevistos basado en los riesgos inherentes a los programas con fuerte contenido tecnológico. No obstante, no se han tenido en cuenta algunos riesgos cuya materialización tendría consecuencias en el presupuesto cuando la probabilidad de que se concreticen es baja. Es el caso, por ejemplo, de la evolución del contexto de seguridad, de los problemas de interoperatividad con los demás sistemas o de los riesgos tecnológicos como el ciclo de vida de los relojes. Para evitar movilizar los fondos correspondientes, es importante estudiar mecanismos adaptados. La ausencia de financiación de los costes de explotación se traduciría inmediatamente en una disminución de la calidad e, incluso, en la completa desaparición de los servicios, incompatible con el cumplimiento de las misiones de servicio público asignadas a los sistemas. Los costes de explotación han sido objeto de una evaluación en colaboración con la ESA cuyos resultados han validado expertos de los Estados miembros y otros expertos independientes[12]. De esta evaluación se desprende que los costes medios anuales de explotación ascienden a unos 800 millones EUR, de los cuales 110 millones son para EGNOS, según el valor de 2010 no indexado y basado en un ciclo de vida estándar de los satélites de doce años. Cabe señalar que, durante los primeros años de explotación, después de 2014-2015, estos costes serán inferiores, ya que los servicios se introducirán progresivamente, en función de la finalización de la infraestructura. Entonces cubrirán únicamente los gastos de buen funcionamiento y de mantenimiento de las infraestructuras, de prestación de los servicios y de sustitución de los primeros satélites que se encuentren al final de su ciclo de vida. Más adelante, se añadirán los costes derivados del desarrollo y la puesta en funcionamiento de las nuevas generaciones de sistemas. En el cuadro siguiente se resumen las principales partidas vinculadas a los costes medios de explotación de una infraestructura completa. [pic] 2.2.3. Costes vinculados a la investigación y el desarrollo La expansión del mercado posterior de GNSS es la principal fuente de valor añadido indirecto de Galileo y EGNOS. A fin de garantizar una penetración suficiente y una implantación fuerte de las empresas europeas en los mercados de bienes y servicios relacionados con el posicionamiento por satélite, deben financiarse el desarrollo y la promoción de nuevas aplicaciones. Podrán movilizarse los fondos necesarios por medio de instrumentos como el Programa Marco de Investigación y Desarrollo o el sucesor del Programa Marco para la Innovación y la Competitividad (CIP). 2.2.4. Financiación y calendario previstos Tal y como se ha señalado anteriormente, las estimaciones realizadas hasta la fecha indican que sería necesaria una dotación presupuestaria del orden de los 1 900 millones EUR para el período 2014-2019, a fin de completar la infraestructura asociada al programa Galileo. A esta contribución se añadirían los costes de explotación del sistema desde el momento en que este esté operativo, es decir, a partir de 2014-2015. Pese a que se ha recurrido a procedimientos de licitación, en la práctica ha resultado difícil, por un lado, respetar los presupuestos previstos para las diferentes obras y, por otro, conseguir que los industriales implicados en los programas establezcan precios realmente fijos. Ello se debe a la complejidad y a la particular naturaleza de unos sistemas únicos cuyos componentes son desarrollados y construidos específicamente para las necesidades de la UE por una cantidad muy limitada de productores. La integración de estos componentes es, además, fuente de posibles problemas. En este contexto, a fin de limitar los excesos financieros, es importante, sobre todo, reducir los riesgos y adaptar la gobernanza para garantizar la gestión eficaz de los programas. Para ello, la Comisión ha reforzado su sistema de gestión de riesgos, como ya se ha señalado anteriormente, así como su mecanismo de control de costes y respeto de plazos. A fin de garantizar el éxito, es fundamental responsabilizar en mayor medida a todas las partes que participan en los programas. Por otro lado, en el punto 2.2.6 se detallan las bases de una buena estructura de gobernanza, capaz de gestionar mejor en el futuro las amenazas de desequilibrios financieros. La Comisión, en su Comunicación de 19 de octubre de 2010[13], presentó una opción según la cual los grandes proyectos como ITER o Galileo deberían recibir una contribución fija del presupuesto de la UE en forma de cantidad anual predeterminada y en la