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Bruselas, 11.3.2008

COM(2008) 134 final

2008/0055 (COD)

Propuesta de

DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO

por la que se modifica la Directiva 2005/35/CE relativa a la contaminación procedente de buques y la introducción de sanciones para las infracciones

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

CONTEXTO DE LA PROPUESTA

Motivación y objetivos de la propuesta

Preocupada por las descargas operativas ilegales de sustancias contaminantes procedentes de buques que tienen lugar con excesiva frecuencia en el mar, y como consecuencia de graves vertidos de petróleo accidentales, la Comisión presentó en 2003 una propuesta de Directiva basada en el artículo 80, apartado 2, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, «relativa a la contaminación procedente de buques y la introducción de sanciones, incluso de carácter penal, para los delitos de contaminación», y una propuesta de Decisión marco basada en los artículos 29, 31 y el artículo 34, apartado 2, letra b), del Tratado de la Unión Europea, «destinada a reforzar el marco penal para la represión de la contaminación procedente de buques». La propuesta de Directiva establecía que la contaminación procedente de buques debía considerarse un delito sujeto a sanciones penales. La propuesta de Decisión marco se proponía principalmente aproximar los niveles de las sanciones penales.

Con estas dos medidas, la Comisión proponía que las disposiciones sobre la naturaleza (penal) y el tipo (privativas de libertad o económicas) de sanciones deberían figurar en el instrumento comunitario, mientras que las disposiciones sobre los niveles de las sanciones penales deberían figurar en el instrumento intergubernamental. En el momento de la negociación de las propuestas, la división entre el primer y el tercer pilares en materia de Derecho penal era un tema de controversia entre las instituciones de la Unión Europea. Eventualmente, los dos instrumentos se adoptaron en 2005 como sigue:

La Directiva 2005/35/CE relativa a la contaminación procedente de buques y la introducción de sanciones para las infracciones, contiene una definición precisa de las infracciones, así como la regla de que serán «objeto de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias, que podrán incluir sanciones penales o administrativas». Las disposiciones sobre la naturaleza, el tipo y los niveles de las sanciones penales, se incluyeron en la Decisión marco 2005/667/JAI paralela.

Como consecuencia de la sentencia de 13 de septiembre de 2005 (asunto C-176/03) en la que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) declaró que, en determinadas condiciones, el legislador comunitario podía establecer medidas relativas al Derecho penal, la Comisión decidió interponer un recurso de anulación de la Decisión marco 2005/667/JAI porque, en su opinión, había sido adoptada con arreglo a una base jurídica errónea (asunto C-440/05).

El 23 de octubre de 2007 el TJCE anuló la Decisión marco al declarar que sus artículos sobre la definición de infracción delictiva y la naturaleza de las sanciones (artículos 2, 3 y 5) podían haberse adoptado sobre la base el artículo 80, apartado 2, del Tratado CE, y que por tanto, la Decisión marco vulneraba el artículo 47 del Tratado UE al invadir las competencias de la Comunidad.

Tras la anulación de la Decisión marco por el TJCE el 23 de octubre de 2007, el vacío creado por la ausencia de un marco armonizado para las posibles sanciones aplicables en la lucha contra la contaminación marítima, debe ser subsanado mediante disposiciones adoptadas con una base jurídica adecuada, a saber, el artículo 80, apartado 2, del Tratado CE.

La introducción de un sistema de sanciones pretende abordar los casos excepcionales de contaminación en los que el comportamiento del operador se considera inaceptable y debe ser castigado con sanciones penales. El sistema favorecerá a los operadores serios al permitir, efectivamente, declarar responsable a la pequeña minoría que actualmente está empañando la imagen del transporte marítimo.

Las medidas que se proponen son necesarias para garantizar la plena eficacia de las normas comunitarias en materia de seguridad marítima, por las razones siguientes:

- Al adoptar la Decisión marco 2005/667/JAI del Consejo, los Estados miembros acordaron por unanimidad que la contaminación procedente de buques debe considerarse un delito cuando es causada de forma intencional, con imprudencia temeraria o negligencia grave. Tras la anulación de dicha Decisión marco por el TJCE, la Comisión propone adaptar la Directiva sin modificar su contenido e introducir en la misma la disposición anteriormente mencionada de la Decisión marco para que su aplicación sea más eficaz (dado que la función del TJCE es garantizar el cumplimiento y la interpretación uniforme de los actos adoptados en el ámbito del primer pilar).

