10.12.2010   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 334/1

I.

La mejora de la gestión financiera de la Unión Europea y de las disposiciones relativas a la obligación, impuesta a la Comisión de rendir cuentas de su gestión de los fondos, constituye una tarea importante. La adopción de disposiciones reglamentarias puede contribuir a ello y las modificaciones propuestas implican cambios (algunos de los cuales están destinados a simplificar considerablemente los procedimientos) que ayudarán a los responsables a adoptar decisiones fundadas. Sin embargo, las disposiciones reglamentarias no son suficientes; para lograr mejoras fundamentales se precisan acciones por parte de los responsables de la Comisión, las otras instituciones y los Estados miembros.

II.

La Comisión ha indicado que esta propuesta superaba el alcance normal de la revisión trienal, aunque en la práctica las modificaciones que se proponen no son tan ambiciosas como se había anunciado. Por ejemplo (apartado 42), la exposición de motivos aborda la cuestión del cambio del régimen de subvenciones desde una gestión basada en los medios hacia un sistema basado en los resultados, pero en realidad, pese a algunas innovaciones como las disposiciones relativas a la concesión de premios, las propuestas formuladas no están a la altura de esta aspiración.

III.

La propuesta de la Comisión relativa a los ingresos afectados externos está adecuadamente fundamentada, pero no es necesario disponer de una categoría reservada a los ingresos afectados internos (apartados 6 a 9).

IV.

La Comisión formula propuestas relativas a un riesgo de error admisible o tolerable. El Tribunal observa que existe una incertidumbre considerable en torno a la definición y aplicación del concepto de riesgo admisible; además, en su propuesta la Comisión recurre al concepto de riesgo admisible únicamente como base para determinar qué nivel de pago irregular de los fondos debería considerarse admisible a posteriori. El Tribunal invita al Parlamento y al Consejo a considerar la posibilidad de que los reglamentos financieros exijan a la Comisión que mejore el examen al que somete las propuestas de gasto al presentarlas, y que refuerce su análisis de las causas de error. El Reglamento financiero no debería pretender limitar la responsabilidad del Tribunal en cuanto a la determinación de un nivel apropiado de importancia relativa (apartados 10 a 23).

V.

La propuesta de la Comisión sobre las modalidades de gestión se acompaña de una importante obligación de declaración de los responsables sobre la utilización de la totalidad de los fondos cuya gestión es compartida con los Estados miembros. No obstante, las propuestas plantean cuestiones relativas a los costes, las modalidades prácticas y la responsabilidad que exigen un examen pormenorizado (apartados 24 a 36).

VI.

El Tribunal recomienda que las normas de desarrollo tomen en consideración sus anteriores observaciones por lo que se refiere a las cuentas fiduciarias (apartados 38 a 41).

VII.

La mención en el Reglamento financiero de una base legal específica para la utilización de los instrumentos financieros es apropiada. Sin embargo, el Tribunal constata que la propuesta de texto añadido al Reglamento financiero no aborda la cuestión de la titularidad. No está claro si la Comisión prevé registrar la totalidad de los instrumentos financieros en el balance de la Unión Europea (apartados 43 a 47).

VIII.

Una parte importante de las propuestas relativas a la auditoría externa limitaría la capacidad del Tribunal de ejercer eficazmente las responsabilidades que le confiere el Tratado. El Tribunal recomienda por tanto al Parlamento y al Consejo que rechacen la mayor parte de estas propuestas (apartados 48 a 69).

IX.

La Comisión propone la creación de fondos fiduciarios europeos. El Tribunal señala a la atención del Parlamento y del Consejo las cuestiones relativas a la administración, la rendición de cuentas y la auditoría planteadas por la presente propuesta (apartados 70 a 78).

X.

La disposición relativa al «Reglamento financiero tipo simplificado» para los organismos particulares propuestos de las asociaciones público-privadas no prevé explícitamente la consulta del Tribunal. Este estima importante que dicho documento no limite en modo alguno su capacidad de control de la utilización de los fondos de la UE (apartados 79 a 81).

XI.

El Tribunal recomienda un mayor refuerzo de la disposición relativa a la prefinanciación, así como la adopción de medidas de gestión que permitan evitar la acumulación excesiva de pagos no liquidados (apartados 86 a 89).

XII.

Las propuestas introducen cierta simplificación de las disposiciones relativas a la elaboración y presentación de las cuentas. El Tribunal recomienda asimismo que se reafirme y clarifique el compromiso de la Comisión de elaborar los estados financieros con arreglo a las normas internacionalmente aceptadas (apartados 90 a 93).

XIII.

El Tribunal recomienda que se esclarezca la propuesta de la Comisión relativa a la auditoría de las agencias, con el fin de potenciar la contribución eventual de esta propuesta a la garantía global sobre la legalidad y la regularidad del gasto (apartados 94 a 99).

XIV.

El Tribunal sugiere una revisión de los requisitos de presentación de informes (apartados 101 y 102).

XV.

Consideradas globalmente, las propuestas recogidas en la refundición del Reglamento financiero proporcionarán a la Comisión posibilidades de mejorar la transparencia y la gestión financiera. La simplificación de la legislación sectorial sigue siendo no obstante una vía importante hacia la mejora significativa del rendimiento.

1.

La propuesta de la Comisión [COM(2010) 260 final] contiene numerosas propuestas de modificaciones detalladas de los artículos del Reglamento financiero. La exposición de motivos de esta propuesta presenta, de forma sintética, la intención y naturaleza de los cambios aportados a grupos de artículos. El dictamen del Tribunal respeta, en la medida de lo posible, la estructura de la exposición de motivos de la Comisión.

