Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Decisión del Consejo sobre directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros — Parte II de las Directrices Integradas Europa 2020»

COM(2010) 193 final

2011/C 21/12

Ponente general: Wolfgang GREIF

El 5 de mayo de 2010, de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Decisión del Consejo sobre directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros – Parte II de las Directrices Integradas Europa 2020»

COM(2010) 193 final.

El 27 de abril de 2010, la Mesa del Comité encargó a la Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía la preparación de los trabajos del Comité en este asunto.

Dada la urgencia de los trabajos, en su 463o Pleno de los días 26 y 27 de mayo de 2010 (sesión del 27 de mayo de 2010), el Comité Económico y Social Europeo ha nombrado ponente general a Wolfgang GREIF y ha aprobado por 134 votos a favor, 9 en contra y 12 abstenciones el siguiente Dictamen:

1.   Conclusiones

El CESE

2.   Contexto: crítica al calendario apretado de la Comisión y del Consejo

2.1   La Comisión Europea propuso el 27 de abril de 2010 una nueva serie de directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros. Forman, junto con las orientaciones de la política económica, las directrices integradas para la aplicación de la Estrategia «Europa 2020» para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. El Consejo Europeo de los días 25 y 26 de marzo de 2010 llegó a un acuerdo sobre una nueva estrategia, que deberá adoptarse oficialmente en el mes de junio.

2.2   El CESE ha manifestad en varias ocasiones su acuerdo con el planteamiento plurianual para una estrategia de futuro de la UE y siempre ha señalado que la amplia inclusión de los parlamentos, los interlocutores sociales y la sociedad civil a escala europea y nacional constituye una de las piedras angulares para el éxito de la coordinación de las políticas, inclusión que debe garantizarse en todas las fases (1).

2.3   Por ello, en su Dictamen sobre la estrategia de la UE a partir de 2010, el CESE pedía también que en el marco de la revisión de esta estrategia se eliminaran los obstáculos estructurales que se oponen a una participación eficaz de los Parlamentos y a un auténtico diálogo con los interlocutores sociales y la sociedad civil (2). Uno de los motivos de tal situación es el desarrollo insatisfactorio que desde hace años han tenido las consultas para la elaboración y renovación de las directrices.

2.3.1   El CESE ha lamentado esto en varios de sus dictámenes sobre las directrices y ha pedido insistentemente a la Comisión y al Consejo que modifiquen el calendario, en particular en los años que se corresponden con la fijación de orientaciones estratégicas en el marco de la coordinación. Es necesario garantizar una participación efectiva de todos los agentes sociales y políticos importantes a escala nacional y de la UE en el proceso decisorio de las políticas.

2.4   Por ello, el CESE lamenta aún más que el Consejo y la Comisión hayan establecido un calendario tan justo para la adopción de las directrices en este año en que deben aprobarse asimismo las prioridades decenales de la Agenda para el crecimiento y el empleo en el marco de la estrategia «Europa 2020». Tal calendario no permite en la práctica celebrar un verdadero debate con las organizaciones de la sociedad civil y los parlamentos.

2.5   En vista de ello, el Comité observa que no puede llevar a cabo las deliberaciones habituales entre los grupos de interés representados en su seno debido a que el plazo entre la publicación de la propuesta de decisión del Consejo y el momento para adoptarla resulta demasiado reducido. Por tanto, el CESE se ve obligado a expresar su posición mediante una especie de procedimiento de urgencia.

2.6   De ahí que el CESE comprenda que tantas voces pidan el aplazamiento de la decisión sobre la adopción de las directrices integradas, sobre todo en una situación en la que la UE está por decidir su estrategia general de desarrollo para los próximos diez años.

2.6.1   En caso de tal aplazamiento durante algunos meses, que acogería con gran satisfacción, el Comité se reserva el derecho de pronunciarse sobre las directrices propuestas en un detenido dictamen de iniciativa que tenga en cuenta las amplias consultas necesarias, sin perjuicio de los comentarios y recomendaciones que figuran en el presente dictamen.

