Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el «Informe de la Comisión: Informe sobre la política de competencia 2008»

El 23 de julio de 2009, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre el

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 15 de junio de 2010.

En su 464o Pleno de los días 14 y 15 de julio de 2010 (sesión del 14 de julio de 2010) el Comité ha aprobado por 111 votos a favor, 1 voto en contra y 8 abstenciones el presente Dictamen.

1.1 El CESE celebra que, por primera vez, la Comisión haya dedicado un capítulo a la problemática de los consumidores en el ámbito de la lucha contra los cárteles. Quisiera recordar el procedimiento de acción colectiva que todavía sigue pendiente de aplicación. Por otra parte, debe subrayarse el efecto y la importancia del Derecho de la competencia y la normativa antimonopolios en otros ámbitos que afectan a la sociedad civil y económica europea. En el futuro debería informarse acerca de estos aspectos.

1.2 El CESE acoge con satisfacción y apoya los esfuerzos de la Comisión por restablecer y hacer cumplir las condiciones de competencia equitativas en el mercado paneuropeo en el marco de la recuperación de las ayudas y garantías estatales. El CESE tiene la convicción de que ello es la clave para la credibilidad y plausibilidad del Derecho de la competencia europeo.

1.3 El CESE anima a la Comisión a redoblar sus esfuerzos para transmitir estas facetas de su actuación a toda la ciudadanía europea mediante la mejora de la comunicación.

1.4 El CESE pide a la Comisión que aclare si y en qué medida se basará en la experiencia adquirida en materia de ayudas estatales de emergencia a la economía real y financiera otorgadas con motivo de la crisis para modificar el reglamento y las orientaciones en vigor. El Comité confía en conocer la posición de la Comisión con respecto a las futuras ayudas estatales a las industrias de importancia sistémica (industria automovilística, etc.).

Al examinar los aspectos relativos a la competencia también hay que tener en cuenta las circunstancias y las exigencias que entraña la globalización.

1.5 El CESE reitera sus afirmaciones del dictamen sobre el Informe de Competencia 2007 de que la Comisión debe dirigir su atención a la importancia del dumping social, el incumplimiento de las normas de protección laboral, entre otros, e informar de los resultados. Esto debería adquirir especial importancia en el ámbito de los transportes.

2.1 El Informe de 2008 de la Comisión Europea se centra especialmente en los carteles y en la protección de los consumidores. Citando como ejemplo el cartel de los plátanos y el cartel del vidrio para automóviles (objeto de sanciones en 2008), la Comisión ha demostrado cómo los carteles de productores tienen un impacto negativo en los consumidores y en los precios que estos últimos deben pagar, así como en la capacidad de innovación de determinados sectores.

La Comisión señala también que el conjunto de instrumentos sobre la política de clemencia ha surtido efecto. La disposición a cooperar para descubrir carteles como factor atenuante a la hora de imponer multas ha tenido un impacto positivo en la actuación y los resultados de la Comisión. La Comisión ha ilustrado cómo la imposición de multas elevadas contribuye a reforzar el efecto preventivo general de la normativa antimonopolios y económica.

2.2 En 2008, la Comisión continuó su aplicación rigurosa de la normativa contra los carteles y multó a 34 empresas en siete asuntos relativos a carteles por un valor de 2 271 millones de euros.

En 2008 la Comisión realizó una estimación de los perjuicios causados. Para ello examinó dieciocho carteles, que fueron objeto de decisiones de la Comisión entre 2005 y 2007. Partiendo de la base de un incremento de los precios del 5 al 15 % en la producción de mercancías de los participantes de los carteles, estimó los perjuicios causados por dichos carteles entre 4 000 y 11 000 millones de euros.

Los cálculos de la British Office of Fair Trading (OFT) muestran que por cada cartel que se descubre tal vez otros cinco no lleguen a efecto o se abandonen. Basándose en estos cálculos, con las decisiones correspondientes a los dieciocho carteles tomadas en los años 2005 a 2007, incluido el efecto disuasorio, podría haberse acumulado un ahorro adicional del orden posiblemente de unos 60 000 millones de euros.