2.

El presente dictamen hace referencia, en caso necesario, al texto de la Comisión [SEC(2010) 639/2] en el que figuran los cambios eventuales relativos al Reglamento por el que se establecen las normas de desarrollo del Reglamento financiero, pero no pretende formular observaciones sobre la totalidad de este texto.

3.

La mejora de la gestión financiera de la Unión Europea y de las disposiciones relativas a la obligación impuesta a la Comisión de rendir cuentas de su gestión de los fondos, constituye una tarea importante. Los cambios aportados al Reglamento financiero pueden obrar favorablemente en este sentido y las modificaciones propuestas engloban muchos cambios aconsejables que permitirán nuevos avances en este proceso. Sin embargo, como el Tribunal indicó anteriormente (3), la mejora de la calidad del gasto de la UE supone, en particular, la simplificación de la legislación sectorial, acompañada de otras medidas destinadas a respaldar y animar a los responsables de la Comisión, otras instituciones y los Estados miembros, a que adopten una actuación rigurosa. Es poco probable que una legislación compleja permita obtener las mejoras en el rendimiento perseguidas por todas las partes interesadas de la UE.

4.

En algunos casos los apartados siguientes incluyen sugerencias de modificaciones detalladas de las propuestas de la Comisión, que se exponen en el anexo.

5.

La Comisión propone varias modificaciones en el título II del Reglamento financiero, que trata de los principios presupuestarios. El Tribunal observa que estas modificaciones (en particular, las medidas destinadas a simplificar las disposiciones relativas a la recuperación de intereses) están por lo general orientadas a simplificar y facilitar la ejecución presupuestaria conforme a los principios presupuestarios. Salvo con dos excepciones (tratamiento de los ingresos afectados y riesgo de error admisible), no formula observaciones detalladas al respecto.

6.

El Reglamento financiero en vigor prevé (en el artículo 18) varios tipos de «ingresos afectados», que deben utilizarse para financiar los gastos específicos. El artículo 10 del texto vigente establece que serán prorrogados automáticamente los ingresos no utilizados. La Comisión propone:

7.

La propuesta de la Comisión es razonable por lo que se refiere a los ingresos afectados externos. Los Gobiernos y las demás partes que han contribuido, por ejemplo, a programas de investigación o de ayuda, desean poder verificar que la utilización de sus fondos haya respondido a los fines previstos.

8.

Sin embargo, resulta innecesario mantener una categoría reservada a los ingresos afectados internos. Los ingresos generados internamente pueden gestionarse en el marco del procedimiento presupuestario normal.

9.

El Tribunal recomienda al Parlamento y al Consejo que adopten la propuesta de la Comisión por lo que se refiere a los ingresos afectados externos únicamente.

10.

El artículo 28 ter de la propuesta de la Comisión obliga (y no solo permite) a la autoridad legislativa a determinar el nivel de riesgo de error admisible «para un grado de agregación apropiado del presupuesto». Esta decisión «se tendrá en cuenta» en el marco del procedimiento de aprobación anual de la ejecución del presupuesto. El nivel de riesgo admisible se basará en un análisis de los costes y los beneficios de los controles. Los Estados miembros, las entidades y las personas encargadas de la gestión de los fondos de la UE deberán comunicar a la Comisión los costes del control de los gastos de la UE que han soportado.

11.

El considerando 27 especifica también que:

12.

El Tribunal presenta a continuación las observaciones referentes al propósito y a la definición, estimación y aplicación de un nivel de riesgo admisible, así como a las responsabilidades de las instituciones.

13.

El Tribunal ha señalado en el pasado (Dictamen no 1/2010) que un análisis de los costes y beneficios de los programas de gasto y de los riesgos de error probables podría aportar información para una revisión del marco reglamentario y de la estructura de gestión de los programas. Dicho en otros términos, la Comisión debería examinar las insuficiencias de los sistemas vigentes y analizar los costes y beneficios de varios cambios posibles. En caso de que sea difícil obtener un elevado nivel de conformidad con las normas del régimen, varias opciones parecen posibles, en particular: simplificar las normas del régimen, reestructurar el programa, reforzar los controles, tolerar un nivel de incumplimiento más elevado o, en caso necesario, de poner fin a la actividad.

14.

En cambio, el artículo 28 ter propuesto por la Comisión parece utilizar el concepto de riesgo admisible únicamente como base para determinar qué nivel de uso irregular de los fondos podría considerarse aceptable a posteriori. Sin embargo, no exige por ejemplo a la Comisión que estime el coste de los sistemas administrativos y de control, ni el porcentaje probable de incumplimiento, ni que tampoco determine las posibilidades de simplificación contempladas cuando propone nuevos regímenes de gasto (por ejemplo, al examinar los programas de gasto de la Unión a partir de 2014).

15.

En la actualidad, el Reglamento financiero no menciona las responsabilidades de la Comisión en cuanto a la elaboración de nuevas propuestas de gasto (salvo en el artículo 49, que evoca la necesidad de un acto de base). Cabe plantearse si el Reglamento financiero debería exigir a la Comisión que estime los niveles probables de incumplimiento, que lleve a cabo un análisis de impacto, y que evalúe los gastos generales y los costes de control previstos antes de presentar nuevas propuestas de gasto.

16.