- El sistema de sanciones, tal como se establece en la Directiva 2005/35/CE, tan solo aplica parcialmente el Convenio internacional para prevenir la contaminación por los buques (MARPOL). Para garantizar que las sanciones sean «lo suficientemente severas como para disuadir de toda transgresión» a los contaminadores potenciales, tal como establece el artículo 4, apartado 4, del Convenio MARPOL, debe reforzarse el efecto disuasorio del sistema de sanciones enviando una fuerte señal, de efecto disuasorio muy superior, a los infractores potenciales[1]. Además, la investigación y las actuaciones penales, así como la cooperación judicial entre los Estados miembros, pueden ser fundamentales y más contundentes que la acción administrativa.

- Recientemente, algunos Estados miembros, al actuar como Estados ribereños, han reforzado sus sistemas de sanciones penales. La vigilancia de carácter preventivo ejercida por estos Estados y la severidad de las sanciones impuestas por los tribunales penales, junto con la publicidad que se ha dado a estos casos, han contribuido a reducir considerablemente el número de vertidos ilegales. Para evitar que los infractores dispongan de puertos seguros en la Comunidad Europea es de crucial importancia que todos los Estados miembros adopten el mismo enfoque, ya sea en su actuación como Estados del pabellón, ya sea como Estados portuarios o Estados ribereños.

Contexto general

El delito medioambiental es una de las preocupaciones principales de la Unión Europea. El Consejo de Tampere de 15 y 16 de octubre de 1999 pidió que se realizara un esfuerzo para adoptar definiciones comunes de los delitos y las sanciones en un número reducido de sectores especialmente importantes como el delito medioambiental. Como consecuencia del hundimiento del petrolero Prestige en noviembre de 2002, el Consejo Europeo de Copenhague de 12 y 13 de diciembre de 2002, declaró que la Unión Europea estaba determinada a adoptar todas las medidas necesarias para evitar futuras catástrofes. El Consejo se congratuló especialmente por el hecho de que la Comisión tuviera la intención de examinar la necesidad de nuevas medidas específicas, incluidas las relacionadas con la responsabilidad y las sanciones correspondientes. El Consejo, en su reunión sobre justicia y asuntos de interior de 12 de diciembre de 2002, adoptó una declaración en la que se comprometía a considerar todas las medidas complementarias para proteger el medio ambiente, y especialmente el mar, contra la contaminación, desde la perspectiva del Derecho penal.

Disposiciones vigentes en el ámbito de la propuesta

La propuesta se basa en la Directiva 2005/35/CE e incorpora el contenido esencial de la Decisión marco 2005/667/JAI anulada.

Coherencia con otras políticas y objetivos de la Unión

La Directiva propuesta respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Se ha redactado de conformidad con los principios sobre justicia expuestos en el capítulo VI de la Carta y tiene por objeto promover la integración de un alto nivel de protección del medio ambiente en las políticas comunitarias, con arreglo al principio de desarrollo sostenible que establece el artículo 37 de la Carta.

CONSULTA DE LAS PARTES INTERESADAS Y EVALUACIÓN DE IMPACTO

Consulta de las partes interesadas

No se consideró necesario consultar a las partes interesadas en este caso, ya que la presente propuesta incorpora exactamente disposiciones de la Decisión marco anulada que fueron aprobadas por unanimidad por el Consejo. Por otra parte, desde que el 23 de octubre de 2005 el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas anuló la Directiva marco 2005/667/JAI, ha existido un vacío legal por la ausencia de un marco común armonizado en materia de sanciones para luchar contra la contaminación marítima, que debe subsanarse lo antes posible.

Obtención y utilización de asesoramiento técnico

No ha sido necesario recurrir a asesoramiento técnico externo.

Evaluación de impacto

No se consideró necesario efectuar una evaluación de impacto, ya que la presente propuesta se limita a incorporar al Derecho comunitario disposiciones ya aprobadas por unanimidad por el Consejo en la Decisión marco 2005/667/JAI anulada.

