11.8.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 188/1

1.

El Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000 estableció un objetivo estratégico para hacer de la Unión Europea la economía más competitiva y dinámica en el mundo basada en el conocimiento. Las conclusiones de Lisboa subrayaron el papel central de la educación y de la formación como los instrumentos principales aumentar el capital humano y su impacto en el crecimiento, la productividad y el empleo. La formación generalmente produce efectos externos positivos para la sociedad en su conjunto puesto que incrementa el número de trabajadores cualificados del cual pueden beneficiarse las empresas, mejora la competitividad de la economía y fomenta una sociedad del conocimiento capaz de seguir una senda más innovadora de desarrollo.

2.

Las empresas pueden, sin embargo, proporcionar menos que un nivel socialmente óptimo de formación si los empleados son libres de cambiar patronos y a otras empresas se beneficiará de contratar a empleados formados por ellas. Esto afecta en especial a la formación dirigida a las cualificaciones que son transferibles entre empresas. La ayuda estatal puede contribuir a crear incentivos adicionales para que los patronos proporcionen formación a un nivel socialmente deseable.

3.

La presente Comunicación presenta una guía relativa a los criterios a los que la Comisión aplicará para la evaluación de las medidas de ayuda a la formación. Esta guía pretende lograr que la argumentación de la Comisión sea transparente y crear previsibilidad y seguridad. En virtud del artículo 6, apartado 1, letra g), del Reglamento (CE) no 800/2008 de la Comisión, de 6 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado (Reglamento general de exención por categorías) (1). Cualquier ayuda a la formación individual, concedida ad hoc o sobre la base de un sistema, estará sujeta a esta guía cuando su equivalente de subvención sea de más de 2 millones de euros por proyecto de formación.

4.

Los criterios establecidos en esta guía no se aplicarán mecánicamente. El nivel de la evaluación de la Comisión y la clase de información que pueda requerir serán proporcionales al riesgo de distorsión de la competencia. La amplitud del análisis dependerá de la índole del asunto.

5.

Los trabajadores cualificados contribuyen a aumentar la productividad y la competitividad de las empresas. Sin embargo, los patronos y los empleados pueden invertir poco en la formación por varias razones. Los empleados pueden limitar sus inversiones en formación si son reacios a asumir riesgos, sufren de problemas económicos o tienen dificultades para indicar el nivel de los conocimientos adquiridos a los futuros patronos.

6.

Las empresas pueden abstenerse de formar a su mano de obra al nivel que sería óptimo para la sociedad en su conjunto. Esto se debe a las deficiencias del mercado ligadas a la positiva externalización de la formación y a dificultades para recuperar la inversión si los empleados son libres de cambiar de empresa. Las empresas pueden invertir menos en la formación, si están preocupadas porque una vez formado, un empleado se vaya antes que la empresa haya recuperado su inversión. Las empresas pueden ser reacias a proporcionar la suficiente formación a sus trabajadores a menos que la formación dé resultados rápidamente o sea bastante específica a las necesidades de la empresa o a menos que cláusulas especiales del contrato puedan impedir al empleado formado a salir de la empresa antes que se haya amortizado el coste de formación o se devuelva (la parte) del gasto de formación.

7.

Una inversión insuficiente en formación puede incluso ocurrir cuando la empresa puede recuperar completamente lo invertido pero sus beneficios privados son menores que los de la sociedad en su conjunto. Tal externalización positiva de la formación puede darse en especial cuando la formación mejora cualificaciones transferibles; es decir, cualificaciones que pueden utilizarse en más de una empresa. En cambio, la formación específica sólo produce una mayor productividad en una empresa específica y puede ser apropiada fácilmente por la misma (2). Por tanto el margen para exterioridades positivas de la formación específica es menos pronunciado que para tales exterioridades de la formación general.

8.

En los casos en que las empresas se enfrentan con más altos costes y beneficios inciertos para formar a trabajadores desfavorecidos o incapacitados (3) pueden tener incentivos para proporcionar menos formación a estos grupos. Sin embargo, uno puede esperar que la formación de los trabajadores desfavorecidos o incapacitados en general producirá efectos externos positivos para la sociedad en conjunto (4).

9.