3.1.1 El 2 de abril de 2008, la Comisión adoptó el Libro Blanco sobre acciones de daños y perjuicios por incumplimiento de las normas de la UE de defensa de la competencia. A causa del instrumento que posibilita las reclamaciones individuales por incumplimiento de la normativa antimonopolios, este proyecto de la Comisión Europea sobre la normativa antimonopolios y el Derecho de la competencia suscitó muchos debates. EL CESE se pronunció a favor de la existencia de un instrumento comunitario que armonizase determinados aspectos de las acciones individuales y las colectivas en reclamación de los daños y perjuicios causados por las infracción de los artículos 101 y 102 del TFUE.

La Comisión también introdujo un procedimiento de transacción simplificado para la lucha contra los carteles. El conjunto de medidas de transacción, que entró en vigor el 1 de julio de 2008, se componía de reglamentos y comunicaciones de la Comisión. Los participantes en carteles que, tras la apertura del procedimiento y el acceso a la documentación pertinente, reconozcan su participación y responsabilidad, pueden ver reducidas las multas hasta un 10 %. Esto constituye una verdadera simplificación.

3.1.2 La Comisión publicó, también en 2008, sus orientaciones sobre las prioridades de control de la conducta excluyente abusiva de las empresas dominantes, en aplicación del artículo 82. Estas orientaciones exponen el marco analítico que utilizará la Comisión para determinar si es probable que la conducta excluyente de una empresa dominante dé lugar a un perjuicio para los consumidores.

3.1.3 Durante 2008 la Comisión inició además, o prosiguió, la revisión del Reglamento de exención por categorías aplicable a los acuerdos verticales, el Reglamento de exención por categorías en el sector de los vehículos de motor y el Reglamento de exención por categorías en el sector de los seguros.

3.1.4 Aplicación de las normas a asuntos que no son de cartel en materia de derechos de autor

3.1.4.1 En 2008, la Comisión prohibió a las sociedades de gestión del EEE miembros de la Confederación Internacional de Sociedades de Autores y Compositores (CISAC) que mantuvieran las restricciones de afiliación de miembros y cláusulas de exclusividad en sus acuerdos bilaterales recíprocos y una práctica concertada relativa a la delimitación territorial de estos acuerdos.

3.1.4.2 La Comisión actuó también contra los abusos de posición dominante imponiendo a Microsoft una sanción definitiva de 899 millones de euros. Los procedimientos judiciales entablados por esta causa finalizaron en diciembre de 2009.

3.2 Medidas estatales destinadas a empresas públicas y/o empresas con derechos exclusivos o especiales

3.2.1 El sector público también es objeto de la política de la competencia de la UE conforme al artículo 86 del Tratado CE.

La Comisión ya se pronunció en este ámbito mediante decisiones sobre los monopolios postales y la industria de la energía.

3.3 Control de operaciones de concentración y supervisión de las soluciones admisibles

En octubre de 2008, la Comisión publicó una nueva Comunicación y un reglamento de aplicación sobre este tema. El objetivo de ambos es velar por que en este ámbito haya una mayor protección de los consumidores, con precios más reducidos, gracias por ejemplo a unos requisitos de información más estrictos y a una sistematización de la información que debe indicarse con el producto.

Además, la Comisión ha expuesto qué medios y medidas se han tomado para proteger a los consumidores. A este respecto, el número de propuestas notificadas a la Comisión en 2008 fue muy elevado (347 asuntos de fusiones y cooperaciones). La Comisión emitió 340 decisiones finales.

3.4 Control de las ayudas estatales, adecuación de las normas de la política de competencia

3.4.1 En este ámbito la Comisión expresó en 2008 la necesidad y la urgencia de efectuar cambios. En el contexto de la crisis financiera, impulsó la aplicación del plan de acción sobre ayudas estatales. Se presentaron tres comunicaciones sobre el papel de la política de ayudas estatales en el contexto de las crisis y el proceso de recuperación.

3.4.2 En lo que respecta al desarrollo general de las normas de competencia, la Comisión, tal como anunció, aprobó un plan de aplicación del Reglamento general de exención por categorías.