3.   Observaciones generales sobre las directrices propuestas

3.1   En los próximos años, Europa tendrá que hacer frente a una situación sumamente grave en el ámbito del empleo debido a la crisis económica y financiera. Así, por ejemplo, algunos estudios recientes calculan que se necesitará toda una década para recuperar los más de diez millones de puestos de trabajo que se han perdido en los años de la actual crisis (3). En vista de ello, la lucha contra el desempleo debe ser uno de los principales objetivos de las políticas de la UE y de los Estados miembros. El CESE estima que tal objetivo debe reflejarse en mucha mayor medida en las directrices.

3.1.1   En total, las directrices propuestas se han reducido de las ocho que había hasta ahora a cuatro, y deben aplicarse sin cambios hasta 2014, de acuerdo con los planes de la Comisión. En principio, el CESE acoge favorablemente esta concentración y el ciclo plurianual, pero observa que muchos pasajes del texto son de carácter muy general y muy poco precisos. El CESE teme que, de este modo, las directrices no orienten debidamente las acciones necesarias en los Estados miembros. En todo caso, el CESE considera que un menor número de directrices exige indicadores más claros y fiables a fin de poder evaluar y seguir los avances logrados, en particular en el caso de las medidas destinadas a grupos específicos, pero sobre todo para la lucha contra la pobreza.

3.2   A ello hay que agregar que las directrices para el empleo propuestas casi no recogen objetivos cuantitativos, aparte de la mención de los tres objetivos fundamentales de la UE que deben servir de base para fijar los objetivos nacionales de los Estados miembros:

3.2.1   El CESE considera que ello implica un debilitamiento considerable del enfoque europeo y pone en duda que pueda lograrse que la consecución de los objetivos comunes tenga un carácter más vinculante si la formulación de la política de empleo se lleva a cabo casi exclusivamente en los Estados miembros.

3.3   El CESE no puede entender por completo la cautela mostrada a la hora de formular objetivos europeos, sobre todo en vista de que durante los debates sobre la estrategia para después de 2010 había pedido que no se abandonaran los objetivos comunes de la estrategia en curso, sino que se formularan objetivos más ambiciosos, teniendo en cuenta la situación de partida de cada uno de los Estados miembros (4).

3.3.1   En este sentido, el CESE ha formulado también en numerosos dictámenes propuestas para añadir objetivos mensurables en el marco de las directrices para el empleo: por ejemplo, sobre la igualdad de género, el empleo juvenil, la lucha contra las relaciones laborales precarias, la lucha contra la pobreza (incluso de las personas con trabajo), el empleo de personas con discapacidad, y muchos otros (5).

3.4   Hasta ahora, algunos objetivos sensatos – como, por ejemplo, la reincorporación de los desempleados de larga duración al mercado laboral, la oferta sin dilación de un puesto de trabajo o de formación para los jóvenes, la creación de guarderías que permitan conciliar la vida profesional y la vida familiar, la reducción de las diferencias de ingresos entre hombres y mujeres, entre otros – formaban parte de la columna vertebral de la Estrategia Europea de Empleo y, a juicio del CESE, deben mantenerse y, si es preciso, reforzarse.

3.5   El CESE lamenta que, en líneas generales, en el marco de las directrices para el empleo propuestas apenas se haga referencia a la política de igualdad y a la promoción de la mujer. Para reducir seriamente el riesgo de pobreza en Europa es necesario establecer objetivos e iniciativas ambiciosos, a fin de eliminar los estereotipos de género, la discriminaciones que aún existen en el mercado laboral y las causas estructurales de las diferencias de ingresos entre hombres y mujeres, y suprimir los obstáculos que marginan a las mujeres de determinados ámbitos profesionales y limitan las iniciativas empresariales de las mujeres (6). En todo caso, las directrices propuestas contribuyen muy poco a estos objetivos.

4.   Observaciones particulares y propuestas complementarias sobre las cuatro directrices para el empleo

4.1   Directriz no 7: Aumentar la participación en el mercado laboral y reducir el desempleo estructural

4.1.1   El CESE apoya en principio el objetivo de la UE consistente en aumentar la tasa de empleo de las mujeres y hombres de 20 a 64 años de edad al 75 % de ahora a 2020. Se trata de un objetivo sumamente ambicioso, ya que no solo se pretende aumentar dicha tasa, sino que también se ha excluido al grupo de edad de 15 a 19 años (con respecto al objetivo precedente). El CESE pregunta por la razón de que se excluya a los trabajadores jóvenes del cálculo de la tasa general de empleo.

