[pic] | COMISIÓN EUROPEA |

Bruselas, 1.12.2010

COM(2010) 701 final

INFORME DE LA COMISIÓN

Marcador de ayudas estatales Informe sobre las ayudas estatales concedidas por los Estados miembros de la UE - Actualización de otoño de 2010 –

SEC(2010) 1462 final

ÍNDICE

Introducción 3

Las ayudas estatales en el contexto de la crisis económica 3

1. Las ayudas estatales en 2009 3

2. Tendencias y pautas de los gastos destinados a las ayudas estatales en los Estados miembros 3

2.1. Tendencia del volumen de las ayudas estatales en favor de la industria y los servicios 3

2.2. Ayudas estatales destinadas a objetivos horizontales de interés común 3

3. Ayudas estatales en el contexto de la crisis económica y financiera 3

3.1. Orientaciones formuladas por la Comisión en los casos vinculados a la crisis 3

3.2. Volumen total de medidas de ayuda aprobado para el sector financiero 3

3.3. Uso real de las medidas de ayudas estatales e índice de utilización 3

3.4. Ayuda concedida en virtud del Marco temporal 3

4. Simplificación de las normas sobre ayudas estatales 3

4.1. Una nueva estructura para el control de las ayudas estatales 3

4.2. Evaluación de asuntos individuales centrada en un pequeño número de medidas de ayuda de cuantía elevada susceptibles de falsear la competencia 3

4.3. Aproximadamente el 19 % de las ayudas destinadas a la industria y los servicios se acoge a exenciones por categorías 3

5. Aplicación de las normas relativas a las ayudas estatales 3

Introducción

La presente actualización de otoño de 2010 del Marcador de ayudas estatales (en adelante, «el Marcador») describe la situación de las ayudas estatales en los 27 Estados miembros durante el año 2009. Ofrece una panorámica de los volúmenes de ayuda y de los objetivos perseguidos con ellas. El informe incluye un capítulo sobre ayudas concedidas a las entidades financieras en respuesta a la crisis económica y financiera.

Asimismo, el Marcador informa sobre los avances registrados en pos de la elaboración de un programa exhaustivo y coherente de reforma de las ayudas estatales, proceso emprendido en 2005 con la aprobación del Plan de acción en el ámbito de las ayudas estatales. Por último, señala los logros en el ámbito de la aplicación de las normas sobre ayudas estatales.

El Marcador consta de dos partes: la primera, un informe sucinto, adoptado por el Colegio de Comisarios, examina los hechos, las conclusiones, las tendencias y las pautas principales por lo que se refiere a las ayudas concedidas por los Estados miembros, así como las principales novedades en el ámbito del control de las ayudas estatales. En segundo lugar, un documento de trabajo, adjunto al informe, titulado «Datos y cifras sobre las ayudas estatales en los Estados miembros de la UE», proporciona información suplementaria.

El Órgano de Vigilancia de la AELC publica cada año un Marcador[1] que permite apreciar el volumen de las ayudas estatales concedidas en Islandia, Liechtenstein y Noruega.

Las ayudas estatales en el contexto de la crisis económica

Antes del estallido de la crisis financiera, la UE venía registrando un crecimiento económico anual constante. Entre 2002 y 2007, el volumen de las ayudas estatales otorgadas a la industria y los servicios fue disminuyendo cada año (en promedio un 2 %) hasta los 65 000 millones EUR, es decir, menos del 0,5 % del PIB en 2007. Paralelamente se fueron reduciendo los déficit presupuestarios hasta representar, en promedio, el 0,8 % del PIB en 2007, el mejor resultado en los treinta últimos años[2]. Durante ese período, el desempleo registrado en la UE también fue disminuyendo hasta situarse en el 7 % en 2008, el nivel más bajo en mucho tiempo.

La crisis financiera puso fin bruscamente al crecimiento constante del PIB, los bajos niveles de ayudas estatales y la disminución de los déficit presupuestarios desde el año 2000. En 2009, el volumen global de las ayudas estatales siguió aumentado en relación con 2008, alcanzando el 3,6 % del PIB, de nuevo como resultado, en particular, de las ayudas concedidas al sector financiero en el contexto de la crisis. Las ayudas a la economía real con arreglo al Marco temporal[3], que los Estados miembros empezaron a aplicar en 2009, no fueron más que una pequeña contribución al mayor volumen global de ayudas.

Cuando los préstamos interbancarios se agotaron en septiembre de 2008, los Estados miembros comenzaron a inyectar grandes cantidades de ayuda al sector bancario para que pudiera continuar el préstamo a la economía. Guiados por el Marco temporal, los Estados miembros comenzaron también a suavizar las restricciones financieras a las empresas. La política de la Comisión Europea en materia de ayudas estatales fue uno de los pilares que permitieron que este proceso de rescate —culminado generalmente con éxito— pudiera llevarse a cabo de manera coordinada. Permitió la rápida aplicación de medidas de apoyo sin precedentes preservando al mismo tiempo la integridad del mercado interior.

LAS AYUDAS ESTATALES EN 2009

El importe total de las ayudas estatales[4] concedidas por los Estados miembros fue de 427 200 millones EUR en 2009, lo que representa, en términos relativos, el 3,6 % del PIB de la EU-27[5]. De este total, 353 900 millones EUR, el 3 % del PIB de la EU-27, estaba relacionado con medidas de crisis notificadas por los Estados miembros. En 2009, 22 Estados miembros concedieron ese tipo de ayudas al sector financiero (2,98 % del PIB de la EU-27). El 1 de octubre de 2010[6], la Comisión había aprobado las medidas vinculadas a la crisis financiera presentadas por todos los Estados miembros de la EU-15[7] más Chipre, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia y todos los Estados miembros, excepto Chipre, habían concedido ayudas al amparo del Marco temporal.

Si se excluyen las medidas de crisis, el total de las ayudas estatales rondó los 73 200 millones EUR en 2009, el 0,62 % del PIB de la EU-27. Las ayudas concedidas a la industria y los servicios representan el 79,3 % de las ayudas estatales totales, que ascienden a 58 100 millones EUR, el 0,49 % del PIB de la EU-27[8]. Las ayudas a la agricultura ascendieron a 11 600 millones EUR (el 15,9 % de la ayuda total), la pesca (200 millones EUR, 0,3 % de la ayuda total) y el transporte[9] (3 300 millones EUR, 4,5 % de la ayuda total).

