INFORME DE LA COMISIÓN

Seguridad de las aeronaves de terceros países que utilizan los aeropuertos de la Comunidad (Informe sobre la aplicación de la Directiva 2004/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(2008/C 244/03)

1.   INTRODUCCIÓN

Desde sus comienzos en 1996, bajo los auspicios de la Conferencia Europea de Aviación Civil (CEAC) en asociación con las Autoridades Aeronáuticas Conjuntas (JAA), el programa SAFA (Evaluación de la Seguridad de Aeronaves Extranjeras) ha demostrado progresivamente que se encontraba en la vanguardia de la mejora de la seguridad aérea, a escala europea e internacional. Todo esto a pesar de las evidentes limitaciones intrínsecas al programa, como los recursos humanos y técnicos, así como el carácter restringido de la propia «inspección en pista», que constituye la piedra angular del programa.

Desde el principio la Comunidad Europea (CE) ha respaldado y apoyado plenamente el programa SAFA, mediante su participación activa como miembro del comité de dirección de la SAFA y también a través de la financiación que la Comisión Europea ha puesto a disposición de las JAA.

El 21 de abril de 2004, en el marco de la estrategia global de la Comunidad para establecer y mantener un nivel elevado y uniforme de seguridad de la aviación civil en Europa, la Comunidad adoptó la Directiva 2004/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la seguridad de las aeronaves de terceros países que utilizan los aeropuertos de la Comunidad (1) (denominada «Directiva SAFA»).

Si bien las obligaciones comunitarias de los Estados miembros derivadas de esta Directiva podían cumplirse en gran medida a través de su participación en el programa SAFA de la CEAC, cuya gestión había sido delegada a las JAA, el programa no se basaba en una normativa europea obligatoria sino en un compromiso de los Directores Generales de los Estados miembros que participan en la CEAC. En el ámbito de las inspecciones relativas a aeronaves «extranjeras» se incluían las aeronaves que no se utilizan ni se explotan bajo el control de la autoridad competente del Estado en que se realiza la inspección.

En relación con el carácter «voluntario» de su participación en el programa SAFA de la CEAC, la Directiva 2004/36/CE introdujo una clara obligación legal para los Estados miembros de la Unión Europea (UE) que consiste en inspeccionar las aeronaves de terceros países que aterricen en sus aeropuertos y participar en la recopilación y el intercambio de información sobre las inspecciones en pista realizadas. En este caso, por «aeronave de tercer país» se entiende una aeronave que no sea utilizada ni explotada bajo el control de una autoridad competente de un Estado miembro de la UE, aunque la Directiva no prohíbe en modo alguno a los Estados miembros inspeccionar las aeronaves de otros Estados miembros.

El artículo 13 de la Directiva SAFA establece que la Comisión debe presentar al Parlamento Europeo y al Consejo antes del 30 de abril de 2008 un informe sobre la aplicación de dicha Directiva. Precisa además que el informe de la Comisión debe ir acompañado en su caso de propuestas para la revisión de la Directiva. El objetivo esencial del presente informe es indicar en qué medida se ha logrado el objetivo de la Directiva y hasta qué punto ha contribuido a la mejora de la seguridad aérea en Europa.

Para situar el debate en su contexto, el presente informe también describe y evalúa los cambios observados en la gestión y el desarrollo del programa SAFA desde 2004 y pretende determinar hasta qué punto el marco reglamentario de la Directiva ha contribuido a dichos cambios. Para este trabajo cuantitativo y cualitativo fue necesario hacer un inventario detallado de las medidas ya adoptadas o previstas en el programa legislativo de la Comisión.

2.   EJECUCIÓN

Aspectos jurídicos

La Directiva 2004/36/CE dio a los Estados miembros un plazo de dos años para la promulgación de medidas destinadas a transponer sus disposiciones a la legislación nacional. A pesar de que el plazo estipulado en el artículo 11 de la Directiva era el 30 de abril de 2006 para los países UE-15, se establecieron períodos transitorios para la aplicación de la Directiva por parte de los diez nuevos Estados miembros que entraron a formar parte de la Unión el 1 de mayo de 2004.

Tal como se muestra en el cuadro 1 siguiente, aunque un número significativo de Estados miembros no adoptó a tiempo las medidas de transposición adecuadas, no hubo problemas significativos para los Estados miembros al aplicar las disposiciones de la Directiva, con dos excepciones de poca importancia. Esto se debió en gran parte al hecho de que las obligaciones principales contenidas en la Directiva se habían cumplido ya, en gran medida, a través de la participación en el programa SAFA de la CEAC.