ASPECTOS JURÍDICOS DE LA PROPUESTA

Resumen de la acción propuesta

La propuesta de Directiva define la infracción regulada en el artículo 4 de la Directiva 2005/35/CE como infracción delictiva.

La instigación y colaboración en tales actividades también se considerará delito.

Los delitos serán castigados con sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias que serán de naturaleza penal en el caso de las personas físicas. También se aplicarán sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias a las personas jurídicas consideradas responsables con arreglo a la presente Directiva.

Base jurídica

Las disposiciones de la presente Directiva se refieren al transporte marítimo. Por consiguiente, la base jurídica adoptada es el artículo 80, apartado 2, del Tratado CE.

Principio de subsidiariedad

El principio de subsidiariedad se aplica en la medida en que la propuesta no entra en el ámbito de competencia exclusiva de la Comunidad.

Los objetivos de la propuesta no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros por los motivos siguientes:

Generalmente, la contaminación marítima causa daños de alcance transfronterizo. Es fundamental, por tanto, que los Estados miembros coincidan en considerar delitos a las mismas infracciones de contaminación marítima y les apliquen sanciones penales, al menos a los delitos cometidos por personas físicas. Los enfoques nacionales divergentes en esta materia obstaculizan la cooperación judicial eficaz y permiten a los infractores escapar a la acción de la justicia.

Dado el impacto transfronterizo de la contaminación marítima y el hecho de que los infractores actúan a través de las fronteras, la acción de los Estados miembros no sería adecuada por sí misma para abordar este problema.

La actuación comunitaria permitirá alcanzar mejor los objetivos de la propuesta por los motivos siguientes:

Es necesario establecer en la Comunidad una norma mínima sobre los elementos constitutivos de los delitos y la imposición de sanciones penales a las personas físicas. Así se garantizará que los delitos de contaminación procedente de buques reciban el mismo tratamiento en cada uno de los Estados miembros y que los autores de los delitos no escapen a la acción judicial en la UE.

La Directiva propuesta se limita a prever un nivel mínimo de armonización de las acciones que deben considerarse delito y a establecer, en general, que se aplicarán sanciones penales a las personas físicas. Deja a los Estados miembros la libertad de aplicar o no sanciones penales también a las personas jurídicas.

Por lo tanto, la propuesta se ajusta al principio de subsidiariedad.

Principio de proporcionalidad

La propuesta respeta el principio de proporcionalidad por las razones que se exponen a continuación.

La medida adoptada es una directiva, lo que deja a los Estados miembros un alto grado de flexibilidad en la aplicación y, en particular, en la tipificación de los delitos y los niveles de las sanciones. Sólo se fija una norma mínima. Los Estados miembros pueden mantenerla o introducir medidas más restrictivas como, por ejemplo, prever otros delitos o imponer sanciones penales también a las personas jurídicas. Así se establece expresamente en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 2005/35/CE.

La aplicación de la directiva no supone una carga financiera y administrativa significativa, puesto que el Derecho penal y las estructuras judiciales ya existen en los Estados miembros.

Instrumentos elegidos

Instrumento propuesto: directiva.

No proceden otros instrumentos por la siguiente razón:

Es necesario adaptar la Directiva 2005/35/CE existente a la sentencia del Tribunal en el asunto C-440/05. La directiva sólo puede modificarse mediante otra directiva.

REPERCUSIONES PRESUPUESTARIAS

La propuesta no tiene ninguna incidencia en el presupuesto comunitario.

INFORMACIÓN ADICIONAL

Tabla de correspondencias

Los Estados miembros deben comunicar a la Comisión el texto de las disposiciones nacionales que transponen la Directiva, así como una tabla de correspondencias entre esas disposiciones y la presente Directiva.

Espacio Económico Europeo

El acto propuesto es pertinente a efectos del Espacio Económico Europeo y, por consiguiente, debe hacerse extensivo a su territorio.