que cualquier posible sobrecoste con respecto a las necesidades debería sufragarse por medio de otras fuentes de financiación. Por lo que se refiere a Galileo, la Comisión seguirá examinando los diferentes mecanismos de financiación posibles, teniendo en cuenta, en particular, sus métodos de trabajo, las consecuencias de cada alternativa en los diferentes aspectos de los programas y la necesidad de garantizar el control de los costes y la buena continuidad de las actividades. Las soluciones examinadas deberán tener en cuenta, además, que los costes de los programas pueden reagruparse en tres grandes categorías: - En primer lugar, los costes de construcción de los sistemas y los gastos asociados a su mantenimiento y a su explotación (estos últimos pueden calcularse de manera bastante precisa una vez terminada la fase de despliegue). - En segundo lugar, los costes relativos a los imprevistos inherentes a este tipo de programas complejos, que pueden sufragarse con un «margen para imprevistos», de conformidad con las prácticas habituales (el control de los costes en las diferentes fases y la responsabilización de todas las partes deben permitir minimizar estos elementos aleatorios). - En tercer lugar, los costes derivados de la materialización de riesgos importantes independientes de la gestión de los programas, como los resultantes de problemas técnicos graves en el diseño o del cuestionamiento de la responsabilidad extracontractual (estos riesgos tienen pocas probabilidades de concretizarse, pero, si lo hacen, los costes asociados no podrían sufragarse con los márgenes previstos). En este contexto, hay tres alternativas, a priori , posibles: - La primera consistiría en seguir garantizando la financiación de la totalidad de los programas únicamente con cargo al presupuesto de la UE. - En la segunda alternativa, las dos primeras categorías de costes mencionadas seguirían financiándose con cargo al presupuesto de la UE, pero los Estados miembros se harían cargo de los riesgos independientes de la gestión de los programas. - La tercera solución consistiría en una dotación fija con cargo al presupuesto de la UE, mientras que los Estados miembros soportarían la financiación del posible saldo remanente. Estas alternativas se examinarán minuciosamente en un estudio de impacto y la solución que finalmente elija la Comisión figurará en la próxima propuesta legislativa destinada a modificar el Reglamento. En estos momentos, a reserva de las conclusiones de los análisis mencionados, la Comisión considera que no es oportuno que todos los costes y riesgos asociados a los programas recaigan únicamente en el presupuesto de la UE. Habida cuenta del tamaño del presupuesto de la UE, esta solución podría poner en peligro la financiación por parte de esta última de otros proyectos o programas prioritarios. Además, de la experiencia se desprende que la alternativa elegida debería contemplar una mayor responsabilización de todas las partes interesadas en materia de control de costes. Por lo que se refiere a la puesta en marcha del programa Galileo, en el cuadro siguiente se resume el calendario nominal, sin márgenes, de finalización de la infraestructura y de su explotación. La finalización completa de la infraestructura («FOC») está prevista para 2019-2020, aunque podría variar en función de las disponibilidades de financiación, de los problemas técnicos y del rendimiento industrial. [pic] 2.2.5. Perspectivas de rentabilidad y beneficios indirectos Las perspectivas de ingresos financieros directos generados por la explotación de los sistemas son muy limitadas para la UE, como se puso de manifiesto con ocasión de las negociaciones mantenidas en 2004-2007 con vistas a un acuerdo de colaboración público-privada. Este bajo potencial de ingresos sin duda contribuyó al fracaso de las negociaciones. - Los servicios abiertos de EGNOS y de Galileo no están ni estarán sujetos a ningún peaje, de conformidad con el Reglamento y como ocurre con otros sistemas futuros o ya en funcionamiento. Estos servicios están destinados a las aplicaciones de masas y es importante que sean utilizados por el máximo posible de usuarios, a fin de optimizar los beneficios económicos y sociales esperados, de conformidad, por otro lado, con la misión de servicio público de los sistemas. Imponer un canon a los chips que utilicen las señales de Galileo o de EGNOS, como se había contemplado, sería contrario a este objetivo. Los ingresos directos que procederían de dicha tasa serían muy inferiores a la pérdida de ingresos directos que resultaría para la UE. - El