Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Mejorar la gobernanza del mercado único mediante una mayor cooperación administrativa: una estrategia para ampliar y desarrollar el Sistema de Información del Mercado Interior (“IMI”)»

y la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (“Reglamento IMI”)»

El 21 de febrero de 2011, de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – Mejorar la gobernanza del mercado único mediante una mayor cooperación administrativa: una estrategia para ampliar y desarrollar el Sistema de Información del Mercado Interior (“IMI”)»

El 13 y el 14 de septiembre de 2011 respectivamente, y de conformidad con el artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo decidieron consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (“Reglamento IMI”)»

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 10 de noviembre de 2011.

En su 476o Pleno de los días 7 y 8 de diciembre 2011 (sesión del 7 de diciembre), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 172 votos a favor y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1.1 El CESE acoge satisfactoriamente la intención de la Comisión de mejorar la gobernanza del mercado único mediante una mayor cooperación administrativa, ampliando y desarrollando el Sistema de Información del Mercado Interior (IMI), y creando una verdadera red electrónica de contacto directo entre las diferentes administraciones.

1.2 El CESE acoge con satisfacción la pretensión de la propuesta de reglamento de establecer, por una parte, las normas del uso del IMI a efectos de cooperación administrativa abarcando, entre otros aspectos, las funciones de los distintos usuarios del IMI, el intercambio de información, los procedimientos de notificación, los mecanismos de alerta y los acuerdos de asistencia recíproca.

1.3 Por otra parte, considera positivo que se establezcan mecanismos de tutela de la privacidad en atención de la naturaleza de los datos intercambiados, abarcando entre otros aspectos los plazos de mantenimiento de los datos intercambiados y el derecho de notificación y rectificación.

1.4 Este marco jurídico esencial aconseja incluir entre las definiciones del artículo 5 la del concepto de «datos IMI», que son aquéllos de naturaleza económica y profesional referidos al ejercicio de actividades económicas y profesionales en el marco del mercado interior y que son objeto de intercambio a través del IMI. Estos datos están previstos en las directivas a cuya cooperación administrativa entre autoridades estatales sirve el IMI.

1.5 El CESE considera que el IMI puede desempeñar un papel decisivo en la transformación de la cooperación administrativa en el mercado interior y su adecuación a las necesidades y expectativas de los ciudadanos y de las empresas, así como de las organizaciones de la sociedad civil y el papel que pueden representar en el futuro para el desarrollo y funcionamiento del sistema.

1.6 En este sentido, recomienda que el desarrollo del sistema incluya una discriminación de datos de naturaleza objetiva, relativa a las condiciones de ejercicio de actividades económicas y profesionales en los distintos Estados miembros, de forma que estos datos puedan ser accesibles a ciudadanos y empresas.

1.7 El CESE entiende que la cooperación administrativa prevista en las directivas que el IMI implementa requiere, básicamente y entre otras acciones, el intercambio de información entre autoridades, observándose, se quiere insistir, el marco jurídico europeo relativo a la protección de datos. Sin embargo, rechaza sin fisuras que los datos intercambiados puedan ser también objeto de tratamiento tal y como establece la propuesta de reglamento, y ello por dos razones: por una parte, porque las directivas que el IMI aplica no prevén en ningún momento la necesidad del tratamiento de datos en la cooperación administrativa que en ellas se establecen; y, por otra parte, porque las necesidades prácticas de supervisión y seguimiento del funcionamiento del sistema IMI esgrimidas por la Comisión no le parecen en modo alguno suficientes a este Comité para ampliar de forma tan considerable el alcance de las operaciones a las que se someten los datos personales intercambiados hasta abarcar la creación de ficheros autónomos y separados a través del tratamiento.

1.8 Finalmente, y habida cuenta del salto cuantitativo que supone el sistema, el número de participantes y el flujo de información, el CESE recomendaría que se incluyera alguna previsión en relación con un sistema básico de resolución de conflictos para supuestos de disconformidades «transnacionales». Tal sistema, aun en perfiles básicos, ayudaría a clarificar las eventuales responsabilidades por un funcionamiento anormal del sistema o por una mala administración del mismo, lo que redundaría en un reforzamiento de la seguridad jurídica de los ciudadanos.