Los Estados miembros deben demostrar que hay una deficiencia del mercado que justifica la ayuda. En su análisis, la Comisión atenderá, entre otros, a los aspectos siguientes:

10.

La ayuda estatal no es el único instrumento político de que disponen los Estados miembros para estimular la formación. La mayor parte de la formación se proporciona a través de sistemas de educación (por ejemplo universidades, escuelas, formación profesional llevada a cabo o patrocinada por las autoridades de Estado). La formación puede también ser emprendida por los individuos mismos, con o sin el apoyo de sus patronos.

11.

Cuando el Estado miembro considere otras opciones políticas, para las cuales se establezcan las ventajas de utilizar un instrumento selectivo como la ayuda estatal a una empresa específica, se considerarán que constituyen un instrumento apropiado. La Comisión en especial tendrá en cuenta cualquier evaluación de impacto de la medida propuesta que el Estado miembro puede haber hecho.

12.

La ayuda estatal para formación debe dar lugar a que su beneficiario cambie su comportamiento de modo que proporcione una formación mayor o mejor que sin la ayuda. Si no se produce tal aumento de la cantidad o de la calidad en las actividades previstas de formación, se considera que la ayuda no tiene un efecto de incentivo.

13.

El efecto incentivador se determina mediante un análisis comparativo de los niveles de actividad que se registrarían con y sin la ayuda. La mayor parte de los patronos consideran necesario formar a su mano de obra para asegurar un funcionamiento apropiado de sus empresas. No puede asumirse que sea siempre necesaria la ayuda estatal para formación, especialmente para la específica.

14.

Los Estados miembros deben demostrar a la Comisión el efecto de incentivo y la necesidad de la ayuda. En primer lugar, el beneficiario debe haber presentado una solicitud de ayuda al Estado miembro antes de iniciar el proyecto de formación. En segundo lugar, el Estado miembro debe demostrar que la ayuda estatal supone una mejora, en comparación a una situación sin la ayuda, cuantitativa, cualitativa, un mayor alcance o participantes específicos del proyecto de formación. La cantidad adicional de formación ofrecida con la ayuda puede ser mostrada, por ejemplo, por un número mayor de horas de formación o de cursos, de participantes, el paso de una formación específica de empresa a una formación general, o el aumento de la participación ciertas categorías de trabajadores desfavorecidos o discapacitados.

15.

En su análisis, la Comisión atenderá, entre otros, a los aspectos siguientes:

16.

El Estado miembro debe demostrar que la ayuda es necesaria y su cuantía se mantiene en el mínimo necesario para alcanzar el objetivo de la ayuda.

Los costes subvencionables deben calcularse de conformidad con el artículo 39 del Reglamento (CE) no 800/2008 y limitarse a los costes que produzcan las actividades de formación que no se emprenderían sin la ayuda.

Los Estados miembros deben proporcionar pruebas de que la cuantía de la ayuda no excede la parte de los costes subvencionables que no puede ser proporcionada por la empresa (5). En todo caso, la intensidad de ayuda nunca debe exceder la establecida en el artículo 39 del Reglamento (CE) no 800/2008 y se aplicará a los costes subvencionables (6).

17.

Si se proporciona la ayuda para lograr su objetivo es probable que sus efectos negativos se limiten y no sea necesario analizarlos (7). Sin embargo, en algunos casos, incluso cuando la ayuda es necesaria y proporcionada para que una empresa específica aumente la formación proporcionada, la ayuda puede dar lugar a un cambio en el comportamiento del beneficiario que distorsiona perceptiblemente la competencia. En estos casos la Comisión llevará a cabo un análisis completo de la distorsión de la competencia. El grado de distorsión causado por la ayuda puede variar dependiendo de las características de la misma y de los mercados afectados (8).

18.

Las características de la ayuda que pueden afectar a la probabilidad y al tamaño de la distorsión son:

19.

Por ejemplo, es probable que un sistema de formación subvencionado destinado a animar a la mayor parte de las empresas en un Estado miembro a llevar a cabo una formación tenga diverso efecto en el mercado que una amplia ayuda dada a una sola empresa para permitir que aumente su formación. Es probable que en este último caso se distorsione la competencia más perceptiblemente pues los competidores del beneficiario de la ayuda pierden capacidad de competir (9). La distorsión será incluso mayor si los costes de formación en las actividades empresariales del beneficiario representan una alta parte de los costes totales.

