Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la simplificación de los términos y las condiciones de las transferencias de productos relacionados con la defensa dentro de la Comunidad»

El 29 de enero de 2008, de conformidad con el artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la simplificación de los términos y las condiciones de las transferencias de productos relacionados con la defensa dentro de la Comunidad»

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 1 de octubre de 2008 (ponente: Sr. OPRAN).

En su 448o Pleno de los días 22 y 23 de octubre de 2008 (sesión del 23 de octubre de 2008), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 39 votos a favor, 1 en contra y 16 abstenciones el presente Dictamen.

1.1 Garantizar la seguridad constituye una de las obligaciones principales de cualquier gobierno. Respecto al espacio europeo se puede concluir que ningún Estado miembro puede estar seguro por sí mismo y que hay que realizar un esfuerzo concertado y común para garantizar un control apropiado de la circulación del material de guerra o, de una manera más general, de los equipos de defensa.

1.2 En consecuencia, la solución que el Comité propone es la de lograr un marco común europeo de seguridad y no mantener las barreras intracomunitarias, con todas sus consecuencias perniciosas. Naturalmente, debe tenerse en cuenta que la actual Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Política Europea de Seguridad y Defensa (título V del TUE) tienen un carácter intergubernamental, en tanto que la iniciativa de la Comisión destinada a simplificar las transferencias intracomunitarias se lleva a cabo en el primer pilar comunitario (como parte de la legislación del mercado interior).

1.3.1 El sector de la defensa considera que el actual marco normativo es inadecuado e insuficiente y que genera, además, una pesada carga administrativa.

1.3.2 Al pronunciarse contra las barreras de las transferencias, las empresas del sector tienen incluso una perspectiva más global que el mero nivel de transferencias intracomunitarias. En el sector de la defensa la globalización es una realidad, ya que son pocos los sistemas complejos que siguen siendo europeos al 100 %, y todos incluyen al menos algunos componentes que no proceden de la UE.

1.3.3 Sin embargo, incluso desde una perspectiva más global, el sector considera que la iniciativa adoptada por la Comisión es un importante paso adelante y, en líneas generales, la respalda.

1.4.1 El cálculo preciso de los costes de las barreras para las transferencias intracomunitarias es un proceso muy difícil, ya que pocos de estos costes están publicados y la mayoría de ellos son costes derivados de «no hacer las cosas adecuadamente» o «no hacerlas en absoluto» (1). Para 2003, el coste total anual de las barreras intracomunitarias a las transferencias se calculó que sería superior a los 3 160 millones de euros, que se desglosarían así (fuente: estudio Unisys):

1.5 El Comité considera prioritario que los Estados miembros adopten una serie de instrumentos comunes para gestionar sus transferencias intracomunitarias. Por lo que respecta al ámbito de aplicación de la directiva propuesta, la Lista Común Militar de la UE, que debería actualizarse de manera regular, proporciona ya un lenguaje común.

1.6 El Comité apoya la propuesta de la Comisión de pedir a los Estados miembros que introduzcan la opción de expedir licencias globales y generales y publiquen al menos dos licencias generales:

1.6.1 una licencia general para equipos militares (y piezas de recambio y de los servicios de mantenimiento) para todas las categorías de las fuerzas armadas de los Estados miembros;

1.6.2 una licencia general para transferencias de componentes a empresas certificadas (3).

1.7 El Comité estima que, a la vez que se mantiene la plena discrecionalidad de los Estados miembros para las exportaciones realizadas fuera de la UE por empresas situadas en sus territorios, complementada por la coordinación en el marco del foro del Grupo COARM del Consejo, la directiva propuesta debería ofrecer suficientes garantías para aumentar la confianza mutua entre los Estados miembros en cuanto a la eficacia del control de exportación.

1.8 En la directiva propuesta se subraya que las empresas destinatarias no pueden reexportar posteriormente a terceros países productos relacionados con la defensa vulnerando las posibles limitaciones a la exportación incluidas por el Estado miembro de origen en la licencia de transferencia.

1.9 Sin embargo, tras la integración de componentes en un producto de modo que garantice que el componente integrado no pueda transferirse como tal en una fase ulterior, los Estados miembros se abstendrán de mantener otras limitaciones a la exportación.

1.10 El Comité considera que la evaluación de impacto que acompaña a la actual propuesta cubre la totalidad de los 27 Estados miembros y que, por tanto, resulta útil porque complementa el estudio Unisys de 2005.

