Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «La energía y el cambio climático como elemento central de la Estrategia de Lisboa renovada»

El 17 de junio de 2008, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre el tema:

«La energía y el cambio climático como elemento central de la Estrategia de Lisboa renovada».

La Mesa del Comité Económico y Social Europeo encargó a la Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social la preparación de los trabajos en este asunto.

Dada la naturaleza de los trabajos, en su 457o Pleno de los días 4 y 5 de noviembre de 2009 (sesión del 4 de noviembre de 2009), el Comité Económico y Social Europeo ha nombrado ponente general a la Sra. Sirkeinen y ha aprobado por 164 votos a favor, 6 en contra y 12 abstenciones el presente Dictamen.

1.1. El cambio climático y la seguridad del abastecimiento energético son dos de los mayores retos de este siglo. Las estructuras de producción y consumo tienen que cambiar hacia un uso de la energía y una emisión de gases de efecto invernadero decrecientes. Parte de la producción se quedará fuera, mientras que otra se desarrollará y crecerá. Se perderán puestos de trabajo y se crearán otros nuevos; se necesitarán medidas de apoyo. Cambiarán las necesidades de cualificaciones y de conocimientos. Será preciso desarrollar la investigación y las inversiones masivas.

1.2. En definitiva, es necesario y urgente pasar de las declaraciones políticas a las medidas prácticas, pero no es tarea fácil. Nuestros dirigentes políticos tienen que hacer ver claramente a los ciudadanos estos retos, así como sus consecuencias, y planificar cuidadosamente las medidas que sea necesario adoptar. Sin el apoyo de los ciudadanos y de la sociedad civil, estos cambios no podrán tener lugar. Muchas cuestiones sobre las consecuencias de las decisiones políticas de la UE siguen abiertas y requieren análisis e información por parte de la Comisión.

1.3. Las medidas concretas hacia una sociedad con baja emisión de carbono no pueden posponerse alegando la actual recesión económica, por seria que ésta sea. La crisis puede, y debe, verse también como una oportunidad para empezar de nuevo adoptando un enfoque diferente para lograr el crecimiento. El CESE subraya en particular la importancia de alcanzar un acuerdo internacional en Copenhague.

1.4. La Estrategia de Lisboa renovada debe incluir un plan de acción para lograr una economía con baja emisión de carbono. Ello debe lograrse mediante el respeto de los tres pilares del desarrollo sostenible –económico, medioambiental y social– y sin perder de vista el objetivo global de competitividad, crecimiento y empleo. Un marco económico competitivo es una condición previa para alcanzar los objetivos climáticos y energéticos, y las políticas en materia de clima y energía pueden, con el enfoque correcto, apoyar la creación de empleo y el crecimiento.

1.5. Los principales ámbitos de actuación son el desarrollo y las inversiones en tecnología, la toma de conciencia y los comportamientos, los aspectos sociales y educativos y la dimensión internacional. Para lograr resultados reales y sostenibles hará falta tiempo y recursos.

2.1. La política energética de la UE tiene tres objetivos paralelos: la seguridad del suministro, la competitividad y la protección medioambiental, que incluye mitigar el cambio climático. Si es necesario, debe concederse prioridad a la seguridad del suministro. La escasez de energía, incluida la generación de electricidad, es un riesgo cada vez más real, particularmente en un momento en el que la economía empieza a recuperarse.

2.2. Es preciso hacer frente a los efectos climáticos y medioambientales de la producción y del uso a gran escala de la energía mediante reglamentación. La UE ha aprobado unos nuevos límites máximos para el régimen de comercio de derechos de emisión, que cubren la producción de energía, las industrias de alto consumo energético y el transporte aéreo. Pese a las evaluaciones de impacto a nivel agregado, aún se desconocen los efectos prácticos de estas propuestas.

2.3. La eficiencia energética y el ahorro en todos los sectores de consumo energético, así como en la producción de energía, constituyen el elemento clave y con un alto potencial de seguridad energética y emisiones bajas. La UE ha puesto en marcha diversas políticas para ello y hay otras medidas políticas en fase de preparación. Las medidas prácticas adoptadas en los Estados miembros, no obstante, son aún escasas.