Aunque la autoridad legislativa deba definir el «nivel de riesgo admisible» en términos numéricos, no se han determinado con claridad los parámetros necesarios. Como se ha indicado anteriormente, los ámbitos de gasto que deben cubrirse se definen de forma más pormenorizada en el proyecto de considerando que en el proyecto de artículo, lo cual crea confusión. Igualmente importante es el hecho de que el proyecto de texto no exponga claramente si el riesgo de error debe considerarse con relación al importe de gasto declarado como correctamente ejecutado por los beneficiarios finales (medición válida) o en función del volumen de desembolso por la Comisión (incluidos los anticipos, que presentan un interés limitado para reflejar si el gasto ha sido legal y regular en ámbitos como la gestión compartida o la investigación).

17.

El artículo 28 ter propuesto no clarifica si los «costes de los controles» deben incluir los costes a cargo de los beneficiarios. Cabe argumentar que este debería ser el caso para establecer un nivel de riesgo admisible mediante la comparación de los costes y los beneficios marginales de los controles adicionales, como indica la Comisión en sus comunicaciones. El texto tampoco precisa explícitamente si se tendrán en cuenta los costes a cargo de la Comisión.

18.

En caso de que la autoridad legislativa aceptara elementos de las propuestas de la Comisión, sería necesario examinar atentamente de qué forma ha de medirse si el riesgo de error se había efectivamente limitado a un nivel admisible.

19.

Como indicó el Tribunal en sus observaciones relativas a la Comunicación de la Comisión de 2008 «Hacia una interpretación común del concepto de riesgo de error aceptable» [COM(2008) 866], el concepto de nivel de error admisible, o riesgo de error, plantea cuestiones cuyo debate y decisión competen al Parlamento y al Consejo, tanto en su calidad de legisladores como en el contexto del procedimiento de aprobación de la ejecución del presupuesto. La propuesta de la Comisión refleja pues adecuadamente el reparto de responsabilidades entre instituciones.

20.

En cambio, la determinación del nivel de materialidad o importancia relativa compete al auditor externo. El Tribunal de Cuentas debe definir un «umbral de importancia relativa» con arreglo a las normas internacionales de auditoría.

21.

Estas normas exigen que el auditor externo:

22.

El Tribunal observa que si el Parlamento Europeo y el Consejo desearan definir umbrales de riesgo de error admisible, podrían tener cabida en el «derecho indicativo», por ejemplo en directrices, más que en la legislación.

23.

El Tribunal recomienda al Parlamento Europeo y al Consejo que consideren la propuesta de la Comisión teniendo en cuenta las observaciones anteriormente formuladas. Compete a las autoridades responsables de aprobar la gestión presupuestaria determinar las condiciones en virtud de las cuales otorgan esta aprobación. El Tribunal observa sin embargo que existe bastante incertidumbre en torno a la definición y aplicación del concepto de riesgo admisible, e invita al Parlamento y al Consejo a examinar si el Reglamento financiero debería exigir a la Comisión que mejore el examen al que somete sus propuestas de gasto al presentarlas, así como que refuerce su análisis de las causas de error. El Reglamento financiero no debería pretender limitar la responsabilidad del Tribunal en cuanto a la determinación del nivel apropiado de importancia relativa

24.

La Comisión propone reducir a dos el número de modalidades de gestión actualmente previstas por el Reglamento financiero: directa e indirecta. Todo gasto en gestión compartida con los Estados miembros estará sujeto a sistemas administrativos basados en los dispositivos utilizados actualmente en la agricultura.

25.

Se exigirá a los organismos a los que los Estados miembros confiaron la gestión del gasto que garanticen que este se ha sometido a una auditoría externa independiente y que presenten una «declaración de fiabilidad del órgano directivo» acerca de la exhaustividad y exactitud de las cuentas, del funcionamiento de los sistemas de control y de la regularidad del gasto correspondiente. Esta declaración, acompañada de la opinión de un auditor independiente, se presentará antes del 1 de febrero (junto con un informe de síntesis exigido a más tardar el 15 de febrero en caso de que la responsabilidad de efectuar el gasto competa a más de un organismo).

26.

La obligación impuesta uniformemente a los gestores de presentar la declaración a su debido tiempo debería mejorar la realización dentro del plazo y la coherencia de la presentación de informes financieros y de gestión.

27.

Sin embargo, las propuestas de la Comisión no permitirían simplificar los sistemas administrativos, sino que suscitan interrogantes, en particular:

Además, los beneficios globales de la propuesta no se han expuesto en detalle (véanse los apartados 35 y 36).

28.

Entre las modificaciones propuestas al Reglamento financiero figura la supresión de la antigua definición del cometido de los Estados miembros consistente en el ejercicio de «funciones de ejecución». Resulta fundamental que las responsabilidades de la Comisión con relación a la gestión compartida (4) estén claramente definidas; para ello deben fijarse los plazos de las actividades descritas en el artículo 53 bis, letra b), y debe exigirse a la Comisión que adopte una decisión que reconozca el importe final del gasto imputable al ejercicio.

29.

El gasto agrícola con cargo al presupuesto de la UE tendió, a lo largo de los años, a estar afectado por un nivel de error inferior a otros sectores de gastos de operaciones. Sin embargo, las diferencias entre el gasto agrícola y otros sectores son llamativas. Los beneficiarios de los pagos realizados con cargo a la política agrícola común suelen llevar a cabo la actividad requerida, y las autoridades nacionales efectúan controles antes de proceder a los pagos; aproximadamente el 70 % del gasto no se calcula en función del reembolso de costes, sino de criterios objetivos, como las tierras que pueden optar al régimen de pago único.