3.4.3 Las Comunicaciones sobre las ayudas estatales otorgadas en forma de garantías (DO C 155 de 20.6.2008 y DO C 244 de 25.9.2008) exponen metodologías para calcular el elemento de ayuda en una garantía y ofrecen normas simplificadas para las PYME.

3.4.4 En 2008, la Comisión prosiguió su esfuerzo por mejorar la aplicación y control de las decisiones sobre ayudas estatales. Su propósito era dejar claro, con la publicación de la aplicación de las decisiones de recuperación y su ejecución más eficaz e inmediata, su disposición a limitar los efectos de las ayudas estatales.

Como ya anunciaba en el plan de acción correspondiente, la Comisión emprendió acciones legales en cinco asuntos con arreglo al artículo 88(2) del Tratado CE y en ocho asuntos con arreglo al artículo 228(2) del Tratado CE por incumplimiento por parte de los Estados miembros de sus obligaciones de recuperación.

3.4.5 El Marcador de ayudas estatales de 2008 muestra que los Estados miembros han cumplido el deseo de la Comisión de definir mejor las ayudas. El 80 % de las ayudas estatales concedidas por los Estados miembros en 2007 se concedió a un objetivo horizontal.

3.4.6 En lo que respecta al Marco comunitario de investigación y desarrollo e innovación, la DG Competencia examinó los aspectos relativos a las ayudas estatales (88 asuntos).

En el ámbito de la financiación de capital riesgo para las PYME, la Comisión aprobó 18 regímenes de capital riesgo de conformidad con las Directrices de capital riesgo.

La concentración en el sector de la energía y los aspectos medioambientales del cambio climático, incluido el apoyo al cambio de producción a procesos con menor emisión de CO2, han sido objeto de examen por parte de la Comisión. El Consejo de Energía llegó a un compromiso el 10 de octubre.

Las investigaciones de defensa de la competencia se centran en la conducta excluyente, la explotación abusiva y la colusión. En particular, la cuestión de la transmisión para los proveedores de energías que son nuevos en el mercado sigue siendo objeto de investigaciones en casi todos los Estados miembros.

4.2.1 Las ayudas al sector financiero en 2008 tuvieron un impacto muy significativo en la competencia del sector de los servicios financieros.

La Comisión Europea, junto con los Estados miembros, debe controlar las ayudas estatales en ese ámbito.

4.2.2 La Comisión formuló unas orientaciones en materia de medidas estatales. Desde entonces la Comisión ha examinado las medidas apropiadas para recapitalizar las instituciones financieras y ha puesto en marcha un número mínimo de medidas para luchar contra las distorsiones de la competencia desproporcionadas. Conforme a estas disposiciones, se aprobaron medidas concretas de garantías, en forma de ayudas individuales y ayudas a la liquidez para más de dieciséis países de la Unión Europea y para muchas instituciones de esos países.

4.2.3 La Comisión considera que actuó con rapidez para recuperar la confianza de los mercados.

4.2.4 Con las medidas tomadas ha demostrado que el Derecho de la competencia constituye un conjunto efectivo de instrumentos para superar las crisis.

4.3.1 La Comisión autorizó, para las empresas de la «economía real», la concesión de ayudas estatales, garantías de créditos, créditos subvencionados y ayudas de capital riesgo.

Se simplificó la carga de la prueba de las deficiencias del mercado como requisito previo de aprobación en el mercado del seguro de créditos a la exportación.

4.4.1 En este ámbito la Comisión se comprometió a transformar los monopolios nacionales en mercados competitivos. La recomendación de la Comisión de 2007 demuestra ahora su efecto en este ámbito. En 2008, la mayoría de las autoridades nacionales de regulación llegó a la conclusión de que las especificidades nacionales no son un obstáculo.

4.4.2 En el ámbito de la tecnología de la información, se completaron o prepararon para ser completados procedimientos de gran calibre. Se señala en el informe la transición de la radiodifusión analógica a la digital, así como las observaciones críticas sobre las ayudas estatales para los organismos públicos de radiodifusión.