2.4. Es preciso diversificar las fuentes y vías de abastecimiento, y la combinación energética debe dirigirse hacia las alternativas bajas en carbono y en emisiones, como las energías renovables y la energía nuclear. La optimización y las resoluciones sobre combinación energética son competencia de los Estados miembros, pero las políticas de la UE en materia de energías renovables, así como la legislación sobre el medio ambiente y el clima, dirigen las decisiones que se vayan a adoptar.

2.5. Europa necesita desempeñar un papel más importante en las relaciones y los mercados internacionales de energía. Los problemas de suministro de gas que tuvieron lugar nuevamente en 2009 pueden finalmente llevar a la tan largamente esperada determinación de actuar en común.

2.6. El paquete de medidas sobre energía y cambio climático de 2008 incluye medidas que cabrá adoptar en todos los sectores para alcanzar los conocidos objetivos del 20-20-20 % en 2020. El objetivo principal de las emisiones de gases de efecto invernadero se incrementará hasta el 30 % en el contexto de un acuerdo internacional suficientemente ambicioso y a gran escala.

2.7. Una gran parte de las medidas para reducir las emisiones tiene que ser adoptada por los Estados miembros. Muchos detalles de la normativa, en particular respecto del régimen de comercio de derechos de emisión y el problema de la «fuga de carbono», deben decidirse a nivel comunitario.

2.8. No es posible saber aún cómo funcionará en la práctica el régimen en su conjunto. Entre las cuestiones de gran importancia cabe resaltar, por ejemplo, el precio del dióxido de carbono, el aumento del precio de la energía como consecuencia de las políticas en materia de energías renovables y el precio que entrañan para los presupuestos domésticos las medidas en los sectores no sujetos al régimen de comercio de derechos de emisión. Se requieren más estudios e información por parte de la Comisión.

2.9. Las negociaciones relativas al acuerdo internacional sobre cambio climático culminarán en diciembre de 2009 en Copenhague. El CESE ha expuesto su posición al respecto en un dictamen separado. El Consejo Europeo ha acordado las líneas principales para preparar la reunión de Copenhague, incluida la preparación de un sistema de reparto de las cargas para apoyar a los países más pobres.

3. Cuestiones que deben incorporarse a la Estrategia de Lisboa renovada en relación con las políticas energéticas y climáticas

3.1. Una economía basada en un bajo nivel de emisiones de carbono implica una serie de grandes cambios industriales. Las emisiones deben reducirse, y el uso de la energía y los recursos naturales debe desvincularse del crecimiento económico. Las estructuras de producción y consumo deben cambiar. Parte de la producción se quedará fuera, mientras que otra se desarrollará y crecerá; se perderán puestos de trabajo y se crearán otros nuevos. Cambiarán las necesidades de cualificaciones y de conocimientos. Se requieren inversiones masivas, así como las necesarias medidas de apoyo social.

3.2. Nuestros dirigentes políticos tienen que explicar claramente la situación, así como las consecuencias que tendrá en nuestra vida diaria. Los gobiernos tienen que aclarar qué es lo que se necesita como, por ejemplo, cuánta energía de combustibles fósiles es necesario sustituir, y con qué, o cuánta energía debemos ahorrar cada uno de nosotros. Sin el apoyo y la actuación de los ciudadanos estos cambios no podrán tener lugar. El papel de la sociedad civil es fundamental.

3.3. Las medidas para luchar contra el cambio climático y para asegurar el abastecimiento energético de Europa no pueden posponerse alegando la actual recesión económica. Las políticas para superar las crisis económicas deben apoyar los objetivos de una economía con baja emisión de carbono, y viceversa. La crisis puede, y debe, verse también como una oportunidad para empezar de nuevo adoptando un enfoque diferente para lograr el crecimiento.

3.4. La mayor parte de las políticas y de la legislación sobre las cuestiones climáticas y energéticas de los próximos años están ya adoptadas, con la importante salvedad de un acuerdo internacional. Ahora queda mucho por hacer a escala nacional, y no sabemos aún cómo funcionará todo ello. Por el momento es preciso evitar cambios de objetivos o de normativa de forma que se permita a todos los interesados prepararse y aplicar sus medidas con la mayor previsión y certidumbre posible. Los esfuerzos deben concentrarse ahora en la aplicación práctica.

