Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Nuevas perspectivas de la Estrategia para un desarrollo sostenible»

El 18 de marzo de 2009, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre el tema:

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 13 de octubre de 2009.

En su 457o Pleno de los días 4 y 5 de noviembre de 2009 (sesión del 5 noviembre), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 178 votos a favor, 21 votos en contra y 18 abstenciones el presente Dictamen.

1.1. El Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge positivamente el informe bienal de la Comisión sobre la Estrategia de la UE para el desarrollo sostenible (1). El informe de la Comisión proporciona una base para seguir debatiendo de qué manera la UE debe poner en práctica su Estrategia para un desarrollo sostenible.

1.2. El CESE respalda la sugerencia de la Comisión de que en el próximo período la estrategia dé prioridad a la acción en cuatro ámbitos principales: la economía de bajas emisiones de carbono, la protección de la biodiversidad, del agua y de otros recursos naturales, la promoción de la inclusión social y el reforzamiento de la dimensión internacional del desarrollo sostenible. El Comité lamenta, no obstante, que la Comisión no haya desarrollado en mayor medida análisis y que no haya presentado propuestas concretas para los objetivos, plazos y acciones en estos ámbitos.

1.3. Pese a algunas (pocas) tendencias positivas, es evidente que, en su forma actual, la Estrategia de la UE para un desarrollo sostenible (EDS) no cumple sus objetivos.

1.4. Para ser eficaz, la EDS necesita una estructura de gobernanza completamente nueva, para lo cual se requiere una adecuada dotación en términos de personal y presupuesto, así como mecanismos con los que se pueda controlar la aplicación de la estrategia.

1.5. El CESE solicita que se mejore también la coordinación entre los propios servicios de la Comisión, algo a lo que podría contribuir un comisario encargado de esta coordinación. El Comité recomienda igualmente la creación de un comité independiente de alto nivel, que se encargaría de supervisar periódicamente el progreso del desarrollo sostenible y de hacer recomendaciones a las instituciones.

1.6. El CESE exhorta al Consejo y a la Comisión a convertir la EDS en metaestrategia para todas las políticas de la UE. Todas las demás estrategias de la UE con una perspectiva temporal más corta deben contribuir al logro de los objetivos de una futura EDS. Muchas políticas actualmente decididas tendrán repercusiones en los próximos decenios. Las medidas con efectos a corto plazo no deben empeorar las posibilidades de desarrollo de las futuras generaciones.

1.7. En su dictamen, el CESE señala que es necesario mejorar la coordinación entre el papel de la Estrategia de Lisboa y la Estrategia para un desarrollo sostenible. Al elaborar la nueva Estrategia de Lisboa o Estrategia 2020, la Comisión debería demostrar de forma explícita cómo las acciones que proponga contribuirán a la transición a largo plazo hacia una forma más sostenible de desarrollo. También las futuras perspectivas financieras, los Fondos Estructurales, la PAC, los programas marco de I+D y todas las demás estrategias y programas de ámbito europeo deberían demostrar que son beneficiosas para los objetivos y propósitos de la Estrategia para un desarrollo sostenible.

1.8. En su forma actual, el PIB no debe seguir siendo un parámetro determinante para la adopción de políticas. El progreso y el bienestar humano deberían medirse de modo diferente de como se hace actualmente. El CESE expresa su decidido apoyo al perfeccionamiento y aplicación de indicadores de progreso que vayan más allá del PIB. En este contexto igualmente se debe celebrar un debate sobre los valores que la UE desearía promover.

1.9. El desarrollo sostenible necesita un compromiso y un trabajo desde la base. Para fraguar este compromiso se necesita la colaboración activa de los interlocutores sociales y de todas las organizaciones de la sociedad civil.