Cuadro 1

Transposición en los Estados miembros

Aspectos operativos

En casi todos los Estados miembros, el número de vuelos explotados es muy superior a la capacidad de inspección y eso significa que solamente se pueden realizar inspecciones en pista del programa de la SAFA mediante controles sobre el terreno. Hasta ahora, pues, se han organizado de forma aleatoria o sobre la base de información pertinente en virtud de la cual se puede decidir centrar la inspección (véase el punto 5.2) en función de determinados criterios (por ejemplo, el análisis periódico de la base de datos por parte de la Agencia Europea de Seguridad Aérea (AESA) o recomendaciones emitidas por la Comisión Europea o formuladas por las políticas y prioridades nacionales.

3.   EFECTOS DE LA DIRECTIVA

En primer lugar, la Directiva 2004/36/CE estableció la obligación legal para los Estados miembros de inspeccionar las aeronaves de terceros países que utilizan los aeropuertos comunitarios.

En segundo lugar, la Directiva introdujo un planteamiento armonizado para la aplicación eficaz de normas de seguridad internacionales dentro de la Comunidad mediante la armonización de las normas y los procedimientos aplicables a las inspecciones en pista de aeronaves de terceros países que aterrizan en aeropuertos comunitarios. En este contexto, también sentó las bases para facilitar la formación armonizada de los inspectores y del personal que participa en el programa, la elaboración de procedimientos y propuestas para mejorar el programa y sus herramientas, así como la comunicación de la información recopilada.

Además, la Directiva:

Por otra parte, la aplicación correcta de la Directiva ha resultado ser un elemento fundamental para el establecimiento, mediante el Reglamento (CE) no 2111/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo (3), de una lista de compañías aéreas sujetas a una prohibición de explotación en la Comunidad, denominada habitualmente «lista negra».

Tras la entrada en vigor del mencionado Reglamento, los informes de inspección en pista del programa SAFA y el registro de las medidas de seguimiento adoptadas a continuación por los Estados miembros han adquirido una importancia primordial como criterio esencial en las investigaciones que conducen a la propuesta y la posible inclusión de varios operadores en la «lista negra» comunitaria.

Cuadro 2

Número de inspecciones SAFA por país y año

Estados miembros de la UE 2002-2007

4.   EJERCICIO DE LA COMPETENCIA COMUNITARIA Y TRANSFERENCIA A LA AESA

En la reunión número 125 de los Directores Generales de la CEAC, los Estados pertenecientes a la CEAC debatieron el futuro del programa SAFA y acordaron transferirlo a las instituciones comunitarias (la Comisión Europea y la AESA), al tiempo que insistieron en la necesidad de conservar la dimensión paneuropea del programa mediante el establecimiento de un mecanismo que permitiera a los Estados pertenecientes a la CEAC que no son miembros de la UE seguir participando en el programa.

Se dio un primer paso concreto en esta dirección con la adopción (mediante un procedimiento de comitología de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8 de la Directiva 2004/36/CE) del Reglamento (CE) no 768/2006 de la Comisión (4). Dicho Reglamento estableció la transferencia a la AESA de las tareas relacionadas con el programa SAFA (efectuadas hasta ahora por las JAA) entre las que se encuentra principalmente la responsabilidad de la base de datos de la SAFA, que es la espina dorsal del programa, así como otras actividades complementarias destinadas a garantizar el establecimiento de normas comunes para la realización de las inspecciones en pista y de las actividades de formación correspondientes.

Esta transferencia se llevó a cabo gradualmente a lo largo de 2006 y se terminó completamente a finales de ese año. La Comisión observa con satisfacción la coordinación del proceso de transición entre las dos entidades, que transcurrió sin problemas y que adquiere mayor significado cuando se consideran los obstáculos prácticos, técnicos y logísticos que ha supuesto la realización de dicho cambio, interrumpiendo lo menos posible la continuidad global del sistema SAFA.

4.1.   1 de enero de 2007 — el programa SAFA de la Comunidad Europea (CE)

Desde el 1 de enero de 2007, la Comisión Europea, asistida por la AESA, tiene plena responsabilidad en la gestión y el desarrollo posterior del programa SAFA de la Comunidad Europea (CE).