3.5. Es preciso incorporar un plan de acción para una economía basada en la baja emisión de carbono en la Estrategia de Lisboa renovada. Ello debe lograrse mediante el respeto de los tres pilares del desarrollo sostenible –económico, medioambiental y social– y sin perder de vista el objetivo global de competitividad, crecimiento y empleo.

3.6. Deben adoptarse medidas apropiadas –planificadas y evaluadas cuidadosamente para lograr resultados efectivos al menor coste– e integrarse en las políticas estructurales cubiertas por las directrices integradas, las recomendaciones específicas por países y los planes nacionales de reforma. La Comisión debería reforzar el control de su aplicación. Es necesario utilizar otros indicadores, además del PIB, para seguir el desarrollo hacia la sostenibilidad.

3.7. El cambio viene impulsado por el desarrollo tecnológico, de un lado, y por un cambio en las actitudes y los comportamientos, de otro. Ambos necesitan tiempo para poder producir unos resultados reales y duraderos. Otros aspectos importantes son las inversiones, las cuestiones sociales y educativas y la dimensión internacional.

3.8. La competencia tecnológica es muy fuerte a escala mundial. Los Estados Unidos han destinado importantes recursos a I+D de tecnologías que mitiguen el cambio climático. Esta misma tendencia se observa en otras economías desarrolladas y cada vez más en las economías grandes y de rápido desarrollo.

3.9. Europa debe ser capaz de aprovechar las ventajas de ser pionera en las tecnologías «limpias» de energía renovable y de cambio climático. Ésta es una tarea muy exigente y urgente: por ejemplo, Japón está a la cabeza de la producción de coches híbridos y eléctricos, mientras que China pronto superará a la UE en tecnología eólica y a los Estados Unidos en energía fotovoltaica. No se puede esperar que poner precio al dióxido de carbono pueda proporcionar, por sí sólo, los incentivos suficientes para producir un cambio tecnológico.

3.10. La Comisión ha presentado una serie de iniciativas para potenciar las tecnologías climáticas limpias y renovables. Es preciso asignar más recursos del presupuesto comunitario a estos fines.

3.11. Sólo de la diversidad y de la sana competencia de los distintos enfoques, innovaciones y métodos surgen las tecnologías más eficaces. Ello significa que no debe abandonarse de forma prematura ninguna tecnología que pueda ser útil, como la fisión de cuarta generación o la fusión nuclear, sino que debe seguir desarrollándose con persistencia.

3.12. Hay que aprovechar las enormes posibilidades de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC).

3.13. Las nuevas tecnologías para la utilización de energías renovables, que se hallan aún lejos de ser rentables, no deben imponerse prematuramente al mercado por medio de ayudas elevadas (o de precios de compra artificiales). En su lugar, estos costes deberían emplearse en la investigación y el desarrollo de tecnologías energéticas sostenibles para la reducción de CO2 hasta que éstas estén preparadas para ser viables.

3.14. La tasa de financiación de I+D y de innovación en la UE es pequeña en comparación con los recursos de los Estados miembros. En la actualidad el nivel de esfuerzos de los Estados miembros varía considerablemente. Resulta de una importancia capital que se aporten más recursos, incluyendo los ingresos procedentes de subastas desarrolladas en el marco del Régimen de comercio de derechos de emisión, a la I+D en tecnologías limpias en particular, y que se busque alcanzar masa crítica y un grado de excelencia de primer orden mediante una cooperación eficaz. Estas medidas deben incorporarse de forma tangible a las directrices y planes de acción nacionales de la Estrategia de Lisboa renovada.

3.15. Las nuevas tecnologías e innovaciones sólo empiezan a usarse cuando hay inversión, la cual tiene lugar en los hogares, en las empresas y en el sector público. Las inversiones son necesarias para el desarrollo económico y el empleo, así como para alcanzar los objetivos energéticos y climáticos.

3.16. Es necesario invertir de manera urgente y masiva en producción de energía y en infraestructura de transportes. Por ejemplo, sería necesario invertir aproximadamente un billón de euros en la próxima década para reemplazar la capacidad de electricidad de salida, y ello aunque no se incremente la demanda. Las redes de transporte, en particular las transfronterizas, y la conexión de la energía renovable a la red eléctrica, requieren una importante renovación. La suspensión de inversiones durante la recesión y sus potenciales efectos a largo plazo suscitan serias preocupaciones.