4.5.1 En este ámbito la Comisión menciona los procedimientos en relación con el transporte ferroviario y multimodal y la entrada en vigor de las orientaciones sobre las ayudas estatales para los operadores ferroviarios, así como los controles y las decisiones en el ámbito de las fusiones para promover el transporte por ferrocarril en el transporte multimodal. Con respecto al transporte marítimo, planteó la perspectiva de completar el proceso de reforma de las normas de competencia. La prestación de servicios de interés económico general fue objeto también de determinadas actividades, como, por ejemplo, en el sector del transporte aéreo.

4.5.2 Faltan observaciones sobre el respeto de las normas sociales en el ámbito de la competencia en el sector de los transportes.

4.6.1 La Comisión estuvo activa en este sector sobre la base de las informaciones y datos disponibles. En particular, examinó el ámbito de la comercialización de medicamentos genéricos en el mercado y señaló un declive en la innovación.

La Comisión señaló que la introducción de una patente comunitaria única y de una jurisdicción única en materia de patentes sería buena para la capacidad de innovación de este sector. Según se desprende del informe de la Comisión, los procedimientos de aprobación y comercialización y fijación de precios y reembolso, que son diferentes en cada país, deberían simplificarse.

4.7.1 La Comisión no señaló ninguna tendencia hacia la consolidación del sector alimentario y otros servicios de abastecimiento. Presentó dos Comunicaciones sobre los precios de los productos alimenticios (COM(2008) 321 final y COM(2008) 821 final) que confirman este hecho.

5.1 La DG Competencia creó en 2008 la Unidad de relaciones con los consumidores. Se ocupa de transmitir información para comprender mejor el funcionamiento de los mercados. De modo inverso, recibe información y resultados sobre las deficiencias del mercado. La Unidad de relaciones con los consumidores llevó a cabo con éxito consultas con las asociaciones de consumidores, y participó en el debate con el CESE en la elaboración del Dictamen de iniciativa sobre «Democracia económica en el mercado interior»; se espera que en lo sucesivo continúe en esta línea de colaboración, procurando que la política de competencia tenga como finalidad el bienestar de los consumidores y la defensa de los valores de la sociedad civil.

6.1 En 2008, la cooperación dentro de la Red Europea de Competencia entre las autoridades nacionales de competencia y la Dirección General de la Comisión transcurrió sin problemas y la Comisión la ha descrito como un éxito.

6.2 Lo mismo cabe decir del trabajo y la cooperación con los órganos jurisdiccionales.

7.1 La Comisión comunica que, en el ámbito de la cooperación internacional, cooperó con China y Corea en 2008. Dentro de la OCDE desempeña un papel activo, así como dentro de la Red Internacional de Competencia.

8.1 La DG Competencia subraya sus excelentes relaciones con el PE, el Consejo y el CESE.

9.1.1 El Comité acoge favorablemente que la DG Competencia haya prestado mayor atención a los aspectos relativos a los consumidores, en particular por lo que respecta a la publicación de su «Libro Blanco sobre acciones de daños y perjuicios por incumplimiento de las normas de la UE de defensa de la competencia», que mereció su apoyo, si bien lamenta que, al cabo de más de dos años, aún no se haya constituido efectivamente un mecanismo judicial de acción colectiva para la defensa de los consumidores, tal como está previsto en el mismo, y respecto al cual el CESE se ha pronunciado favorablemente en varios dictámenes.

9.1.2 El Comité considera que hacer hincapié en la cooperación para la protección de los consumidores –manteniendo constantemente esta actividad– no debe hacer olvidar que la normativa antimonopolios debe cubrir también otros ámbitos además de la protección de los consumidores, como, por ejemplo:

9.2.1 El Comité apoya los esfuerzos por supervisar a los Estados miembros en los procesos de recuperación de los préstamos y garantías, de modo que se puedan restablecer unas condiciones de competencia equitativas.

9.2.2 De los informes presentados sobre procedimientos individuales en el marco de la creación de nuevos procedimientos destinados a emitir decisiones en materia de normativa antimonopolios mediante transacción, el CESE observa que la Comisión ha logrado buenos resultados con el nuevo conjunto de instrumentos adoptado. Por tanto, opina que las normas procedimentales deben adaptarse siempre a las condiciones cambiantes.