1.10. Asimismo, es esencial que a nivel político se asuman claramente las responsabilidades que permitan aplicar la Estrategia para un desarrollo sostenible, y ello tanto a nivel europeo como a nivel nacional, regional y local. En todo ello, el Parlamento Europeo tiene también innegablemente su papel. El Comité recomienda que se establezcan los dispositivos necesarios para que la Comisión presente un balance de los progresos nacionales respecto de los indicadores establecidos, así como orientaciones específicas para cada país en aspectos clave que reclamen su atención. En todo ello podría seguirse el modelo del mecanismo ya establecido para el seguimiento de los progresos en la Estrategia de Lisboa.

1.11. El CESE lamenta que, antes de formular sus propuestas, la Comisión no solicitase la contribución del CESE y otras organizaciones al informe, como recomiendan las Conclusiones del Consejo de 2006. Habría sido importante, en particular, tener en cuenta los puntos de vista de las organizaciones de la sociedad civil. El Comité reforzó su propia capacidad integradora en cuestiones relacionadas con el desarrollo sostenible con la creación, hace tres años, de su Observatorio del Desarrollo Sostenible. Este órgano ha mantenido contactos regulares con los Consejos para el Desarrollo Sostenible. El Comité recomienda que se recurra más frecuentemente al Observatorio para garantizar una aportación creativa de la sociedad civil a la actualización y el seguimiento de los progresos en desarrollo sostenible en Europa.

1.12. Resulta especialmente importante contar con una estrategia de desarrollo sostenible en funcionamiento cuando dé comienzo la próxima Cumbre Mundial sobre el desarrollo sostenible, que se celebrará en Río en 2012.

La Comunicación de la Comisión (COM (2009)400 final, de 24 de julio de 2009) sobre el futuro de la Estrategia para el desarrollo sostenible sólo supone, lamentablemente, un modesto paso adelante. Aunque destaca las carencias en la aplicación de los objetivos de la EDS, no propone medidas contundentes para eliminarlas.

2.1.1. En relación con esto, el CESE quiere recordar que precisamente la cuestión de las señales políticas claras ha sido un leitmotiv en los diálogos con la Comisión, el Consejo y el Parlamento.

2.1.2. La decisión acerca de las señales políticas exige una buena labor preparatoria. El CESE lamenta que la Comisión no haya tenido la posibilidad de asignar más que fondos marginales a los trabajos de preparación de la política anual sobre desarrollo sostenible.

2.2. El documento de la Comisión aporta una serie de instantáneas de la evolución de la situación en las siete áreas prioritarias y los temas transversales. Se trata de una valiosa revisión que muestra tanto lo que se necesita priorizar más como aquello que requiere un análisis más profundo.

2.3. El documento muestra que la evolución registrada es, prácticamente sin excepciones, negativa. En los últimos años se ha apostado mucho por las cuestiones relacionadas con el cambio climático y la energía, pero en general los efectos siguen siendo negativos. El transporte es otro ámbito en el que la acción política no ha conseguido invertir la tendencia del aumento de las emisiones. Los únicos ejemplos positivos que pueden mencionarse son acciones concretas –una propuesta legislativa prometedora o una iniciativa innovadora–, pero no se ve ninguna tendencia general que vaya a invertir una línea de desarrollo negativa.

2.4. El CESE no tiene intención de comentar la esquemática evaluación que hace la Comisión de cada ámbito de acción, sino que se limita a constatar que la lectura de este repaso de los diferentes puntos es poco alentadora, y recalca la necesidad de que se apueste más seriamente por el desarrollo sostenible a nivel político.

2.5. Durante algunos años, la producción y el consumo sostenibles han gozado de una gran prioridad. Otro ejemplo es el consumo de materias primas en la producción. Las estadísticas muestran que la Unión Europea y los Estados Unidos de América utilizan el doble de materias primas por unidad de producción que, por ejemplo, Japón. Se puede ganar mucho racionalizando este aspecto.

