17.2.2011   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 51/69

1.1

En un primer momento, el acuerdo de Copenhague supuso una gran decepción debido al fracaso en alcanzar un acuerdo general sobre los objetivos y las medidas para combatir el calentamiento global. Pero si se considera este texto con mayor atención, cabe observar que supone ciertos avances, no sólo por lo que respecta al objetivo de mantener el aumento de la temperatura por debajo de 2 °C respecto a los niveles preindustriales, sino también porque ha permitido progresar en cuestiones como la transferencia de tecnologías y la financiación de los países en desarrollo, así como por lo que respecta a los acuerdos más específicos sobre el uso de las tierras y los bosques. Ahora es necesario desarrollar sus conclusiones en las siguientes rondas de negociaciones de Cancún y Sudáfrica.

1.2

Sin embargo, es difícil considerar que haya supuesto un éxito para la diplomacia de la Unión Europea. Por ello, la UE debe preguntarse por la reorientación de su estrategia diplomática. El establecimiento del nuevo servicio diplomático, a raíz de la adopción del Tratado de Lisboa, podrá cambiar la situación interna en la Comisión. Pero en cualquier caso, el compromiso unilateral de reducir nuestras emisiones un 20 %, e incluso un 30 %, en 2020, no ha tenido el efecto esperado y no ha permitido alcanzar un acuerdo vinculante. En efecto, tenemos socios sumamente pragmáticos que sienten una gran desconfianza de todo lo que constituya grandes peticiones de principio tras las que se perfilan posibles normativas y obligaciones, aunque finalmente se haya aceptado el objetivo de principio de limitar el aumento de la temperatura a 2 °C.

1.3

La Unión Europea no tuvo mucho éxito ni influencia en las negociaciones de Copenhague, en parte porque sus aspiraciones eran demasiado grandes para que otros países pudieran seguirlas en estos momentos, y en parte porque entre otros imperaba cierto escepticismo sobre la garantía de que los objetivos europeos se pudieran cumplir. La UE debería concentrarse ahora en los medios concretos para alcanzar los objetivos de reducción de carbono que se ha impuesto, al mismo tiempo que en recuperar su economía (y como parte de ello). Poder demostrar el éxito de este doble empeño aumentaría su credibilidad e influencia en las negociaciones internacionales.

Sin dejar de mantenerse fiel a las decisiones adoptadas, como en el caso del paquete energía/clima, la Unión Europea debería:

1.4

A fin de apoyar sus esfuerzos diplomáticos, la Unión Europea también debería movilizar a la sociedad civil organizada para concienciar a la opinión pública de la necesidad de que nuestra sociedad evolucione hacia un menor derroche de los recursos naturales, hacia una mayor utilización de los recursos renovables y hacia actitudes personales más cívicas.

2.1

La conclusión de la cumbre de Copenhague ha suscitado reacciones tan diversas como contrastadas.

2.2

Para algunos Estados y participantes en el debate, el acuerdo de Copenhague es el primer paso alentador, ya que fue aprobado por muchos Estados, como China, India y Estados Unidos, que también han aprobado el objetivo de mantener el aumento de la temperatura por debajo de 2 °C respecto a los niveles preindustriales. En cambio, otros lo consideran una profunda decepción, ya que no se alcanzó ningún acuerdo sobre las medidas que permitirían alcanzar este objetivo o sobre la manera de compartir las responsabilidades entre los diferentes países.

2.3

También fue decepcionante el nivel de las aspiraciones y los compromisos nacionales reflejados en el acuerdo, lo cual queda demostrado por el hecho de que los objetivos nacionales voluntarios de reducción de los gases de efecto invernadero que se han presentado después en respuesta al acuerdo quedan por debajo de los que serán necesarios para mantener el aumento de temperatura por debajo de 2 °C y por debajo de lo que la UE y otros países esperaban que se acordara.

2.4

Esta conferencia ha constituido una clara decepción diplomática para la Unión Europea y, sobre todo, para la Comisión. En particular, el anuncio de un compromiso unilateral para reducir en un 20 %, e incluso un 30 %, nuestras emisiones de CO2 antes de 2020 no ha tenido la eficacia diplomática deseada para animar a otros países desarrollados a asumir compromisos parecidos ni para impulsar compromisos más específicos por parte de los países en desarrollo. Por lo tanto, hemos de examinar por qué fracasó la estrategia diplomática de la Unión Europea y cómo puede corregirse para que funcione mejor.

