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Bruselas, 3.10.2007

SEC(2007) 1267

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Documento que acompaña a la COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Comunicar sobre Europa en asociación RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

{COM(2007) 568 final}{COM(2007) 569 final}{SEC(2007) 1265}

Resumen

La Comisión propone una política europea de comunicación para consolidar las reformas de las estructuras internas de la Comisión en materia de comunicación iniciadas en el marco del Plan de Acción[1]; dar continuidad al diálogo con los ciudadanos comenzado mediante el Plan D[2], y traducir en acciones las expectativas formuladas durante el proceso de consulta sobre el Libro Blanco[3].

La Comunicación «Comunicar sobre Europa en asociación» utiliza los resultados de las citadas iniciativas para consolidar las actividades actuales y formular un conjunto de propuestas concretas que sirvan de base para una mejor política europea de comunicación. En dicha Comunicación se establecen los objetivos y los principales ámbitos de actuación para una política europea de comunicación integrada y previsora, que incluya contenidos políticos orientados al ciudadano basados en la escucha y la consulta pública, y refuerce un enfoque asociativo con otras instituciones, organismos y Estados miembros de la UE, haciéndolos partícipes del proceso de comunicación sobre cuestiones europeas.

Por tanto, la Comisión propone actuar de tres formas interrelacionadas:

- reforzar sus actividades de comunicación proporcionando una información clara y adaptada a los contextos nacionales, regionales y locales, y promoviendo una ciudadanía europea activa;

- desarrollar una esfera pública europea, reforzando la comunicación transfronteriza sobre la política europea y promoviendo estructuras que consoliden el debate político europeo y su cobertura mediática;

- reforzar las asociaciones y la coordinación entre las instituciones, los organismos y los Estados miembros de la UE.

Por último, en la Comunicación se formulan propuestas preliminares sobre el marco institucional para seguir esta política de forma coherente, proponiendo la creación de un Acuerdo Interinstitucional (AI).

SECCIÓN 1

Cuestiones procedimentales y consulta de las partes interesadas

Durante el período comprendido entre la publicación del Libro Blanco y enero de 2007 (el 30 de septiembre de 2006 para la consulta por internet), particulares e instituciones pudieron formular observaciones y debatir sobre las ideas principales presentadas en los cinco capítulos del Libro Blanco. En conjunto, las aportaciones tanto de la consulta por internet como de las conferencias de partes interesadas fueron, en su mayoría, recomendaciones prácticas a la Comisión para que ésta las incluyera en su próxima estrategia de comunicación. Además, en el Libro Blanco se preveían una serie de sondeos públicos destinados a complementar las opiniones expresadas en la consulta pública y compararlas con los resultados de las encuestas.

1.1. Procedimiento institucional

Se estableció un grupo interservicios y, en varias ocasiones, se debatió extensamente sobre el proyecto de Comunicación y sus anexos. Además, se celebraron varias rondas de debate con los servicios pertinentes en reuniones bilaterales, así como en la Red de Comunicación Externa de la Comisión (RCE).

1.2. Dictamen del Comité de Evaluación de Impacto

El 17 de abril de 2007 se presentó un proyecto de evaluación de impacto al Comité de Evaluación de Impacto (CEI). Se tuvieron en cuenta todas las observaciones que el CEI ha transmitido a la Dirección General de Comunicación y, el 15 de mayo de 2007, el CEI emitió su dictamen final.

1.3. Datos utilizados

Los datos utilizados en la evaluación de impacto proceden de las dos encuestas del Eurobarómetro Flash de noviembre de 2006, la consulta pública en línea y las cuatro conferencias de partes interesadas.

SECCIÓN 2

Identificación de los problemas

El problema principal es lo poco que se conoce la Unión Europea, a menudo debido al escaso empeño de las instituciones europeas y de los Estados miembros. Este hecho contrasta palpablemente con la creciente necesidad de información de unos ciudadanos a los que se facilitan pocos datos y de una calidad insuficiente.