1.11 El Comité considera que la propuesta de directiva tendrá considerables efectos beneficiosos para la cooperación industrial en Europa y el desarrollo de la competitividad de las industrias de defensa europeas, y recomienda su aprobación, teniendo en cuenta las observaciones formuladas en este dictamen.

2.1 El Comité está firmemente convencido de que los principios propuestos por la Comisión para simplificar la transferencia de los productos relacionados con la defensa en la Comunidad, mediante instrumentos comunes de concesión de licencias, y para garantizar la confianza mutua entre los Estados miembros en cuanto a la eficacia del control de exportaciones, aportarán considerables beneficios y una importante simplificación de este complejo sector.

2.2 El Comité apoya plenamente que se excluya de la directiva la política de exportación, pues debería continuar siendo competencia de los Estados miembros, y sigue siendo un ámbito de cooperación internacional, por ejemplo, en el contexto del Código de Conducta del Consejo en materia de exportación.

2.3 El Comité destaca que la directiva propuesta mantendrá la responsabilidad de la empresa de respetar las posibles limitaciones a la exportación establecidas en una licencia de transferencia. En caso de restricciones a la exportación aplicadas en otro Estado miembro que provee los componentes, la responsabilidad de respetar dichas restricciones corresponde a la empresa que solicita la licencia de exportación. Depende de esa empresa garantizar que respeta las correspondientes restricciones a la exportación, asegurando de ese modo que los expedientes de exportación presentados cumplen las restricciones impuestas por la autoridad nacional que concede la licencia definitiva de exportación.

2.4 Como postura oficial en relación con las transferencias sensibles de la UE a terceros países (4), el Comité considera lo siguiente:

2.4.1 Cuando la licencia de transferencia se refiera a subsistemas o componentes no sensibles que serán integrados en sistemas más grandes de tal modo que no puedan transferirse ni exportarse en una fase ulterior a terceros países, bastará con que los Estados miembros soliciten declaraciones de incorporación del destinatario en lugar de imponer limitaciones específicas a la exportación.

2.4.2 La reexportación a terceros países no debe producirse en los casos en que el Estado miembro de origen no conceda su autorización.

2.4.3 Las empresas destinatarias no podrán reexportar posteriormente a terceros países productos relacionados con la defensa vulnerando las posibles limitaciones a la exportación incluidas por el Estado miembro de origen en la licencia de transferencia.

2.4.4 Los Estados miembros no deben limitarse a establecer que los proveedores en los Estados miembros deben registrar de manera detallada sus transferencias, sino que también deberían verificarlo periódicamente.

2.4.5 Los proveedores deben asumir la responsabilidad de informar a sus respectivos Estados miembros del destino del uso final cuando ese uso final se conozca antes de producirse la transferencia.

2.4.6 La duración del periodo de certificación deberá reducirse con objeto de lograr una mayor responsabilidad en los procesos de certificación.

2.4.7 Al mismo tiempo, el periodo en que es posible el acceso a los registros de los proveedores por parte de las autoridades de los Estados miembros deberá ampliarse, proporcionando así mayor transparencia al proceso y brindando más tiempo para investigar posibles vulneraciones de la legislación o reglamentación nacional objeto de transposición.

2.5 En este contexto, el Comité propone utilizar recursos ya existentes a nivel nacional. Las administraciones nacionales encargadas de expedir y gestionar los certificados ya controlan las empresas de defensa situadas en su territorio y, de este modo, pueden llevar a cabo investigaciones y auditorías.

2.6 A efectos de extraer los máximos beneficios de la cooperación industrial y la creación del mercado interior, el Comité considera que debería lograrse un alto nivel de armonización.

2.7 El Comité subraya en este sentido que la directiva propuesta debería fijar una preferencia para la licencia general y global y limitar la concesión de licencias individuales a los casos especificados en que aún sea necesario.

2.8 Por el momento, el Comité considera que la actual Lista Común Militar del Consejo (LCM) constituye un «lenguaje común» que debe seguir conformando la base de la gestión de productos relacionados con la defensa en la UE durante el próximo periodo.

2.9 El Comité considera que, a fin de evitar problemas de interpretación y aplicación, la LCM debe utilizarse y seguir actualizándose con periodicidad anual, utilizando definiciones generales sobre el tipo de equipo al que han de aplicarse las nuevas normas, y reconociéndose así que la LCM constituye la lista más avanzada en cuanto a armas, municiones y material de guerra, así como servicios y obras afines, incluyendo hardware específico de tecnología de la información y aplicaciones de programas informáticos.