2.6. La Comisión ha concedido una prioridad especial a las actividades que integran la dimensión social y las cuestiones sociales, tanto en el marco de la Estrategia para un desarrollo sostenible como de otras estrategias actuales para el desarrollo de la Unión Europea (la Estrategia de Lisboa, etc.). La trascendencia de esta labor viene ilustrada por el hecho de que más de setenta millones de europeos viven en la pobreza (según la definición que utiliza, entre otras instancias, la Oficina Estadística de la Unión Europea). La conexión entre las cuestiones relativas a la migración y la evolución del número de personas que viven en la pobreza es un tema importante.

3.1. El concepto de desarrollo sostenible conoció su lanzamiento en la Cumbre de Río de Janeiro hace casi veinte años. El mensaje de la Cumbre era claro y convincente: nuestro modo de vida no debe alterar las condiciones de vida de las generaciones futuras. Las conclusiones de Johannesburgo (Cumbre Mundial de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible de 2002) tuvieron diez años después un amplio eco: al fin se presentaba un paquete completo de propuestas para un desarrollo social justo a nivel mundial.

3.2. En el marco de los preparativos de la Cumbre de Johannesburgo, la UE aprobó su primera Estrategia europea para el desarrollo sostenible (COM(2001)264 final, «Desarrollo sostenible en Europa para un mundo mejor: Estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible»).

3.3. En la primavera de 2001 se aprobó la Estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible en un ambiente de euforia. Sin embargo, unos años más tarde la cuestión empezó a complicarse.

3.4. La estrategia en sí no presentaba problemas. Tampoco faltaban apoyos entusiastas en la sociedad civil y entre los políticos y los líderes de opinión.

3.5. El problema radicaba más bien en la falta de una auténtica voluntad (o capacidad) para empezar a traducir los objetivos en programas de acción concretos.

3.6. En 2006 se revisó la Estrategia para un desarrollo sostenible por medio de la decisión sobre la «Revisión de la Estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible − Estrategia revisada». La revisión no aclaró cuestiones como la de las prioridades o los métodos de aplicación. Al mismo tiempo, la UE desarrolló nuevos programas orientados, entre otras cosas, al crecimiento económico y la creación de empleo.

3.7. En el curso de los últimos años, las divergencias entre los objetivos sobre el desarrollo sostenible y los programas de crecimiento y competitividad se han hecho evidentes. Lo que las diferencia es, por ejemplo, la perspectiva temporal: mientras que la Estrategia de Lisboa opera a medio plazo, el desarrollo sostenible se plantea con una perspectiva a más largo plazo. Esto puede tener por efecto que, en el marco de la Estrategia de Lisboa, se dé preferencia a medidas con efectos a corto plazo en contradicción con los objetivos a largo plazo del desarrollo sostenible.

3.8. Cada vez son más las voces que se alzan a favor de una revisión del reparto de tareas entre las dos estrategias. Su fusión podría ser una manera de conseguir una utilización más eficaz de los recursos asignados.

3.9. Sin embargo, el objetivo de este informe es dejar clara la necesidad de reavivar la Estrategia para un desarrollo sostenible de forma que pueda servir de guía tanto para la agenda europea como para la agenda mundial.

4.1. En los últimos años, el CESE ha aprobado algo más de una decena de dictámenes sobre diferentes aspectos de la estrategia, como complemento de los objetivos de conjunto sobre la manera de seguir impulsando la misma. El tema común ha sido que el desarrollo sostenible y la Estrategia de Lisboa deben desarrollarse conjuntamente, a pesar de que se inscriban en ámbitos diferentes (2).

4.2. El CESE ha observado tres factores que combinados pueden explicar por qué ambas estrategias se han aplicado de forma desigual.

4.3. Las últimas evaluaciones globales se realizaron antes de la revisión de la estrategia en 2006. El Consejo de Ministros recalcó, en las directrices revisadas de la estrategia, que era fundamental fortalecer la cooperación y la coordinación entre las actividades en pro del desarrollo sostenible a escala nacional y europea. Se consideró especialmente importante establecer prioridades claras para las tareas relacionadas con el desarrollo sostenible. En una evaluación con vistas al informe bianual de 2008 de la Comisión, se observó también que se habían realizado progresos en «areas of product lifecycle thinking and minimising waste» (en el ámbito de la consideración del ciclo de vida de los productos y de la reducción de residuos), así como en un gran número de iniciativas de protección del medio ambiente (Progress on EU Sustainable Development Strategy, informe final, ECORYS).

