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Bruselas, 21.12.2009

COM(2009)693 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

sobre el estado de aplicación de la Política de Productos Integrada

SEC(2009)1707

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

sobre el estado de aplicación de la Política de Productos Integrada

INTRODUCCIÓN

El 18 de junio de 2003, la Comisión adoptó la Comunicación titulada «Política de Productos Integrada - Desarrollo del concepto del ciclo de vida medioambiental»[1]. El presente informe resume el estado de aplicación de esa política. En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al presente informe se proporciona un análisis más detallado.

El concepto de Política de Productos Integrada (PPI) pretende definir una acción coherente, recurriendo a las herramientas políticas más adecuadas y a la participación de las partes interesadas, a fin de lograr productos más ecológicos que combinen un menor impacto ambiental y un mejor servicio para los consumidores. Recomienda la mejora constante del diseño y la fabricación de los productos, y el fomento de su utilización por parte de los consumidores.

El concepto de la PPI se basa en las siguientes observaciones:

- La producción y el uso de bienes y servicios (es decir, productos) provocan la mayor parte de los efectos negativos globales sobre el medio ambiente. La situación se agrava debido al número cada vez mayor de productos consumidos en la UE y en el resto del mundo.

- Las presiones e impactos ambientales de los productos se producen en las diversas etapas de su ciclo de vida (a lo largo de la cadena de producción, durante la fase de uso y la eliminación de los productos al final de su vida útil). Deben diseñarse medidas correctoras para evitar que la carga ambiental se traslade a otras etapas del ciclo de vida o a otras zonas geográficas.

- Dada la gran variedad de productos e impactos, no existe ningún instrumento político que, por sí solo, contemple a todos. En cada caso, debe elegirse el instrumento político o una combinación de instrumentos adecuados y utilizarse de forma coordinada, a menudo entre varios ámbitos políticos (por ejemplo, legislación sobre el diseño de productos, techos de emisión, etiquetado, medidas fiscales, compromisos voluntarios de la industria, etc.). Para una utilización óptima de esos instrumentos, se requiere la participación de numerosas partes interesadas, entre las que se incluyen responsables políticos, empresas y consumidores.

La Comunicación sobre la PPI de 2003 estuvo precedida por una serie de estudios preliminares en 1998 y un Libro Verde sobre la PPI[2] en 2001. La Comunicación definió el objetivo de la PPI y estableció cinco «principios»: 1) el concepto de ciclo de vida; 2) la cooperación con el mercado; 3) una mayor participación de los interesados; 4) la mejora constante de los productos; y 5) el uso coordinado de los instrumentos políticos. La PPI debía aplicarse mediante tres acciones estratégicas:

- Contribuir a las iniciativas políticas generales, especialmente la Estrategia de la Unión Europea para un Desarrollo Sostenible[3], el Sexto Programa de Acción en materia de Medio Ambiente[4] y el Marco decenal de programas sobre patrones sostenibles de consumo y producción[5].

- Completar las políticas de productos existentes, estableciendo un marco en el que puedan analizarse los problemas ambientales teniendo en cuenta el ciclo de vida de los productos.

- Reforzar la coordinación y la coherencia de los instrumentos de la política de productos relacionados con el medio ambiente.

Por tanto, la PPI no toma, en general, medidas concretas sobre productos específicos[6], sino que proporciona el marco conceptual, orientaciones y herramientas a toda una serie de políticas y agentes. La Comunicación destacaba posibles ámbitos de actuación y sugería las responsabilidades de los principales grupos de interesados.

El Consejo de Ministros de Medio Ambiente[7] celebró esa iniciativa y apoyó «… la intención (de la Comisión) de animar a los actores pertinentes a que incluyan en sus políticas objetivos de reducción del impacto medioambiental de todos los productos, con el fin de mejorar de forma continua los productos y servicios …».

Desde entonces, el concepto y los instrumentos de la PPI se han puesto en práctica a todos los niveles políticos, con la participación de las empresas y de otros interesados, en diferentes grados.

