Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Los precios de los productos alimenticios en Europa»

El 9 de diciembre de 2008, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – Los precios de los productos alimenticios en Europa»

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 2 de septiembre de 2009.

En su 457o Pleno de los días 4 y 5 de noviembre de 2009 (sesión del 5 de noviembre), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 75 votos a favor, 5 en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1.1. La mejora del funcionamiento de la cadena alimentaria, aumentando a la vez su eficacia y competitividad, no debe tener por objeto una reducción de los precios de los productos alimenticios, ya que ello equivaldría, ciertamente, a seguir por la vía equivocada. Es preciso insistir en el mantenimiento de la relación precio/valor a un nivel realista. En efecto, la previsión sobre los precios en la cadena acaba limitando la capacidad inversora del suministrador agroalimentario, sus capacidades de innovación y la capacidad de elección del propio consumidor; por tanto, a medio y largo plazo, la Comisión debe tener en cuenta estas consideraciones y sus efectos colaterales, no quedándose exclusivamente en el beneficio inmediato de precio bajo. Sería un error pretender que el mantenimiento de precios de productos alimenticios poco elevados redundará en beneficio del consumidor. A este le interesan precios realistas, es decir, recibir a cambio de su dinero una calidad, una cantidad y un servicio que se atengan a sus exigencias. No obstante, el planteamiento destinado a reducir la amplitud de la volatilidad de los precios es sin duda el más indicado. De este modo, se podrá aumentar la seguridad y previsibilidad de la cadena alimentaria.

1.2. A la Unión Europea le interesa que los consumidores puedan beneficiarse durante mucho tiempo de las ventajas que ofrecen los alimentos seguros. Para ello, es necesaria una autosuficiencia alimentaria considerable. La sostenibilidad de la agricultura sólo puede garantizarse a través de la investigación y el desarrollo, la innovación y el desarrollo tecnológico, para lo cual los recursos de la PAC resultan indispensables. No obstante, el acceso a estos recursos debe organizarse para fomentar la adaptación a las condiciones del mercado y establecer la obligatoriedad de la facilitación de información, la cooperación y la toma en consideración de todos los aspectos relacionados con el desarrollo rural.

1.3. La extensión de los ámbitos de intervención mencionados sólo puede realizarse mediante una concertación social lo más amplia posible. Para cada uno de estos ámbitos, convendría llevar a cabo los análisis prospectivos necesarios, elaborar un plan de intervención preciso y definir las competencias y responsabilidades. Todo ello es imprescindible, ya que cualquier medida relacionada con los precios de los productos alimenticios influye en lo que constituye un sistema complejo. Los productos alimenticios son, a la vez, el principal factor de cohesión social y un artículo estratégico, de confianza. Procede, por lo tanto, organizar las condiciones de su producción sin obrar en detrimento de la sostenibilidad a largo plazo.

1.4. No se pueden limitar las inversiones en los mercados de productos básicos, que se realizan, típicamente, en los mercados bursátiles. No obstante, hay que encontrar la forma de atenuar el efecto de los factores vinculados a la demanda ficticia, que perturban el equilibrio del sector agrícola. Aunque la UE es consciente de sus responsabilidades en lo relativo al suministro de productos alimenticios en los países en desarrollo, no debe olvidar que su principal cometido consiste en garantizar a sus ciudadanos un suministro completo de alimentos seguros, limitar la dependencia respecto de los mercados mundiales y, de este modo, preservar su autonomía.

1.5. El CESE apoya la iniciativa del establecimiento de un Grupo de Alto Nivel sobre Competitividad de la Industria Agroalimentaria, mediante decisión de la Comisión de 28 de abril de 2008 (2008/359/EC). El CESE espera con interés los resultados de los trabajos de este Grupo, uno de cuyos objetivos principales debería ser alcanzar el máximo nivel de estabilidad de los mercados agroalimentarios.

2.1. La rápida subida de los precios de los productos agrícolas, durante el segundo semestre de 2007, provocó un aumento significativo de los precios de consumo de los productos alimenticios. La Comisión respondió a este fenómeno publicando una Comunicación titulada «Hacer frente al reto del alza de precios de los productos alimenticios - Orientaciones para la acción de la UE» (COM(2008) 321 final).