3.1

Aunque las relaciones entre Estados Unidos y China sean complicadas, parece que el acuerdo de Copenhague es en realidad la traducción del acuerdo celebrado entre Estados Unidos y los Estados que constituyen el Grupo BASIC (Brasil, Sudáfrica, India y China).

3.2

Se imponen varias observaciones:

Si la Unión Europea, que pretendía ser ejemplar, no parece apenas haber convencido al resto del mundo acerca del fundamento de su proceder es, sin duda, porque se ha basado demasiado en cálculos abstractos sobre los objetivos de reducción que todo el mundo necesitaba y en su régimen de comercio de derechos de emisión aún imperfecto y no ha hecho bastante en el lado práctico para demostrar la viabilidad de estos objetivos invirtiendo suficientemente en la investigación, la innovación y las técnicas de transformación que permitan la emergencia de una nueva economía con bajas emisiones de carbono y más eficaz en el plano energético, tanto para sí misma como para otros. Cabe esperar que la Estrategia Europa 2020 sea un instrumento útil a este respecto. Hemos de ser capaces de demostrar que una rápida transición hacia una economía con bajas emisiones de carbono es un éxito en la práctica que nos proporcionará una mayor ventaja competitiva a menos que otros hagan lo mismo. Esto tendrá una fuerza de inspiración en el mundo mucho mayor que el discurso pesimista sobre unos objetivos exigentes aparentemente imposibles de alcanzar, sobre la carga que supone cumplirlos y la importancia moral de compartir dicha carga.

3.3

En este contexto, con respecto al escenario internacional conviene no depositar todas nuestras esperanzas en la posibilidad de llegar a un acuerdo final sobre todos los puntos antes de que finalice 2011. Sería mejor no alcanzar un acuerdo final que lograr uno que incluyera objetivos inadecuados que indujeran a cierto conformismo frente a la amenaza creciente del cambio climático. Sería mejor presentar estos objetivos inadecuados como medida temporal o provisional, que es mejor que nada, en espera de un acuerdo más adecuado con objetivos más estrictos en una fecha posterior, cuando algunos de los países y grupos en cabeza hayan hecho progresos hacia una economía baja en emisiones de carbono y sean capaces de comprometerse con confianza a cumplir objetivos más ambiciosos y adecuados y de presionar a los demás para hacer lo mismo.

3.4

Entre tanto, la posibilidad de que no vaya a alcanzarse un acuerdo general no debería impedir que la comunidad internacional pueda progresar de manera gradual en la vía de negociaciones concretas y conseguir el avance de acuerdos sectoriales en materia de bosques, eficiencia energética, transferencia tecnológica, contribuciones financieras o la cooperación, por ejemplo en el ámbito de los vehículos eléctricos. El acuerdo de Oslo del pasado mes de mayo sobre los bosques tropicales a raíz de una conferencia internacional sobre el clima y los bosques constituye un buen ejemplo de una buena gestión. Y se ha traducido en una asociación que reúne a nueve países donantes como son Noruega, Estados Unidos, Francia, Alemania, Suecia, Reino Unido, Dinamarca, Japón y Australia con la Unión Europea y unos cuarenta países forestales. Esta nueva asociación pretende establecer inmediatamente un mecanismo financiero destinado a ayudar a los Estados a preservar sus bosques. Se han contraído compromisos de 4000 millones de dólares para el período 2010-2012. Así, se ha dado un nuevo impulso al Programa de Reducción de Emisiones de Carbono causadas por la Deforestación y la Degradación de los Bosques (REDD), que valoriza los bosques.

3.5

Este planteamiento se podría resumir en el lema: «Obras son amores y no buenas razones», así como en una actitud más modesta, no en cuanto a los objetivos, sino en la forma de presentarlos.

3.6

Hay que poner en práctica el acuerdo de Copenhague tal como está y como punto de partida, a fin de crear una dinámica general sin detenerse a tomar una posición ideológica. En cambio, hay que proponer proyectos concretos y rodearse de grupos de países dispuestos a participar en uno u otro proyecto, con lo que podríamos intentar evitar que los acuerdos de Kioto se transformen en un mito sagrado, aunque debemos ser sensibles al deseo de muchos países en desarrollo de mantener elementos clave del enfoque adoptado en Kioto.