ESTADO DE APLICACIÓN

Actualmente, los principios de la PPI están integrados en numerosas iniciativas, y los resultados de la investigación realizada y los instrumentos desarrollados, como se indica en la Comunicación, son de uso generalizado. No obstante, esas iniciativas no contienen, en general, referencias explícitas a la PPI. La utilización del enfoque de la PPI debe, por tanto, evaluarse basándose en los contenidos de las políticas, más que en referencias explícitas. Asimismo, la ambición de lograr una mayor coherencia de las políticas de productos ha aumentado de manera significativa desde su concepción, formando parte de la agenda «legislar mejor»[8]. De hecho, los principios de la PPI se han integrado con éxito en el marco general del Plan de Acción sobre Consumo y Producción Sostenibles y una Política Industrial Sostenible (SCP/SIP) con el Plan de Acción SCP/SIP de 2008[9] , que incluye efectivamente e impulsa el proceso iniciado con la Comunicación sobre la PPI.

De cara al futuro, parece oportuno completar la integración de los dos procesos y considerar la PPI un elemento importante del programa SCP/SIP.

EJEMPLOS DE APLICACIÓN DE LA PPI EN LA COMUNIDAD

Varias iniciativas políticas elaboradas a raíz de la Comunicación sobre la PPI reflejan el planteamiento de la PPI en pos de productos más ecológicos teniendo en cuenta todo el ciclo de vida.

El Plan de Acción sobre Consumo y Producción Sostenibles y una Política Industrial Sostenible (SCP/SIP) combina los instrumentos de la PPI en un paquete de medidas coherentes a favor de productos más ecológicos y pautas de consumo más inteligentes. Por tanto, se trata de una contribución importante a la aplicación de los instrumentos de la PPI en la Comunidad, que incluye, por ejemplo: legislación para la mejora constante del diseño de los productos , junto con nuevos sistemas de etiquetado que respondan a la demanda de los consumidores de productos con un elevado comportamiento medioambiental, un marco de contratación pública ecológica de bienes y servicios y la posibilidad de incentivos financieros para estimular la utilización de tales productos. Además, el « Foro de Minoristas », establecido con arreglo al Plan de Acción SCP/SIP, aplica el instrumento de la PPI relativo a la adquisición de productos más ecológicos por parte de las empresas y garantiza la cooperación entre los diferentes interesados a fin de que los consumidores estén mejor informados sobre la sostenibilidad[10].

La Directiva sobre el diseño ecológico de productos que utilizan energía es una transposición directa de los principios de la PPI en la normativa sobre el diseño de los productos. Su ámbito de aplicación se ha ampliado en 2009 a más grupos de productos (productos relacionados con la energía) en el contexto del Plan de Acción SCP/SIP[11].

La nueva Directiva Marco de Residuos[12] confiere carácter jurídicamente vinculante a varios elementos de la PPI, en particular el requisito de que la política de residuos tenga en cuenta todo el ciclo de vida de los materiales. El concepto de ciclo de vida inspiró una disposición de la Directiva sobre pilas y acumuladores [13], que permite la eliminación, en lugar del reciclado, solo si supone una ventaja medioambiental respecto a todo el ciclo de vida.

Las estrategias temáticas sobre el uso sostenible de los recursos naturales[14] y sobre prevención y reciclado de residuos[15] respaldaron el concepto de ciclo de vida y la necesidad de mejora constante, así como el principio de colaboración con el mercado. Un ejemplo de ello es el llamamiento de la estrategia de residuos a favor de mercados del reciclado sólidos en la UE.

Inmediatamente después de la adopción de la Comunicación sobre la PPI, la Comisión empezó a preparar una Plataforma europea relativa a la evaluación del ciclo de vida , un sistema europeo de referencia para los datos sobre el ciclo de vida y un manual sobre la evaluación del ciclo de vida. Continúan los trabajos a fin de elaborar orientaciones específicas para la aplicación del concepto de ciclo de vida en ámbitos políticos concretos, que incluyan asimismo toda la dimensión internacional. Dos proyectos piloto voluntarios, que examinan además los aspectos prácticos de la PPI y, en particular, el concepto de ciclo de vida[16], han dado lugar a compromisos voluntarios de las empresas a este respecto.

Para contribuir a desarrollar medidas específicas , la Comisión ha evaluado cuáles son los productos que generan mayor impacto ambiental y qué opciones existen para mejorarlos[17]. Las acciones centradas en la vivienda, el transporte y los productos alimenticios se desarrollan, entre otros ámbitos, en la mesa redonda SCP sobre la alimentación en Europa , creada recientemente (2009)[18], y en la página de Internet BUILD-UP[19].