Según información facilitada por los Estados miembros, las ayudas al sector ferroviario[10] ascendieron a 33 100 millones EUR, el 0,3 % del PIB de la EU-27[11].

En términos absolutos, los cinco mayores donantes concedieron 39 800 millones EUR, el 68,2 % de la ayuda total[12]. Alemania concedió 15 300 millones EUR, el 26,3 % del total, seguida de Francia (11 700 millones EUR, el 20,1 %), España (4 900 millones EUR, el 8,4 %), Italia (4 600 millones EUR, el 7,9%), y el Reino Unido (3 300 millones EUR, el 5,5 %). El panorama cambia completamente si se calculan las ayudas como porcentaje del PIB: Malta concedió ayudas equivalentes al 1,7% del PIB, seguida de Hungría (1,0 %), Portugal y Dinamarca (0,9 % cada una) y Suecia (0,8 %).

TENDENCIAS Y PAUTAS DE LOS GASTOS DESTINADOS A LAS AYUDAS ESTATALES EN LOS ESTADOS MIEMBROS

Examinando las tendencias a largo plazo se comprueba que el volumen global de las ayudas estatales concedidas durante los años ochenta se aproximaba al 2 % del PIB, para luego disminuir ligeramente por debajo del 1 % en los años noventa y oscilar en torno al 0,5-0,6 % del PIB durante el período 2003-2007. Debido a la respuesta a la crisis económica y financiera, el nivel de ayuda global EU-27 aumentó significativamente y se mantuvo, como se ha señalado anteriormente, en el 3,6 % del PIB en 2009.

Gráfico 1[13]: Total de las ayudas como porcentaje del PIB (EU-27; Datos desde 1992)

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Cabe relacionar con tres grandes factores la disminución de los gastos destinados a las ayudas estatales registrada desde 2000 hasta 2007. En primer lugar, debido al crecimiento económico experimentado desde 2000, los Estados miembros destinaron un volumen netamente inferior de recursos al salvamento y la reestructuración de empresas en dificultades. En segundo lugar, las ayudas estatales en favor de la industria del carbón registraron una tendencia constante a la baja, sobre todo en Polonia, Francia, Alemania y España. En tercer lugar, los compromisos de preadhesión y los esfuerzos constantes desarrollados después de la adhesión contribuyeron a la tendencia decreciente, puesto que los Estados miembros de la EU-12[14] siguieron adaptando sus políticas y prácticas en materia de ayudas estatales a las exigencias de la legislación y las políticas de la UE en ese ámbito.

Cabe también considerar que esos esfuerzos se derivan del reconocimiento general de que un volumen demasiado elevado de ayudas estatales no solamente dificulta la asignación eficiente de recursos, sino que mina también la competitividad del conjunto de la economía. La labor al respecto ya se había emprendido a mediados de los años ochenta, con el fin de hacer del control efectivo de las ayudas estatales un elemento clave del programa del mercado único. La disciplina en materia de ayudas estatales sería ampliada y reforzada en los años noventa, en el contexto de la Unión Económica y Monetaria, antes de recibir nuevo impulso en el Consejo de Lisboa de 2000, y más tarde en el plan de acción en el ámbito de las ayudas estatales en 2005. El consiguiente programa de reforma en el ámbito de las ayudas estatales se ha centrado en gran medida en la mejora de la orientación específica de las ayudas[15], velando al mismo tiempo por que las distorsiones se reduzcan al máximo para no perturbar el funcionamiento del mercado único.

Excluidas las medidas de crisis excepcionales, las ayudas representaron globalmente el 0,62 % del PIB (73 200 millones EUR) en 2009. Aunque este año ha vuelto a aumentar en comparación con el año anterior, sigue estando dentro del promedio de los últimos diez años. Esto parece indicar, primero, que los Estados miembros siguieron manteniendo la disciplina en materia de las ayudas estatales[16]; en segundo lugar, cabe considerar que la estricta disciplina observada en el ámbito de las ayudas estatales en los años anteriores a la crisis contribuyó sobremanera a que se pudiera ofrecer rápidamente una respuesta específica y de envergadura a la crisis sin minar el consenso general en favor de la utilización prudente y mesurada de tales ayudas cuando sean necesarias para alcanzar un objetivo comúnmente aceptado y al mismo tiempo sean proporcionales al objetivo perseguido.

Debido a las particularidades de las ayudas destinadas a la agricultura, la pesca y los transportes, en las siguientes secciones relativas al volumen y la orientación de las ayudas (0 y 2.2) solo se abordarán las otorgadas a la industria y los servicios.

Tendencia del volumen de las ayudas estatales en favor de la industria y los servicios

Con el fin de analizar detalladamente la tendencia de las ayudas estatales en favor de la industria y los servicios, no se tienen en cuenta las medidas de crisis, que se examinarán por separado en el capítulo 3.

En el conjunto de la UE, la cuantía de las ayudas concedidas a la industria y los servicios registró una tendencia bastante estable durante los dos trienios anteriores, 2004-2006 y 2007-2009, si se compara como porcentaje del PIB. En promedio, los gastos en ayudas ascendieron a 55 100 millones EUR (0,45 % del PIB) en 2007-2009, frente a 53 000 millones EUR (0,45 % del PIB) en promedio en 2004-2006. Por tanto, si se excluye la respuesta específica para hacer frente a la crisis económica y financiera, muchos los Estados miembros han proseguido su esfuerzo por mantener bajo control los volúmenes globales de ayuda.

Once Estados miembros lograron mantener o incluso disminuir el volumen de las ayudas durante el período 2007-2009 en relación con el período 2004-2006. Muchos de los Estados de la EU-12 lograron reducirlo de manera significativa, hasta en un 0,5 % del PIB o un porcentaje aún mayor. Así pues, el promedio del gasto de la EU-12 disminuyó un 0,12 %, pasando del 0,69 % del PIB en 2004-2006 al 0,57 % en 2007-2009. Algunos de los países de la EU-15 lograron también reducir el volumen de ayudas hasta aproximadamente el 0,44 % del PIB durante el período 2007-2009, que fue también del 0,44 % del PIB durante el periodo 2004-2006.