2.10 El Comité destaca, asimismo, que la Comisión ha propuesto sus iniciativas teniendo en cuenta los efectos de la globalización en Europa — en particular, en el sector de la defensa—, con el propósito principal de reforzar las capacidades de defensa de Europa.

2.11 El Comité insta a la Comisión a que, con arreglo al Tratado, lleve a cabo el seguimiento de infracciones en el ámbito específico cubierto por la directiva propuesta, utilizando las capacidades profesionales de una Junta de expertos multinacional que debe formarse, entre otras cosas, a este fin.

2.12 En cuanto a la propuesta recogida en el estudio Unisys de crear una base de datos central de transferencias intracomunitarias, el Comité estima que esta idea no se halla en sintonía con la práctica actual y debería descartarse.

2.13 El Comité considera que la transparencia entre los Estados miembros de la UE debería incluir igualmente el intercambio de información entre las autoridades competentes sobre las ventas de productos o tecnologías transferidas dentro de la UE, a fin de suprimir posibles malas prácticas, discriminaciones o casos de corrupción.

3.1.1 Las legislaciones de los Estados miembros definen dos tipos de productos: «militares» y «de doble uso», que la mayoría de las veces están registrados por dos autoridades distintas. Los productos de doble uso y los productos militares no deberían considerarse de manera conjunta.

3.1.2 Los productos de doble uso tienen un uso final civil pero son objeto de controles, dado que también podrían utilizarse en algunas aplicaciones militares o, en concreto, para aplicaciones sensibles no militares (por ejemplo, en el sector de la seguridad). Estos controles están regulados por un Reglamento sobre política comercial de la Comunidad (1334/2000), que establece que las exportaciones a terceros países han de estar sujetas a licencias individuales, globales o generales. De manera inversa, con arreglo al principio del mercado interior de la libre circulación de mercancías, las transferencias intracomunitarias de productos de doble uso están exentas de licencias salvo en los casos más sensibles, como los productos nucleares.

3.1.3 Los productos de defensa tienen un uso final militar. En la actualidad no existe un marco comunitario para que circulen en el mercado interior, y sus transferencias dentro de la UE se ven obstaculizadas por la heterogeneidad de las legislaciones nacionales y por los requisitos desproporcionados que se exigen para obtener licencias. Sólo unos pocos Estados miembros han aplicado licencias globales y sólo uno utiliza generalmente licencias generales. La mayoría de las transferencias intracomunitarias aún se ven obstaculizadas por las licencias individuales, y las empresas cuyas cadenas de suministro cubren diversos Estados miembros no pueden optimizar esas cadenas de suministro debido a la diversidad de licencias que deben obtener en los Estados miembros proveedores.

3.1.4 Todos los Estados miembros comparten un mismo punto de vista sobre el funcionamiento del Reglamento «de doble uso», que es jurídicamente vinculante y forma parte del primer pilar de la UE. (5)

3.1.5 Los Estados miembros han adoptado y se refieren a diferentes «listas de municiones» para «productos militares», así como a la Lista Común Militar del Consejo, utilizada en el marco del Código de Conducta de la UE en materia de Exportación de Armas. Numerosos Estados miembros se refieren a estas listas en sus legislaciones nacionales, mientras que otros utilizan sus propias listas (6).

3.1.6 Gracias a la creación del Acuerdo Marco (también denominado Carta de Intenciones), los seis principales países europeos productores de armas (7) han establecido una serie de normas para la cooperación en materia de transferencias y exportaciones en el ámbito de programas de cooperación, que no forman parte del marco de la UE.

3.1.7 La iniciativa de la Comisión se limita, por consiguiente, a transferencias intracomunitarias, mientras que las exportaciones a terceros países seguirán ajustándose a los actuales sistemas de licencias de exportación.

4.1 Desde el punto de vista de la legislación aplicable, deben abordarse los siguientes aspectos:

4.2 Desde el punto de vista de la autoridad competente, deben abordarse los siguientes aspectos:

4.2.1 La gran diversidad de autoridades responsables de gestionar las solicitudes de licencia en el caso de transferencias intracomunitarias (once instancias diferentes, según el país).

4.2.2 En algunos países (Hungría, Polonia, Irlanda, Francia, Suiza, República Checa y Portugal), se requiere que el exportador posea licencias o permisos complementarios para poder solicitar una licencia de exportación, importación o tránsito.