2.1 El Sistema de Información del Mercado Interior es una aplicación informática accesible a través de Internet, desarrollada por la Comisión Europea en cooperación con los Estados miembros (y aplicable al Espacio Económico Europeo), cuyo propósito es servir de ayuda a estos últimos para que puedan cumplir en la práctica las exigencias de intercambio de información establecidas en los actos jurídicos de la Unión a través de un mecanismo de comunicación centralizado que permita tanto el intercambio transfronterizo de información como la asistencia recíproca.

2.2 El Sistema, inicialmente creado como un «proyecto de interés común», está concebido como un sistema flexible y descentralizado que puede adaptarse fácilmente a diferentes ámbitos del mercado único y que contiene disposiciones de cooperación administrativa.

2.4 En la actualidad, este sistema se utiliza con fines de cooperación administrativa en el marco de la Directiva relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (1) y de la Directiva relativa a los servicios (2). También se va utilizar, con carácter experimental, en la aplicación de la Directiva sobre desplazamientos de trabajadores (3).

2.5 Actualmente, el sistema IMI no puede ser utilizado ni por los consumidores ni por las empresas. Se trata de una herramienta destinada exclusivamente a las autoridades competentes en los ámbitos específicos que cubre.

2.6 El CESE ya se pronunció (4) respecto a la Comunicación de la Comisión «Hacer realidad las ventajas del mercado interior mediante el reforzamiento de la cooperación administrativa» (5), apoyando el enfoque más descentralizado y en red de la cooperación administrativa transfronteriza, puesto en funcionamiento para el mercado único que implica el Sistema de Información del Mercado Interior.

3.1 Según la Comisión, para velar por el correcto funcionamiento del mercado único, las Administraciones de los Estados miembros deben cooperar estrechamente prestándose asistencia recíproca e intercambiándose información.

3.2 Entre las 50 propuestas de su Comunicación «Hacia un Acta del Mercado Único» (6), anunciaba la creación de una red electrónica de contacto directo entre las Administraciones europeas, mediante una estrategia de ampliación del IMI, basado en un sistema de información multilingüe.

3.3 El IMI es flexible en cuanto a la forma de organización en cada Estado miembro. La estructura descentralizada de la red requiere que cada país participante nombre a un coordinador nacional IMI (NIMIC), responsable de la coordinación global del proyecto.

3.5 Cuando en un ámbito legislativo determinado no exista un sistema de información que facilite la cooperación administrativa, la posibilidad de reutilizar el IMI en lugar de crear un sistema específico tiene múltiples ventajas:

3.5.1 El número de nuevos ámbitos que pueden incorporarse al sistema IMI es ilimitado, pero su ampliación está sujeta a limitaciones de índole organizativa, ya que es preciso planificarla y preservar la coherencia conceptual del sistema utilizando los criterios siguientes:

3.6 El sistema IMI aplica el enfoque de «protección de la privacidad desde la concepción», en base al cual el respeto de las normas sobre protección de datos se integra desde un principio en el sistema, aplicándose estrictamente el principio de limitación de la finalidad y controles adecuados.

3.7 Los gastos del sistema IMI incluyen su desarrollo y mejora, su alojamiento en el Centro de Cálculo de la Comisión, su mantenimiento y administración, la asistencia de segundo nivel, la formación, la comunicación y la sensibilización.

3.8 El hecho de ampliar el sistema a nuevos ámbitos, de añadir nuevas funciones o de crear vínculos con otras herramientas no debería aumentar, según la Comisión, la complejidad para los usuarios. Se considera conveniente que los requisitos de la cooperación administrativa sean suficientemente claros y concretos y que se analice la necesidad de una herramienta informática que facilite la tarea.

3.9 La Comisión considera imprescindible que el sistema cuente con una estructura de gobernanza transparente y eficaz y que todos los participantes en el mismo comprendan los procedimientos y los foros que permitirán llegar a un acuerdo sobre los diversos aspectos del proyecto, para lo que prevé la gestión diaria del sistema, las decisiones estratégicas, el asesoramiento y orientación de expertos, y el desarrollo de la estructura de gobernanza.

3.10 Por último, el sistema pretende garantizar un nivel elevado de seguridad y rendimiento del sistema. En cuanto al rendimiento, a medida que aumenta el número de usuarios y el volumen de datos en el IMI, es crucial velar por que el sistema siga funcionando de manera satisfactoria. Respecto a la seguridad, el IMI almacena y procesa datos personales y otros datos no destinados a hacerse públicos.

4.1 El CESE apoya el enfoque de la Comisión para una estrategia destinada a ampliar y desarrollar el Sistema de Información del Mercado Interior («IMI»), con vistas a reforzar la cooperación administrativa.