4.4. Una indicación importante es que la cooperación entre los Fondos Estructurales y la Estrategia para un desarrollo sostenible apenas ha progresado. Precisamente en los ámbitos en que la UE aporta importantes contribuciones financieras, la sostenibilidad de las inversiones debe tener la máxima prioridad.

5. Revitalización de la Estrategia para un desarrollo sostenible: algunos puntos de partida

5.1. La Unión Europea ha impulsado el avance de las tentativas globales a favor del desarrollo sostenible. Muchos países y grupos de países ven a la Unión Europea como un guía en el ámbito de la sostenibilidad. Si la Unión Europea fuera capaz de liderar también la revitalización de la Estrategia para un desarrollo sostenible, se ganaría mucho.

5.2. Una de las muchas dificultades de la actual formulación de la estrategia es que se trabaja con demasiadas prioridades: siete áreas principales y cuatro temas transversales. Es probable que una estrategia con prioridades más claras tuviera un mayor impacto. Para un impacto aún mayor es determinante también que la EDS tenga objetivos claros y cuantificables.

5.3. Por otra parte, no debe pasarse por alto que, aunque el desarrollo sostenible se apoya en tres pilares, no todas las medidas pueden ser beneficiosas al mismo tiempo para el medio ambiente, la vertiente social y la economía. No pueden existir sólo situaciones beneficiosas para todas las partes. Por el contrario: es necesario fijar prioridades, a menudo dolorosas. En el pasado, las prioridades se fijaron con excesiva frecuencia en favor de intereses económicos a corto plazo. Lamentablemente, ahora, en la actual crisis económica, parece que esto se repite también con los programas de reestructuración.

5.4. El sector público debe asumir una importante función de liderazgo en el fomento del desarrollo sostenible. Los responsables de la toma de decisiones pueden dar un impulso importante en dirección hacia un mejor desarrollo sostenible valiéndose de la legislación, la incentivación fiscal y las subvenciones (y la supresión de subvenciones perjudiciales), así como la contratación pública.

5.5. Las próximas previsiones financieras a partir de 2014 deberán ajustarse a los objetivos de la futura EDS.

5.6. La EDS debe abordar el problema de las subvenciones perjudiciales. El CESE pide a la Comisión que presente por fin el programa de acción para la reforma de las subvenciones perjudiciales, que se espera desde 2008.

5.7. La revitalización de la Estrategia para un desarrollo sostenible no debe implicar un mayor control central. El desarrollo sostenible debe ir unido a nuevas medidas para delegar y desplazar la toma de decisiones hacia niveles inferiores.

5.8. El desarrollo sostenible se construye con impulsos comprometidos y desde la base. Durante toda la década de los años noventa, las ONG y los interlocutores sociales han sido un estímulo para el dinamismo en las tareas de desarrollo sostenible de la Unión Europea. En la revitalización del desarrollo sostenible hay que asignar a las ONG un papel muy importante.

5.9. Otro agente de peso en las futuras acciones son las entidades territoriales, sobre todo los ayuntamientos.

5.10. Muchos hacen referencia a la necesidad de un mayor compromiso por parte de las empresas. Dentro de la revitalización de la Estrategia para un desarrollo sostenible, las empresas desempeñan un papel claro e innegable. Es obvio que las empresas manifiestan un interés cada vez mayor por las cuestiones relacionadas con el clima y el desarrollo sostenible.

6.1. ¿Es importante revitalizar la Estrategia para un desarrollo sostenible? La pregunta puede parecer extraña. Con la oferta diaria de información sobre cuestiones climáticas y energéticas, sobre la agricultura y la diversidad biológica, etc., existe base más que suficiente para las actividades concretas relacionadas con las cuestiones de sostenibilidad.