La iniciativa a favor del mercado líder del reciclado tiene por objeto fomentar la demanda de productos fabricados con materiales reciclados que ofrezcan una ventaja ambiental desde el punto de vista del ciclo de vida. El mercado líder de bioproductos pretende promover el desarrollo de productos sostenibles a partir de materias primas renovables, por ejemplo productos bioquímicos y bioplásticos[20].

El sexto y el séptimo programas marco de investigación han financiado una serie de proyectos destinados a facilitar la aplicación de las políticas de la PPI, especialmente en los ámbitos de la mejora de la metodología de evaluación del ciclo de vida, el diseño ecológico, la ecología industrial, la prevención de residuos, el reciclado, las biorrefinerías y el consumo sostenible.

EJEMPLOS DE APLICACIÓN DE LA PPI EN LOS ESTADOS MIEMBROS

El concepto de la PPI está perfectamente asentado en las actividades de los Estados miembros, a menudo en estrecha relación con las actividades comunitarias.

Una contribución esencial de los Estados miembros a la PPI es la transposición y aplicación de la legislación comunitaria que contiene elementos de la PPI. A modo de ejemplo, cabe citar la legislación sobre diseño de productos y etiquetado, y la internalización de los costes ambientales por medio de regímenes de responsabilidad de los productores. Entre las iniciativas nacionales para internalizar los costes ambientales figuran las ecotasas aplicadas en varios Estados miembros.

Los Estados miembros han tomado medidas para reforzar la demanda de mejores productos , especialmente en el ámbito de la contratación pública ecológica. Las acciones emprendidas por los siete Estados miembros con mejor comportamiento han permitido que la media de la contratación pública ecológica de la UE ascienda a un 45 % en valor, lo que significa, por ejemplo, una disminución del 25 % de las emisiones de CO2 y una reducción de un 1 % de los costes durante el ciclo de vida. Los Países Bajos pretenden que el 100 % de la contratación del gobierno nacional sea sostenible en 2010.

Numerosos Estados miembros tienen como objetivo informar mejor a los consumidores . Además de la etiqueta ecológica europea, alrededor de la mitad de ellos disponen de sistemas nacionales de etiquetado ecológico, que, en los casos con más éxito, representan 10 000 productos registrados en un único país. La coordinación y la integración de las medidas a escala nacional han avanzado en numerosos ámbitos: el intercambio de opiniones y experiencias que se produce con regularidad en las reuniones periódicas de la PPI , presididas por la Comisión, se completa con grupos de trabajo interministeriales (por ejemplo, en los países nórdicos), organismos nacionales de coordinación de la PPI y departamentos ministeriales competentes en materia de consumo y productos sostenibles (por ejemplo, en Francia y el Reino Unido), o el departamento específico del gobierno estatal de Baviera (Alemania).

Los Estados miembros han llevado a cabo asimismo acciones específicas sobre productos . Dinamarca, Finlandia, Suecia y el Reino Unido han creado grupos de estudio sobre productos en los que participan las partes interesadas en las diferentes fases del ciclo de vida de los productos. Baviera ha apoyado una serie de proyectos de diseño ecológico sobre productos específicos. Italia, Dinamarca, los Países Bajos, Alemania, Suecia y Francia han promovido activamente, junto con las empresas, acuerdos voluntarios sobre metas y acciones específicas.

Esas iniciativas a menudo están respaldadas por trabajos sobre metodologías y datos relativos al ciclo de vida . Al menos un tercio de los Estados miembros ha desarrollado herramientas y ha promovido de forma muy activa el concepto de ciclo de vida; algunos de ellos han creado centros de investigación sobre la evaluación del ciclo de vida.

Por lo que respecta a la integración del concepto de ciclo de vida en el funcionamiento de las organizaciones, todos los Estados miembros disponen de medidas para promover el sistema de gestión medioambiental de la UE (EMAS) .

EJEMPLOS DE APLICACIÓN DE LA PPI EN EMPRESAS Y OTRAS PARTES INTERESADAS

Diversas asociaciones industriales, empresas y ONG han cooperado con las autoridades y los investigadores a escala local, nacional y comunitaria. La mayor parte de las actividades sobre productos específicos , incluidos los proyectos piloto de la Comisión, pudieron realizarse únicamente gracias a la participación activa de empresas y ONG. Las empresas han desempeñado, y siguen desempeñando, un papel esencial en la difusión de información sobre el ciclo de vida , especialmente mediante su contribución a la base de datos europea.