3.17. La inversión exige unas determinadas condiciones generales, como un marco económico sano, la existencia de demanda y la posibilidad de acceso a los mercados. El marco reglamentario debe ser estable y previsible y debe evitar excesivas cargas administrativas y financieras sobre las empresas. Sólo las empresas rentables pueden invertir en el desarrollo de tecnologías y en la implantación de nuevas tecnologías.

3.18. Por lo tanto, un marco económico competitivo es un requisito indispensable para el logro de los objetivos energéticos y climáticos. Y, con el enfoque político adecuado, las políticas energéticas y climáticas pueden producir crecimiento y generar empleo.

3.19. Los recursos financieros se verán sometidos a presión cuando la I+D y las necesidades de inversión dentro de la UE compitan con la necesidad de financiar las medidas para mitigar el cambio climático y para la adaptación en los países en desarrollo. Los Estados miembros dispondrán de ingresos procedentes de la subasta de los derechos de emisión, pero no pueden cubrir todas las necesidades. Los responsables de la toma de decisiones deben ser prudentes a la hora de aumentar las cargas para las empresas debido al riesgo que ello entraña para sus inversiones en nuevas tecnologías.

3.20. Para poder reaccionar y cambiar el comportamiento, los ciudadanos deben saber qué es lo que está en juego y qué es necesario cambiar. Es preciso reforzar la sensibilización sobre lo que cada persona puede hacer y proporcionar la educación adecuada para ello. Esto es tarea tanto de las administraciones públicas como de las organizaciones de la sociedad civil. Un instrumento muy útil sería una lista de buenas prácticas, que debería elaborar la Comisión.

3.21. Aunque es muy positivo que el consumo de energía y las emisiones de gases de efecto invernadero estén hoy día en primera línea respecto de las técnicas de mercado y del asesoramiento a los consumidores, es de lamentar que también se produzcan casos de publicidad engañosa. Esto tiene que ser contrarrestado por los principales interesados.

3.22. La UE, acertadamente, se apoya en gran medida sobre instrumentos de mercado para sus políticas climáticas. El indicador de los precios debería modificar el comportamiento tanto de los ciudadanos como de las empresas. Sin embargo, éstos, por sí mismos, no pueden producir todos los posibles cambios de comportamiento. En algunos casos, como en el sector de la construcción, se necesita regulación, mientras que para otros fines se requiere un apoyo positivo.

3.23. Una mayor eficiencia energética produce normalmente ahorro económico. Se necesitan incentivos, especialmente en aquellos casos en los que los plazos de recuperación de la inversión sean relativamente largos, o cuando los que asumen los costes no obtengan beneficios. El Comité ya propuso anteriormente a la Comisión el estudio de la viabilidad de definir objetivos sectoriales respecto de la eficiencia energética, en concreto en sectores con repercusiones en el mercado interior.

3.24. Al objeto de no falsear la competencia en el mercado interior, la UE aplica unas normas comunes obligatorias sobre las ayudas públicas.

3.25. Las pautas de consumo cambiarán con el tiempo, y con ellas cambiará la producción. Según un estudio elaborado por la CES y la SDA (1), el impacto neto en el empleo de las medidas adoptadas para reducir en un 40 % las emisiones de gases de efecto invernadero en 2030 es ligeramente positivo; otras personas, no obstante, consideran este resultado y enfoque demasiado optimista (2). Según las conclusiones del estudio, se producirán, sin embargo, cambios considerables en las estructuras laborales y en las necesidades en materia de cualificaciones. Los cambios serán mayores en el interior de los sectores que entre ellos. Por ejemplo, se espera que se produzcan transferencias de empleo desde la generación de electricidad a las actividades relacionadas con la eficiencia energética, o desde el transporte por carretera a los ferrocarriles y las vías navegables.

3.26. Para que las empresas, los servicios públicos y la mano de obra puedan hacer frente a los cambios existirá una gran demanda en materia de educación y de formación. La educación y la formación, incluido el aprendizaje permanente, ha sido el tema principal de un dictamen anterior del CESE sobre el cambio climático y la Estrategia de Lisboa.