Explicación detallada de la propuesta

1. Delitos

Los Estados miembros deben establecer que toda descarga de sustancias contaminantes procedente de buques, en el sentido del artículo 2 de la Directiva 2005/35/CE, en cualquier zona mencionada en el artículo 3, artículo 1, de la Directiva 2005/35/CE, será considerada delito si es causada de forma intencional, con imprudencia temeraria o negligencia grave. La definición de «delito» corresponde a la del artículo 2 de la Decisión marco 2005/667/JAI anulada.

2. Responsabilidad de las personas jurídicas

Tal como establece la Decisión marco, los Estados miembros deberán garantizar que las personas jurídicas puedan ser declaradas responsables de los delitos cometidos en su beneficio por personas que actúen en su nombre, o cuando la ausencia de supervisión o control permita a estas personas cometer delitos.

3. Sanciones

Las sanciones contra los delitos de contaminación procedente de buques deberán ser efectivas, proporcionadas y disuasorias, tanto para las personas físicas como para las jurídicas.

Además de este requisito, los Estados miembros deberán prever sanciones de carácter penal para las personas físicas que cometan el delito definido en el nuevo artículo 4. En cuanto a las personas jurídicas, no se especifica si las sanciones serán de carácter penal o no. Los Estados miembros cuya legislación nacional no reconozca la responsabilidad penal de las personas jurídicas no estarán obligados a modificar su ordenamiento nacional.

4. Período de aplicación

El periodo de aplicación por los Estados miembros es de seis meses, teniendo en cuenta que el artículo 1 se refiere en gran medida a la materia regulada por los artículos 2, 3 y 5, de la Decisión marco 2005/667/JAI anulada. El período de aplicación de esta Decisión marco expiró el 12 de enero de 2007, de modo que los Estados miembros habrán realizado ya una parte significativa de las tareas necesarias para aplicar la presente Directiva.

2008/0055 (COD)

Propuesta de

DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO

por la que se modifica la Directiva 2005/35/CE relativa a la contaminación procedente de buques y la introducción de sanciones para las infracciones

(Texto pertinente a efectos del EEE)

EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y, en particular, su artículo 80, apartado 2,

Vista la propuesta de la Comisión[2],

Visto el dictamen del Parlamento Europeo[3],

Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo[4],

Visto el dictamen del Comité de las Regiones[5],

De conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 251 del Tratado,

Considerando lo siguiente:

1. El objetivo de la Directiva 2005/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa a la contaminación procedente de buques y la introducción de sanciones para las infracciones[6], así como de la presente modificación, es aproximar la definición de los delitos de contaminación procedente de buques cometidos por personas físicas o jurídicas, el alcance de la responsabilidad de éstas y la naturaleza penal de las sanciones que podrán imponerse a tales delitos cometidos por personas físicas.

2. El 23 de octubre de 2007, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas anuló[7] la Decisión marco 2005/667/JAI, de 12 de julio de 2005, destinada a reforzar el marco penal para la represión de la contaminación procedente de buques[8], que previamente había completado a la Directiva 2005/35/CE con medidas penales. La presente modificación de la Directiva llena el vacío legal creado tras la sentencia.

3. Las sanciones penales, que son la manifestación de una desaprobación social de naturaleza diferente a la de las sanciones administrativas, refuerzan el cumplimiento de la legislación vigente en materia de lucha contra la contaminación procedente de buques.

4. Las normas comunes sobre sanciones penales permiten utilizar métodos de investigación y ayuda más eficaces en y entre los Estados miembros.

5. También deberán aplicarse sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias a las personas jurídicas en el conjunto de la Comunidad, ya que con frecuencia los delitos de contaminación procedente de buques se cometen en interés o para beneficio de personas jurídicas.

6. Los Estados miembros deberán facilitar a la Comisión información sobre la aplicación de la presente Directiva, a fin de que la Comisión pueda evaluar sus efectos.

7. Dado que los Estados miembros no pueden realizar adecuadamente los objetivos de la presente Decisión marco y que, debido al carácter transfronterizo de los daños que podría causar el comportamiento en cuestión, dichos objetivos podrían alcanzarse mejor a nivel de la Comunidad, ésta podrá adoptar medidas al respecto, de acuerdo con el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. De conformidad con el principio de proporcionalidad enunciado en el mismo artículo, la presente Directiva no excede de lo necesario para alcanzar esos objetivos.