La sensibilización respecto al concepto de ciclo de vida ha aumentado considerablemente. Los sectores industriales recurren cada vez más a ese concepto en su política de productos y de comunicación con los clientes y las autoridades públicas. Un ejemplo típico es la iniciativa sobre los perfiles ecológicos emprendida por la industria del plástico en Europa. La participación activa de las asociaciones industriales en la definición de medidas de ejecución de la Directiva sobre diseño ecológico , por medio del foro consultivo, constituye otro ejemplo de ello. Aumenta también la participación de las empresas en iniciativas para la elaboración de políticas basadas en el ciclo de vida, como el Foro de Minoristas, la mesa redonda SCP sobre la alimentación en Europa y BUILD-UP.

NUEVAS MEDIDAS POSIBLES

En la UE, se ha avanzado considerablemente en la consecución de políticas de productos centradas en el medio ambiente. No obstante, dado que la PPI es más un proceso que una política de carácter definitivo, sigue habiendo un amplio margen para otras actividades. Entre las opciones posibles figuran las siguientes:

Reforzar aún más el papel de la PPI en las políticas nacionales . Algunos Estados miembros han tomado medidas ejemplares, pero otros muchos aún están rezagados. Dado que la PPI es un proceso continuo, pueden observarse asimismo diversos grados de progreso en función de los grandes cambios producidos durante el período considerado, como, por ejemplo, la ampliación de la UE. No obstante, algunos nuevos Estados miembros han avanzado bastante, mientras que otros Estados miembros de la EU-15 deberían intensificar sus esfuerzos.

Seguir incentivando y facilitando la participación de las ONG comprometidas con el medio ambiente, las organizaciones de consumidores y las PYME en el proceso de la PPI y en la aplicación de sus instrumentos. En términos generales, parece necesario mayor apoyo y diálogo para aumentar la sensibilización sobre los beneficios ambientales que el concepto de ciclo de vida puede aportar al reducir el impacto negativo global de los productos. Los proyectos piloto y numerosos grupos de estudio sobre productos han demostrado que se pueden conseguir buenos resultados cooperando en casos concretos.

Como se indicaba en la Comunicación sobre la PPI, el concepto puede aplicarse también a la mejora ambiental de productos no industriales y servicios . En el marco del plan de acción SCP/SIP, se han emprendido iniciativas en ese sentido, como el Foro de Minoristas y la mesa redonda SCP sobre la alimentación en Europa, ya mencionadas.

Los «instrumentos de la PPI» relativos a la fiscalidad y a las subvenciones todavía no se han aplicado a escala comunitaria.

INICIATIVAS POLÍTICAS DE LA PPI EN EL PLAN DE ACCIÓN SCP/SIP

La Comisión formuló el concepto de la PPI en un momento de importantes iniciativas en materia de política medioambiental, marcando el cambio de una acción paliativa a una acción preventiva. A escala comunitaria, el Sexto Programa de Acción en materia de Medio Ambiente preconizaba su aplicación a la política en materia de recursos naturales y de residuos. A escala internacional, la Cumbre de Johannesburgo llamó la atención de los responsables políticos sobre la necesidad de modelos de producción y consumo sostenibles.

Reconociendo que muchos problemas ambientales se deben a la cantidad y la variedad cada vez mayores de productos y materiales comercializados en todo el mundo, la PPI fue considerada complementaria de las políticas ambientales sectoriales relativas a los residuos, el agua, el aire y los productos químicos.

Dos años después de que el Consejo aprobara la Comunicación sobre la PPI, la Comisión presentó las estrategias temáticas sobre los recursos naturales y los residuos, basadas en los principios de la PPI. Dos años más tarde, la Comisión publicó el documento de consulta sobre el futuro plan de acción SCP/SIP, que adoptó al año siguiente.

El plan de acción SCP/SIP prevé la revisión de algunos de sus elementos y del plan mismo antes de 2012, manteniendo así como prioridad política el llamamiento a favor de la adopción de medidas concretas para la aplicación de los instrumentos de la PPI.

CONCLUSIONES

La PPI tiene como objetivo utilizar los instrumentos más adecuados para la mejora constante de los productos. Se trata de un proceso dinámico y no de un mecanismo estático. Exige un elevado nivel de sensibilización de los responsables políticos y otras partes interesadas, y la voluntad de plasmar esa sensibilización en acciones concretas en el día a día.