9.2.3 En el sector financiero, la credibilidad del Derecho de la competencia de la UE se verá puesta a prueba en las próximas décadas. Hace falta restablecer unas condiciones equitativas (level playing field). La actuación de la Comisión contribuirá a mejorar la confianza del ciudadano europeo en la legislación y las instituciones europeas.

9.2.4 El Comité pide a la Comisión Europea que al supervisar las ayudas estatales y sus requisitos garantice que en el sector financiero la recapitalización de los bancos se vincule a la restauración de la función de los flujos financieros y los mecanismos de concesión de créditos. La carga para las finanzas públicas solo puede justificarse si se apoyan de manera sostenible los objetivos de los beneficiarios en el marco de la economía real.

9.3 Se pide a la Comisión que aclare si (y en qué medida) su enfoque «caso por caso» y la consideración de la conveniencia política en la concesión de ayudas estatales para el sector financiero constituye una ruptura a largo plazo de los principios y normas aplicados hasta la fecha y si en el futuro se van a conceder ayudas conforme al artículo 107 (2A3) para otras industrias clave de importancia sistémica, por ejemplo, para el mercado de trabajo (industria automovilística).

9.4.1 El Comité apoya los esfuerzos de la Comisión para garantizar que las disposiciones sean beneficiosas para los consumidores en los sectores de la electricidad, gas, telefonía y transporte.

En lo que se refiere al Informe de 2007, el Comité señaló que el cumplimiento de la normativa social en este ámbito tiene un componente de competencia.

9.5.2 El CESE pide que se preste más atención a este aspecto en interés de los trabajadores del transporte. En el sector del transporte europeo sigue habiendo disparidades que generan distorsiones de la competencia en las normas sociales. El Comité considera que en este aspecto la Comisión Europea debería apoyar con mayor firmeza los esfuerzos de los Estados miembros.

9.6.1 El CESE considera que los intereses de los consumidores, de la democracia, la transparencia y la libertad de expresión de la sociedad civil se ven afectados en este ámbito.

9.7.1 El Comité acoge favorablemente la creación y funcionamiento de la Unidad de relaciones con los consumidores y apoya su ampliación por parte de la Comisión.

9.8.1 El CESE señala que la Red Europea de Competencia esté funcionando, tanto con las autoridades nacionales de competencia como en relación con los órganos jurisdiccionales.

9.8.2 El Derecho de la competencia, a juicio del Comité, no ha recibido la importancia que merece a nivel internacional.

9.8.3 En su Dictamen sobre el Informe de 2007 sobre la competencia, el CESE señaló ya explícitamente la importancia de las normas de competencia, el dumping social, el incumplimiento de la normativa laboral y ambiental. A la sazón pidió a la Comisión que se pronunciara sobre estos aspectos, lo cual no se ha hecho, por lo que reitera la petición.

9.8.4 El CESE pide a la Comisión que coordine las políticas de industria y de competencia.

9.9.1 El CESE se pronuncia a favor de que se tengan en cuenta algunos aspectos de la globalización, en particular las orientaciones del GATT y de la OMC, al evaluar las cuestiones relativas a la competencia.

9.9.2 Un ámbito que a juicio del Comité se echa en falta en el Informe de 2008 sobre la competencia es el efecto distorsionador de la propiedad estatal de los holdings financieros estatales, incluidos los no pertenecientes a la UE. Otro motivo de preocupación es el efecto de la adquisición de empresas europeas por fondos de otros países –también fuera de la UE- y la imposición de los intereses estratégicos estatales mediante participaciones de capital.

9.10.1 También debe prestarse atención a los aspectos de la competencia en el ámbito de los derechos de propiedad intelectual.

9.10.2 El comercio justo y la libertad de comercio no pueden ejercerse plenamente si se producen violaciones de los derechos de propiedad intelectual. El Derecho de la competencia es un arma efectiva en este terreno, y la Comisión debería prestarle la debida atención.

9.11.1 El Comité Económico y Social Europeo señala su disposición participar en esta cooperación.

Bruselas, 14 de julio de 2010.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Mario SEPI