La continuidad de la participación de los Estados miembros de la CEAC que no pertenecen a la UE, y por lo tanto, la dimensión paneuropea del programa, se ha garantizado gracias a la firma de un acuerdo de colaboración entre cada Estado miembro de la CEAC no comunitario y la AESA relativo a la recopilación y el intercambio de información sobre la seguridad de las aeronaves que utilizan los aeropuertos comunitarios y los aeropuertos situados en el territorio de cada Estado.

Por lo tanto, en el programa SAFA de la CE participan un total de 42 Estados, entre los que se incluyen los 27 Estados miembros de la UE: Albania, Armenia, Austria, Azerbaiyán, Bélgica, Bosnia y Herzegovina, Bulgaria, Croacia, Chipre, República Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Georgia, Alemania, Grecia, Hungría, Islandia, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, República de Moldavia, Mónaco, Países Bajos, Noruega, Polonia, Portugal, Rumanía, Serbia, Eslovaquia, Eslovenia, España, Suecia, Suiza, la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Turquía, Ucrania y el Reino Unido.

Como su antecesor de la CEAC/JAA, el principio fundamental del programa SAFA de la CE es que en cada Estado participante en el programa SAFA, las aeronaves («de terceros países» para los Estados miembros de la UE o «extranjeras» para los Estados de la CEAC no comunitarios) pueden someterse a una inspección en pista. Estas inspecciones se refieren principalmente a los documentos y manuales de la aeronave, las licencias de vuelo de la tripulación, las condiciones visibles de la aeronave y la presencia y estado del equipo de seguridad obligatorio de la cabina. Las referencias de dichas inspecciones figuran en el anexo 1 (licencias del personal), anexo 6 (explotación de aeronaves) y anexo 8 (aeronavegabilidad) de las normas de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). Estos controles se llevan a cabo de acuerdo con un procedimiento común a todos los Estados participantes. Sus resultados se plasman en informes que también siguen un formato común. En caso de irregularidades significativas, se comunican al explotador y a la Autoridad de Aviación pertinente (Estado del explotador o Estado de matrícula) para que adopte medidas correctivas no solo en relación con la aeronave inspeccionada sino también con respecto a otras aeronaves que puedan estar implicadas cuando se trate de una irregularidad de carácter general. Todos los datos de los informes, así como la información complementaria (por ejemplo una lista de acciones emprendidas y concluidas tras una inspección), se centralizan en una base de datos informática, creada y gestionada por la AESA en Colonia, Alemania.

Los principales aspectos del programa SAFA de la CE pueden resumirse del siguiente modo:

Estructura operativa

De acuerdo con lo dispuesto en la Directiva 2004/36/CE y en su Reglamento de aplicación (CE) no 768/2006, la estructura operativa del programa comprende dos órganos principales:

Además, la Comisión ha creado, bajo los auspicios del Comité de Seguridad Aérea, un grupo director europeo SAFA (European SAFA Steering Group — ESSG) integrado por representantes de los 42 Estados participantes. Aparte de reunir a expertos nacionales que desarrollan un papel consultivo a petición de la Comisión y/o del propio Comité de Seguridad Aérea, este grupo representa un canal de comunicación inestimable entre la Comunidad y los Estados participantes no comunitarios, que subraya también el compromiso declarado de la Comisión de mantener y mejorar la dimensión paneuropea del programa.

5.   CONSOLIDACIÓN DEL PROGRAMA SAFA DE LA CE

En vista de la experiencia adquirida tras la entrada en vigor de la Directiva 2004/36/CE, y habida cuenta de su vínculo inextricable con el Reglamento (CE) no 2111/2005 sobre la «lista negra», así como de la transferencia de todo el programa SAFA a la competencia comunitaria, que no estaba prevista en el momento de la adopción de la Directiva, en seguida resultó evidente para la Comisión que las disposiciones vigentes de dicha Directiva debían revisarse urgentemente para garantizar un funcionamiento fluido del programa y permitir su posterior desarrollo.

Por consiguiente, durante 2007 la Comisión presentó dos propuestas de nuevos instrumentos legislativos que se ocupaban, respectivamente, de los procedimientos para llevar a cabo las inspecciones en pista y de la clasificación por orden de prioridad de las inspecciones efectuadas por los Estados miembros (véanse los puntos 5.1 y 5.2 siguientes). Tras un amplio debate en el Comité de Seguridad Aérea y un examen minucioso de los textos finales en el Parlamento Europeo, estos dos nuevos instrumentos legislativos fueron adoptados por la Comisión el 16 de abril de 2008 (5).