4.1.2   A este respecto, el CESE observa igualmente que, en vista del actual desempleo sin precedentes de casi 24 millones de personas, el problema de los mercados de trabajo no es la falta de trabajadores en general, sino, en algunos Estados miembros, la falta de trabajadores cualificados, así como la gran escasez de puestos de trabajos disponibles. Por ello, para aumentar la participación en el mercado laboral y crear empleo habría que examinar igualmente medidas inteligentes y modelos de empleo para distribuir mejor el trabajo.

4.1.3   Teniendo en cuenta, precisamente, el elevadísimo nivel de desempleo existente en la UE, las políticas no pueden limitarse a mejorar la «empleabilidad» de los trabajadores. Con miras al futuro, por el contrario, deberán centrarse en mayor medida, en inversiones de futuro en los sectores de I+E, formación, infraestructuras, sanidad y servicios sociales, para crear empleo y poder movilizar eficazmente las posibilidades de empleo.

4.1.4   En este contexto, el CESE manifiesta también su inquietud por el hecho de que en el marco de las nuevas directrices ya no figure el objetivo del pleno empleo (que ocupaba un lugar central en las directrices anteriores); Se habla tan sólo de la eliminación del desempleo estructural y de la reducción de la «inactividad». En cualquier caso, el CESE considera que la directriz en cuestión debería revisarse de nuevo en dirección al pleno empleo.

4.1.5   A fin de evitar en la medida de lo posible un nuevo aumento de los solicitantes de empleo e impedir que se consolide el desempleo estructural, precisamente en una situación de crisis, todas las nuevas directrices integradas deben presentar una política macroeconómica equilibrada que vincule las políticas basadas en la oferta con las basadas en la demanda.

4.1.5.1   A juicio del CESE, las directrices propuestas no garantizan en suma este equilibrio, en particular esta directriz concreta no 7. Por lo que se refiere a las recomendaciones de políticas para el mercado laboral, se destaca excesivamente el aspecto de la oferta (mejora de la empleabilidad). Es algo que debe equilibrarse teniendo en cuenta a tal fin una política inteligente de la demanda que fomente la innovación y el crecimiento futuros y contribuya a la creación de nuevos puestos de trabajo.

4.1.6   Tampoco se menciona que la recuperación del crecimiento para estabilizar el mercado de trabajo se asegura ante todo por medio del incremento de la demanda interior (inversiones públicas y privadas). Así, por ejemplo, no se señala claramente que las medidas e inversiones coyunturales para proteger el empleo no deben finalizar demasiado pronto, a fin de evitar un nuevo aumento del desempleo. A este respecto, a juicio del CESE, la estrategia de salida y los planes de consolidación que figuran en las directrices relativas a la política económica sólo son aceptables si tienen en cuenta la coyuntura y el empleo.

4.1.7   En cuanto a la recomendación a los Estados miembros para que integren en sus políticas de empleo el principio de flexiguridad del Consejo, cabe señalar que esta directriz no menciona en absoluto que la calidad del trabajo debe constituir un principio de la misma importancia que la flexiguridad, como el CESE ha pedido repetidamente (7).

4.1.8   El CESE pide asimismo que se aclare que la búsqueda activa de empleo debería garantizase sobre todo mediante la prestación de servicios eficaces en el mercado laboral, y no tanto a través de los llamados incentivos en los subsidios de desempleo. Por ello, propone que se suprima la siguiente frase al final del apartado: «… acompañados de una definición clara de los derechos y responsabilidades para que los desempleados busquen trabajo activamente». Precisamente ante la crisis actual, el CESE considera que es indispensable incluir recomendaciones para hacer más estrictas las obligaciones del seguro de desempleo.

4.2   Directriz no 8: Conseguir una población activa cualificada que responda a las necesidades del mercado laboral promoviendo la calidad del trabajo y el aprendizaje permanente

4.2.1   El Comité acoge con agrado que la calidad del trabajo se mencione al menos en el título de esta directriz, pero manifiesta su sorpresa con respecto al hecho de que no aparezca una explicación que la concrete (por ejemplo, sobre el tema de la promoción de la salud en el trabajo, unos ingresos dignos, la organización de la jornada laboral y prevención de tiempos de trabajo excesivos, conciliación de vida profesional y vida familiar). El CESE esperaba igualmente que la promoción de la calidad de los puestos de trabajo estuviera más relacionada con la estrategia de flexiguridad, y que al respecto se subrayara la importancia de la flexiguridad, tanto interna como externa, ya que precisamente los mercados laborales interiores flexibles se han mantenido muy bien en la crisis.