3.7

Al margen de la cuestión de los países emergentes, la de los países pobres es crucial. No podemos dejarles creer que la lucha contra el cambio climático tiene como motivo mantenerlos tutelados. Hay que mantener las líneas del plan de justicia/clima para mostrar el compromiso y la buena voluntad de los países ricos.

3.8

A este respecto, el acuerdo financiero de Copenhague debería ser respetado, aportando de inmediato dinero fresco La contribución de la UE se ha establecido en 2400 millones de euros para el período 2010-2012. Por consiguiente, es necesario poner en práctica esta financiación lo antes posible. Por lo que respecta a Estados Unidos, es evidente que sólo cumplirán sus compromisos financieros si China e India se mueven, sobre todo por lo que respecta al sistema de medida, control y verificación.

4.1

Durante los últimos veinte años, los debates internacionales sobre el cambio climático se han basado en el trabajo científico del IPCC, que ha reunido a científicos de primer orden de todas las disciplinas pertinentes y de todo el mundo para revisar y evaluar la evidencia del cambio climático causado por el hombre y su impacto. Sucesivas evaluaciones llevadas a cabo por el IPCC a lo largo de los años han revelado un grado cada vez mayor de consenso y confianza científica acerca de la realidad del cambio climático causado por el hombre y sus consecuencias.

4.2

Desgraciadamente, se han registrado algunos fallos de procedimiento en algunos de los últimos trabajos del IPCC, que fueron aprovechados en el momento de la conferencia de Copenhague por los medios de comunicación y profesionales escépticos para tratar de sembrar la duda sobre la evidencia y la necesidad de actuar lo antes posible contra el cambio climático. Evidentemente, el IPCC necesita mejorar sus procedimientos para asegurar que su trabajo es totalmente transparente y que toda la evidencia y conclusiones son completamente revisadas por homólogos, tal como recomienda el reciente informe del Consejo Interacadémico.

4.3

Ninguna de las revisiones del IPCC ha desafiado sus conclusiones básicas y, a pesar de sus errores de procedimiento, el consenso científico internacional sobre la realidad del cambio climático y sus causas parece estar aumentando constantemente. Gobiernos de todo el mundo siguen convencidos de este hecho básico y se han comprometido con el Acuerdo de Copenhague acerca del objetivo de mantener el aumento de la temperatura por debajo de 2 °C. El CESE apoya decididamente dicha conclusión y esa expresión de voluntad política.

4.4

El Acuerdo de Copenhague también establece un marco para registrar los compromisos nacionales en favor de la reducción de los gases de efecto invernadero y los planes para lograrlo. Desde la cumbre de Copenhague muchos países han presentado detalles de sus planes y compromisos actuales. Esto resulta útil como señal de que se está actuando o proponiendo alguna acción en muchas partes del mundo. Pero los compromisos adoptados hasta ahora no serían suficientes para poder mantener el aumento global de temperatura por debajo de 2 °C. Incluso en su extremo superior, los actuales compromisos de los países desarrollados sólo tendrían como resultado una reducción del 18 % para 2020, que ni siquiera respeta el límite inferior de la estimación del IPCC en el sentido de que es necesaria una reducción del 25-40 % para esa fecha. Por consiguiente, el CESE considera que la UE debería abordar las negociaciones internacionales partiendo de la base de que los actuales compromisos nacionales sólo pueden considerarse un punto de partida, y debería intentar clarificar y reforzar los compromisos en la medida de lo posible.

4.5

Para progresar, el proceso de las Naciones Unidas, tal como ha funcionado hasta el momento, corre cierto riesgo de dar vueltas en círculo. Sin duda otras instancias u otros sistemas de negociaciones multilaterales pueden ser importantes en un primer momento: G-20, acuerdos multilaterales, etc., ya que podrán imprimir un nuevo impulso a las negociaciones de las Naciones Unidas proponiendo bases más sólidas y más realistas para la negociación. No se trata en absoluto de sustituir a las Naciones Unidas, sino de utilizar esta organización para preparar acuerdos con su sello. Se trata de llegar a acuerdos concretos y que se traduzcan en hechos y políticas, cuando estos acuerdos sólo cubrirían un aspecto de las cuestiones relativas al cambio climático o a las innovaciones en materia de energía limpia o con bajas emisiones de carbono. En este marco, la Unión Europea podría desempeñar un papel clave al garantizar la transparencia de las negociaciones y desarrollar una diplomacia activa en dirección a los países en desarrollo y las pequeñas naciones.