4.1.1 Una cooperación administrativa más coherente en el mercado interior debe basarse, al menos, en la Carta de los Derechos Fundamentales y, en especial, en los principios de buena administración, el acceso a los documentos, la protección de datos y los principios generales del Derecho comunes reconocidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

4.1.2 En cualquier caso, el CESE recuerda que las cautelas y la protección de los datos personales revisten distinta intensidad en función de que los datos se refieran a comerciantes o empresarios en su calidad de operadores económicos.

4.1.3 Aunque es cierto que el IMI elimina incertidumbre, sólo lo hace en favor de las autoridades, pero no en relación con las PYMES y otros agentes sociales, a quienes debería extenderse también, como ha señalado el Parlamento Europeo en su Resolución del 6 de abril de 2001.

4.2 La materia de la protección de datos, además de su regulación sustantiva y específica, impone que la misma tenga que ser tenida en cuenta, en buena técnica legislativa, en otras regulaciones. Así ocurre con la regulación de los procedimientos de aplicación de una política comunitaria, en general, y con el Sistema IMI, que es en sí mismo un complejo procedimiento, en particular.

4.2.1 Respecto a la interposición de recursos, habría que prever en ese procedimiento un «sistema de resolución de conflictos» para supuestos de disconformidades «transnacionales». En este sentido, resulta importante establecer un acceso rápido y eficiente a medios de resolución de conflictos que resulten sencillos y de bajo costo para los administrados, ya sean ciudadanos o empresas.

4.3 En cuanto al acceso al sistema para «facilitar y obtener información», debería regularse minuciosamente de forma que la autoridad nacional esté obligada a cursar la consulta, previa solicitud motivada al respecto en un formulario estándar, y siempre que el solicitante de dicha consulta presente un interés legitimo.

4.4 En lo que concierne a las sinergias con otros instrumentos de información ya existentes y a bases de datos de profesiones reguladas en las que se incluyan las «listas» de profesiones reguladas en cada Estado miembro, el CESE considera que además de la «lista» deberían incluirse todos los requisitos necesarios para el ejercicio de la profesión (además de titulación: pertenencia o no a un Colegio profesional, seguros, licencias, etc.). De esta forma, algunas consultas serían casi automáticas y podrían ser accesibles a agentes de la sociedad civil. Sobre este particular, el CESE espera que el texto de la directiva en tramitación recoja estos extremos.

4.4.1 Esta necesidad puede deducirse del propio Informe Anual de 2010 sobre el sistema IMI, en el que refiere el reto que supone gestionar las autoridades tan diversas que resultan competentes en el ámbito de los servicios. Cada una de estas autoridades, con su ámbito material de competencias (al menos, la básica distinción entre regulación, intervención y supervisión), deberían estar incluidas en las listas de las profesiones reguladas.

4.5 Deberían clarificarse las eventuales responsabilidades por un funcionamiento anormal del sistema o por una mala administración del mismo, ya sea por errores, retraso excesivo, rectificaciones, etc. de la información intercambiada, para garantizar la seguridad jurídica y la protección jurídica de los derechos de los individuos y los operadores respecto a los datos personales. Es un principio general del derecho comunitario, reconocido en todos los Estados miembros, la responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento anormal de los poderes públicos.

5.2 La propuesta establece los principios básicos de protección de los datos comunicados a través del IMI, incluidos los derechos de los interesados en un único instrumento jurídico, incrementando la transparencia y mejorando la seguridad jurídica. Además, la propuesta define de forma precisa la forma y los métodos de cooperación administrativa en el marco del IMI.

5.2.1 En el anexo I de la propuesta se especifica la lista de actos de la Unión que emplean actualmente el IMI, mientras que el anexo II recoge los ámbitos de una futura ampliación.

5.3 La propuesta mejora las condiciones de funcionamiento del mercado interno proporcionando una herramienta eficaz y sencilla de usar que facilita la aplicación práctica de aquellas disposiciones de los actos de la Unión que requieran la cooperación de los Estados miembros entre sí y con la Comisión, así como el intercambio de información, garantizando un elevado nivel de protección de los datos personales.

5.3.1 La propuesta establece ciertas normas comunes relativas a su gobernanza y uso, entre las que se incluye la obligación de nombrar un coordinador nacional del IMI por Estado miembro, la obligación de las autoridades competentes de remitir una respuesta adecuada en los plazos oportunos y la disposición de que la información transmitida a través del IMI se pueda utilizar con carácter probatorio de igual forma que la información similar obtenida dentro del mismo Estado miembro.