En los puntos 5.3 y 5.4 siguientes, se exponen otras posibilidades de mejoras y futuros progresos del programa.

5.1.   Directiva de la Comisión por la que se modifica el anexo II de la Directiva 2004/36/CE

El anexo II de la Directiva 2004/36/CE adoptado originalmente sólo contenía criterios muy generales que ilustraban un amplio marco en el que establecer una serie más completa de procedimientos para llevar a cabo las inspecciones en pista y la elaboración posterior de informes por parte de los Estados miembros.

Desde otra perspectiva semejante, teniendo en cuenta la importancia cada vez mayor que la Comisión concede a los resultados de las inspecciones en pista realizadas de acuerdo con el programa SAFA para decidir sobre la inclusión de compañías aéreas en la «lista negra» comunitaria, se ha considerado también necesario modificar el citado anexo para dar valor jurídico (y carácter ejecutorio) a los elementos fundamentales sobre los que se basan los procedimientos armonizados para la realización de las inspecciones en pista y la elaboración de informes por los Estados miembros. En este sentido, el anexo de la Directiva modificado responde a varias necesidades detectadas durante los meses anteriores, a saber:

En el anexo modificado, la AESA se compromete a completar los citados elementos fundamentales mediante la elaboración de orientaciones que deben aplicar los Estados miembros. Con este fin, la AESA establecerá un procedimiento transparente para consultar a los Estados miembros basado en la experiencia de las autoridades aeronáuticas de reglamentación de los Estados miembros y en el que participen los expertos adecuados de las partes interesadas. Para ello, se podrá crear un grupo de trabajo.

5.2.   Reglamento de la Comisión por el que se aplica la Directiva 2004/36/CE en lo que atañe a la asignación de prioridad en las inspecciones en pista de las aeronaves que utilizan los aeropuertos de la Comunidad

La Comisión ha reiterado en varias ocasiones su compromiso de hacer el mejor uso posible de todos los instrumentos de que dispone para recopilar información sobre seguridad aérea con el fin de aumentar al máximo la eficacia de los recursos limitados, disponibles dentro del programa SAFA de la CE. Para ello, se autoriza a la Comisión a solicitar oficialmente un «objetivo cualitativo» mediante la asignación de prioridad a un número determinado de inspecciones en pista realizadas por los Estados miembros en aspectos específicos definidos según una serie de criterios (establecidos por el Reglamento) que pueden presentar deficiencias en materia de seguridad.

La Comisión considera que esta medida debe dominar la naturaleza aleatoria del programa SAFA de inspección en pista al contribuir a una mejor determinación de los aspectos potencialmente peligrosos y al permitir recopilar más datos sobre dichos aspectos; posiblemente también así se presenten casos mucho más claros para las decisiones de inscripción en la «lista negra» de acuerdo con el Reglamento (CE) no 2111/2005.

5.3.   «Objetivo cuantitativo»

En lo que respecta al cuadro 2 anterior (véase la página 7), al mismo tiempo que se observa que desde 2001 el número global de inspecciones en pista de la SAFA efectuadas en la Comunidad ha aumentado más del doble, se aprecia igualmente la considerable disparidad en el número de inspecciones en pista realizadas por cada uno de los Estados miembros.

Aunque se aprecia claramente la diferencia también considerable que existe en muchos casos en cuanto a recursos humanos y materiales disponibles en los distintos Estados miembros, la Comisión cree que, independientemente de los recursos disponibles, el resultado registrado por muchos Estados miembros en términos de inspecciones anuales realizadas roza lo inaceptable. En lo que respecta a cada Estado individualmente, se trata de lo siguiente:

En este contexto, la Comisión ha reiterado en varias ocasiones que es preciso mejorar esta situación. Sigue estudiando junto con la AESA y los Estados miembros una manera de establecer un número mínimo de inspecciones anuales que cada Estado miembro debería efectuar sobre la base, evidentemente, de diversos parámetros tales como el número de vuelos, aeropuertos internacionales, intensidad de los controles realizados previamente en otros Estados miembros, etc.

