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Bruselas, 13.7.2010

COM(2010) 380 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

sobre la libertad de decisión de los Estados miembros en materiade cultivos modificados genéticamente

{COM(2010) 375 final}

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO,AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEOY AL COMITÉ DE LAS REGIONES

sobre la libertad de decisión de los Estados miembros en materiade cultivos modificados genéticamente

1. Introducción

La Unión Europea (UE) ha adoptado un marco jurídico global para la autorización de productos consistentes en organismos modificados genéticamente (OMG) o derivados de ellos. El procedimiento de autorización comprende el uso de OMG y sus productos derivados en los alimentos y los piensos, la transformación industrial y el cultivo.

El sistema de autorización de la UE tiene por objeto garantizar que los OMG autorizados sean seguros y, al mismo tiempo, crear un mercado interior de esos productos. Dos actos legislativos, la Directiva 2001/18/CE, sobre la liberación intencional en el medio ambiente de organismos modificados genéticamente[1], y el Reglamento (CE) nº 1829/2003, sobre alimentos y piensos modificados genéticamente[2], disponen que los OMG deben ser autorizados antes de su comercialización. Ambos actos establecen normas basadas en datos científicos para la evaluación de los riesgos para la salud humana, la salud animal y el medio ambiente. Asimismo, el Reglamento (CE) nº 1830/2003[3] establece normas sobre la trazabilidad y el etiquetado de los OMG y la trazabilidad de los alimentos y los piensos producidos a partir de OMG.

La evaluación científica es responsabilidad de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA), pero también de las autoridades científicas de los Estados miembros. Estos últimos desempeñan un papel especialmente importante en la autorización de OMG para cultivo, puesto que realizan la evaluación del riesgo inicial en relación con los aspectos medioambientales.

Desde la adopción del marco jurídico, hace seis años, siete Estados miembros han prohibido o restringido el cultivo en sus territorios de OMG autorizados individualmente[4], con medidas de salvaguardia, o de semillas modificadas genéticamente[5], con prohibiciones generales. En cuatro ocasiones distintas[6], el Consejo rechazó por mayoría cualificada todas las propuestas de la Comisión para derogar las medidas nacionales de salvaguardia sobre el cultivo de OMG, a pesar de que en todas ellas las evaluaciones científicas de la UE habían llegado a la conclusión de que esas medidas no estaban basadas en datos científicos nuevos o adicionales, puesto que se habían concedido las autorizaciones, y, por tanto, no estaban justificadas desde un punto de vista jurídico.

En las conclusiones del Consejo de diciembre de 2008 se consideró completo el marco legislativo sobre los OMG y se destacó la necesidad de mejorar la aplicación de las disposiciones existentes, especialmente en lo que respecta al cultivo, a la vez que se destacaba la necesidad de seguir tramitando las solicitudes sin retrasos injustificados. En las Conclusiones del Consejo se identificaron ámbitos particulares en los que debía mejorarse la aplicación de la legislación sobre los OMG, aspecto en el que están trabajando actualmente la Comisión y la EFSA, en cooperación con los Estados miembros.

La Comisión y la EFSA, junto con los Estados miembros, trabajan actualmente en la introducción de las mejoras particulares en la aplicación de la legislación sobre los OMG pedidas en las conclusiones del Consejo de Medio Ambiente de 2008. Se están llevando a la práctica las directrices de la EFSA sobre la evaluación de los riesgos medioambientales, también en ámbitos específicos señalados por el Consejo. Se espera que la EFSA concluya sus directrices en el último trimestre de 2010. A continuación, la Comisión debatirá esas directrices actualizadas con los Estados miembros para, con su visto bueno, darles valor normativo.

Por otro lado, la Comisión está estudiando cómo reforzar el seguimiento medioambiental de los OMG después de su comercialización, de acuerdo con las disposiciones de la actual legislación y las conclusiones del Consejo de Medio Ambiente de 2008.

En diciembre de 2008, el Consejo pidió también a la Comisión que presentara un informe sobre las consecuencias socioeconómicas de los OMG. Este informe se basará, en principio, en información facilitada por los Estados miembros, que han hecho un gran esfuerzo de compilación de información sobre las consecuencias socioeconómicas de los OMG y, en particular, su cultivo. La Comisión concluirá el informe antes de finales de 2010 y, a continuación, lo presentará al Parlamento Europeo y al Consejo para estudiarlo y debatirlo.