5.3.2 La propuesta contiene también un mecanismo para ampliar el IMI a nuevos actos de la Unión, al objeto de proporcionar la flexibilidad necesaria en el futuro y de garantizar un alto nivel de seguridad jurídica y transparencia. Tras una evaluación de la viabilidad técnica, la relación coste-eficacia, la facilidad de uso y la repercusión general sobre el sistema, así como, en su caso, de los resultados de una posible fase de pruebas, la Comisión podrá actualizar en consecuencia la lista de ámbitos del Anexo I mediante un acto delegado.

5.3.3 La función de la Comisión es garantizar la seguridad, la disponibilidad, el mantenimiento y el desarrollo del software y de la estructura informática del IMI. No obstante, la Comisión podría ser un miembro activo en los flujos de tareas del IMI, con arreglo a las disposiciones legislativas u otras medidas subyacentes al uso del IMI en un ámbito determinado del mercado interior.

5.3.4 En cuanto al tratamiento de datos y seguridad, la propuesta pretende establecer unas garantías de transparencia. Los datos personales no deben ser accesibles durante más tiempo del necesario, por lo que se establecen períodos máximos de conservación, tras los cuales se bloquean los datos que se pueden cancelar automáticamente cinco años después de la clausura de un procedimiento de cooperación administrativa.

5.3.5 En cuanto al ámbito geográfico, el IMI, como instrumento flexible, podrá admitir la participación de terceros países en los intercambios de información en determinados ámbitos o, incluso, el uso del sistema en un contexto puramente nacional.

6.1 El CES acoge con satisfacción la propuesta de reglamento para establecer las normas de uso del IMI a efectos de cooperación administrativa. Sin embargo, al tratarse de una norma directamente aplicable con vocación de marco general regulatorio, el CESE observa con preocupación dos cuestiones:

6.2 Materialmente, el IMI consiste en una aplicación informática multilingüe que interconecta a más de 6 000 autoridades competentes que intercambian en tiempos razonablemente cortos información relativa a las condiciones de ejercicio de determinadas actividades económicas y profesionales en sus correspondientes Estados miembros.

6.2.1 El intercambio material de información a través de esta aplicación informática se somete a unas normas mínimas de naturaleza procedimental establecidas en esta propuesta. Sin embargo, mucho más allá de esta finalidad, específica y delimitada, del intercambio de información, la propuesta legitima también ahora el «tratamiento de datos personales» intercambiados tal y como declara en su artículo 6, sin que, correlativamente, las directivas que aplica y a las que sirve prevean en ningún momento tal «tratamiento». En la medida en que dichas directivas no lo prevén, rechaza que los datos intercambiados puedan ser también objeto de tratamiento.

6.2.2 En consecuencia, cabe preguntarse sobre el alcance de este nuevo apoderamiento que ahora realiza la propuesta de Reglamento, sobre el «tratamiento de datos personales», en los términos establecidos en el artículo 2.b) de la Directiva 95/46/CE.

6.2.3 Más allá del apoderamiento general a los agentes del IMI para el tratamiento de los datos personales intercambiados, tal y como se contempla en el artículo, la propuesta de reglamento no se vuelve a referir en ningún otro precepto ni a las finalidades que justifican el tratamiento ni a las eventuales garantías o restricciones a las que están sujetas.

6.2.4 Sólo de las razones expresadas en su Considerando 15 cabe deducir por qué la Comisión incluye ahora el tratamiento de datos entre los objetivos generales del IMI. Dichas razones, sin perjuicio de posteriores precisiones y aclaraciones, no resultan a juicio del CESE suficientes para el apoderamiento de una función de tan amplio alcance, en particular:

6.2.5 En opinión del CESE, tanto los coordinadores del IMI como la Comisión tienen ya acceso a los datos intercambiados; en virtud de este acceso, han realizado ya evaluaciones específicas del sistema que les permiten evaluar tanto el tiempo de respuesta o las autoridades intervinientes, discriminadas, por sectores, entre otros extremos.