servicio de búsqueda y salvamento del sistema resultante del programa Galileo, contribución europea al sistema Cospas-Sarsat, también debería ser gratuito. No existen derechos asociados a la utilización del segmento espacial ni a la recepción de alertas Cospas-Sarsat. - El servicio SoL de EGNOS, pensado en un principio básicamente para la aviación civil, tampoco parece que vaya a generar ingresos a largo plazo, ya que la introducción de cualquier tipo de peaje tendría muchas posibilidades de resultar disuasoria para los usuarios potenciales, puesto que sistemas similares, como el WAAS en Estados Unidos, se ofrecen gratuitamente. Sin embargo, en el futuro, las cosas podrían ser diferentes para el servicio SoL del sistema resultante del programa Galileo, ya que, por un lado, su diseño técnico sería el fruto de una concertación con los usuarios para satisfacer necesidades específicas y, por otro, tanto el servicio como su tarificación coincidirían con los del GPS. En definitiva, en estos momentos solo los servicios comercial y gubernamental que ofrece el sistema resultante del programa Galileo pueden generar ingresos cuyo importe anual podría incrementarse progresivamente hasta llegar a una media aproximada de 70 millones EUR a largo plazo. La maximización de estos ingresos tendrá lugar a largo plazo únicamente. Por otro lado, los ingresos generados por el servicio gubernamental dependerán de decisiones eminentemente políticas. Si bien los ingresos financieros directos generados por los sistemas parecen bastante limitados, los beneficios económicos y sociales que resultan de estas dos infraestructuras públicas, comparables en cierta manera con los procedentes de la generalización gratuita de internet, son, por el contrario, importantes, puesto que se calcula que se podrían situar entre los 60 000 y los 90 000 millones EUR acumulados en el período 2010-2027[14]. Estos beneficios proceden del crecimiento de los mercados posteriores, de los efectos positivos en términos de interés público (como la mayor eficacia de los transportes o la disminución de los accidentes) y de los beneficios derivados de las inversiones en el conjunto del ámbito espacial. Al ser la explotación de los sistemas un servicio público, interesa más a la UE optimizar estos beneficios económicos y sociales que tratar de maximizar los ingresos financieros directos. Es importante también recordar que Galileo y EGNOS tendrán un impacto positivo significativo en el desarrollo económico y estimularán el crecimiento. 2.2.6. Gobernanza de los programas 2.2.6.1. Fase de despliegue de Galileo El Reglamento sobre GNSS, completado recientemente por el Reglamento (CE) nº 912/210, tenía como objetivo principal el establecimiento de un marco de gobernanza estable y eficaz para la gestión de las fases de desarrollo y despliegue, basado en un modelo integrado con delegaciones en la ESA. Dado que dicho marco ha resultado satisfactorio hasta la fecha, aunque todavía puede mejorarse, no resultaría oportuno modificarlo sensiblemente a corto o medio plazo. Dado que el despliegue no finalizará antes de que termine la década, modificar sustancialmente las condiciones de gobernanza antes de esa fecha supondría seguramente un riesgo para el buen funcionamiento del programa. La estabilidad es garantía de continuidad y de coherencia, por un lado por lo que respecta a las actuaciones de las diversas partes interesadas y, por otro, en relación con las diferentes decisiones adoptadas a lo largo del desarrollo de los programas. Garantiza, además, la credibilidad de los programas frente a terceros. El Tribunal de Cuentas, en su informe publicado en 2009, puso de relieve los inconvenientes de los cambios de gestión anteriores a 2007, excesivamente frecuentes. 2.2.6.2. Explotación de las infraestructuras La gestión de la explotación, que incluye el mantenimiento y la renovación de las infraestructuras, consta de cuatro elementos: el diseño, la construcción, las operaciones y la prestación de servicios. De la experiencia con EGNOS se desprende que estos cuatro elementos no pueden gestionarse por separado, sino que, por el contrario, es necesario privilegiar el modelo de gestión integrada. En cualquier caso, habida cuenta de la experiencia adquirida en la gestión de los programas, parece claro que la gobernanza de la explotación, además de la integración de los cuatro elementos que la componen, debería respetar los principios siguientes: - Ser compatible con el papel de la UE como propietaria de los sistemas, así como con el papel de la Comisión, única instancia con