En el marco de procesos de revisión más amplios de la legislación de la UE, la Comisión ha puesto en marcha dos evaluaciones del marco legislativo de la UE sobre OMG: una sobre los alimentos y los piensos modificados genéticamente y otra sobre el cultivo de OMG. Estas evaluaciones abordan los principales aspectos del marco legislativo. Ambas estarán concluidas en el último trimestre de 2010 e irán seguidas de un análisis de los cambios que pueden producirse en esta política de aquí a mediados de 2012.

En las Conclusiones de 2008 se abordaron también, de manera bastante extensa, los aspectos regionales del cultivo de OMG, tanto en el contexto de la evaluación científica de los riesgos como de las consecuencias socioeconómicas particulares. Desde entonces, algunos Estados miembros han pedido a la Comisión que prepare propuestas para que los Estados miembros puedan decidir acerca del cultivo de OMG.

En este contexto, las directrices políticas de la nueva Comisión establecidas por el Presidente Barroso en septiembre de 2009 y respaldadas por la Comisión en marzo de 2010, indican que debe ser posible combinar un sistema de autorización de la Unión Europea, basado en datos científicos, con la libertad de los Estados miembros de decidir si desean o no cultivar OMG en su territorio.

El objetivo de la presente Comunicación es aclarar cómo respetar la libertad de los Estados miembros mediante un enfoque que combine una revisión de las recomendaciones existentes sobre la coexistencia de cultivos, en la que se reconozca que los Estados miembros necesitan más flexibilidad, con una modificación del marco legislativo vigente.

2. Un planteamiento más flexible en el marco de la legislación actual

2.1. La mejor opción: dar más flexibilidad a los Estados miembros acerca del cultivo de OMG

De acuerdo con el artículo 26 bis de la Directiva 2001/18/CE, los Estados miembros pueden adoptar medidas adecuadas para impedir la presencia accidental de OMG en otros productos. Teniendo en cuenta la diversidad de las condiciones nacionales, regionales y locales en que trabajan los agricultores europeos, la Comisión siempre ha considerado que los Estados miembros debían desarrollar y adoptar medidas para evitar la presencia accidental de OMG en los cultivos convencionales y ecológicos.

En un intento por ayudar a los Estados miembros en el proceso de desarrollo de medidas nacionales para evitar esa presencia, en 2003 la Comisión publicó la Recomendación 2003/556/CE, sobre las Directrices para la elaboración de estrategias y mejores prácticas nacionales con el fin de garantizar la coexistencia de los cultivos modificados genéticamente con la agricultura convencional y ecológica[7]. La finalidad de estas medidas nacionales es evitar las posibles consecuencias económicas de la mezcla de cultivos modificados genéticamente con cultivos no modificados genéticamente (convencionales y ecológicos).

La experiencia adquirida en los últimos años pone de manifiesto que el planteamiento aplicado sobre la base de la Recomendación 2003/556/CE no agota las disposiciones del artículo 26 bis de la Directiva 2001/18/CE, especialmente en lo que respecta al derecho de los Estados miembros de adoptar medidas para evitar la presencia accidental de OMG en otros productos. Así lo confirman los cambios en materia de cultivo de OMG en los Estados miembros. Actualmente, algunos Estados miembros han adoptado medidas nacionales de coexistencia para obtener niveles de presencia de OMG en otros cultivos inferiores a un 0,9 %. Otros Estados miembros han establecido diversos requisitos de aislamiento aplicables a la producción ecológica. Concretamente, la experiencia adquirida en la aplicación de la Recomendación de 2003 pone de manifiesto que la posible pérdida de ingresos de los productores ecológicos y (a veces) convencionales no se debe únicamente a la superación del umbral del 0,9 %.

Algunos tipos de producción agrícola, como la producción ecológica[8], suelen resultar más caros, y la posibilidad de perder el beneficio de un precio más elevado debido a la presencia accidental de OMG puede ocasionarles importantes daños económicos. Por tanto, esta producción puede precisar medidas de separación más estrictas. Además, las limitaciones y características locales pueden dificultar y encarecer mucho el cumplimiento eficaz de esos requisitos particulares de separación en algunas regiones.