La filosofía de la PPI supone una contribución decisiva a la elaboración de diversas políticas ambientales en los ámbitos del diseño de productos, la utilización de los recursos naturales y la gestión de los residuos. Los Estados miembros, las empresas y otras partes interesadas han fomentado activamente su aplicación participando directamente a nivel comunitario, transponiendo la legislación comunitaria y adoptando medidas de naturaleza económica y otras iniciativas propias.

Es difícil documentar la aplicación de la PPI en términos de integración política, dado que las nuevas acciones raramente hacen referencia expresa a la PPI. No obstante, se han realizado importantes progresos en conjunto por lo que respecta a la utilización del concepto de ciclo de vida por los sectores industriales clave y los responsables políticos, la disponibilidad de datos sobre el ciclo de vida y el consenso sobre la metodología. Se ha avanzado mucho asimismo en la determinación de los productos con mayor potencial de mejora y la definición de medidas a tal fin.

La información de los consumidores, la legislación sobre el diseño ecológico, la producción ecológica y la compra/contratación pública ecológicas constituyen actualmente el núcleo del plan de acción SCP/SIP. Dicho plan impulsa el proceso iniciado con la Comunicación sobre la PPI, y tiene por objeto liberar el potencial de mercado de productos más sostenibles y promover un consumo más inteligente. La revisión del plan de acción, prevista en 2012, será una ocasión excelente para revaluar la evolución de la PPI.

[1] COM(2003) 302.

[2] COM(2001) 68.

[3] Revisión de la Estrategia de la UE para un desarrollo sostenible nº 10117, de 9 de junio de 2006.

[4] COM(2001) 31.

[5] Véase: http://www.un.org/esa/dsd/dsd_aofw_scpp/scpp_tenyearframprog.shtml.

[6] No obstante, se realizaron dos proyectos piloto para probar la validez del planteamiento y adquirir experiencia en su aplicación. Se seleccionaron los teléfonos móviles y las sillas de madera tropical para jardín, sin perjuicio de la importancia del impacto ambiental de los productos elegidos o el grado de mejora previsto. Véase: http://ec.europa.eu/environment/ipp/pilot.htm.

[7] Conclusiones del Consejo, de 12 de noviembre de 2003, sobre la Política de Productos Integrada.

[8] COM(2005) 97.

[9] COM(2008) 397.

[10] Dado que desempeñan un papel esencial como intermediarios entre los fabricantes y los consumidores, los minoristas, en colaboración con los fabricantes, deberán garantizar un etiquetado adecuado, así como información sobre los productos, a fin de contribuir a favorecer la elección de productos más sostenibles. La información ambiental presentada debe ser comprensible y clara, y evitar inducir a error o crear confusión en los consumidores.

[11] Directiva 2009/125/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por la que se instaura un marco para el establecimiento de requisitos de diseño ecológico aplicables a los productos relacionados con la energía.

[12] Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, relativa a los residuos.

[13] Directiva 2008/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores.

[14] COM(2005) 670.

[15] COM(2005) 666.

[16] Véase: http://ec.europa.eu/environment/ipp/pilot.htm.

[17] Véase: http://ipts.jrc.ec.europa.eu/activities/sustainable_development/susproc.cfm.

[18] La mesa redonda SCP sobre la alimentación en Europa es un proceso multipartito que tiene por objeto: i) determinar metodologías de evaluación ambiental uniformes y científicamente fiables para los productos alimenticios y las bebidas en todo su ciclo de vida; ii) determinar las herramientas de comunicación adecuadas para los consumidores y otros interesados; y iii) promover la mejora ambiental constante de los productos alimenticios y las bebidas en toda la cadena de suministro.

[19] En el sitio de Internet Build-up, los profesionales del sector, las autoridades locales y los ocupantes de edificios pueden compartir sus experiencias sobre la manera de reducir el consumo de energía en los edificios; véase: http://www.buildup.eu/. La Comisión Europea ha emprendido asimismo una acción concertada con representantes de los Estados miembros para intercambiar las mejores prácticas en la aplicación de la Directiva 2002/91/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativa a la eficiencia energética de los edificios (DO L 1 de 4.1.2003, p.65).

[20] COM(2007) 860.