6.2.6 En consecuencia y, sin perjuicio de posteriores aclaraciones, no parece necesario que la «supervisión del uso del sistema» requiera la creación de ficheros específicos a partir de los datos intercambiados:

6.2.7 Dicha información ya es pública y accesible a través de los informes de la Comisión sobre el funcionamiento del sistema IMI, que sería utilizable para evaluar la cooperación administrativa, de la que presenta una pura función instrumental:

6.2.8 El CESE considera que para tales iniciativas no es necesario el «tratamiento»de los datos (entendido en el sentido establecido en la Directiva 95/46/CE), sino la mera «utilización» de los datos contenidos en el sistema.

7. Por lo que respecta a las necesidades de precisión, éstas se refieren a un concepto básico mencionado reiteradamente en la propuesta de reglamento, –el concepto de «dato personal». Hay que atender al concepto de la Directiva 95/46/CE que, así entendido, excede con mucho las necesidades de funcionamiento del IMI, que, en última instancia, se refiere siempre a una categoría específica de dichos datos, que tienen en común el hecho de ser relevantes para el ejercicio de actividades económicas y/o profesionales en el mercado interior.

7.1 En consecuencia, considera que la propuesta debería establecer el alcance del concepto, reconduciendo la categoría de «datos personales» a aquellos que están previstos en las correspondientes directivas a cuya cooperación administrativa entre autoridades estatales sirve el IMI y que se refieren al ejercicio de actividades económicas y profesionales en el marco del mercado interior, por lo que deberían recogerse entre las definiciones del artículo 5.

8. En el Considerando 12 de la propuesta se hace constar que el IMI es una herramienta «no accesible al público en general» que permite a otros «agentes externos», suministrar «información y extraer datos». El CESE discrepa de este enfoque, al considerar que cierta información del IMI, en la medida en que no contenga datos personales, debería ser accesible para los agentes externos –ciudadanos, empresas u organizaciones–, acceso que comprendería, entre otros, los requisitos administrativos que se exigen en un país con el que se pretende establecer una relación comercial o profesional.

8.1 Que esta información sea accesible no implica en modo alguno el acceso a otros datos, ni mucho menos el tratamiento de los mismos, como parece desprenderse de la definición de «agente externo» contenida en la letra i) del artículo 5 de la propuesta.

8.2 A estos agentes externos debería reconocérseles el derecho de formular una petición de información a su usuario IMI más cercano, de forma que generara en éste la obligación de cursarla a través del sistema, siempre y cuando dicho agente externo acreditara su interés por una relación comercial o profesional en el país para el que se solicite la información.

9. En el artículo 4 de la propuesta se habilita a la Comisión para que incorpore al IMI la cooperación administrativa prevista en las disposiciones relacionadas del Anexo II. Entre ellas figura la futura interconexión de los registros mercantiles, cuya propuesta todavía no se ha aprobado. Dado el amplio alcance de esta eventual medida, el CESE considera necesario que se precise qué tipo de acto debe utilizarse para tal ampliación del IMI.

10. Sobre la definición de «agentes externos», y en línea con lo expresado por el CESE, propone reformular dicha definición en el siguiente sentido:

11. El CESE considera positivo, para garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior, que la información recibida por una autoridad competente a través del IMI de otro Estado miembro tenga el mismo valor probatorio en los procedimientos administrativos.

12. En cuanto al ejercicio de los derechos de los interesados, el CESE lamenta que la propuesta no contenga una solución única, haciendo una remisión a las obligaciones de las autoridades competentes que están contempladas en la legislación nacional en materia de protección de datos de formas diversas. Igualmente, considera que la posibilidad de conservación de datos fijando plazos diversos no resulta adecuada a efectos del funcionamiento del mercado interior para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos.

13. El CESE considera necesario, para el intercambio con terceros países, que se aclare si las condiciones que se establecen en el primer apartado del artículo 22 de la propuesta deben cumplirse cumulativa o alternativamente. En el segundo caso, el CESE no encuentra fundamento de que una Decisión de la Comisión sobre la suficiencia y equivalencia de la protección de datos en un tercer país constituya base suficiente para proceder a ampliar el IMI a ese tercer país-como sí la constituyen los otros supuestos, en los que son las propias directivas incorporadas al IMI o un acuerdo internacional las que prevén el intercambio exterior de los datos.

14. Para mayor seguridad jurídica deberían figurar en el articulado del texto, y no en los considerandos de la propuesta de reglamento, las disposiciones que se derogan y las que quedan en vigor en lo relativo al funcionamiento del sistema IMI.

Bruselas, 7 de diciembre de 2011.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Staffan NILSSON