Además, en algunos casos, en función de la demanda del mercado y de las disposiciones respectivas de las legislaciones nacionales (por ejemplo, algunos Estados miembros han desarrollado normas nacionales sobre diferentes tipos de etiquetado «libre de OMG»), la presencia de restos de OMG, especialmente en productos alimenticios particulares —e incluso en una proporción cercana al 0,9 %— puede causar daños económicos a los operadores que desearían comercializarlos como libres de OMG.

Por tanto, parece conveniente revisar la Recomendación de 2003 sobre la coexistencia de cultivos y sustituirla por otra que refleje la experiencia adquirida hasta ahora con las medidas nacionales sobre los cultivos de OMG y que introduzca más flexibilidad.

La nueva Recomendación hace referencia también a la posibilidad de que los Estados miembros restrinjan el cultivo de OMG en amplias zonas de su territorio para evitar la presencia accidental de OMG en cultivos convencionales y ecológicos («zonas libres de OMG»). Sin embargo, para aplicar esta opción, los Estados miembros deben demostrar que la aplicación de otras medidas en esas zonas no es suficiente para evitar la presencia accidental de OMG en los cultivos convencionales o ecológicos. Además, las medidas restrictivas deben ser proporcionales al objetivo perseguido (el cumplimiento de los requisitos particulares de la agricultura convencional o ecológica).

A este respecto, la nueva Recomendación (anexa) sobre directrices para el desarrollo de medidas nacionales de coexistencia de cultivos limita su contenido a los grandes principios fundamentales del desarrollo de medidas destinadas a evitar la presencia de OMG, con lo que se ofrece un margen de flexibilidad a los Estados miembros para que tengan en cuenta sus especificidades regionales y nacionales y las necesidades locales particulares de los cultivos ecológicos, convencionales y de otros tipos. La Recomendación será adoptada por la Comisión junto con la presente Comunicación. La Comisión, en cooperación con los Estados miembros, seguirá desarrollando buenas prácticas de coexistencia (labor que desempeña la Oficina Europea de Coexistencia).

2.2. Otros elementos relacionados con el marco de autorización de OMG de la UE

Cabe señalar que el actual marco legislativo sobre OMG consiste en un sistema de autorización claro a escala de la Unión Europea basado en una evaluación científica de los riesgos. En principio, en la evaluación de los riesgos es posible diferenciar las regiones sobre la base de datos científicos[9]. Si en la evaluación de los riesgos se llega a la conclusión de que el cultivo de un OMG suscita preocupaciones regionales particulares, estas deben tenerse en cuenta en la autorización de la UE, mediante condiciones específicas o medidas de gestión de los riesgos. Estas últimas pueden incluir medidas de restricción o prohibición, si tienen justificación científica.

El Reglamento (CE) nº 1829/2003 contempla también la posibilidad de que, en el procedimiento de autorización de OMG, la Comisión tenga en cuenta factores legítimos no científicos para restringir o prohibir su comercialización. Sin embargo, las justificaciones de esas restricciones deben ser específicas para cada OMG y solo pueden tomarse en consideración en el momento de la adopción de la decisión de autorización del OMG en cuestión. Además, esta posibilidad no está contemplada en la Directiva 2001/18/CE y, por tanto, no sería aplicable a los OMG autorizados con arreglo a esa Directiva.

Parece, pues, que el marco existente, con arreglo al cual pueden esgrimirse motivos científicos u otros factores legítimos para justificar determinadas restricciones en el cultivo de OMG o su prohibición, no da suficiente libertad a los Estados miembros para que decidan si desean o no cultivar OMG en su territorio de acuerdo con sus propias condiciones.

3. Modificación legislativa para la introducción de una «claúsula de excepción»

Algunos Estados miembros quieren tener la posibilidad de acogerse a una cláusula de excepción en el cultivo de OMG. Por ahora, varios de estos Estados miembros han prohibido el cultivo de OMG acogiéndose a la cláusula de salvaguardia establecida en el artículo 23 de la Directiva 2001/18/CE o a las medidas de emergencia contempladas en el artículo 34 del Reglamento (CE) nº 1829/2003, destinadas únicamente a contrarrestar los nuevos riesgos que se plantean después de la concesión de una autorización. Sin embargo, la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) no consideró que tales medidas tuvieran una justificación científica. Por otro lado, algunas regiones se han declarado «libres de OMG».