30.

En el caso del gasto en ámbitos como los Fondos Estructurales, Educación y Cultura, y Justicia y Asuntos de Interior, los beneficiarios de las subvenciones son diversos y reciben contribuciones de la UE para actividades en curso que son cofinanciadas por otras fuentes. Los pagos se efectúan antes de proceder a los gastos, y se aceptan solicitudes sobre la base de declaraciones que certifiquen que los gastos subvencionables se han efectuado.

31.

Por lo tanto, el sistema contable del organismo encargado de la gestión del pago no proporcionará un registro directo del derecho de pago, sino un registro indirecto de la información declarada por otros organismos. Además, los controles, por ejemplo, de un programa de infraestructuras, un programa de capital riesgo y un programa de formación pueden ser de naturaleza diferente y ejecutarse conforme a un calendario distinto.

32.

En consecuencia, la transposición de los sistemas administrativos vinculados a los pagos en el sector de la agricultura no será necesariamente fácil, como tampoco puede suponerse que el cambio propuesto permita transferir automáticamente a otras secciones del presupuesto las ventajas evidentes del sistema en vigor para el gasto agrícola.

33.

No se facilita ninguna indicación de los costes probables derivados de la creación de las estructuras mencionadas en el artículo 53 bis. La realización de un análisis de impacto relativo a las propuestas habría ayudado a la evaluación de tales costes.

34.

Las propuestas formuladas en este artículo parecen representar una inversión considerable que tiene como fin obtener información más precisa sobre los gastos reembolsables realizados por los beneficiarios. Si bien ello resultaría adecuado en caso de que los sistemas de pago no fuesen objeto de modificaciones, la exposición de motivos introductoria del Reglamento financiero anuncia un cambio hacia un «sistema basado en el rendimiento, sustentado en la definición de indicadores y objetivos acordados». La introducción de este sistema podría precisar la adopción de un marco administrativo diferente.

35.

La propuesta de la Comisión presenta importantes puntos en común con el Dictamen no 2/2004 del Tribunal sobre el modelo de «auditoría única» (y una propuesta de marco de control interno comunitario). En ambos casos se hace referencia a un sistema piramidal de controles coordinados del gasto, aplicable al conjunto del presupuesto, que respalda la garantía global a nivel de la Comisión. Si bien las propuestas formuladas en el proyecto de Reglamento financiero pueden contribuir a esta «pirámide de garantía», la propuesta de la Comisión no refleja de qué forma utilizará esta información para llegar a la conclusión de que las cuentas son exactas, y de que todos los regímenes de gasto están exentos de errores significativos.

36.

El Tribunal recomienda al Parlamento y al Consejo que examinen las propuestas de la Comisión a la luz de las observaciones formuladas, destacando que estas propuestas combinan cuestiones de arquitectura institucional y cuestiones de garantía por lo que se refiere a la fiabilidad de la información contable, la legalidad y regularidad del gasto, y el perfil de riesgo de los programas de gasto. Sería posible, por ejemplo, obtener una declaración de gestión para cada uno de los programas de gasto, sin insistir por ello en que sean organizados de la misma forma.

37.

El Tribunal no formula ninguna observación sobre las propuestas recogidas en el proyecto de Reglamento financiero.

38.

La Comisión propone que puedan abrirse cuentas fiduciarias (bajo la responsabilidad del ordenador encargado de la ejecución del programa o la acción de común acuerdo con el contable de la Comisión) en su nombre y por su cuenta. Estas cuentas serán gestionadas por una de las entidades a las que se refiere el artículo 53, apartado 1, segundo párrafo, letras c) y d), incluidas las instituciones financieras a las que se haya encomendado la ejecución de instrumentos financieros, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el Fondo Europeo de Inversiones (FEI).

39.

El Tribunal había fiscalizado anteriormente la gestión de las cuentas fiduciarias por la Comisión (por ejemplo, en el Informe Especial no 5/2009) y constató, en particular, que no se habían adoptado normas claras para la creación de cuentas fiduciarias.

40.

La Comisión lleva varios años utilizando las cuentas fiduciarias para poner en práctica programas y acciones como las operaciones de capital riesgo o las garantías para las PYME. Esta nueva disposición proporcionaría una base legal para la apertura de nuevas cuentas fiduciarias. Por lo que se refiere a la gestión de las cuentas fiduciarias existentes, no exigiría al ordenador encargado de la ejecución del programa o de la acción que obtenga el acuerdo del contable de la Comisión, ni establecería normas relativas a su utilización y supervisión.

41.

El Tribunal recomienda que la Comisión tenga en cuenta las observaciones presentadas en los apartados 30 a 32 del Informe Especial no 5/2009 del Tribunal al elaborar la versión final de las normas de desarrollo.

42.

La Comisión formula numerosas propuestas para adaptar el sistema de reembolso de los gastos (al permitir un mayor recurso a las cantidades fijas únicas o a la escala estándar de costes unitarios, etc.). No obstante, las propuestas de modificación del Reglamento financiero proporcionan escasas explicaciones sobre cómo se efectuará el paso a un sistema basado en el rendimiento. Existe por tanto un desfase entre las intenciones formuladas en la exposición de motivos [según la cual uno de los objetivos consiste en «impulsar el cambio del régimen de subvenciones desde una gestión basada en los costes reales (medios) hacia un sistema basado en el rendimiento (resultados), a fin de focalizar mejor los objetivos estratégicos y de lograr una simplificación importante de los requisitos procedimentales y documentales en interés de los beneficiarios, y facilitar el uso de cantidades fijas únicas»] y la realidad de las modificaciones que se proponen. Las propuestas relativas a los premios pueden indicar un abandono del sistema de reembolso de los gastos. Si la Comisión desea realizar avances significativos hacia un sistema de reembolso basado en el rendimiento debe abordar esta cuestión en las normas de desarrollo o en la legislación sectorial.