3.27. La Comisión ha presentado recientemente una serie de propuestas para mejorar la previsión de las cualificaciones que se necesitarán, lo cual es esencial para permitir reacciones oportunas mediante la educación y la formación. Unas mejores previsiones, una mayor adecuación de la oferta y la demanda de cualificaciones y unas medidas de aprendizaje permanente perfeccionadas forman parte natural de la Estrategia de Lisboa renovada.

3.28. Puesto que prácticamente todos los integrantes del mercado laboral se verán afectados por los cambios, todos deben tener acceso a la educación, de forma que puedan adaptarse a las nuevas exigencias. Para los que aún sigan encontrando problemas, los Estados miembros tendrán que seguir manteniendo unos sistemas de seguridad social completos.

3.29. La gente también se ve afectada por los cambios en las estructuras de costes como resultado de las políticas energéticas y climáticas. En particular, se necesita una supervisión constante de los efectos de los cambios en los precios de la energía. Los precios de la energía fluctúan fuertemente por distintos motivos, y uno de los objetivos de la política energética de la UE es limitar esas fluctuaciones en la medida de lo posible.

3.30. Las políticas medioambientales, especialmente las climáticas, empujan al alza los precios de la energía con el fin de reducir el uso de la misma. La desventaja de este enfoque político es que supone un freno a la competitividad de la industria europea y constituye un riesgo de «indigencia energética» para los ciudadanos. Reaccionar ante los aumentos de precio mediante una disminución del uso de la energía requiere normalmente inversiones en nuevos equipamientos, lo que puede llevar tiempo. Es preciso un enfoque muy equilibrado de los precios de la energía, que tenga en cuenta esos plazos, si se quieren obtener unos resultados positivos y sostenibles en lugar de plantear problemas económicos y sociales.

3.31. Las medidas para mitigar el cambio climático sólo en Europa tendrán escaso impacto, ya que las emisiones europeas de gases de efecto invernadero representan el 14 % del total de emisiones mundiales, y este porcentaje está disminuyendo. Sin una actuación por parte de todas las grandes economías, las emisiones no se restringirán de una forma ajustada al límite de 2o C de calentamiento, y Europa perderá competitividad y de ese modo pondrá en peligro el bienestar de sus ciudadanos. Por lo tanto, resulta vital alcanzar un acuerdo en Copenhague, y la UE debe seguir liderando el proyecto.

3.32. El objetivo en Copenhague debe ser, como dice la Comisión, «un acuerdo internacional suficientemente ambicioso y a gran escala que establezca reducciones comparables en otros países desarrollados y medidas apropiadas para los países en vías de desarrollo». Un elemento importante es un régimen de comercio de derechos de emisión internacional, o al menos regímenes compatibles, para garantizar tanto la reducción efectiva de las emisiones como una competencia en condiciones de igualdad.

3.33. Es evidente que los países en desarrollo pobres necesitarán asistencia económica para afrontar tanto la mitigación como la adaptación al cambio climático. El desarrollo de la transferencia de tecnología, y la fijación de normas claras al respecto, incluida la protección de los derechos de propiedad intelectual, así como el Mecanismo de Desarrollo Limpio, son elementos importantes.

3.34. El acuerdo internacional es también necesario para que Europa llegue a ser verdaderamente pionera en las mejores tecnologías climáticas y energéticas. En caso contrario, la demanda de estas tecnologías resultará mucho más débil.

3.35. La UE debe fortalecer su posición y su actividad en el plano internacional para poder asegurar el abastecimiento energético europeo. Operar en un contexto más amplio de política exterior, como plantea la Unión Europea, constituiría un gran apoyo. Tal como el CESE ha declarado ya en dictámenes anteriores, la UE debe también liderar un enfoque en materia de energía que sea responsable y sostenible.

Bruselas, 4 de noviembre de 2009.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Mario SEPI

(1) El estudio sobre cambio climático y empleo, encargado por la DG Medio Ambiente de la Comisión Europea, ha sido elaborado por un consorcio dirigido por la Confederación Europea de Sindicatos (CES) y la Social Development Agency / Agence pour le développement social (SDA), con inclusión de la consultora Syndex, el Instituto de Wuppertal y el Instituto Sindical de Trabajo, Ambiente y Salud (ISTAS). Este estudio puede encontrarse en http://www.etuc.org/a/3676.

(2) Hans Werner Sinn, «Das Grüne Paradoxon», Econ-Verlag, ISBN 978-3-430-20062-2.