2.2. La Comisión considera esencial detectar y resolver los problemas que plantea el funcionamiento de la cadena alimentaria en materia de reglamentación y competencia. En la Comunicación objeto de examen, compuesta por cinco capítulos, se analiza la situación y se proponen medidas para resolver los problemas.

2.3. Según la Comunicación, la subida de precios es el resultado de factores estructurales y coyunturales. Las causas estructurales (crecimiento demográfico, aumento de la renta de las economías emergentes y desarrollo de nuevos mercados) han contribuido a un aumento de la demanda mundial.

2.4. «De agosto de 2007 hasta julio de 2008, la inflación de los alimentos (excluidos el alcohol y el tabaco) contribuyó en aproximadamente 1,0 puntos porcentuales a la inflación global». La evolución de precios se caracterizó, en particular, por subidas de precios diferentes para los alimentos transformados y los no transformados, que se deben a lo que se conoce como el efecto de «composición».

2.5. La Comisión prevé, en los dos próximos años, una reducción de la subida de precios de los alimentos y una baja de la contribución de los precios de los alimentos a la inflación global.

2.6. La Comisión considera que las restricciones a las exportaciones agrícolas impuestas por algunos países el pasado año causaron más perjuicio que beneficio, ya que anularon las señales del mercado.

2.7. Desde principios de 2006 se ha producido un fuerte aumento de los flujos de inversión en los mercados de productos básicos agrícolas, como refleja el número total de contratos de futuros suscritos por los operadores del sector.

2.8. La Comunicación presenta en un cuadro un resumen de las prácticas comerciales que pueden crear problemas de competencia, a saber:

2.9. Partiendo de su análisis, la Comisión ha elaborado una hoja de ruta, que consta de cuatro componentes principales, para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria.

2.10. La Comisión espera que las recomendaciones del Grupo de alto nivel sobre competitividad de la industria alimentaria, constituido en la primavera de 2008, permitan mejorar la competitividad de la cadena alimentaria.

2.11. Con objeto de corregir las prácticas consideradas problemáticas y susceptibles de ser contrarias a la competencia, mencionadas en el punto 4 de la Comunicación, la Comisión, en el contexto de la Red Europea de Competencia, proseguirá su diálogo con las autoridades nacionales de competencia, a fin de garantizar una aplicación coherente y bien coordinada de las normas de competencia en toda la UE, en beneficio de los consumidores europeos.

2.12. En lo que se refiere la revisión, a nivel nacional y/o de la UE, de las normativas que puedan dificultar el buen funcionamiento de la cadena alimentaria, en la Comunicación se hace alusión a las siguientes normas y prácticas:

2.13. La Comisión examinará, junto con los reguladores de los mercados de productos básicos, y en estrecho contacto con otras autoridades reguladoras de terceros países (particularmente, con las de Estados Unidos, país en que están situados los mercados más importantes), las medidas que podrían adoptarse con el fin de reducir la inestabilidad de los precios en los mercados de productos básicos agrícolas.

2.14. Partiendo de este programa de trabajo y de las medidas conexas, la Comisión examinará la posibilidad de adoptar nuevas medidas y propone al Consejo Europeo volver a examinar este asunto en diciembre de 2009.

3.1. Aunque los factores estructurales que han dado lugar a la subida de los precios de los productos agrícolas se mantendrán a medio plazo, las fluctuaciones de precios registradas durante los dos últimos años indican que en lo sucesivo el mercado de los productos agrícolas deberá afrontar una creciente volatilidad de los precios. La crisis económica actual no ha afectado de forma significativa al crecimiento de la demanda mundial, lo que significa que los procesos que se produjeron a mediados de 2007 podrían repetirse en cualquier momento. Como consecuencia de ello, los mercados de productos agrícolas resultan aún menos previsibles. Además, resulta imposible adaptarse a la demanda ficticia generada por una manipulación especulativa de los precios, puesto que, ciertamente, se necesitaría un margen de flexibilidad incompatible con las características y el potencial de la producción agrícola.