A pesar de esta tendencia positiva a la disminución de las ayudas en estos Estados miembros, otros Estados miembros aumentaron la cuantía del gasto a ellas destinado en 2007-2009 en comparación con 2004-2006[17]. Esos aumentos se han de atribuir, en gran parte, a las ayudas destinadas a objetivos horizontales, principalmente el desarrollo regional y la investigación y desarrollo. Dicho esto, el incremento de los volúmenes de ayudas constatado en 2008 y 2009 no permite todavía sacar conclusiones sobre si se ha invertido la tendencia a la baja en la EU-27 en la cuantía de las ayudas estatales; los datos solo se refieren a dos años y se mantienen dentro del promedio para el periodo 2000 - 2007.

La evolución a corto plazo entre 2008 y 2009 muestra un ligero incremento. La cuantía de las ayudas estatales en favor de la industria y los servicios aumentó aproximadamente un 0,03 % del PIB. Por ejemplo, Francia concedió más ayudas al desarrollo regional así como a la investigación y desarrollo, Alemania gastó más en ayudas regionales y a las PYME. Esta tendencia al alza a corto plazo muestra que el sistema actual de control de las ayudas estatales sigue permitiendo a los Estados miembros reaccionar rápidamente ante la evolución de las necesidades económicas sin más notificaciones individuales a la Comisión. A este respecto, los principales instrumentos a disposición de los Estados miembros son las medidas de exención por categorías y los regímenes de ayudas notificados y autorizados que contemplan la concesión de ayudas individuales a un gran número de empresas (para más información, véase el capítulo 4).

Ayudas estatales destinadas a objetivos horizontales de interés común

Cabe recordar que las ayudas estatales en favor de objetivos horizontales, es decir, las ayudas que no son concedidas a sectores específicos, se consideran por lo general más adecuadas para atenuar las deficiencias de mercado y, por tanto, falsean menos la competencia que las ayudas sectoriales y las ayudas ad hoc . La investigación, el desarrollo y la innovación (en lo sucesivo «I+D+i»), la protección del medio ambiente incluido el ahorro energético y las energías renovables, el apoyo a las pequeñas y medianas empresas (en lo sucesivo «PYME»), la creación de empleo, el fomento de la formación y las ayudas al desarrollo económico regional para apoyar la cohesión territorial constituyen los principales objetivos horizontales perseguidos por las ayudas estatales.

Las ayudas vinculadas a la crisis no se tienen en cuenta a efectos del análisis[18] de la tendencia subyacente por lo que se refiere a los esfuerzos de los Estados miembros para reorientar las ayudas no vinculadas a la crisis hacia objetivos horizontales de interés común.

Sobre esta base, las ayudas destinadas a los objetivos horizontales se elevaron en 2009 a 48 700 millones EUR y representaron aproximadamente el 84 % del total de las ayudas en favor de la industria y los servicios, frente a niveles mucho más bajos en 2004 (74 %) y a mediados de los años noventa (50 %). Las tres grandes categorías de ayudas concedidas por los Estados miembros en 2009 fueron ayudas regionales (24 %), medidas evaluadas con arreglo a las Directrices sobre las ayudas destinadas a la protección del medio ambiente (23 %)[19] y ayudas a la I+D+i (18 %). La tendencia subyacente confirma el crecimiento de las ayudas destinadas a objetivos horizontales. No obstante, si se analiza el número de Estados miembros que destinan a objetivos horizontales de interés común el 90 % o un porcentaje superior de las ayudas concedidas a la industria y los servicios, se observa una disminución. En 2009, 15 Estados miembros destinaban a objetivos horizontales el 90 % o un porcentaje superior, frente a 17 en 2008[20] y 2007[21]. No se ha detectado ninguna razón o pauta principal que explique por sí sola esta evolución

En el conjunto de la UE, las ayudas al desarrollo sectorial, incluidas las de salvamento y reestructuración[22], fueron superiores en 2009 en comparación a 2008, y supusieron 9 400 millones EUR, el 16 % del total de las ayudas en favor de la industria y los servicios[23]. En 2009, fuera del contexto de la crisis económica y financiera, las ayudas de salvamento y reestructuración, según las orientaciones de las Directrices de salvamento y reestructuración[24], ascendieron solamente a 398 millones EUR, en comparación con el promedio anual de 872 millones EUR en el periodo 2006 - 2008.

En general, la tendencia a largo plazo pone de manifiesto que los Estados miembros siguen destinando un elevado volumen de ayudas a la consecución de objetivos horizontales. En particular, aunque algunos Estados miembros de la EU-15 han concedido más ayudas sectoriales en 2009 que en 2008, todos los Estados miembros de la EU-12 están reorientando gradualmente sus ayudas hacia los objetivos horizontales.

AYUDAS ESTATALES EN EL CONTEXTO DE LA CRISIS ECONÓMICA Y FINANCIERA

Orientaciones formuladas por la Comisión en los casos vinculados a la crisis

Las ayudas estatales han sido uno de los instrumentos principales para ayudar a los Estados miembros a luchar contra la peor crisis financiera de la historia reciente. Puesto que las Directrices de salvamento y reestructuración existentes ya no podían dar respuesta con rapidez a una situación que se deterioraba, poco después del estallido de la crisis la Comisión presentó varias comunicaciones sobre la base jurídica del artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE[25]. Destinadas a preservar unas condiciones de competencia equitativas, garantizar la estabilidad financiera y la seguridad jurídica, estas comunicaciones establecen la posición de la Comisión por lo que se refiere a cómo deben aplicarse las normas sobre ayudas estatales a la actuación de los gobiernos en el ámbito de las ayudas estatales[26]. Esas comunicaciones relativas al sector financiero se completaron con orientaciones sobre la evaluación de las medidas de apoyo relacionadas con la crisis a la economía real (el denominado Marco temporal, véase más adelante).