4.6

A este respecto habrá que hacer un seguimiento atento de la aplicación concreta de los compromisos contraídos por los Estados en el marco del Acuerdo de Copenhague, así como del plan quinquenal chino y una eventual normativa estadounidense.

4.7

Ello debe llevar a la Unión Europea a revisar su actitud, sobre todo la actitud que da la impresión de que pretende imponer un acuerdo vinculante de la misma inspiración que el que se ha impuesto a ella misma. Por otra parte, se puede cuestionar la naturaleza de tal acuerdo. Quien dice acuerdo vinculante supone la posibilidad de utilizar la coacción para hacerlo respetar. Ahora bien, es evidente que no tenemos los medios para ello y que nuestros interlocutores no lo quieren. Sería sin duda más oportuno hablar de acuerdo respecto a obligaciones precisas y controlables.

4.8

Evidentemente, muchos países importantes aún no están dispuestos a aceptar un acuerdo vinculante sobre objetivos generales. En un planteamiento «paso a paso», hablar de obligaciones precisas y controlables sería, sin duda, más aceptable para esos países.

4.9

Es indudable que habrá que celebrar acuerdos sector por sector, más concretos y técnicos: acuerdos de cooperación científica y de investigación y, por supuesto, acuerdos en materia de transferencia tecnológica y de ayuda a los países menos desarrollados, en el respeto de su soberanía, pero también con la garantía del buen uso de las ayudas y fondos concedidos.

5.1

En primer lugar, Europa debe poner en orden su propia casa y demostrar cómo una transición más rápida hacia una sociedad sostenible y con bajas emisiones de carbono puede convertirse en un éxito económico. Actualmente existe el peligro de que se ralenticen los programas encaminados a extender las energías renovables y a fomentar la eficiencia energética en todos los sectores, y de que nuestras nuevas industrias innovadoras en estos sectores pierdan terreno frente a la competencia extranjera que se está estimulando fuertemente en China, Corea del Sur y otros países. Europa necesita medidas más enérgicas para proporcionar a nuestras industrias clave con bajas emisiones de carbono el estímulo y la inversión que necesitan para mantener su posición competitiva en el mundo. Debería apoyarse especialmente a este sector en la aplicación de la Estrategia Europa 2020 y de los programas de recuperación nacionales.

5.2

La Comisaria de Acción por el Clima y los Ministros de Medio Ambiente de Alemania, Francia y el Reino Unido han recomendado que la UE se comprometa unilateralmente a ampliar por anticipado sus objetivos en materia de emisiones de CO2 para 2020 a fin de lograr una reducción del 30 % para esa fecha, en vez del compromiso actual del 20 %, sobre todo para generar la voluntad política y el compromiso imprescindibles para adoptar las medidas y hacer las inversiones necesarias en energías renovables y eficiencia energética. A juicio del CESE, el hecho de que, como consecuencia de la crisis económica, las emisiones en la UE se hayan reducido considerablemente no es por sí solo un motivo suficiente para proponer una mayor reducción, porque las emisiones pueden aumentar de nuevo en caso de recuperación económica. Sin embargo, el CESE apoyaría esa iniciativa del 30 % si las condiciones económicas y sociales así lo permiten sin pérdida de competitividad y siempre que vaya efectivamente acompañada de las medidas e inversiones necesarias para hacerla realidad. La UE necesita ante todo ser creíble. Los objetivos en materia de reducción de CO2 han de ser ambiciosos y perseguirse realmente.

5.3

En el frente internacional, parece importante realizar un intenso trabajo preparatorio en el seno de instancias como el G-20, que reúne a los países responsables del 90 % de las emisiones, para que sienten las bases de un acuerdo previo. A continuación, los acervos diplomáticos se recogerán en los trabajos de las Naciones Unidas. Este planteamiento debería, pues, ser transparente y asociar en la mayor medida posible a los países menos desarrollados.