8. La presente Directiva respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos en el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea y recogidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

9. Procede, por tanto, modificar la Directiva 2005/35/CE en consecuencia.

HAN ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA:

Artículo 1

La Directiva 2005/35/CE será modificada como sigue:

10. El título se sustituirá por el texto siguiente:

«Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la contaminación procedente de buques y la introducción de sanciones, incluidas las sanciones penales, para los delitos de contaminación».

11. En el artículo 5, apartados 1 y 2, el artículo 6, apartado 2, y el artículo 7, apartado 2, el término «infracción» será sustituido por «delito».

12. El artículo 4 será sustituido por el texto siguiente:

«Delitos

1. Los Estados miembros velarán por que las descargas de sustancias contaminantes procedentes de buques realizadas en cualquiera de las zonas enumeradas en el artículo 3, apartado 1, se consideren delitos si se han cometido de forma intencional, con imprudencia temeraria o negligencia grave.

2. Cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para garantizar que el Derecho penal castigue la instigación y colaboración en los delitos a que se refiere en el apartado 1. ”

13. Después del artículo 5, se añadirá el siguiente artículo 5a:

«Sanciones aplicables a las personas físicas

1. Cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para garantizar que los delitos a que se refiere el artículo 4 se castiguen con sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias.

2. Cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para garantizar que las sanciones penales a que se refiere el apartado 1 se apliquen a toda persona declarada responsable por un órgano jurisdiccional de un delito mencionado en el artículo 4.»

14. Después del artículo 5ª, se insertará el artículo 5b siguiente:

«Responsabilidad de las personas jurídicas

1. Cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para garantizar que las personas jurídicas puedan ser consideradas responsables de los delitos a que se refiere el artículo 4 cuando los cometa en su provecho, actuando a título individual o como parte de un órgano de la persona jurídica, cualquier persona física que ostente en el seno de dicha persona jurídica un cargo directivo que suponga:

(a) poder de representación de dicha persona jurídica,

(b) autoridad para tomar decisiones en nombre de dicha persona jurídica, o

(c) autoridad para ejercer control dentro de la persona jurídica.

2. Además de los casos previstos en el apartado 1, cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para que pueda considerarse responsable a la persona jurídica cuando la falta de vigilancia o control por parte de una de las personas físicas a que se refiere el apartado 1 haya hecho posible la comisión, por cuenta de la persona jurídica, de uno de los delitos mencionados en el artículo 4 por parte de una persona sometida a su autoridad..

3. La responsabilidad de la persona jurídica a que se refieren los apartados 1 y 2 se entenderá sin perjuicio de las acciones penales que puedan entablarse contra las personas físicas que sean autores, instigadores o cómplices de los delitos mencionados en el artículo 4.»

15. Después del artículo 5b, se insertará el artículo 5c siguiente:

«Sanciones aplicables a las personas jurídicas

1. Cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para garantizar que la persona jurídica declarada responsable con arreglo al artículo 5b, apartados 1 y 2, sea castigada con sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias.

2. Cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para garantizar que las sanciones a que se refiere el apartado 1 se apliquen a toda persona jurídica declarada responsable por un órgano jurisdiccional de un delito mencionado en el artículo 4».

16. Se suprime el artículo 8.

Artículo 2

Los Estados miembros adoptarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la presente Directiva a más tardar en el plazo de seis meses a partir de la fecha de su entrada en vigor. Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones, así como una tabla de correspondencias entre las mismas y la presente Directiva.

Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, éstas harán referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia.

Artículo 3

La presente Directiva entrará en vigor el vigésimo día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.

Artículo 4

Los destinatarios de la presente Directiva serán los Estados miembros.

Hecho en Bruselas, el

Por el Parlamento Europeo Por el Consejo

El Presidente El Presidente

[1] Véase también el punto 2.2 de la explicación de motivos de la propuesta original de la Comisión de marzo de 2003: COM(2003) 92 final.

[2] DO C…, p…

[3] DO C…, p…

[4] DO C…, p…

[5] DO C…, p…

[6] DO L 255 de 30.09.2005, p.11.

[7] Véase el asunto C-440/05 Comisión/Consejo, aún no publicado en los informes del Tribunal Europeo.

[8] DO L 255 de 30.09.2005, p.164.