La respuesta excepcional de los Estados miembros, coordinados por la Comisión, contribuyó a contener la crisis financiera en 2009. Gracias en parte a las medidas de ayuda estatal, las condiciones en el sector financiero se han estabilizado y el capital de primer orden de los grandes bancos supera el 10 %. Además, en 2009 el sector financiero registró buenos resultados por lo que se refiere a ingresos y beneficios y la recuperación gradual de los precios de los activos financieros. Aun cuando estas mejoras no se hayan sentido de la misma manera en toda Europa[27], envían una señal tranquilizadora a los mercados, los Estados miembros y la Comisión.

El 2 de diciembre de 2009[28], el Consejo Ecofin hacía hincapié en la necesidad de abandonar las diversas formas de apoyo temporal al sector financiero. Esas conclusiones destacaban en particular que la liquidación de medidas de ayuda estatal debe comenzar con los regímenes de garantía. A este respecto, la Comisión presentó un análisis que justifica la introducción de requisitos previos para las medidas de garantía después del 30 de junio de 2010[29]. El núcleo de estos cambios es una norma que supedite las primas de garantía a la solvencia de las entidades bancarias. Esto constituye el primer paso hacia el abandono de los regímenes de garantía dentro de un marco coherente y como parte de un enfoque coordinado en los Estados miembros por el que se salvaguarde el progreso conseguido en reforzar la estabilidad financiera. El Consejo Ecofin de 18 de mayo de 2010 acogió favorablemente el análisis de la Comisión[30] y comenzaron los trabajos destinados a fomentar que las instituciones financieras saneadas se liberen de las garantías estatales a la vez que presionan a otras para que evalúen su viabilidad a largo plazo. A la luz de este debate, la Comisión aprobó o renovó regímenes en 14 Estados miembros; Chipre, Finlandia y Eslovaquia optaron por ir eliminando gradualmente sus medidas de garantía.

Volumen total de medidas de ayuda aprobado para el sector financiero

En conjunto, la Comisión adoptó aproximadamente 200 decisiones sobre medidas de ayuda estatal para el sector financiero basadas en el artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE entre el 1 de octubre de 2008 y el 1 de octubre de 2010[31]. Destinadas a remediar una grave perturbación en las economías de los Estados miembros, estas decisiones autorizaron, modificaron o prorrogaron 41 regímenes y resolvieron con decisiones individuales la situación de más de 40 instituciones financieras. La crisis financiera exigía una acción de amplio espectro y que la Comisión autorizara medidas de crisis financiera en el ámbito de las ayudas estatales en 22 Estados miembros; muy pocos fueron los Estados miembros (en concreto: Bulgaria, la República Checa, Estonia, Malta y Rumanía) que no concedieron ayudas a sus instituciones financieras.

El volumen máximo de medidas aprobadas por la Comisión desde el comienzo de la crisis hasta el 1 de octubre de 2010 (incluyendo tanto regímenes como intervenciones ad hoc ) asciende a 4 588 900 millones EUR. El volumen total aprobado para regímenes (3 478 960 millones EUR) fue considerablemente superior al destinado a instituciones financieras individuales (1 109 940 millones EUR). Las grandes cantidades de ayuda aprobada en virtud de regímenes se explican por el hecho de que algunos Estados miembros[32] adoptaron amplios regímenes de garantías globales que cubrían la totalidad de la deuda de sus bancos.

De los instrumentos de ayuda utilizados en el periodo de referencia, la mayor parte se aprobó como garantías, incluyendo regímenes e intervenciones ad hoc, lo que representa 3 485 250 millones EUR, el 76 % del volumen máximo. El importe aprobado para medidas de recapitalización constituye 546 080 millones EUR, seguido de las intervenciones en activos deteriorados con un volumen total aprobado de 401 790 millones EUR. El máximo volumen de ayuda aprobado en relación con los instrumentos de liquidez es de 155 770 millones EUR. Estos datos sugieren que los Estados miembros confiaron principalmente en medidas de garantía que tuvieran un efecto estabilizador para el sector financiero sin lastrar las finanzas públicas, en contraposición de otros instrumentos más intervencionistas tales como las recapitalizaciones o el saneamiento de activos deteriorados. Además, casi el 70 % del volumen máximo se refiere a solo cinco Estados miembros (Reino Unido, Irlanda, Dinamarca, Alemania y Francia[33]), con diferencias globales sustantivas del volumen aprobado en cada Estado miembro[34].

Uso real de las medidas de ayudas estatales e índice de utilización

La ayuda estatal total concedida al sector financiero en el contexto de la crisis financiera en 2009 representa 351 700 millones EUR, el 2,98 % del PIB de la EU-27

No toda la ayuda aprobada entre el comienzo de la crisis y finales de 2009 fue real y efectivamente utilizada por los Estados miembros afectados[35]. En 2009, el importe nominal de ayuda comunicada a la Comisión por los Estados miembros ascendió a 1 106 560 millones EUR, el 9,3 % del PIB de la EU-27 (727 380 millones EUR en regímenes y 379 180 millones EUR en intervenciones ad hoc ), mientras que la cifra para 2008 fue de 1 236 000 millones EUR[36]. El índice de utilización en 2008 y 2009 constituye el 65 % en garantías y el 62 % en medidas de recapitalización. Las intervenciones de liquidez siguen una pauta similar, con un 67 %, mientras que el índice de utilización para los activos deteriorados es del 32 %[37].

Según los informes anuales sobre gasto en ayudas estatales para 2009[38], los Estados miembros comunicaron que el elemento de ayuda (o equivalente bruto de subvención[39]) del importe anterior asciende a 351 700 millones EUR, lo que representa un 2,98 % del PIB de la EU-27[40]. Aproximadamente la mitad del gasto total en ayuda estatal en el contexto de la crisis financiera se aportó en forma de medidas de recapitalización (139 430 millones EUR), seguido de las intervenciones en garantías (128 150 millones EUR), activos deteriorados (75 270 millones EUR) y liquidez (8 800 millones EUR).