5.4

Por otra parte, en el marco de las Naciones Unidas, conviene llegar a un proceso de negociación menos complejo. Como es sabido, las negociaciones de Copenhague fueron de una gran complejidad y se desarrollaron en seis sesiones, la mayoría de las veces en paralelo.

5.5

Conviene absolutamente ceñirse a una arquitectura de negociación simplificada, abandonando, en caso necesario, la referencia al protocolo de Kioto, que, en todo caso, sólo cubre el 30 % de las emisiones. Por supuesto, esto debería presentarse y explicarse de manera diplomática y sin dar la impresión de que los principales países emisores pretenden quedar eximidos de toda obligación imponiéndola a los demás.

5.6

Habría que concentrarse en elementos clave: limitación y reducción de las emisiones con objetivos claros, ayudas científicas, técnicas y financieras a los países menos desarrollados, seguido de acuerdos y la cuestión particular de la repoblación forestal, sin encerrarse en sistemas jurídicos complejos muy «apropiados» para desanimar a algunos y hacer fracasar las negociaciones.

5.7

El CESE también está de acuerdo con los objetivos de negociación específicos expuestos en los apartados 3.2 y 3.3 de la Comunicación de la Comisión para crear un marco sólido y transparente de control de las emisiones y el rendimiento energético, a fin de movilizar una financiación inmediata para el futuro inmediato, asegurar la financiación a largo plazo para los países en desarrollo, ampliar y reforzar el mercado de carbono internacional y reformar el Mecanismo de Desarrollo Limpio, que en la actualidad no logra cumplir sus objetivos de manera satisfactoria.

5.8

La Comunicación relativa a la política internacional del clima formula, en cambio, propuestas más pertinentes y realistas. Con razón la Comisión insiste en la necesidad de poner en práctica el acuerdo de Copenhague Así, subraya la orientación «sostenible» de la Estrategia Europa 2020, que define el crecimiento sostenible como una prioridad central en la visión de una Europa eficaz en el plano de los recursos, creadora de nuevos empleos ecológicos y que imprima un gran impulso a la eficiencia y seguridad energética.

5.9

Asimismo, subraya la importancia de progresar en la definición del sistema de seguimiento, control y verificación, pero se sabe que esta cuestión ha experimentado grandes dificultades en el curso de las negociaciones, sobre todo con China. Convendría, pues, encontrar un marco claro y transparente que no choque con el sentimiento de independencia y dignidad nacional. La Unión Europea podría desempeñar un papel al proponer a terceros países interesados métodos para la aplicación de instrumentos de medida y control.

5.10

Las disposiciones financieras inmediatas previstas por el acuerdo de Copenhague deben aplicarse lo más rápidamente posible. Éste sería el mejor medio de demostrar la buena fe de los países desarrollados respecto a los países en desarrollo, apoyándose, en caso necesario, en iniciativas ya existentes.

5.11

En cuanto a las financiaciones a largo plazo, la Comisión estima que podrá movilizar diversos tipos de recursos:

Por ello y pese a las dificultades, mantener y cumplir nuestros compromisos financieros es también una prueba de confianza respecto a terceros países y, sobre todo, los más pobres. Queda el dificilísimo problema del vector empleado para dispensar estos fondos, la apreciación de la pertinencia de los proyectos y su gestión para que lleguen a buen término.

5.12

También deben dedicarse más esfuerzos a la investigación y desarrollo en materia de energías renovables y al fomento de la eficiencia energética, aunque sólo fuera debido a la disminución de los recursos fósiles líquidos o gaseosos (petróleo y gas). Se trata de obtener una mejor asignación de los recursos para conseguir una mayor eficacia y poder demostrar que, detrás de las declaraciones políticas y las normas jurídicas, se han movilizado los medios necesarios para una acción concreta. Es muy inquietante que proyectos de futuro tan esenciales como Galileo o ITER encuentren de manera endémica dificultades de financiación.

5.13

A fin de apoyar sus esfuerzos diplomáticos, la Unión Europea también debería movilizar a la sociedad civil organizada para concienciar a la opinión pública de la necesidad de que nuestra sociedad evolucione hacia un menor derroche de los recursos naturales, hacia una mayor utilización de los recursos renovables y hacia actitudes personales más cívicas.