3.2. La Unión Europea considera que las fluctuaciones de los precios agrícolas no sólo afectan al conjunto del sector, sino también al conjunto de los ciudadanos debido a su repercusión en los precios de los alimentos. Es necesario evaluar nuevamente la situación del sector agrícola europeo al objeto de abordar estas fluctuaciones de forma directa y a gran escala, para lo cual el Grupo de Alto Nivel sobre Competitividad de la Industria Agroalimentaria constituye un foro apropiado. En este contexto, se deberá aclarar i) el futuro agrícola de la UE; y, ii) el lugar que ocupará en lo sucesivo la agricultura en la política comunitaria; y estudiar, iii) cómo abordar las consecuencias de la apertura del mercado; y, iv) cómo restaurar el equilibrio en las relaciones de la cadena alimentaria.

3.3. Aunque no se haya realizado ningún avance en el desarrollo de la especialización territorial en la UE desde la creación de la PAC, existen claros indicios de este fenómeno en los mercados internacionales. Como consecuencia de una apertura gradual de sus mercados a los productos de terceros países, la UE está sometiendo sus productores agrícolas a una competencia cuyas condiciones no son equitativas. Como resultado, los productores europeos están perdiendo cuotas de mercado. A medio plazo, esta situación podría convertirse en una seria amenaza para la economía rural en Europa. Por lo tanto, la Unión Europea sólo podrá impulsar su política comercial abierta si mantiene diferentes formas de apoyo financiero a los agricultores y proporciona suficientes incentivos para preservar el nivel de producción.

4.1. Evolución de los precios de los productos básicos agrícolas y de los productos alimenticios

4.1.1. Durante el período posterior a la crisis, el crecimiento de la demanda de productos agrícolas volverá a superar probablemente el crecimiento de la oferta, por lo que cabe esperar que estos productos resulten más atractivos para el capital de riesgo. Como consecuencia de ello, podrían producirse fluctuaciones de precios comparables a las de los dos últimos años si las variaciones de precio de los productos agrícolas aportan compensaciones superiores al rendimiento de otras construcciones del mercado financiero. Dada la coyuntura a la que ha dado lugar la crisis, el riesgo de que estas variaciones se vuelvan a producir es menor que en 2007. No obstante, hay que prepararse para el mantenimiento de la volatilidad de precios a medio plazo.

4.1.2. Tal como subrayó el Parlamento Europeo en una Resolución de 26 de marzo de 2009 (2008/2175(INI)), el agricultor y el transformador representan un porcentaje cada vez más reducido del precio que pagan los consumidores de productos agrícolas, de lo cual se desprende que las variaciones de precios en la parte inicial de la cadena de suministro tendrán un impacto limitado y diferido en el precio al consumidor.

La subida de los precios de consumo de los productos alimenticios afecta sobre todo a las personas que gastan la mayor parte de sus ingresos en alimentos. Este fenómeno está estrechamente relacionado con el desarrollo económico de cada país, por lo que se ha podido observar que la incidencia de la subida de los precios de los productos alimenticios en la inflación ha sido mayor en los nuevos Estados miembros de la Unión Europea. En estos Estados miembros, de renta más baja, los gastos en productos alimenticios pueden representar entre un 40 % y un 50 % del gasto doméstico total.

4.1.3. Durante los próximos años, los precios de los productos alimenticios deberían mantenerse por encima de la media registrada entre 2002 y 2006, aunque a un nivel inferior al de finales de 2007. Al mismo tiempo, la volatilidad de los precios seguirá siendo significativa. Uno de los cambios desfavorables que se han producido durante los últimos años es una mayor sensibilidad de los precios frente a la información del mercado. Dado que cabe esperar un aumento de la información relativa a los factores determinantes, tanto para la oferta como la demanda, es probable que perduren las fluctuaciones de precios. El papel de los medios de comunicación también es fundamental en este ámbito. Sin duda, unos medios de comunicación eficaces permitirán a los mercados mantenerse en todo momento al corriente de todo lo que ocurre en el mundo.