43.

Este nuevo título proporciona un marco legislativo para la utilización de los instrumentos financieros. Con arreglo a sus disposiciones la Comisión podrá recurrir a los instrumentos financieros en gestión directa o en gestión indirecta, encomendando tareas al BEI, al FEI y a otras instituciones financieras. Los instrumentos financieros eran considerados anteriormente como excepciones a los sistemas normalizados de concesión de subvenciones.

44.

La mención en el Reglamento financiero de una base legal específica para la utilización de los instrumentos financieros es apropiada por los motivos aducidos por la Comisión. Sin embargo, el Tribunal observa que las nuevas orientaciones definidas en la propuesta de texto añadido al Reglamento financiero no abordan la cuestión de la titularidad: no está claro si la Comisión pretende registrar todos los instrumentos financieros en el balance de la Unión Europea, como exigen las normas de contabilidad reconocidas internacionalmente (5) (véanse los apartados 46 y 92).

45.

El Tribunal había fiscalizado anteriormente la gestión de los distintos instrumentos financieros por la Comisión, así como por el BEI, el FEI y otros intermediarios financieros (véase por ejemplo el Informe Especial no 1/2009 o el Informe Anual relativo a 2008) y constató, en particular, que en algunos casos la supervisión de la utilización de los instrumentos financieros por la Comisión o por los intermediarios financieros encargados de su gestión no era adecuada.

46.

La Comisión pretende recurrir en mayor medida a los instrumentos financieros, y para conseguirlo deberá necesariamente supervisar su utilización e invertir en la formación de sus agentes en la gestión de los riesgos asociados (6); tendrá asimismo que velar por que los agentes sean conscientes de la necesidad de transparencia (incluida la presentación de la información con arreglo a las normas de contabilidad internacionalmente aceptadas).

47.

El Tribunal recomienda al Parlamento Europeo y al Consejo que soliciten a la Comisión aclaraciones complementarias por lo que se refiere a la titularidad de los instrumentos financieros, y sobre la forma en que prevé la rendición de cuentas sobre estos instrumentos y la presentación de información al respecto en los estados financieros de la UE. Además, el Tribunal recomienda que la Comisión incluya en las normas de desarrollo unas políticas apropiadas para la supervisión de la utilización de los instrumentos financieros, incluidos los que se ejecutan en régimen de gestión indirecta. También debería reforzar la capacidad de sus agentes de gestionar instrumentos financieros relativamente complejos.

48.

La Comisión formula varias propuestas pertinentes para los informes anuales (artículo 129, artículo 143, artículo 144 bis) y los informes especiales (artículo 144) del Tribunal. La Comisión (la principal entidad auditada por el Tribunal) no consultó al Tribunal (el auditor externo de la Comisión) antes de proponer estas modificaciones de las disposiciones relativas a las fiscalizaciones del Tribunal.

49.

La Comisión propone (además de la reordenación del artículo 143):

50.

El Tribunal no formula ningún comentario con respecto a los cambios propuestos al artículo 143, apartados 4 y 6.

51.

La propuesta de introducir una referencia al procedimiento contradictorio en el artículo 143, apartados 1 y 2, es redundante.

52.

El Tribunal considera que las propuestas de modificación del calendario del artículo 143, apartado 1, son inapropiadas. Desde un punto de vista formal, representarían una reducción significativa del plazo de que dispone el Tribunal para elaborar sus observaciones. El Tribunal señala además que la Comisión no ha propuesto adelantar la fecha en la que debe presentar las cuentas provisionales (artículo 128) y definitivas (artículo 129).

53.

El calendario propuesto llama particularmente la atención por lo que se refiere a los informes anuales de actividad de los directores generales de la Comisión y el «informe de síntesis» que permite una visión de conjunto. El Tribunal formula observaciones sobre estos documentos en sus informes anuales. El artículo 60, apartado 8, del Reglamento financiero establece que estos informes se comunicarán a más tardar el 15 de junio. El Tribunal tendría pues que remitir su proyecto de informe en la misma fecha en la que la Comisión debe transmitir su informe de síntesis sobre el funcionamiento del sistema de control interno.

54.

El Tribunal reconoce la conveniencia de comunicar cualquier documento disponible a la Comisión y demás instituciones a su debido tiempo y, en la práctica, se adelanta siempre que resulta posible a los plazos de transmisión formal previstos en el Reglamento financiero. Sugiere que sería preferible mantener los plazos formales vigentes y continuar apoyándose en la colaboración.

55.

En caso de que el Parlamento y el Consejo estimen en cambio que ciertos plazos deben ser adelantados, el Tribunal considera que será necesario adoptar el mismo enfoque por lo que respecta a los plazos de la Comisión.

56.

En este caso, sería especialmente conveniente reconsiderar el plazo de recepción de las respuestas de la Comisión y las demás instituciones al proyecto de informe anual del Tribunal (observaciones), que se ha fijado al 15 de octubre en el artículo 143, apartado 1. Si las instituciones no comunican sus respuestas definitivas y su traducción hasta una fecha tan tardía, resultará imposible publicar el informe anual dentro del plazo. El Tribunal debe recibir la totalidad de las respuestas y su traducción el 30 de septiembre a más tardar a fin de poder respetar el calendario vigente de presentación del informe anual a la autoridad presupuestaria a principios de noviembre.