6.2. El calentamiento del planeta ha sido una cuestión concreta, con notable publicidad y un gran número de informes alarmantes, por ejemplo, el informe Stern. Además, el proyecto TEEB (The Economics of Ecosystems and Biodiversity) ha puesto de relieve los peligros de merma de biodiversidad y presión excesiva a que están expuestos los ecosistemas si continuamos como hasta ahora.

6.3. La agricultura en sentido amplio va a encontrar problemas nuevos debido al ascenso de las temperaturas. La cuestión de cómo la agricultura va a adaptar su producción a las nuevas condiciones será central en los trabajos futuros en el ámbito de la política agrícola.

6.4. Podrían fácilmente citarse muchos otros ejemplos, la gran mayoría de conocidos a través de los debates públicos. A lo que se presta menos atención es a que, al parecer, los efectos sobre nuestra vida cotidiana empezarán a llegar antes de lo que se había previsto.

6.5. CESE pide a la Comisión que convierta la EDS en metaestrategia para todas las demás políticas de la UE. Para el cumplimiento de los objetivos, todas las demás estrategias de la UE deberán contribuir a una futura EDS y reforzar el desarrollo sostenible.

6.6. El CESE expresa su decidido apoyo al perfeccionamiento y aplicación de indicadores de progreso que vayan más allá del PIB. El informe publicado recientemente por la Comisión Stiglitz ha vuelto a poner claramente de manifiesto que el PIB no es adecuado para formular directrices con vistas a las decisiones trascendentes que hemos de tomar en la actualidad. Por el contrario: nos induce a error no mostrándonos los verdaderos problemas y, por consiguiente, aplazándolos. Recientemente, el CESE aprobó un dictamen que examinaba las consecuencias de la aplicación de una nueva perspectiva a las cuestiones relativas al PIB (3). El debate, no obstante, debe trascender el relativo a los indicadores de medida. El objetivo principal debe ser cómo lograr de modo sostenible el bienestar y la prosperidad en nuestra sociedad y pasar a una economía de baja utilización de recursos y alta producción de insumos.

6.7. También sobre esta cuestión, la UE debe comunicar mejor con sus ciudadanos.

7.1. En una serie de informes sobre el desarrollo sostenible, el CESE ha subrayado que dicho desarrollo exige liderazgo político y voluntad impulsora para las labores de desarrollo. Eso no es lo mismo que la exigencia de centralismo. Se trata más bien de la voluntad de tomar la iniciativa, crear redes, asumir responsabilidades.

7.2. El CESE reitera su exigencia, recogida en varios dictámenes anteriores, en el sentido de que apostar efectivamente por el desarrollo sostenible exige una responsabilidad política activa y también esfuerzos activos a escala regional y local. El CESE subraya también que los interlocutores sociales y la sociedad civil en sentido amplio deben tener la posibilidad de participar activamente en la planificación y la puesta en práctica.

7.3. En esta perspectiva, conviene mencionar la necesidad de cooperación entre las dos estrategias centrales de desarrollo, es decir, la Estrategia de Lisboa y la Estrategia para un desarrollo sostenible. No importa tanto el momento en que ambas estrategias puedan fusionarse como que operen en estrecho contacto. Debe quedar claro, no obstante, que las medidas que se tomen en el marco de la Estrategia de Lisboa han de contribuir a los objetivos de mayor alcance de la EDS.

7.4. Para aplicar con éxito la EDS es indispensable una estructura de gobernanza más sólida. El CESE pide al Consejo que organice un ciclo de gobernanza para la EDS similar al de Lisboa, con informes anuales, evaluación y método abierto de coordinación, para poder establecer una mejor comparación entre los Estados miembros y lograr una competitividad orientada hacia un mejor desarrollo sostenible. Además, en los Estados miembros y en la Comisión deben destinarse más recursos a la aplicación de la EDS.