Las cifras agregadas revelan que los Estados miembros concedieron más ayudas estatales mediante intervenciones ad hoc (240 400 millones EUR) que mediante regímenes (174 410 millones EUR).

Para una panorámica detallada de las medidas de crisis autorizadas por la Comisión en 2008-2010 y las ayudas concedidas con arreglo a las normas sobre ayudas estatales, véase el Capítulo 3 del Documento de trabajo de los servicios de la Comisión en anexo.

Ayuda concedida en virtud del Marco temporal

Contexto y alcance

En respuesta al endurecimiento del acceso al crédito al que se enfrentan las empresas a consecuencia de la crisis financiera, la Comisión adoptó el 17 de diciembre de 2008 el Marco temporal[41]. El Marco se centra, en primer lugar, en mantener la continuidad del acceso de las empresas a la financiación y, en segundo lugar, en proporcionar las condiciones para un crecimiento sostenible a largo plazo fomentando las inversiones. Por otra parte, se han simplificado las normas de las Directrices existentes, por ejemplo, se han introducido límites más elevados para las inversiones de capital de riesgo. El Marco temporal está abierto a apoyar a todos los sectores de la economía aunque excluye las ayudas para solucionar problemas estructurales preexistentes y, por tanto, no se aplica a empresas que ya estaban en crisis.

El Marco temporal debe considerarse como parte de una respuesta más amplia de la Comisión a la crisis económica, el Plan Europeo de Recuperación Económica[42].

Medidas aprobadas en virtud del Marco temporal

Entre el 17 de diciembre de 2008 y el 1 de octubre de 2010, la Comisión aprobó 73 regímenes[43] en virtud del Marco temporal y 4 medidas de ayuda ad hoc , por un volumen de ayuda aprobado total de 82 500 millones EUR (0,7 % del PIB de la EU-27). En su mayoría son regímenes de ayuda de hasta 500 000 EUR por empresa (23 regímenes en 23 Estados miembros), 18 medidas de garantías subvencionadas (14 Estados miembros), 8 regímenes de intereses de préstamos subvencionados (7 Estados miembros), 5 regímenes que ofrecen préstamos a interés reducido a empresas que inviertan en la producción de productos ecológicos (5 Estados miembros), y 6 regímenes de capital riesgo (5 Estados miembros). Además, 12 Estados miembros facilitaron las actividades de exportación mediante 13 regímenes de crédito a la exportación[44].

Ayudas concedidas en 2009

En 2009, la Comisión aprobó medidas en virtud del Marco temporal que ascendieron en total a aproximadamente 81 300 millones EUR. Según los informes anuales presentados por los Estados miembros y sus respuestas al cuestionario de la Comisión sobre el Marco temporal, el elemento de ayuda agregado de todas las medidas de ayuda aplicadas por los Estados miembros en 2009 se estima en 2 200 millones EUR, lo que representa un 0,018 % del PIB de la EU-27. Los Estados miembros parecieron ser muy cautos al determinar el presupuesto dada la incertidumbre en cuanto a la magnitud y la duración de la crisis y la necesidad de enviar a los mercados una señal clara de la disposición de las autoridades públicas a responder a la demanda potencial de apoyo, que resultó ser sustancialmente inferior a la esperada. Además, los Estados miembros parecían haber aplicado estrictamente las condiciones de concesión de la ayuda, en gran medida a la vista de las restricciones presupuestarias, que, a su vez, probablemente han mantenido reducido el número de beneficiarios.

En cuanto a las opciones ofrecidas en virtud del Marco temporal, a la mayoría de los Estados miembros le atrajo el instrumento de importe limitado de ayuda, seguido de la garantía subvencionada y los préstamos subvencionados.

Para más detalles, véase el capítulo 3.4 del Documento de trabajo de los servicios de la Comisión en anexo.

SIMPLIFICACIÓN DE LAS NORMAS SOBRE AYUDAS ESTATALES

Una nueva estructura para el control de las ayudas estatales

La Comisión goza de competencias exclusivas para evaluar la compatibilidad de las medidas de ayudas estatales con el TFUE. En consecuencia, los Estados miembros están obligados a notificar todas las medidas a la Comisión antes de su aplicación[45].

Con el Plan de acción en el ámbito de las ayudas estatales presentado en junio de 2005, la Comisión reveló su intención de extender la utilización de la política de ayudas estatales como instrumento eficaz de fomento del crecimiento y del empleo. Ese Plan sentó las bases de una reconsideración de casi todos los procedimientos y las normas aplicables a las ayudas estatales[46]. El programa de reforma se basa en los cuatro principios rectores siguientes:

- ayudas estatales menos numerosas y más específicas;

- un enfoque económico perfeccionado;

- procedimientos más eficaces, mejora de la aplicación, mayor previsibilidad e incremento de la transparencia;

- responsabilidad compartida entre la Comisión y los Estados miembros.

En algunos casos, se han identificado categorías enteras de ayudas que es poco probable que tengan un impacto negativo significativo sobre la competencia en la Unión, a la par que contribuyen a lograr un objetivo de interés común. Por consiguiente, se han adoptado las denominadas «exenciones por categorías» y las medidas que cumplen los criterios establecidos en esos instrumentos específicos pueden así concederse sin ser notificadas previamente a la Comisión[47]. Cuando un Estado miembro ha notificado un régimen de ayuda y este ha sido aprobado, generalmente puede conceder ayudas individuales sin notificarlas a la Comisión. Sólo las ayudas individuales que rebasan un determinado límite máximo y las ayudas no concedidas al amparo de un régimen[48] deben ser notificadas individualmente.