4.2.3 En cuanto al principio del justo retorno (o de compensación), utilizado con frecuencia, los Estados miembros suelen aplicarlo por razones empresariales y de empleo, pero también porque, debido en parte a las actuales prácticas en materia de transferencias intracomunitarias, no tienen realmente seguridad de abastecimiento de sus socios de la UE (de ahí su preferencia por productos nacionales, que no están sujetos a licencias de transferencia de otro Estado miembro).

5.1 En relación con las transferencias, cualquier mejora del mercado de defensa de la UE debe basarse en una serie de prioridades fundamentales:

5.1.1 seguridad: la simplificación de las transferencias y la confianza mutua están emparejadas. El hecho es que, en la actual situación europea, esta confianza es desigual. Es necesario que la simplificación de las transferencias se acompañe de medidas que procuren crear un clima de confianza. La lucha contra el terrorismo y contra la proliferación de armas de destrucción masiva (ADM) es una prioridad para todos los Estados miembros de la UE. Ello presupone reforzar el control contra la proliferación de armas destinadas a terceros países garantizando el respeto de las restricciones a la exportación impuestas por los Estados miembros de acuerdo con dichas políticas;

5.1.2 simplificar la concesión de licencias: las licencias dan expresión tangible a la responsabilidad de los Estados miembros en el comercio de armas. Además, las licencias también contribuyen a establecer posibles restricciones sobre el uso y destino final de los productos. En la medida en que los Estados miembros deberían seguir asumiendo la responsabilidad, las licencias nacionales deberían seguir existiendo. Por tanto, la simplificación podría ser sinónimo de armonización, que aporta previsibilidad a la actividad del sector. Debería facilitar la consolidación de la base tecnológica e industrial de la defensa europea, en cuyo ámbito se siguen las mismas normas, así como el acceso, en especial para las PYME, al mercado paneuropeo de oportunidades y asociaciones;

5.1.3 armonización de las obligaciones jurídicas: debería incluir las obligaciones jurídicas de compañías de este sector además de los procedimientos de transferencia de productos relacionados con la defensa. A este fin, es imprescindible continuar con la armonización en el ámbito del mercado europeo de equipos de defensa (es decir, establecer un marco común para controlar los activos);

5.1.4 consolidación de la paz: todas las actividades de este sector deben tener debidamente en cuenta el principio de que los productos de defensa y el doble uso no pueden poner en peligro ni contradecir la promoción de los valores democráticos y la consolidación de la paz que la UE fomenta.

5.2 El nuevo sistema intracomunitario podría tener dos efectos sobre las exportaciones:

6.1 El Comité considera que, con la Comunicación titulada «Estrategia para una industria europea de la defensa más sólida y competitiva» y las directivas propuestas sobre «Coordinación de los procedimientos de adjudicación de determinados contratos públicos de obras, de suministro y de servicios en los ámbitos de la defensa y la seguridad» y sobre «La simplificación de los términos y las condiciones de las transferencias de productos relacionados con la defensa dentro de la Comunidad», la Comisión lanza una importante iniciativa que posibilitará reforzar el mercado europeo de la defensa y la seguridad, por lo que pide al Parlamento y al Consejo que lleven esta iniciativa más adelante y la integren en un enfoque global que permita hacer progresar a la Política Europea de Seguridad y Defensa.

Bruselas, 23 de octubre de 2008.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Mario SEPI

(1) En su estudio A Single European Market for Defence Equipment: Organisation and Collaboration, el profesor Keith Hartley presenta cuatro hipótesis de liberalización que producirían ahorros mucho más importantes, que oscilarían entre los 3 800 millones de euros y los 7 800 millones de euros anuales.

(2) Un elemento crucial que ejemplifica el coste indirecto es la inexistencia de una verdadera seguridad de suministro para los Estados miembros cuyo proveedor se halle en otro Estado miembro.

(3) Con arreglo a la propuesta de la Comisión, la certificación está vinculada a la recepción de productos bajo licencia general, pero no licencia global. Naturalmente, las empresas certificadas también pueden obtener ciertos componentes de defensa específicos bajo licencia global (componentes que no se pueden acoger al régimen de las licencias generales nacionales).

(4) Por «terceros países» se entiende los países que no son Estados miembros de la Unión Europea.

(5) Reglamento del Consejo (CE) no 1334/2000, de 22 junio de 2000, por el que se establece un régimen comunitario de control de las exportaciones de productos y tecnología de doble uso.

(6) Unión Europea, «Código de Conducta de la UE en materia de exportación de armas»25 de mayo de 1998 — http://ue.eu.int/Newsroom/