competencia para tomar decisiones, en calidad de responsable de la gestión de los programas. - Estar basada en un modelo simple, integrado y que ofrezca una línea de conducta clara y única por parte del sector público. - Garantizar un marco estable a largo plazo; disponer de un cierto grado de flexibilidad por lo que a la gestión financiera y de personal se refiere; estar organizada sobre una base eficaz, fiable y transparente; disponer de procedimientos claros que permitan tomar decisiones con rapidez. - Poder preservar toda la experiencia y los conocimientos acumulados a lo largo de los programas; en concreto, deben preservarse las capacidades de la ESA. - Reforzar la responsabilidad del sector industrial y del contratista. - Garantizar la independencia de las actividades de homologación de la seguridad de los sistemas. - Tener en cuenta como es debido la naturaleza pública de los servicios ofrecidos. - Permitir la coordinación a nivel europeo de las medidas de protección de los sistemas, ya que tienen un carácter muy sensible. Todo ello implica confiar la gestión de la explotación a una estructura de apoyo controlada por la Comisión. En este sentido, son posibles diversas alternativas. Por lo que se refiere a EGNOS, la estructura de apoyo podría ser la ESA, la agencia de la UE, un nuevo ente público o, incluso, un ente operativo de Eurocontrol. La Comisión propone debatir las ventajas e inconvenientes de cada una de las opciones antes de presentar una propuesta detallada al Parlamento Europeo y al Consejo en 2012. La estructura que se elija deberá estar creada antes de 2014. En cuanto a Galileo, la fase de explotación de los primeros servicios comenzará progresivamente a partir de 2014. Por tanto, durante un período de unos cinco años, las fases de despliegue y explotación irán paralelas. Durante dicho período, la gobernanza de los programas debería adaptarse gradualmente a las nuevas necesidades resultantes de la prestación de los primeros servicios. Es importante destacar también que el operador deberá cumplir las condiciones necesarias para obtener la certificación como proveedor de servicios de navegación aérea de conformidad con los Reglamentos sobre el Cielo Único Europeo. La Comisión, partiendo de los debates futuros sobre el marco financiero, propondrá a su debido tiempo al Parlamento y al Consejo diferentes opciones relativas a la gobernanza que es necesario establecer para gestionar la explotación tras la finalización completa de la infraestructura. Conclusión Los programas europeos de radionavegación por satélite superan las capacidades financieras y técnicas de los distintos Estados miembros, por lo que competen plenamente a la UE. Por otro lado, teniendo en cuenta, en particular, sus exigencias en materia de seguridad, todos los Estados miembros de la UE deben participar en dichos programas. La Comisión, desde la reforma de la gobernanza de los programas en 2007, ha encadenado varios éxitos: EGNOS ha entrado en funcionamiento con excelentes resultados y el despliegue de Galileo sigue avanzando. Paralelamente, se han emprendido diversas acciones horizontales en materia reglamentaria para acompañar el despliegue de las infraestructuras, tanto en relación con aspectos internacionales como de cara a las futuras utilizaciones. No obstante, ahora los programas se enfrentan a nuevos retos resultantes de la materialización de determinados riesgos previamente identificados por la Comisión y es necesario seguir mejorando su organización para incrementar su eficacia. El proyecto ha registrado costes adicionales, en particular como resultado del encarecimiento de la fase de desarrollo, del aumento del precio de las lanzaderas, de la ausencia de competencia para la adjudicación de determinados lotes y de gastos adicionales vinculados al programa. Además, debido a la situación económica de la UE y de sus Estados miembros, la Comisión no ha solicitado hasta el momento la asignación de recursos adicionales en el marco financiero plurianual vigente, aunque ello implique retrasos en la finalización del despliegue completo de Galileo y un aumento de los costes globales. Al objeto de seguir avanzando sin comprometer los objetivos fijados por el Parlamento Europeo y el Consejo, debe establecerse una nueva base de trabajo para los programas de radionavegación por satélite europeos. Así pues, el planteamiento preconizado contempla el mantenimiento y la mejora de la organización actual durante al menos diez años, organización que, sin embargo, deberá evolucionar en función de las necesidades de la fase de