20.

Para evaluar las características de mercado, que pueden ofrecer un cuadro mucho más exacto del impacto probable de una ayuda, la Comisión entre otros considerará:

21.

La estructura del mercado se evaluará a través de su concentración, del tamaño de las empresas (10), la importancia de la diferenciación de productos (11), y de las barreras para la entrada y la salida. Las cuotas de mercado y los coeficientes de concentración se calcularán una vez que se haya definido el respectivo mercado. Generalmente cuanto menos empresas, más grande es su cuota del mercado, y menos competencia cabe esperar (12). Si el mercado afectado está concentrado con altas barreras de acceso (13) y el beneficiario de la ayuda es una empresa importante entonces es más probable que los competidores tengan que alterar su comportamiento en respuesta a la ayuda.

22.

Al examinar el sector la Comisión considerará entre otras cosas la importancia de la mano de obra formada para las actividades empresariales, la existencia de industrias con capacidad excesiva, si el mercado correspondiente está en desarrollo, asentado o en declive, las estrategias de financiación de la formación para los competidores (ayuda estatal, empleados, patronos). Por ejemplo, la ayuda a la formación en una industria en declive puede aumentar el riesgo de una distorsión de la competencia a mantener a flote una empresa no eficaz.

23.

La ayuda a la formación puede, en determinados casos, provocar distorsiones de la competencia en la entrada y salida del mercado del producto, en el flujo comercial y en la pérdida del personal que se ha beneficiado de la formación.

24.

En un mercado competitivo las empresas venden los productos que producen beneficios. Al alterar los costes, la ayuda estatal cambia la rentabilidad, y puede por lo tanto afectar a la decisión de la empresa de ofrecer un producto o no. Por ejemplo, una ayuda estatal que reduce costes de producción como la formación para el personal permitirá que resulta más atractivo y que se incorporen a un mercado empresas con pobres perspectivas comerciales o mediante productos nuevos o no en detrimento de competidores más eficaces.

25.

La disponibilidad de la ayuda estatal puede también afectar a la decisión de una empresa de retirarse del mercado en el que está operando. La ayuda estatal a la formación puede reducir pérdidas y permitir que la empresa permanezca más tiempo en el mercado lo que puede significar que otras empresas más eficaces que no obtienen la ayuda se verán forzadas a salir.

26.

La ayuda estatal a la formación puede dar lugar a que algunos territorios que se beneficien de condiciones de producción más favorables que otros. Esto puede dar lugar al desplazamiento de flujos comerciales hacia las regiones en donde se concede tal ayuda.

27.

Para sobrevivir en el mercado y maximizar beneficios, las empresas tienen incentivos para invertir en la formación del personal. La cantidad de inversión en la formación que cada empresa está dispuesta a hacer depende también de lo que sus competidores invierten. Las empresas subvencionadas por el Estado pueden reducir su propia inversión. Alternativamente, si la ayuda induce a su beneficiario a invertir más, los competidores pueden reaccionar reduciendo sus propios gastos en la formación. Si, para lograr el mismo objetivo, los beneficiarios de ayuda o sus competidores gastan menos cuando hay ayuda que en su ausencia, su inversión privada en la formación del personal es desplazada por la ayuda.

28.

El último paso en el análisis es evaluar hasta qué punto los efectos positivos de la ayuda son mayores que los negativos. Este ejercicio se hará caso por caso. Para equilibrar efectos positivos y negativos, la Comisión los analizará y hará una evaluación general de su impacto en productores y consumidores en cada uno de los mercados afectados. A menos que la información cuantitativa sea fácilmente asequible la Comisión utilizará la información cualitativa a efectos de evaluación.

29.

Es probable que la Comisión adopte una postura más positiva y por lo tanto acepte un mayor grado de distorsión de la competencia, si la ayuda es necesaria, está bien dirigida y es proporcionado para que una empresa específica aumente sus actividades de formación y la sociedad se beneficie más que el beneficiario de ayuda de la formación adicional proporcionada.