Parece que existe cierta diversidad en las razones esgrimidas para prohibir los OMG en un país o declarar una región «libre de OMG»: van desde justificaciones agronómicas relacionadas con las dificultades para garantizar la coexistencia hasta motivos políticos o económicos, como el de dar respuesta a la demanda de mercados libres de OMG. En otros casos, los Estados miembros quieren preservar determinadas zonas, siguiendo la línea de sus políticas nacionales sobre biodiversidad u otros objetivos de protección de la naturaleza.

Los Países Bajos presentaron una declaración en los Consejos de Agricultura y Medio Ambiente de 23 de marzo de 2009[10], en la que pedían a la Comisión que presentara una solución para los cultivos que tenga en cuenta la dimensión socioeconómica de los cultivos de OMG y mantenga el mercado interior de los alimentos y piensos modificados genéticamente. Austria, con el apoyo de doce Estados miembros[11], presentó un documento[12] en el Consejo de Medio Ambiente de 25 de junio de 2009 en el que destacaba el elemento de subsidiariedad ligado a los cultivos y sugirió la introducción en la legislación de una cláusula de excepción aplicable a los cultivos.

En este contexto, parece apropiado modificar la legislación de la UE para introducir una base jurídica explícita en el marco legislativo de la UE sobre OMG que permita autorizar a los Estados miembros a restringir o prohibir en todo su territorio o parte del mismo, sobre la base de sus condiciones específicas, el cultivo de todos los OMG o de OMG particulares autorizados. Esta modificación puede hacerse introduciendo un nuevo artículo 26 ter en la Directiva 2001/18/CE que se aplicaría a todos los OMG cuyo cultivo haya sido autorizado en la UE, con arreglo a la Directiva 2001/18/CE o al Reglamento (CE) nº 1829/2003.

De acuerdo con el marco jurídico para la autorización de OMG, el nivel de protección de la salud humana/animal y del medio ambiente elegido en la UE no puede ser revisado por un Estado miembro, y esta situación no debe modificarse. No obstante, con la nueva base jurídica, los Estados miembros podrán adoptar medidas que restringirán o prohibirán el cultivo de todos los OMG o de OMG particulares autorizados, en todo su territorio o parte del mismo, por motivos distintos de los que están contemplados en el conjunto armonizado de normas de la UE, que ya establece procedimientos para tener en cuenta los riesgos para la salud o el medio ambiente que pueda plantear un OMG cuyo cultivo ha sido autorizado.

Asimismo, estas medidas nacionales deberán ser conformes con los Tratados, en particular con el principio de no discriminación entre los productos nacionales y los no nacionales, y con los artículos 34 y 36 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, relativos a la libre circulación de las mercancías. Las medidas deben hacer referencia únicamente al cultivo de OMG y no a la libre circulación y la importación de semillas y material vegetal de reproducción modificados genéticamente y los productos de su cultivo. Estas medidas serán también coherentes con las obligaciones internacionales de la UE, especialmente en el marco de la Organización Mundial del Comercio. Para garantizar la transparencia, los Estados miembros que piensen adoptar medidas deberán comunicarlas a la Comisión y a los demás Estados miembros, junto con los motivos que las justifican, un mes antes de su adopción.

Los Estados miembros tendrían, además, la posibilidad de modificar estas medidas como lo consideren oportuno en todas las fases de autorización y reautorización de los OMG en cuestión.

En resumen, esta nueva base legal no cambia el sistema de autorizaciones de OMG de la UE, pero permite a los Estados miembros adoptar medidas aplicables a los OMG autorizados con arreglo a la legislación existente. Los Estados miembros tienen, pues, la opción adicional de adoptar medidas en relación con los OMG autorizados, además de las que ya pueden adoptar en aplicación del artículo 26 bis de la Directiva 2001/18/CE para evitar la presencia accidental de OMG en otros cultivos.

En consecuencia, siguiendo estos principios, la Comisión ha decidido presentar al Parlamento Europeo y al Consejo una propuesta legislativa en forma de Reglamento que modifica la Directiva 2001/18/CE en lo que se refiere a la posibilidad de que los Estados miembros restrinjan o prohíban el cultivo de OMG en su territorio.

4. Conclusiones

La Comisión considera que este nuevo planteamiento es necesario para lograr un equilibrio adecuado entre, por un lado, el mantenimiento del sistema de autorización de la UE basado en la evaluación científica de los riesgos sanitarios y medioambientales y, por otro, la libertad que debe concederse a los Estados miembros para que aborden los problemas nacionales, regionales o locales específicos que plantee el cultivo de OMG.