explotación. En el plano político, quedan muchas decisiones por adoptar. En un contexto en el que los avances económicos y sociales de Europa dependen enormemente del control y la utilización de tecnologías punteras, como las relativas, por ejemplo, a la fusión nuclear, el espacio, la gestión del tráfico aéreo o las ciencias de la vida, es importante pronunciarse acerca de los medios, en particular presupuestarios, para hacer frente a los riesgos inherentes a estas tecnologías. Conviene también extraer conclusiones para la evolución del presupuesto de la UE y para la distribución de los riesgos entre la UE y sus Estados miembros. Las decisiones por las que se fijan los principios presupuestarios y financieros de la continuidad de los programas europeos de radionavegación por satélite deberán tomarse en consonancia con las relativas al marco de gobernanza. Este último debe tratar de responsabilizar en mayor medida a todas las partes, a fin de garantizar una buena transición hacia una futura estructura de gobernanza, al tiempo que se intensifica el control del proyecto y de los costes asociados. La adopción de estas decisiones de naturaleza política necesita tiempo y reflexión. La Comisión elaborará más adelante propuestas detalladas sobre la base de las orientaciones que definan el Parlamento Europeo y el Consejo a la luz del presente Informe. Anexo Cuadro recapitulativo de los usos y consecuencias previstos de los programas europeos de radionavegación por satélite Ámbito | Descripción | Efectos | Transporte por carretera | - mejora de la seguridad vial, en particular en las situaciones de emergencia, para los automóviles, los autocares y el transporte de mercancías peligrosas - mejora de la gestión de las carreteras y reducción de la congestión, ayuda a los conductores a través de la información en tiempo real sobre el trayecto, las carreteras y el tráfico - mejora de los peajes y del cobro electrónico de cánones - mejora del nivel de servicio a los viajeros | Reducción del tiempo de trayecto y del consumo de carburante | Logística | - gestión más eficaz de los contenedores en los puertos o las estaciones ferroviarias - mejora del nivel de servicio a los clientes | Reducción del tiempo de transporte | Transporte marítimo | - mejora de la gestión del tráfico, en particular en los puertos o en las rutas con mucho tráfico - mejora de la seguridad del tráfico marítimo - mejora de la vigilancia del transporte marítimo por parte de los servicios de policía y controles más rápidos - ayuda a los buques en peligro | Mejora de la capacidad de gestión en los puertos Reducción de la carga administrativa y de los retrasos | Transporte aéreo | - simplificación de la utilización de los aeropuertos menos equipados por parte de la aviación civil - contribución a los objetivos generales de la política del Cielo Único y del programa SESAR - mejora de la gestión del tráfico y de la seguridad en los aeropuertos | Disminución del número de vuelos cancelados y mejora de la capacidad de los aeropuertos, en particular de los aeropuertos pequeños | Agricultura | - mejora de la realización y la actualización del catastro - posibilidad de practicar la agricultura de precisión y seguimiento de la producción - mejora del control de la utilización de las ayudas europeas | Incremento de entre el 10 % y el 20 % de la productividad de los agricultores y reducción de los costes de aplicación de la PAC | Pesca | - vigilancia de buques | Reducción de la carga administrativa y de los retrasos | Ayuda a terceros países | - suministro a los países en desarrollo de una infraestructura fácil de mantener para cubrir las necesidades de base, en particular por lo que se refiere al transporte | Instrumento suplementario de política exterior | Comunicaciones móviles | - Incremento del número de servicios que se ofrecen en los aparatos telefónicos, así como de la calidad de dichos servicios | Nueva oferta de servicios | Actividades marítimas | - mejora de las operaciones de búsqueda y salvamento | Disminución del número de víctimas | Seguridad | - ayuda a los Estados miembros en la lucha contra el terrorismo, la delincuencia y la inmigración clandestina | Refuerzo de la seguridad | Personas discapacitadas, enfermas y mayores | - mejora de los utensilios de ayuda al desplazamiento de las personas mayores, discapacitadas y enfermas, para facilitarles la movilidad | Mejora de la calidad de vida | Pesca y transporte marítimo | - vigilancia de buques - seguimiento de las operaciones de rescate | Posibilidad de ejercer la vigilancia Limitación de la