5.4.   Ampliación de las competencias de la AESA — Reglamento (CE) no 216/2008 Parlamento Europeo y del Consejo

El 20 de febrero de 2008, el Consejo y el Parlamento Europeo adoptaron el Reglamento (CE) no 216/2008 sobre normas comunes en el ámbito de la aviación civil y por el que se crea una Agencia Europea de Seguridad Aérea, y se deroga la Directiva 91/670/CEE del Consejo, el Reglamento (CE) no 1592/2002 y la Directiva 2004/36/CE (6) (denominada en lo sucesivo «Reglamento de la AESA»). Sus disposiciones prevén la sustitución de la Directiva 2004/36/CE (y de las normas de aplicación correspondientes) por un grupo de normas adoptado conforme al Reglamento de la AESA tal como se especifica a continuación:

Por último, los principios enunciados en el artículo 10 se aplicarán solamente a partir de las fechas especificadas en sus respectivas normas de aplicación, pero, en todo caso, a más tardar el 8 de abril de 2012.

6.   EL «INFORME GLOBAL» DE LA SAFA (7)

En el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2004/36/CE se establece que la Comisión publicará cada año un informe global que estará a disposición del público y de los operadores del sector y que incluirá un análisis de toda la información recibida a través de los informes de inspecciones en pista realizadas en aeronaves que utilizan los aeropuertos comunitarios. Dicho análisis debe ser sencillo y comprensible e indicará si existe un mayor riesgo para la seguridad de los pasajeros. No debe revelarse la fuente de la información contenida en dicho análisis.

En febrero de 2008 la Comisión adoptó y publicó un primer informe global en el que se analizaron los resultados de las inspecciones en pista efectuadas durante el período comprendido entre el 30 de abril de 2006 y el 31 de diciembre de 2006. A lo largo de 2008, el mismo informe abarcará progresivamente un año completo y tendrá a partir de entonces carácter anual, y cubrirá el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2007, que constituye el primer año completo tras la transferencia a la competencia comunitaria de la responsabilidad de la gestión y del desarrollo del programa SAFA, correspondientes anteriormente a la CEAC y a las JAA.

La Comisión considera que, en aras de una mayor transparencia y responsabilidad en lo que se refiere a todos los actores implicados en el programa y mencionados en el citado documento, así como en lo que respecta al Parlamento Europeo y a la opinión pública, las restricciones impuestas por el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2004/36/CE deben suavizarse para permitir que los informes anuales de que se trata proporcionen una información más exacta en cuanto a la seguridad de los diversos actores implicados.

7.   CONCLUSIONES

La experiencia demuestra, a partir de las inspecciones de la SAFA llevadas a cabo durante los últimos años, que estas proporcionan una indicación general de la seguridad de los operadores extranjeros. No obstante, la indicación es limitada en el sentido de que no se obtiene una impresión completa de la seguridad de ninguna aeronave u operador particular. Esto se debe a que algunos aspectos son difíciles de evaluar durante una inspección (por ejemplo, la gestión de recursos de la tripulación, la situación de aeronavegabilidad completa, etc.), debido al escaso tiempo disponible para realizar una inspección y, por consiguiente, el nivel limitado de detalle posible durante esa inspección.

Una evaluación completa de una aeronave o explotador particular solo puede obtenerse mediante la constante supervisión de la autoridad aeronáutica responsable (Estado del explotador o Estado de matrícula). De esta forma, la información obtenida mediante el programa SAFA de la CE es verdaderamente útil:

Al comparar la información extraída de todas las inspecciones efectuadas, se obtiene, por lo tanto, una imagen más completa de una aeronave determinada, un tipo de aeronave, un operador o todos los operadores de un Estado específico. La base de datos centralizada SAFA es especialmente útil ya que contribuye a la circulación rápida de esa información entre todos los Estados que participan en el programa SAFA de la CE.

Por otra parte, desde la entrada en vigor del Reglamento (CE) no 2111/2005 («lista negra de la CE»), las inspecciones de la SAFA han adquirido mayor importancia como uno de los criterios que tiene en cuenta la Comisión para adoptar sus decisiones sobre la inclusión de compañías aéreas en la lista comunitaria. Además, así ha sido el caso desde el establecimiento de la primera lista comunitaria en marzo de 2006 y sus posteriores actualizaciones periódicas.

Las conclusiones de este informe pueden resumirse del siguiente modo:

(1)  DO L 143 de 30.4.2004, p. 76.

(2)  Polonia comunicó el 13 de marzo de 2008 una serie de medidas de aplicación revisadas que están siendo examinadas por los servicios jurídicos de la Comisión.

(3)  DO L 344 de 27.12.2005, p. 15.

(4)  DO L 134 de 20.5.2006, p. 16.

(5)  DO L 109 de 19.4.2008, p. 7 y p. 17.

(6)  DO L 79 de 19.3.2008, p. 1.

(7)  DO C 42 de 15.2.2008, p. 1.