4.1.4. Los productores agrícolas europeos también deben prepararse para responder al aumento constante de la demanda de productos alimenticios. Procede mejorar la producción agrícola comunitaria en términos tanto cuantitativos como cualitativos. No obstante, pesa sobre la PAC la gran responsabilidad de garantizar que la apertura gradual de los mercados de la UE no obre en detrimento de la competitividad de la industria agroalimentaria europea. La Unión Europea necesita una estrategia agrícola a largo plazo, que determine el nivel de autosuficiencia que pretende para los distintos productos. Sin embargo, se ha de reconocer que, a medio plazo, la Unión Europea se convertirá en un importador de numerosos productos.

4.2. El papel de la especulación en los precios de los productos alimenticios básicos

4.2.1. Es importante tomar conciencia de la creciente capitalización de la riqueza en los mercados financieros mundiales a través de los diferentes fondos de pensiones, los fondos especulativos y soberanos, las empresas que realizan permutas financieras («swap»), los bancos y las multinacionales. Gracias a su envergadura, estos actores ejercen una gran influencia en los mercados en los que operan. Al no haber logrado un rendimiento satisfactorio en los ámbitos tradicionales de inversión de recursos financieros, han puesto el punto de mira en los mercados de productos.

4.2.2. Habida cuenta de su carácter especulativo, las inversiones de riesgo sólo inciden en los precios a corto plazo, y no de forma duradera. La agricultura también debe tener en cuenta esta situación y, de modo general, la evolución de los mercados financieros. Los productos financieros que provocan importantes fluctuaciones de los precios agrícolas sin un flujo de mercancías real ejercen una influencia desfavorable en la fluctuación de los precios de los mercados físicos.

4.3.1. Tal como también se señala en el Documento de Trabajo de la Comisión sobre este asunto (SEC(2008) 2972), las dificultades que han experimentado los mercados agrícolas durante los dos últimos años están estrechamente relacionadas con los problemas de funcionamiento de la cadena alimentaria. La variación de los precios de los productos agrícolas en toda la cadena ilustra perfectamente la capacidad de cada eslabón para defender sus intereses.

4.3.2. La labor de las autoridades responsables de la competencia podría resultar bastante delicada si se proponen evaluar el efecto anticompetitivo del proceso de consolidación en la cadena alimentaria. Es preciso afrontar las prácticas contrarias a la competencia y los problemas relacionados con ella señalados por la Comisión que se producen en determinados casos entre los suministradores agroalimentarios y el eslabón comercial, a fin de garantizar su adaptación a las condiciones de la actual situación económica y comercial. Tal como señala la Comisión, es preciso garantizar que las normas de la competencia se aplican de manera coherente y coordinada en toda la UE. La cadena alimentaria sigue estando lo suficientemente fragmentada para garantizar que las diferentes transacciones no obren en detrimento de la competencia desde la perspectiva del mercado único. Las prácticas examinadas en el documento de la Comisión muestran que, para cada producto y cada Estado miembro, un nivel de concentración determinado representa una seria amenaza de obstaculización de la competencia. La emergencia de capacidades de transformación susceptibles de alcanzar una posición dominante en diferentes mercados de productos, gracias a las economías de escala, podría dar lugar a una homogeneización de la oferta y a la exclusión del mercado de las pequeñas y medianas empresas. Este es el caso, sobre todo, desde que las marcas privadas empezaron a ejercer una influencia significativa en el mercado. Al mismo tiempo, la preponderancia actual de la competitividad de los precios en las políticas comerciales puede traducirse en un descenso del valor nutritivo de los productos. Aunque el nivel de seguridad alimentaria está aumentando, la sustitución de ingredientes naturales por ingredientes artificiales con menos valor nutritivo tiene como consecuencia una oferta de productos alimenticios cada vez más alejada de las exigencias cualitativas de los consumidores.