frecuencia y la gravedad de las mareas negras | Energía | - seguimiento del transporte de energía - participación en la seguridad de las instalaciones de producción de energía | Optimización de la red | Protección del medio ambiente y protección civil | - mejora de la gestión de las crisis, incluso en terceros países - mejora de la seguridad de los equipos de rescate | Reducción del tiempo de intervención Refuerzo del seguimiento | Glosario: Lista de acrónimos Agencia de la UE: Agencia del GNSS Europeo - Sus tareas se concentran básicamente en la homologación en materia de seguridad y en la preparación para la comercialización de los sistemas europeos de radionavegación por satélite. La nueva base jurídica de esta Agencia es el Reglamento (UE) nº 912/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre de 2010, por el que se crea la Agencia del GNSS Europeo, se deroga el Reglamento (CE) nº 1321/2004 del Consejo, relativo a las estructuras de gestión del programa europeo de radionavegación por satélite, y se modifica el Reglamento (CE) nº 683/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo. ESA: Agencia Espacial Europea - La Agencia Espacial Europea es una organización internacional y supone para Europa una puerta de acceso al espacio. Su misión consiste en configurar las actividades de desarrollo de las capacidades espaciales europeas y lograr que los ciudadanos europeos se beneficien de las inversiones realizadas en el ámbito espacial. CS: Commercial Service - El servicio comercial (o CS, de Commercial Service ), de precisión centimétrica, está cifrado, lo que permite el desarrollo de aplicaciones con fines profesionales o comerciales, al ofrecer mejores resultados y datos con mayor valor añadido que los que ofrece el «servicio abierto». Cospas-Sarsat: - El programa Cospas-Sarsat envía señales de socorro y datos de localización precisos y fiables para que las autoridades de búsqueda y salvamento (SAR) puedan acudir en ayuda de los usuarios en peligro, principalmente en los sectores marino y aéreo. - El objetivo de este sistema es reducir, en la medida de lo posible, el tiempo de envío de señales de socorro a los servicios SAR, así como el tiempo necesario para localizar el peligro y prestar asistencia. El tiempo de reacción tiene un impacto directo en la probabilidad de supervivencia de una persona en situación de peligro en el mar o en la tierra. EGNOS: European Geostationary Navigation Overlay Service o Servicio Europeo de Navegación por Complemento Geoestacionario - Se trata del primer paso que da Europa en el ámbito de la navegación por satélite. Se creó con el objetivo de aumentar la fiabilidad y la precisión de la navegación por satélite como complemento del sistema norteamericano GPS. - EGNOS mejora los servicios existentes de navegación por satélite para aplicaciones críticas como el pilotaje y el aterrizaje de un avión o la travesía de un canal en barco. ESSP: European Satellite Services Provider - El objetivo de esta empresa, fundada en 2001, es la explotación del sistema EGNOS. FOC: Full Operational Capability - Capacidad operativa total; se habrá alcanzado cuando toda la infraestructura terrestre y espacial de Galileo esté finalizada. Galileo: - Es el sistema mundial de radionavegación por satélite desarrollado por la Unión Europea. Consta de una constelación de satélites en órbita y de la infraestructura terrestre asociada. - Enviará información de posicionamiento con una precisión y una fiabilidad únicas. Gracias a su configuración, cubrirá la totalidad de la tierra y tendrá en permanencia entre seis y ocho satélites realizando un barrido de cada punto, lo que permitirá disponer de datos de posicionamiento completos y muy precisos sobre el conjunto del planeta. GNSS: Global Navigation Satellite System - Este término es el nombre genérico de los sistemas de navegación por satélite que ofrecen una cobertura mundial de geoposicionamiento. Por extensión, engloba también los sistemas regionales de aumento, como EGNOS o su equivalente norteamericano, WAAS. GPS: Global Positioning System - Es el sistema norteamericano de geolocalización por satélite y funciona a nivel mundial. IOC: Initial Operational Capability - Configuración mínima del sistema Galileo para la prestación de los primeros servicios. Se alcanzará esta etapa cuando los dieciocho primeros satélites estén operativos. OS: Open Service - El servicio abierto (u OS, de Open Service ) ofrece una precisión de posicionamiento métrica y se puede acceder a él libremente; se dirige al mercado de masas y está destinado a la navegación