57.

La propuesta de nuevo artículo 144 bis también debe considerarse teniendo en cuenta las limitaciones inherentes a la elaboración del informe anual del Tribunal.

58.

El Tribunal tiene que presentar informes sobre todos los gastos correspondientes a un ejercicio y no puede finalizar su programa de visitas de fiscalización hasta que la Comisión haya registrado la totalidad del gasto (7). En estas condiciones resulta inevitable que la comunicación de los resultados de fiscalización represente una fuente de tensión para todas las partes. Para hacer frente a esta situación se precisa colaboración, comunicación y diálogo.

59.

Por lo general la entidad auditada tiene la posibilidad de responder a las constataciones del Tribunal en tres ocasiones:

60.

La notificación de constataciones preliminares constituye una parte de los procedimientos internos del Tribunal, más que un documento adoptado por el Tribunal o una Sala (8). Por lo tanto, el Tribunal opina que en principio resulta inapropiado introducir en el Reglamento financiero una disposición como la recogida en el artículo 144 bis.

61.

Asimismo, se presentan objeciones prácticas significativas a la propuesta de la Comisión:

62.

En caso de reglamentarse la utilización de las notificaciones de constataciones preliminares, sería prioritario imponer a la Comisión una obligación legal de respuesta en un plazo máximo de seis semanas.

63.

El Tribunal recomienda al Parlamento y al Consejo que:

64.

La Comisión propone:

65.

Como en el caso del informe anual, el Tribunal considera que la referencia al procedimiento contradictorio es redundante.

66.

La segunda de las modificaciones supuestamente aclaratorias es confusa. La intención es presumiblemente que el Tribunal adopte la versión definitiva de un informe especial en un plazo de un mes tras la recepción de las respuestas. En cualquier caso, el Tribunal suele adoptar sus informes especiales inmediatamente después de haber recibido la versión definitiva de las respuestas de la institución de que se trate. El Tribunal considera que esta revisión del Reglamento financiero proporciona la oportunidad de suprimir este párrafo redundante del artículo 144.

67.

La propuesta del nuevo párrafo final del artículo 144, apartado 1, limitaría, sin una contribución positiva, la capacidad del Tribunal de presentar informes especiales de modo que tengan el máximo valor para los lectores. El Tribunal revisa continuamente la presentación de sus informes y otorga más importancia a las respuestas de la entidad auditada que la mayoría de las Entidades Fiscalizadoras Superiores. El Tribunal tiene entendido que la mayor parte de las instituciones nacionales de control invitan a la entidad auditada a formular observaciones sobre sus proyectos de informe, que a continuación sintetizan en el texto del informe. En caso de que deban efectuarse cambios el Tribunal preferiría este modelo de presentación.

68.

El Tribunal recomienda al Parlamento y al Consejo que no acepten las modificaciones al artículo 144 anteriormente mencionados y que consideren la supresión del artículo 144, apartado 1, tercer párrafo.

69.

La tercera frase del artículo 140, apartado 2, del Reglamento financiero en vigor diverge del texto del Tratado en tres aspectos: [en la versión inglesa,] los términos in conjunction sustituyen los términos in liaison del Tratado; el Reglamento financiero se refiere a las audit institutions en lugar de a los audit bodies y los servicios nacionales se describen como responsible en vez de competent. El Tribunal recomienda que en esta sección se adopte la terminología del Tratado.

70.

El proyecto de Reglamento financiero comporta un nuevo artículo 164, que proporciona un fundamento para la posible creación de fondos fiduciarios europeos, que seguirían el modelo de las operaciones de los fondos fiduciarios del Banco Mundial y de las Naciones Unidas y permitirían a la Comisión gestionar fondos procedentes de otros donantes (así como del presupuesto de la UE) poniéndolos en común. La Comisión propone depositar estos fondos en una cuenta bancaria específica, así como cobrar una tasa de gestión del 7 %.

71.

La decisión acerca de si la Comisión debería comenzar a gestionar los fondos fiduciarios es una cuestión política sobre la que el Tribunal no desea pronunciarse, pero sí señalar al Parlamento y al Consejo la importancia de las cuestiones vinculadas a la administración, costes, rendición de cuentas y auditoría planteadas por esta propuesta.

72.

Si bien puede ser apropiado recibir contribuciones en una cuenta bancaria específica, donde pueden conservarse hasta que sea preciso utilizarlas, son necesarias otras disposiciones para el empleo de las donaciones. Un fondo fiduciario destinado a responder a las necesidades provocadas por el terremoto en Haití, por ejemplo, supondría realizar gastos en la moneda local, adquirir suministros y servicios en varias monedas de la región del Caribe, y obtener bienes y servicios logísticos procedentes de la UE y de su periferia. Para ello sería necesario gestionar las operaciones relacionadas con los fondos fiduciarios a partir de diferentes cuentas bancarias, y que diversas delegaciones y agentes se encargaran de dichas operaciones.

73.

La contabilidad de los fondos fiduciarios sería por tanto una actividad compleja, estrechamente vinculada a otras actividades contables. Esta complejidad no se ve reflejada en el proyecto de texto de la Comisión sobre las «cuentas bancarias específicas».

74.