4.3.3. El Comité propone añadir el método de reembolso utilizado por el sector de la gran distribución a la lista de prácticas anticompetitivas que figura en el Cuadro 1. Este método permite desvincular, por una parte, los precios de los proveedores de los costes reales y, por otra, los precios de consumo de los precios de compra. Como consecuencia de ello, se obtienen precios de referencia tan bajos que no guardan relación alguna con la realidad y a un nivel muy inferior al que se alcanzaría mediante un aumento de la eficacia. En este sentido, es evidente que no pueden aceptarse comportamientos anticompetitivos como cárteles, acuerdos de suministro exclusivo, etc., pero tampoco el recurso a la posición dominante para imponer a los suministradores condiciones comerciales forzadas y unilaterales. Al mismo tiempo, esta técnica de margen de beneficio duplicado -gracias a los reembolsos, los minoristas realizan márgenes de beneficios considerables a expensas no sólo de los consumidores, sino también de los proveedores- oculta la amplitud de los márgenes comerciales y contribuye a la distorsión del reparto de los ingresos en la cadena de producción de alimentos. Se trata de una práctica anticompetitiva que exige a los proveedores que acepten un precio que guarda escasa relación con los costes de producción.

4.3.4. El CESE se muestra plenamente de acuerdo con las preocupaciones expresadas por la Comisión en torno a algunas prácticas anticompetitivas que pueden alterar el funcionamiento de la cadena alimentaria. A este respecto, es evidente que se ha de prestar mayor atención al desequilibrio de fuerzas entre productores, transformadores y minoristas. La concentración de poder en la fase posterior de la cadena coloca a los minoristas en una posición dominante frente a los productores y transformadores, lo cual genera prácticas abusivas poco deseables. Por lo tanto, para proteger los intereses de los consumidores, se ha de hacer hincapié en la disminución de los precios no sólo a corto plazo, sino también a largo plazo, sin dejar de tener en cuenta los efectos tanto directos como indirectos, a fin de evitar dificultades financieras entre proveedores, una falta de innovación, posibilidades de elección reducidas e incluso un aumento de los precios a largo plazo.

El establecimiento de una distribución correcta de la remuneración de cada uno de los escalones en la cadena alimentaria es una tarea muy compleja, que requiere en varios planos una amplia intervención en los mecanismos del mercado. No obstante, estas medidas siguen siendo indispensables a la hora de acometer una verdadera mejora de la competitividad de los productos alimenticios europeos.

5.1.1. El CESE acoge favorablemente los esfuerzos emprendidos por la Comisión en aras de un mercado más transparente. Además, siempre será de utilidad un mejor entendimiento del funcionamiento del mercado y del papel que desempeñan los diferentes eslabones de la cadena. Es muy importante un análisis detallado de la misma, de manera que, si hay disfunciones o alteraciones en el normal funcionamiento de la misma, las autoridades puedan tomar las medidas correctoras necesarias. En este sentido el CESE apoya plenamente el plan de acción de la Comisión propuesto en su Comunicación, así como su desarrollo, y ofrece su plena colaboración.

No obstante, la Comisión ha de tener presente que las condiciones varían entre sectores e incluso países, por lo que los factores determinantes del nivel de los precios no sólo difieren, sino que, lejos de ser estáticos, son de carácter dinámico.

Todos los esfuerzos realizados por la Comisión para concebir y crear un instrumento permanente de supervisión de los precios de los alimentos y del reparto de los ingresos en toda la cadena deberían basarse en estos hechos, y los resultados deberían entenderse como una referencia, y no como una prueba irrefutable.

5.1.2. El aumento de la competitividad de la cadena alimentaria depende de una mejora significativa de la cooperación en el seno de la misma. Ciertamente, aunque el propio término «cadena» sugiere que cada «eslabón» colabora únicamente con los eslabones contiguos, sólo se puede garantizar una eficacia verdadera si todos los elementos de la cadena colaboran en la realización de los intereses comunes. Si creemos realmente que las necesidades de los consumidores deberían, a través de los productos, determinar las condiciones de funcionamiento de la cadena alimentaria, urge proceder a una reflexión dentro del sector.