El sistema de tres niveles: exención por categorías, evaluación normal y evaluación detallada

Para agilizar y hacer más eficientes los procedimientos y la toma de decisiones, en 2008 la Comisión modificó en profundidad la estructura del control de las ayudas estatales. A tal efecto, aplica a las distintas medidas de ayuda un nivel de control proporcional a su efecto potencial sobre la competencia y el comercio. La nueva estructura incluye tres niveles: la exención por categorías (y de minimis ), la evaluación normal y la evaluación detallada. Aunque en los últimos años ha aumentado considerablemente el número de medidas cubiertas por las exenciones por categorías, la mayoría de los regímenes o casos individuales que todavía deben ser objeto de notificación son sometidos a una evaluación normal, lo que garantiza la fluidez del procedimiento. En 2009 se realizó una evaluación pormenorizada en 4 de 16 asuntos de capital riesgo; en I+D+i, fueron 9 de 30 asuntos. No hubo evaluación pormenorizada en los asuntos de protección del medio ambiente y solo en uno de 59 asuntos de ayuda regional. No se realizó ninguna evaluación pormenorizada en ninguno de los asuntos relacionados con cualquiera de los demás objetivos horizontales.

Nuevo procedimiento simplificado y Código de Buenas Prácticas

Para hacer aún más ágil el proceso de notificación en asuntos compatibles a priori , la Comisión introdujo en septiembre de 2009 un procedimiento simplificado[49]. Con él, pretende garantizar que las ayudas claramente compatibles se aprueben en el breve plazo de un mes, basándose en una notificación completa del Estado miembro.

La otra parte del paquete de simplificación era el Código de Buenas Prácticas para los procedimientos de control de las ayudas estatales[50]. El Código se basa en un compromiso conjunto de la Comisión y los Estados miembros para lograr procedimientos más ágiles y previsibles en cada una de las fases de la investigación de las ayudas estatales. Como resultado, la Comisión podrá adoptar con más rapidez sus decisiones en los asuntos de ayudas estatales dentro del marco legal de procedimiento.

Evaluación de asuntos individuales centrada en un pequeño número de medidas de ayuda de cuantía elevada susceptibles de falsear la competencia

Los Estados miembros aprovechan cada vez más las posibilidades para conceder ayudas exentas por categorías y utilizan, en particular, regímenes que permiten conceder ayudas a empresas concretas sin deber notificarlas previamente a la Comisión. En 2009, 964 medidas, o el 76 % de las medidas introducidas recientemente[51], podían acogerse a las exenciones por categorías. 225 regímenes (18 %) y 86 medidas de ayuda individual (6 %) fueron objeto de una decisión de la Comisión en 2009. Así pues, el 94 % de las medidas de ayudas en favor de la industria y los servicios, aunque sujetas a las normas en materia de ayudas estatales, fueron concedidas por los Estados miembros sin que la Comisión procediera a una evaluación individual relativa al beneficiario. En términos de volúmenes de ayuda notificados[52], las ayudas individuales apenas representaron el 12 % del total de las ayudas destinadas a la industria y los servicios (6 900 millones EUR), frente al 69 % (40 400 millones EUR) de las ayudas concedidas de conformidad con regímenes y al 19 % (10 800 millones EUR) de las ayudas acogidas a exenciones por categorías.

Aproximadamente el 19 % de las ayudas destinadas a la industria y los servicios se acoge a exenciones por categorías

Las ayudas acogidas a exenciones por categorías aumentaron aproximadamente unos 2 000 millones EUR y ascendieron a 10 800 millones EUR, o el 19 % del total de ayudas a la industria y los servicios en 2009 respecto de 2008 (8 900 millones EUR o el 19 %) y 2007 (6 100 millones EUR o el 13 %). La mayor contribución correspondió a las ayudas destinadas al desarrollo regional[53], seguidas de las ayudas a las PYME, la formación y el empleo. Algunos Estados miembros fueron eliminando las medidas de ayuda concedidas anteriormente en virtud de Reglamentos de exención por categorías y las sustituyeron por medidas correspondientes con arreglo al Reglamento General de exención por categorías, por lo que los Estados miembros a menudo ampliaron el ámbito de aplicación de la medida permitido ahora por las normas del Reglamento General de exención por categorías.

APLICACIÓN DE LAS NORMAS RELATIVAS A LAS AYUDAS ESTATALES

Ayudas ilegales

Con arreglo al artículo 108, apartado 3, del TFUE, los Estados miembros no solamente deben notificar las ayudas a la Comisión, sino que deben también esperar el resultado del examen efectuado por ésta antes de llevar a la práctica las medidas notificadas. En caso de incumplimiento de una u otra de esas obligaciones, la medida de ayuda estatal se considera ilegal.

Durante el período 2000-2009, la Comisión adoptó 910 decisiones relativas a ayudas ilegales. Aproximadamente en el 22 % de los casos de ayudas ilegales[54], la Comisión intervino adoptando una decisión negativa respecto a una medida incompatible. En principio, la decisión negativa exige que el Estado miembro correspondiente recupere la ayuda otorgada ilegalmente. En otro 2 % de casos de ayudas ilegales[55], la Comisión adoptó una decisión condicional. Este índice de intervención cercano al 24 % para las ayudas ilegales es unas diez veces superior al índice de decisiones negativas y condicionales en los casos debidamente notificados. Más de la mitad de las intervenciones se realizaron en el sector de la industria y los servicios, ligeramente menos de un cuarto de las decisiones guardaban relación con la agricultura y las restantes se distribuían entre los sectores de la pesca, el transporte y el carbón.

Recuperación de las ayudas

Se ha seguido avanzando en cuanto a la ejecución de las decisiones de recuperación pendientes. El número total de recuperaciones pendientes ascendió a 54 asuntos[56] (en comparación a 94 asuntos a finales de 2004). El importe de ayudas ilegales e incompatibles recuperado desde 2000 ha seguido aumentando y ascendía a 12 000 millones EUR el 30 de junio de 2010[57]. Así pues, el porcentaje de ayudas incompatibles e ilegales que deben recuperarse se ha reducido del 75 % a finales de 2004 a cerca del 11 % a 30 de junio de 2010.

Además la Comisión ha adoptado algunas decisiones de recuperación en los sectores de la agricultura, la pesca y el transporte.

Aplicación de la normativa sobre ayudas estatales: cooperación con los órganos jurisdiccionales nacionales

En el seguimiento de la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de la normativa sobre ayudas estatales por los órganos jurisdiccionales nacionales[58], se han intensificado los esfuerzos de sensibilización ofreciendo, por ejemplo, un paquete informativo publicado en el sitio web de la DG Competencia[59] y mediante la publicación de un folleto[60] que recoge la información de la UE más relevante para la aplicación de la normas sobre ayudas estatales para el trabajo diario de los jueces.