Conforme al proyecto de Reglamento financiero, la Comisión podría cobrar una tasa de gestión del 7 % de las contribuciones para la administración de un fondo fiduciario. El Tribunal comprende que este porcentaje (que se utiliza también en el contexto del Acuerdo Marco Financiero y Administrativo celebrado entre la Comunidad Europea y las Naciones Unidas) refleja el límite fijado para los gastos generales administrativos autorizados en otros ámbitos presupuestarios, en lugar de una evaluación de los costes adicionales susceptibles de ser contraídos para la gestión de un fondo fiduciario.

75.

Un aspecto de la propuesta consiste en que la Comisión, que actuaría también como donante, podría cobrar los gastos de gestión destinados a administrar su propia contribución al fondo. La ficha explicativa describe la cuenta bancaria específica como «fuera del presupuesto», lo que indica que la Comisión prevé tratar las transferencias al fondo fiduciario como gastos presupuestarios. La legitimidad del cobro por la Comisión de gastos de gestión para administrar sus propios fondos no está clara, como tampoco que la comisión de gestión del 7 % represente una estimación fundada de los costes probables.

76.

El proyecto de normas de desarrollo (artículo 231 bis) indica que el fondo fiduciario debe consolidarse con las cuentas anuales de la Comisión y que debe presentarse una cuenta anual a la autoridad presupuestaria en el marco del procedimiento de aprobación de la gestión presupuestaria. Cada fondo fiduciario debe someterse a tres auditorías como mínimo, realizadas por: el Servicio de Auditoría Interna, el Tribunal, y un «auditor externo independiente».

77.

Estas disposiciones pueden compararse con las relativas a los gestores tradicionales de fondos fiduciarios, que habitualmente implican la elaboración del estado consolidado del fondo fiduciario, sujeto a una auditoría única. Esta consolidación reduce significativamente los costes de auditoría. En el caso del Banco Mundial, los donantes que desean obtener garantías suplementarias sobre cada fondo fiduciario encargan al auditor externo del organismo gestor que efectúe un control, pero deben abonarle una comisión para sufragar los costes adicionales de esta auditoría.

78.

El Tribunal recomienda al Parlamento y al Consejo que tomen debidamente en consideración las observaciones formuladas al examinar esta propuesta de la Comisión, y que, en caso de respaldar la propuesta relativa a la creación de fondos fiduciarios europeos, reflexionen sobre las modalidades de elaboración de disposiciones sólidas y al mismo tiempo con una buena relación coste-eficacia.

79.

El proyecto de Reglamento financiero comporta un nuevo artículo 185 bis, que constituye una base para introducir explícitamente el concepto de asociaciones público-privadas (APP) y para encomendar su aplicación a un organismo específico de la asociación público-privada. La propuesta de la Comisión prevé que esta institución adopte un Reglamento financiero tipo simplificado, que presentaría un conjunto de principios necesarios para garantizar la buena gestión financiera. Estos principios, inspirados en particular en el nuevo artículo 53 ter del proyecto de Reglamento financiero, serían integrados en las normas financieras que deben adoptar los organismos dotados de personalidad jurídica creados en virtud de un acto de base y a los que se haya encomendado la aplicación de una APP de conformidad con el artículo 53, apartado 1, punto 2, letra e).

80.

Las asociaciones público-privadas constituyen, esencialmente, una forma de dispositivo jurídico a largo plazo, extremadamente útil y a menudo complejo. La ficha técnica elaborada por la Comisión indica que los socios estiman que las disposiciones del Reglamento financiero en vigor no son apropiadas. Sobre esta base (y tras un análisis pormenorizado), la Comisión consideró que, para la aplicación de una APP, debería añadirse a las existentes la opción adicional de confiar la puesta en práctica a un organismo específico de la asociación público-privada.

81.

La decisión acerca de confiar la puesta en práctica de una APP a un organismo específico de la asociación público-privada constituye una cuestión política sobre la que el Tribunal prefiere no pronunciarse. Las disposiciones relativas al «Reglamento financiero tipo simplificado» para los organismos específicos no prevén la consulta del Tribunal; sin embargo, este considera importante que dicho documento no limite en modo alguno su capacidad de controlar la utilización de los fondos de la UE.

82.

El Tribunal recomienda añadir la precisión «previa consulta al Tribunal de Cuentas» a la segunda frase de este artículo.

83.

El Tribunal no formula ninguna observación con respecto a esta propuesta.

84.

El Tribunal no formula ninguna observación sobre la sugerencia en materia de procedimiento realizada por la Comisión.

85.

El Tribunal desea que el Parlamento y el Consejo consideren detenidamente cuatro cuestiones en las que no se hizo hincapié en la exposición de motivos de la Comisión: la liquidación de los pagos de prefinanciación (artículo 81), las responsabilidades del contable (artículo 123), la auditoría de las agencias (artículo 185, apartado 4) y la proliferación de obligaciones en materia de presentación de informes en el Reglamento financiero.

86.

Durante los últimos años algunas secciones del presupuesto han presentado un nivel muy elevado de pagos de prefinanciación no liquidados. La propuesta de la Comisión responde a este problema.

87.

La Comisión propone, en particular, que el artículo 81 se complete con un nuevo apartado 4 en virtud del cual el ordenador competente deberá liquidar los pagos de prefinanciación «regularmente», pero sin especificar la frecuencia de la liquidación. No está claro que la modificación propuesta permita la consecución del objetivo fijado.

88.