8.1. La Comisión dedica un espacio importante a la formación y resume los diferentes programas de la Unión Europea. Lo que la Comisión no hace es plantear cuestiones acerca del conocimiento y la formación dentro de una perspectiva democrática más amplia. El desarrollo sostenible, como la política climática, va a exigir decisiones que no siempre van a tener buena acogida. Tanto el desarrollo sostenible como la política climática y energética deben arraigar entre la población.

8.2. ¿Cómo se puede generar apoyo y arraigo? Una de las claves es la formación, pero más en la línea, por ejemplo, de las universidades populares nórdicas, que dan mucha importancia a la dimensión democrática en las tareas de formación. La formación dentro de una perspectiva social también contribuye poderosamente a la construcción de estructuras democráticas. En los países nórdicos, las universidades populares han desempeñado un papel fundamental para alimentar las bases de las diferentes organizaciones de la sociedad civil.

8.3. Esto no significa que el papel de la escuela y la formación de los jóvenes sea menos importante. De lo que se trata es de reforzar la formación tanto de los jóvenes como de los adultos y encontrar nuevos métodos pedagógicos.

8.4. El CESE quiere recomendar que se amplíe la perspectiva de la Estrategia para un desarrollo sostenible en lo referente a las cuestiones de formación.

9.1. Desde las primeras decisiones adoptadas en materia de sostenibilidad, la importancia de la investigación se ha ido destacando cada vez más. Se han tomado muchas decisiones políticas específicas sobre el desarrollo a largo plazo de la investigación y la formación de los investigadores. Una de las decisiones más importantes es la que se tomó en Barcelona y que estableció el objetivo de que la inversión en investigación por parte de los países de la Unión Europea debería aumentarse hasta un 3 % dentro de un futuro previsible o para el año 2010.

9.2. El CESE destaca la importancia de que todos los Estados miembros velen por el cumplimento del compromiso adoptado en Barcelona, para lo que deberán aumentar de manera significativa las ayudas a la investigación.

9.3. También es necesario vincular de manera más clara la política de investigación a la Estrategia de Lisboa, y con ello generar sinergias entre el desarrollo sostenible y la Estrategia de Lisboa.

9.4. La colaboración entre las instituciones de investigación respecto a cuestiones climáticas está muy desarrollada. Sin embargo, la buena investigación a largo plazo puede encontrar dificultades para hacerse valer en la carrera para obtener recursos. Por este motivo, el CESE propone que la Comisión realice, en el marco del programa de investigación de la UE, un estudio de las necesidades actuales en investigación en cuestiones relacionadas con el clima, la energía y el desarrollo sostenible.

10.1. En distintos contextos, el CESE ha subrayado la necesidad de liderazgo político a la hora de preparar las medidas relativas al desarrollo sostenible o a la política climática y energética. En varias ocasiones, el CESE ha citado al ex Primer Ministro francés Michel Rocard, que en un congreso organizado por el CESE declaró que el desarrollo sostenible sin duda pondrá sobre el tapete decisiones que no siempre serán fáciles o populares. El Primer Ministro de Luxemburgo incidió en este tema cuando hace uno o dos años declaró que «en el Consejo de Ministros sabemos exactamente cuáles son las medidas necesarias. El problema es que no sabemos cómo, tras su aplicación, podremos volver a ser elegidos a nuestros parlamentos respectivos».

10.2. La solución está en generar acuerdos comunes y diálogo de manera sistemática y en una fase temprana. Ante todo debe tratarse de construir desde abajo hacia arriba. La participación es un concepto clave, pero se debe complementar con la solidaridad.

10.3. En muchas ocasiones, el CESE ha subrayado la necesidad de crear una estructura de cooperación más fuerte dentro de la Comisión. Traduciéndolo a la situación actual, ello podría implicar el nombramiento de un comisario específico, con rango de vicepresidente, para impulsar la colaboración y la coordinación entre las grandes estrategias actuales: sostenibilidad, cuestiones climáticas y energéticas y Estrategia de Lisboa.

Bruselas, 5 de noviembre de 2009.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Mario SEPI