Control ex post

Con la entrada en vigor del RGEC un número aún mayor de medidas de ayuda ya no están sujetas a la obligación de notificación. El artículo 10 de ese Reglamento constituye el fundamento de los controles ex post realizados por muestreo. El resultado mostró que, globalmente, la parte de la estructura actual que permite la aprobación de los regímenes de ayudas y autoriza a los Estados miembros a aplicar las medidas correspondientes en el marco del RGEC y de los REC funciona de manera satisfactoria.

ANEXO

Documento de trabajo de los servicios de la Comisión: «Datos y cifras sobre las ayudas estatales en los Estados miembros de la UE»

[1] http://www.eftasurv.int/information/sascoreboard/

[2] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, «Sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas en un contexto de recuperación de la economía» - COM(2009) 545 de 14.10.2009 (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication15996_es.pdf).

[3] Marco temporal aplicable a las medidas de ayuda estatal para facilitar el acceso a la financiación en el actual contexto de crisis económica y financiera; versión consolidada, DO C 83 de 7.4.2009; modificado por DO C 261 de 31.10.2009, p. 2, y DO C 303 de 15.12.2009, p.6.

[4] Este importe total engloba las ayudas al sector manufacturero, los servicios, la industria del carbón, la agricultura, la pesca y parte del sector del transporte, pero no incluye, debido a la falta de datos comparables, las ayudas al transporte ferroviario y las concedidas como compensación por la prestación de servicios de interés económico general. Salvo indicación en sentido contrario, los importes de las ayudas corresponden al elemento de ayuda (o equivalente bruto de subvención en el caso de garantías o préstamos) contenido en las medidas de ayuda estatal (véanse las observaciones metodológicas formuladas en el Documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al presente informe).

[5] La Europa de los 27 o EU-27 está compuesta por todos los Estados miembros de la UE.

[6] Para dar una imagen completa sobre las ayudas a la crisis, la totalidad del periodo que va desde la adopción de las medidas de crisis de la Comisión hasta la fecha límite del 1 de octubre de 2010 se utiliza como periodo de referencia para esta parte del informe.

[7] La Europa de los quince o EU-15 está compuesta por los Estados miembros que se incorporaron a la UE antes de 2004.

[8] El carbón, como parte de las ayudas sectoriales, representó 2 700 millones EUR, el 3,7 % de la ayuda total.

[9] Excluido el transporte ferroviario.

[10] Al no haber datos comparables, no se incluyen en ninguno de los totales.

[11] Véase el punto 2.3.5. del Documento de trabajo de los servicios de la Comisión «Datos y cifras sobre las ayudas estatales en los Estados miembros».

[12] Excluidas las medidas de crisis.

[13] Fuente: DG Competencia; cifras PIB: Eurostat.

[14] La Europa de los doce o EU-12 está compuesta por los Estados miembros que se incorporaron a la UE en 2004 o posteriormente.

[15] Es decir, dar prioridad a las ayudas horizontales frente a las sectoriales.

[16] Si se excluyen las medidas de crisis.

[17] Bélgica, República Checa, Dinamarca, Irlanda, Grecia, Lituania, Francia, Hungría, Portugal y Eslovaquia.

[18] Si las medidas de crisis fueran tomadas en consideración, el porcentaje de las ayudas horizontales descendería al 13 %.

[19] Cabe desglosar las ayudas en favor de la protección del medio ambiente y el ahorro de energía en dos categorías distintas: la primera engloba las ayudas que deben tener una incidencia positiva directa sobre el medio ambiente, y la segunda abarca las reducciones o exenciones de impuestos medioambientales. En esta segunda categoría, los gastos destinados a las ayudas no pueden ser considerados indicativos de la incidencia positiva sobre el medio ambiente, pues este efecto es perseguido por el impuesto y no por la exención impositiva. Para más información, véase el Marcador de ayudas estatales de la primavera de 2008, COM (2008) 304, de 21.5.2008.

[20] Véase el Marcador del otoño de 2009, COM(2009) 661 de 7.12.2009, p. 5.

[21] Véase el Marcador del otoño de 2008, COM(2008) 751 de 17.11.2008, p. 30.

[22] Las ayudas de salvamento y reestructuración disminuyeron y, por tanto, no contribuyen al incremento global de las ayudas sectoriales.

[23] Estos porcentajes no incluyen las medidas centradas en un objetivo horizontal destinadas, no obstante, a los sectores de la industria y los servicios.

[24] Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (DO C 244 de 1.10.2004, pp. 2 a 17), prorrogadas por el DO C 156 de 9.7.2009, p. 3.

[25] Desde octubre de 2008, la Comisión ha adoptado cuatro Comunicaciones: 1) Comunicación de la Comisión — La aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas adoptadas en relación con las instituciones financieras en el contexto de la actual crisis financiera mundial (DO C 270 de 25.10.2008, pp. 8 a 14); 2) Comunicación de la Comisión — La recapitalización de las instituciones financieras en la crisis financiera actual: limitación de las ayudas al mínimo necesario y salvaguardias contra los falseamientos indebidos de la competencia (DO C 10 de 15.1.2009, pp. 2 a 10); 3) Comunicación de la Comisión sobre el tratamiento de los activos cuyo valor ha sufrido un deterioro en el sector bancario comunitario (DO C 72 de 26.3.2009, pp. 1 a 22); y 4) Comunicación de la Comisión sobre la recuperación de la viabilidad y la evaluación de las medidas de reestructuración en el sector financiero en la crisis actual con arreglo a las normas sobre ayudas estatales (DO C 195 de 19.8.2009, pp. 9 a 20). Esta última es de aplicación hasta finales de 2010.

[26] Para un análisis más detallado de los principales conceptos de estas Comunicaciones y un análisis más a fondo del contexto de la crisis, véanse las ediciones anteriores del Marcador, especialmente el Marcador del otoño de 2008, la Edición especial de la primavera de 2009, el Marcador del otoño de 2009 y la Edición especial de la primavera de 2010. Véase también el Informe sobre la política de competencia 2009 - COM(2010) 282 de 3.6.2010, pp. 4-11.