El Tribunal recomienda al Parlamento Europeo y al Consejo que consideren el refuerzo de esta disposición, por ejemplo haciendo hincapié en el interés de evitar un aumento excesivo de los pagos no liquidados, o al permitir un único pago de prefinanciación.

89.

El Tribunal señala que la Comisión debería abordar el problema de un elevado nivel de pagos de prefinanciación no liquidados antes de modificar el Reglamento financiero, y sugiere a esta institución que fije un objetivo de reducción del nivel de pagos de prefinanciación no liquidados, y que supervise los avances logrados en su consecución a través de los informes anuales de actividad.

90.

Las propuestas de la Comisión simplifican y abrevian el texto sobre la rendición de cuentas. La fecha prevista para la presentación de los diferentes conjuntos de información financiera es objeto de algunas modificaciones.

91.

El Tribunal acoge favorablemente la simplificación del texto de este título, aunque opina que sería conveniente aprovechar esta oportunidad para exponer explícitamente la responsabilidad del contable de la Comisión en relación con las cuentas de esta institución y su correcta elaboración. No se trata de efectuar modificaciones en profundidad; en la práctica las cuentas se presentan en todos sus aspectos materiales con arreglo a las normas internacionales de contabilidad del sector público, pero su claridad puede ser mejorada.

92.

El Tribunal sugiere una modificación del artículo 123 que indique que las cuentas deben elaborarse con arreglo a las «normas contables internacionalmente admitidas para el sector público» (retomando los términos del artículo 133), pero que permita al contable hacer prevalecer la necesidad de reflejar una imagen fidedigna. De este modo solo se autorizaría al contable un tratamiento distinto del exigido por las normas cuando fuera necesario para reflejar una imagen fidedigna, y se le impondría la obligación de explicar el motivo de su proceder y de mostrar (en las notas relativas a las cuentas) en qué medida habrían sido diferentes los estados financieros de haberse aplicado las normas.

93.

El Tribunal recomienda al Parlamento y al Consejo, al examinar las propuestas de la Comisión relativas a esta parte del Reglamento financiero, que considere la introducción de la aclaración sugerida más arriba.

94.

La Comisión ha propuesto un nuevo artículo 185, apartado 4, que trata de la auditoría de las agencias de la UE y que prevé que los informes anuales específicos del Tribunal relativos a las agencias se elaboren basándose en los trabajos efectuados por auditores del sector privado, designados por cada agencia. El objeto preciso de la propuesta resulta algo ambiguo: la primera frase se refiere a la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos, mientras que la segunda hace referencia a las cuentas.

95.

La propuesta de la Comisión puede constituir una base para la mejora del marco de auditoría relativo a las agencias. Los auditores del sector privado tienen experiencia en formarse una opinión sobre la fiabilidad de las cuentas. El Tribunal comparte el punto de vista de la Comisión según el cual esta podría basarse en los trabajos de un auditor independiente del sector privado, debidamente designado, para emitir su dictamen sobre la fiabilidad de las cuentas de una agencia.

96.

Sin embargo, la cuestión de la legalidad y la regularidad resulta algo más compleja, ya que las obligaciones impuestas por la legislación de la UE están más alejadas de los trabajos de auditoría convencionales que llevan a cabo los auditores del sector privado. El Tribunal estima que la conducta más apropiada consistiría en exigir al auditor del sector privado designado que aplique «procedimientos acordados» por lo que se refiere a las cuestiones de contratación pública y asunción del personal, lo que permitiría a dicho auditor seleccionar una muestra «acordada» de procedimientos de contratación pública y asunción del personal y someterla a un conjunto de pruebas «acordadas». El Tribunal podría formarse entonces su propia opinión, a partir de los resultados de las pruebas, sobre la cuestión de la legalidad y regularidad de las cuentas de la agencia.

97.

Por lo tanto, el Tribunal sugiere prever su participación en la selección de los auditores del sector privado, ser propietario de los documentos de trabajo relativos a la auditoría y tomar en última instancia la decisión de prescindir de los servicios de un auditor del sector privado si lo juzgase necesario. Dado que la opinión de auditoría es la del Tribunal y que seguirá siéndolo, compete a esta institución el pleno control de todos los trabajos de auditoría sobre el terreno que sean objeto de externalización.

98.

Una propuesta revisada en este sentido permitiría al Tribunal continuar ejerciendo su mandato con una buena relación coste-eficacia, en el contexto de un número creciente de agencias y organismos.

99.

El Tribunal recomienda la adopción de la propuesta de la Comisión siempre y cuando se efectúen las modificaciones siguientes:

100.

Además de estas cuestiones, el Tribunal propone añadir una precisión al artículo 185, apartado 1, para garantizar que debe seguir siendo consultado antes de la adopción del Reglamento financiero tipo para las agencias y otros organismos.

101.

El Reglamento financiero prevé la elaboración de una serie de informes por la Comisión. Los estados financieros anuales y los informes relativos a la ejecución del presupuesto (artículo 121) se derivan de las normas internacionales. El Reglamento financiero impone otros requisitos en materia de presentación de informes, como el informe anual de actividades del ordenador (artículo 60, apartado 7) y el informe sobre la gestión presupuestaria y financiera (artículo 122). El Tratado también prevé un informe anual de evaluación de las finanzas de la Unión (artículo 318 del TFUE).

102.

Sin poner en duda el valor de estos informes, el Tribunal sugiere que el Parlamento Europeo y el Consejo podrían solicitar a la Comisión que examine la posibilidad de proseguir la simplificación y consolidación de los informes, teniendo en cuenta las necesidades de los usuarios.