En una primera etapa, una revisión de la actual Recomendación sobre la coexistencia de cultivos (2003/556/CE) reflejará mejor las posibilidades ofrecidas a los Estados miembros para adoptar medidas destinadas a evitar la presencia accidental de OMG en los cultivos convencionales y ecológicos, de acuerdo con el marco legislativo existente.

En una segunda etapa, la adopción por parte del Parlamento Europeo y del Consejo de la propuesta legislativa que establece la posibilidad de que los Estados miembros restrinjan o prohíban, en determinadas condiciones, el cultivo de todos los OMG o de algunos de ellos en todo su territorio o en parte del mismo dará a los Estados miembros la posibilidad de tratar problemas nacionales o locales específicos que plantee el cultivo de OMG, independientemente del proceso de autorización. Se espera que este planteamiento sobre el cultivo de OMG, a la vez que mantenga el sistema de autorización de OMG de la Unión Europea, que seguirá aplicándose, y la libre circulación e importación de alimentos, piensos y semillas modificados genéticamente, satisfaga los deseos de varios Estados miembros y reciba el apoyo de las partes interesadas y del público. Además, va en la línea de la práctica observada hasta ahora en los Estados miembros sobre el cultivo de OMG y del principio de subsidiariedad y proporcionalidad. Mientras tanto, la Comisión seguirá aplicando el actual marco legislativo de la UE sobre OMG. En este contexto, en coherencia con el artículo 31 de la Directiva 2001/18/CE, en los informes sobre la aplicación de la Directiva se dedicará una atención particular a la experiencia adquirida con relación a las disposiciones de los artículos 26 bis y 26 ter .

La presente Comunicación lleva adjuntas la nueva Recomendación de directrices para el desarrollo de medidas de cultivo nacionales destinadas a evitar la presencia accidental de OMG en cultivos convencionales y ecológicos y la propuesta legislativa por la que se modifica la Directiva 2001/18/CE en lo que respecta a la posibilidad de que los Estados miembros restrinjan o prohíban el cultivo de OMG en su territorio.

[1] DO L 106 de 17.4.2001, p. 1.

[2] DO L 268 de 18.10.2003, p. 1.

[3] DO L 268 de 18.10.2003, p. 24.

[4] El maíz MON 810 ha sido prohibido por Luxemburgo, Hungría y Austria, sobre la base del artículo 23 de la Directiva 2001/18/CE, por Grecia, sobre la base del artículo 23 de la Directiva 2001/18/CE y del artículo 18 de la Directiva 2002/53/CE, y por Alemania y Francia, sobre la base del artículo 23 de la Directiva 2001/18/CE y del artículo 34 del Reglamento (CE) nº 1829/2003. El maíz T 25 ha sido prohibido por Austria, sobre la base del artículo 23 de la Directiva 2001/18/CE. La patata Amflora ha sido prohibida por Luxemburgo, Hungría y Austria, sobre la base del artículo 23 de la Directiva 2001/18/CE.

[5] Polonia también ha adoptado legislación que no está basada en las cláusulas de salvaguardia establecidas en la normativa de la UE para prohibir la comercialización en general de semillas modificadas genéticamente. El 16 de julio de 2009 el Tribunal de Justicia de la UE emitió una sentencia en la que declara esa legislación contraria al Derecho de la UE y condena a Polonia por incumplimiento de sus obligaciones (asunto C-165/08).

[6] Junio de 2005, diciembre de 2006, febrero de 2007 y marzo de 2009.

[7] DO L 189 de 29.7.2003, p. 36.

[8] De conformidad con el Reglamento (CE) nº 834/2007, sobre producción y etiquetado de los productos ecológicos, en la producción ecológica no pueden utilizarse OMG, lo que incluye las semillas, los alimentos o los piensos (artículo 9, apartado 1). La finalidad de esta disposición es lograr la presencia más baja posible de OMG en los productos ecológicos (véase el considerando 10).

[9] De acuerdo con el artículo 19, apartado 3, letra c), y el anexo II de la Directiva 2001/18/CE y los artículos 6 y 18 del Reglamento (CE) nº 1829/2003.

[10] Nota de referencia 7581/09 del Consejo de la Unión Europea.

[11] Bulgaria, Irlanda, Grecia, Chipre, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Hungría, Malta, Países Bajos, Polonia y Eslovenia.

[12] Nota de referencia 11226/2/09 REV 2 del Consejo de la Unión Europea.