5.1.3. La Unión Europea debe reconocer que gran parte de los problemas planteados en la Comunicación de la Comisión no puede abordarse mediante medidas tomadas al amparo de la política de competencia. La armonización de la legislación en este ámbito y la cooperación entre las autoridades responsables de la competencia sólo son eficaces en el tratamiento de casos convencionales de prácticas anticompetitivas (por ejemplo, los cárteles y la publicidad engañosa). La experiencia demuestra que, dada la interdependencia actual, el Derecho de competencia no está en condiciones de tratar los supuestos enumerados en el Cuadro 1. Aunque la influencia que ejercen las diferentes cadenas comerciales en el mercado no justifica una intervención de las autoridades responsables de la competencia a nivel comunitario, es significativo que desde el punto de vista de los proveedores la dependencia respecto de las cadenas y las centrales de compras se haya convertido en un factor determinante para la supervivencia de las empresas. Como consecuencia de ello, la cooperación ha asumido un carácter unilateral.

Al mismo tiempo, si se agravaran las sanciones en Derecho de competencia, se podría disuadir realmente a los que incurren en prácticas destinadas a engañar a los consumidores.

La protección de los consumidores seguirá reforzándose durante los próximos años, aunque esto dependerá de la calidad de los productos alimenticios que lleguen al mercado único procedentes de terceros países, gracias a la apertura de los mercados y a las condiciones de producción de los mismos. El aumento de las importaciones se debe, entre otras cosas, a una focalización en los precios, es decir, pagar menos por los alimentos se ha convertido en una prioridad. Esta tendencia va acompañada de un mayor riesgo para la seguridad alimentaria y la protección de los consumidores, puesto que la mayoría de estos productos procede de regiones cuya cultura de producción de alimentos está un nivel muy inferior al de Europa.

5.1.4. Las posibilidades de influir en las políticas comerciales de las cadenas son muy limitadas, pese a lo cual convendría examinar cualquier medida que pueda contribuir a que estas políticas no den prioridad a la reducción de precios o incluso a la aplicación del precio más bajo. En efecto, esta focalización en los precios bajos es la causa de la distorsión que hoy caracteriza a la distribución de ingresos en la cadena alimentaria. Además, la capacidad de reflexión del consumidor se ve seriamente perturbada.

5.1.5. La Unión Europea sólo podrá intervenir de modo eficaz al objeto de corregir los fallos en el funcionamiento de la cadena alimentaria y aumentar su eficiencia si se basa en información fiable. Otra tarea fundamental de la UE consistirá en facilitar mayor información a los consumidores europeos para que puedan tomar decisiones con conocimiento de causa. El consumidor tiene la llave, no sólo de la supervivencia de la agricultura y la industria agroalimentaria europea, sino también de su desarrollo sostenible. El nivel de conocimiento del consumidor europeo puede contribuir a la realización de uno de los principios fundamentales de la UE, a saber, la preferencia por las mercancías producidas en el interior de la Unión Europea, un principio que se ha visto menoscabado inevitablemente en las negociaciones del GATT y la OMC.

Al desarrollarse el instrumento de seguimiento, deberían incluirse en el sistema incentivos que animen a los operadores del mercado a facilitar datos fiables. A modo de ejemplo, podrían preverse controles fiscales, exoneraciones de impuestos y subvenciones. La idea de garantizar la transparencia sobre una base voluntaria no es una alternativa realista.

5.1.6. A fin de atenuar los efectos nefastos de la especulación, se debería contemplar la posibilidad de tomar medidas legislativas al objeto de garantizar que sólo estén permitidas las transacciones bursátiles que estén avaladas por una garantía real de mercancías, a diferencia de las prácticas bursátiles actuales que permiten que flujos de mercancías muy limitados ejerzan una influencia considerable en los precios de mercado, lo que a su vez conduce a fluctuaciones de precios en el mercado físico.

La reducción del número de intermediarios entre el productor agrícola y el consumidor de sus productos podría contribuir a mejorar el funcionamiento de la cadena. Se ha de fomentar el establecimiento de relaciones directas, basadas en el modelo de los programas de distribución de leche y fruta en las escuelas. Una de las formas más evidentes de alcanzar este objetivo consiste en fomentar los mercados tradicionales de productores. De esta manera, entre muchas otras cosas, se podría garantizar la supervivencia de este modo de vida rural y de las pequeñas y medianas explotaciones.

Bruselas, 5 de noviembre de 2009.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Mario SEPI