automóvil y a los servicios de posicionamiento en teléfonos móviles. Es gratuito para los usuarios, envía información de posicionamiento y de sincronización y está destinado a las aplicaciones de masas de la radionavegación por satélite. PRS: Public Regulated Service - El servicio público regulado (o PRS, de Public Regulated Service ), reservado para los usuarios autorizados por los gobiernos, está destinado a las aplicaciones sensibles que requieren un nivel elevado de continuidad del servicio, estará cifrado y será más resistente gracias a sus mecanismos contra interferencias y a su sistema fiable de detección de averías. Este servicio se dirige al sector de la seguridad y de las infraestructuras estratégicas (por ejemplo: energía, telecomunicaciones y finanzas). Reglamento: Reglamento (CE) nº 683/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la continuidad de los programas europeos de radionavegación por satélite (EGNOS y Galileo) - Este Reglamento establece las normas relativas a la continuidad de la aplicación de los programas europeos de radionavegación por satélite, incluidas las relativas a la gobernanza y a la contribución financiera de la Comunidad. SAR: Search and Rescue - El servicio de búsqueda y salvamento (o SAR, de Search and Rescue Service ) mundial de Galileo contribuirá al envío de señales de socorro hacia un centro de coordinación de salvamento, mediante la detección de señales de emergencia emitidas por balizas y la transmisión de mensajes a estas. SESAR: Single European Sky Air Traffic Management Research - SESAR es el nombre del programa destinado a abastecer a Europa con buenos sistemas de gestión del tráfico aéreo para modernizar los sistemas actuales. Este programa es el pilar tecnológico del programa Cielo Único. SoL: Safety of Life - El servicio de protección de la vida (o SoL, de Safety of Life Service ) informará automáticamente a los usuarios, en unos segundos, de cualquier avería de un satélite o de cualquier problema similar que afecte al rendimiento. Este servicio estará disponible para aplicaciones críticas en el ámbito de la seguridad, como la explotación de trenes, la conducción de automóviles, la navegación y la aviación. Responde, asimismo, a las exigencias de continuidad, de disponibilidad y de precisión impuestas en determinados sectores e incluye una función de integridad que permite avisar al usuario en caso de avería del sistema. - [1] GNSS: Sistema mundial de radionavegación por satélite. [2] C(2008) 8378, de 12.12.2008. [3] En el Reglamento se establece que la fase de desarrollo incluye «la construcción y el lanzamiento de los primeros satélites, la creación de las primeras infraestructuras terrestres, así como todas las obras y operaciones necesarias para la validación en órbita del sistema». [4] Esta situación relativa a los contratos así como sus consecuencias se tratarán de manera más global en el marco de una futura Comunicación de la Comisión sobre el desarrollo de la política industrial europea para el espacio. [5] Debido a la pérdida del satélite durante el lanzamiento o en órbita. [6] Fuente: Estudios de mercado de la agencia de la UE (herramientas de vigilancia y de previsión de los mercados de GNSS; cifras de 2010). El valor total de los beneficios netos generados por Galileo y EGNOS en el período 2010-2027 dependerá de la fecha de puesta en funcionamiento plenamente operativo de Galileo. Cada año de retraso disminuirá el valor de los beneficios entre un 10 % y un 15 %, debido, por un lado, a las pérdidas de ingresos generados y, por otro, al desarrollo de soluciones alternativas y de sistemas competidores. [7] COM(2010) 700, de 19.10.2010. [8] Fuente: Informe de seguimiento del mercado del GNSS (2010) de la agencia de la UE. [9] El conjunto de estos elementos representa un importe equivalente a las necesidades de financiación adicional. [10] Se han organizado diferentes reuniones entre los servicios de la Comisión y los de la ESA, en particular durante el verano de 2010. [11] Los satélites están pensados para tener un ciclo de vida de doce años; el ciclo de vida de las infraestructuras terrestres es inferior. [12] Estas consultas tuvieron lugar durante el verano de 2010 en el marco del estudio sobre la explotación de los programas realizado por consultores independientes. [13] COM(2010) 700. [14] El importe de estos beneficios es correlativo a la fecha de finalización de la fase de despliegue. Por ello, los últimos retrasos han tenido un efecto negativo en el rendimiento previsto de los sistemas (véase la nota a pie de página 6).