[27] Algunos bancos pueden todavía plantear problemas de liquidez dada la actual incertidumbre en cuanto a la reestructuración y el mercado.

[28] Véase la Sesión nº 2981 del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros, celebrada en Bruselas el 2 de diciembre de 2009, 16838/09 (Comunicado de prensa 352): http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ecofin/111706.pdf.

[29] Documento de trabajo relativo a la Aplicación de las normas sobre ayudas estatales a los regímenes de garantías públicas de deudas bancarias posteriores al 30 de junio de 2010, http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/phase_out_bank_guarantees.pdf.

[30] Véase la Sesión nº 3015 del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros, celebrada en Bruselas el 18 de mayo de 2010, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ecofin/114597.pdf.

[31] Para reflejar los últimos acontecimientos, el periodo de referencia para los importes aprobados y las decisiones adoptadas en el contexto de los asuntos de crisis financiera recogidos en este Marcador va del 1 de octubre de 2008 hasta el 1 de octubre de 2010. Las posibles diferencias con otros documentos de la Comisión que analizan los volúmenes aprobados de ayudas en garantías se explican por una fecha de referencia distinta.

[32] Dinamarca e Irlanda adoptaron regímenes de garantía globales.

[33] Algunos de estos Estados miembros tienen los PIB más elevados de la EU-27.

[34] Por ejemplo, el máximo volumen aprobado por la Comisión en el Reino Unido es de 850 000 millones EUR, mientras que la cifra para Lituania es de 1 740 millones EUR.

[35] Para más información sobre la distinción entre volúmenes aprobados, importes realmente utilizados y elemento de ayuda, véase el capítulo 3 y las notas metodológicas del Documento de trabajo de los servicios de la Comisión en anexo.

[36] Téngase en cuenta que las cifras para 2008 de utilización real y elemento de ayuda son diferentes de las anunciadas en el Marcador del otoño de 2010 debido a los ajustes de datos efectuados por los Estados miembros (o propuestos por la Comisión), como por ejemplo en el caso de Dinamarca, donde las cifras para el régimen NN51/2008 se incluyeron en el año 2008.

[37] El índice de utilización constituye la utilización real de las medidas de ayuda estatal desde el comienzo de la crisis financiera en 2008 hasta el 31 de diciembre de 2009, en relación con el importe total aprobado en ese periodo. En esta fase, el índice de utilización no puede calcularse para 2010 ya que la Comisión no dispone de las cifras sobre utilización real para 2010. Esas cifras serán comunicadas por los Estados miembros en el ejercicio del Marcador de 2011.

[38] A falta de datos del gasto real y/o estimaciones facilitadas por los Estados miembros, en algunos casos se pidió a los Estados miembros que confirmaran las estimaciones realizadas por los servicios de la Comisión. Para el método de estimación exacto aplicado, véanse las notas metodológicas.

[39] La ventaja monetaria cuando la ayuda se concedió en forma de garantía o préstamo, por ejemplo.

[40] Los datos sobre el elemento de ayuda proceden de los informes anuales sobre ayudas estatales de los Estados miembros. Para más información sobre la distinción entre utilización real y elemento de ayuda, y las definiciones exactas de elemento de ayuda para cada instrumento de ayuda (garantías, recapitalizaciones y activos deteriorados) respecto de los casos de crisis financiera, véanse las notas metodológicas del Marcador.

[41] Versión consolidada de la Comunicación de la Comisión – Marco Temporal, DO C 83, de 7.4.2009, p. 1; modificada por DO C 261, de 31.10.2009, p. 1 y DO C 303, de 15.12.2009, p. 6.

[42] Adoptado en noviembre de 2008.

[43] En esa cifra solo se incluyen medidas de ayuda a la industria y los servicios.

[44] 12 regímenes concedieron ayudas de hasta 15 000 EUR a productores agrícolas.

[45] Artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; normas de desarrollo en el Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999 (DO L 83 de 27.3.1999, p. 1-9).

[46] Véase el cuadro 2 que figura en el anexo «Datos y cifras sobre las ayudas estatales en los Estados miembros de la UE».

[47] En adelante, las ayudas cubiertas por las exenciones por categorías incluyen ayudas concedidas en virtud de los Reglamentos de exención por categorías ya expirados (REC) que han sido sustituidos por un texto consolidado, el Reglamento (CE) nº 800/2008 de la Comisión, de 6 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado (Reglamento general de exención por categorías o RGEC), (DO L 214 de 9.8.2008, p. 3). Además, las medidas que cumplan la Decisión de la Comisión, de 28 de noviembre de 2005, relativa a la aplicación de las disposiciones del artículo 86, apartado 2, del Tratado CE a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general (DO L 312 de 29.11.2005, p. 67) y el Reglamento (CE) n° 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n° 1191/69 y (CEE) n° 1107/70 del Consejo (DO L 315 de 3.12.2007, p. 1) también están exentas de la obligación de notificación.

[48] También llamadas «ad hoc» .

[49] Comunicación de la Comisión sobre el procedimiento simplificado para tramitar determinadas ayudas estatales (DO C 136 de 16.6.2009, pp. 3-12).

[50] Comunicación de la Comisión sobre el Código de Buenas Prácticas para los procedimientos de control de las ayudas estatales, DO C 136 de 16.6.2009, p. 13).

[51] Excluidas las medidas de crisis.

[52] Excluidas las medidas de crisis.

[53] Puesto que este objetivo se introdujo en las exenciones por categorías en 2007.

[54] 197 asuntos.

[55] 19 asuntos.

[56] El periodo incluye el primer semestre de 2010.

[57] Informes de la Comisión relativos a la recuperación sobre una base acumulativa a mediados de año.

[58] Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de la normativa sobre ayudas estatales por los órganos jurisdiccionales nacionales (DO C 85 de 9.4.2009, p. 1).

[59] http://ec.europa.eu/competition/court/state_aid.html.

[60] http://ec.europa.eu/competition/publications/state_aid/national_courts_booklet_en.pdf .