4.2.2   Como el contenido de esta directriz coincide en gran parte con el de la directriz no 9, habría que considerar seriamente la posibilidad de fusionar ambas a fin de evitar duplicaciones. En cambio, debería introducirse una nueva directriz sobre la promoción de la calidad del trabajo.

4.2.2.1   El CESE ha observado en numerosas ocasiones que es precisamente cuando se establece un objetivo cuantitativo para aumentar las tasas de empleo que la dimensión cualitativa del crecimiento del empleo adquiere mayor importancia, porque el empleo a cualquier precio (condiciones precarias de trabajo, trabajadores pobres) no puede ser la solución.

4.2.3   El Comité reitera en este contexto su petición de que vuelvan a incorporarse también los objetivos cualitativos de empleo, que se han perdido en gran parte en los últimos años en el marco de la revisión de la Estrategia de Lisboa (indicadores de Laeken para medir la creación de empleo de calidad) (8).

4.2.4   El CESE propone a este respecto que se proceda igualmente a una observación sistemática de la calidad de los nuevos puestos de trabajo creados y recomienda que se haga referencia a los desafíos a los que se enfrenta el mercado laboral europeo señalados conjuntamente por los interlocutores sociales (9). Entre ellos se cuenta, por ejemplo, que el derecho laboral debe fomentar contratos de trabajo estables y que todos los trabajadores, independientemente del tipo de contrato que tengan, deben gozar de derechos de protección y seguridad de empleo adecuados.

4.3   Directriz no 9: Mejorar los resultados de los sistemas educativos y de formación en todos los niveles e incrementar la participación en la enseñanza superior

4.3.1   El CESE considera que una política para la creación de empleo de calidad – lo que implica igualmente objetivos ambiciosos en materia de formación inicial y formación profesional permanente y aprendizaje a lo largo de toda la vida – contribuye considerablemente al crecimiento y al aumento de la productividad. Por ello, el CESE celebra que se dé clara importancia a este aspecto.

4.3.2   Al igual que en la directriz precedente, se menciona un indicador para los jóvenes que corren el riesgo de quedar excluidos del mercado laboral. A fin de reducir el número de jóvenes que no tienen trabajo ni han finalizado una formación escolar o profesional, los Estados miembros deberían adoptar medidas específicas para prevenir el abandono escolar. A juicio del CESE, este punto central debería expresarse con mayor claridad, por ejemplo mediante el mantenimiento de objetivos ambiciosos, como

4.3.3   El CESE recuerda que para conseguir el objetivo de la Estrategia «Europa 2020» consistente en alcanzar una tasa de empleo del 75 % se requieren igualmente medidas adecuadas para el empleo de las personas con discapacidad, que representan el 16 % de las personas en edad de trabajar. En este sentido, el CESE se felicita de la inclusión explícita de este grupo de población en las directrices nos 7 y 10. Además, acogería con gran satisfacción la inclusión de la formación inicial y permanente para personas con discapacidad en la directriz no 9.

4.4   Directriz no 10: Promover la inclusión social y luchar contra la pobreza

4.4.1   El CESE celebra expresamente que «Promover la inclusión social y luchar contra la pobreza» constituya una directriz por separado. Con ello ve confirmada su posición, formulada en numerosas ocasiones, en el sentido de que la creciente desigualdad social en Europa exige medidas comunes para luchar contra la pobreza y la exclusión social. En este terreno se requiere toda una serie de medidas destinadas a grupos específicos. El CESE considera que, en particular, esta directriz también debería hacer más hincapié en la reducción del riesgo de pobreza que corren los niños y jóvenes e ir acompañada de objetivos concretos.

4.4.2   La reducción del riesgo de pobreza requiere igualmente una serie de indicadores estables y fiables para poder medir y supervisar los avances logrados. El CESE se pronuncia a favor de que la tasa de riesgo de pobreza se utilice como indicador normal de la pobreza relativa y deje de ser objeto de controversias. El CESE considera conveniente desarrollar complementariamente otros indicadores que midan también, por ejemplo, la relación entre ingresos y poder adquisitivo y la concentración del ingreso (coeficiente de Gini). Sin embargo, estos indicadores no deben llevar en ningún caso a diluir el objetivo primordial.

4.4.3   El CESE acoge favorablemente la recomendación dirigida a los Estados miembros de que, para luchar contra la pobreza, promuevan la plena participación en la sociedad y la economía y amplíen las posibilidades de empleo.

4.4.3.1   A este respecto, el CESE hace suyas las conclusiones de un reciente estudio de la Comisión, según el cual la lucha contra la pobreza y la exclusión social debe incluir igualmente medidas contra la «pobreza pese al trabajo» (10). Propone que se garanticen ingresos dignos y que, a tal fin, se luche contra la ampliación del segmento de los bajos salarios, para lo cual es necesario

4.4.3.2   Todos estos elementos deben incorporarse a esta directriz o subrayarse más. A este respecto, el CESE reitera también su propuesta, presentada recientemente, sobre los objetivos de los regímenes de ingresos mínimos y de ingresos de sustitución.

4.4.4   La lucha contra la pobreza también exige, en particular, medidas de empleo y formación para los grupos que corren un mayor riesgo de pobreza (mujeres solas con hijos, personas de origen inmigrante, mayores con derechos de pensión reducidos, personas con discapacidad). Sería conveniente que los pasajes y los objetivos relativos a la integración de estas personas en la sociedad y el mercado laboral fuesen más claros.

4.4.5   El CESE observa con satisfacción que se menciona igualmente el valioso papel que desempeña la economía social de mercado en la creación y protección del empleo, así como en la lucha contra la pobreza, y que se invita explícitamente a los Estados miembros a promover activamente esta economía. Esto se corresponde con la petición del CESE de que se aprovechen plenamente las posibilidades de la economía social de mercado, en especial con vistas a la creación de empleo en el sector de los servicios sociales.

(1)  Dictamen del CESE de 31.5.2005 sobre la «Propuesta de decisión del Consejo relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros (en virtud del artículo 128 del Tratado CE)», COM(2005) 141 final. - 2005/0057 (CNS), ponente: Sr. Malosse (DO C 286 de 17.11.2005) y de 13.2.2008 sobre la «Propuesta de decisión del Consejo relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros (en virtud del artículo 128 del Tratado CE)», COM(2007) 803 final/2 (parte V) - 2007/0300 (CNS), ponente: Sr. Greif (DO C 162/92 de 25.6.2008).

(2)  DO C 128 de 18.5.2010, p. 3.

(3)  Skills supply and demand in Europe: medium-term forecast up to 2020 (Oferta y demanda de competencias en Europa: previsiones a medio plazo hasta 2020) (Cedefop, 2010), pp. 35 y ss.

(4)  DO C 128 de 18.5.2010, p. 3.

(5)  Dictámenes del CESE

(6)  Dictámenes del CESE de 29.9.2005 sobre el tema «Las mujeres y la pobreza en la Unión Europea», ponente: Sra. King (DO C 24 de 31.1.2006); y de 12.7.2007 sobre el tema «Empleo para las categorías prioritarias (Estrategia de Lisboa)», ponente: Sr. Greif (DO C 256 de 27.10.2007); véase igualmente el Informe de la Comisión: Igualdad entre mujeres y hombres (COM(2009) 694).

(7)  Dictámenes del CESE de 22.4.2008 sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones - Hacia los principios comunes de la flexiguridad: más y mejor empleo mediante la flexibilidad y la seguridad», COM(2007) 359 final, ponente: Sr. Janson, coponente: Sr. Ardhe (DO C 211 de 19.8.2008); y de 4.11.2009 sobre el tema «La Estrategia de Lisboa después de 2010», ponente: Sr. Greif, CESE 1722/2009, punto 3.4.3.

(8)  DO C 128 de 18.5.2010, p. 3.

(9)  Key challenges facing European labour markets: Joint analysis of European Social Partners (Desafíos fundamentales de los mercados laborales europeos: un análisis conjunto de los interlocutores sociales europeos).(2007), pp. 61 y ss.

(10)  Working poor in Europe (Los trabajadores pobres en Europa), Estudio de Eurofound 2010.