Como consecuencia de ello, la participación activa de los ciudadanos en los asuntos europeos es escasa y el apoyo a la Unión Europea ha bajado constantemente en los últimos tiempos. Por ejemplo, la participación real en las elecciones al Parlamento Europeo de 2004 se quedó en un 45,6 %. El núcleo del problema de la participación a escala de la UE, teniendo en cuenta además el moderado interés por participar en la política en general, parece residir en la logística. Los ciudadanos europeos no están seguros sobre la estructura de la UE y no saben a quién dirigirse en caso de tener un problema o una inquietud. Tampoco saben quién toma las decisiones. Dos tercios de los europeos no tienen claro quiénes los representan en el Parlamento Europeo. No obstante, más de ocho de cada diez europeos opinan que es importante informarse sobre las cuestiones europeas. En veinticinco Estados miembros, la mayoría de los ciudadanos considera que el Gobierno de su nación tiene la responsabilidad de informarles sobre la actividad de la UE y sobre cómo afecta ésta a su vida cotidiana. Tres cuartas partes de los ciudadanos de la UE estiman que su Gobierno debe facilitar más y mejor información sobre cuestiones relativas a la UE.

Lo mismo puede decirse de los medios de comunicación. Casi dos tercios de los europeos opinan que la información sobre la UE facilitada por los medios de comunicación nacionales es «demasiado escasa». Sólo la cuarta parte de los ciudadanos europeos piensa que la cantidad de información que reciben es adecuada. Una pequeña parte de la población de la UE afirma que recibe demasiada información sobre la UE.

SECCIÓN 3

Objetivos

El objetivo principal es hacer que los ciudadanos estén mejor informados sobre la Unión Europea para que puedan expresar sus opiniones sobre asuntos europeos. A tal fin, la Comisión reforzará sus actividades de comunicación, facilitando una información adaptada a los contextos nacionales, regionales y locales, promoviendo una ciudadanía europea activa y contribuyendo al desarrollo de una esfera pública europea.

Desde el punto de vista interno, la Comisión pretende una acción efectiva e integrada de todos sus servicios y se esfuerza por movilizar todos los recursos disponibles de manera coherente a fin de que dicha acción tenga el mayor impacto posible.

Desde el punto de vista externo, la Comisión, sin renunciar a ninguna de sus prerrogativas institucionales, pretende trabajar en estrecha asociación con las demás instituciones de la UE y los Estados miembros, así como con todas las partes interesadas y todos los agentes multiplicadores, en torno a las prioridades anuales de comunicación seleccionadas.

SECCIÓN 4

Opciones políticas

Actualmente las actividades de la Comisión en materia de comunicación se basan en sus prerrogativas institucionales, que constituyen el «fundamento jurídico» para la ejecución del presupuesto. En el Libro Blanco se sugirieron dos medidas para orientar las actividades de información y comunicación sobre cuestiones europeas y para que todos los agentes asumieran un compromiso común: una Carta o un Código de Conducta sobre Comunicación. Los Estados miembros, el Parlamento Europeo y la sociedad civil han pedido que la acción futura en materia de comunicación se afiance en un marco más estructural. A resultas de la Conferencia «Comunicar juntos sobre Europa», celebrada en Berlín, surgieron las siguientes opciones:

- seguir, como antes, sobre la base de las prerrogativas de la Comisión;

- establecer un acuerdo interinstitucional (basado en las prerrogativas existentes);

- establecer un programa comunitario basado en un fundamento jurídico.

SECCIÓN 5

5.1. Opción elegida: establecer un Acuerdo Interinstitucional (AI)

Para mejorar la situación actual, en la que las actividades de comunicación sobre la UE de los distintos agentes no se coordinan, se ha decidido que un Acuerdo Interinstitucional (AI) podría proporcionar un marco institucional adecuado para una mejor cooperación en el proceso de comunicación de la UE, respetando al mismo tiempo la autonomía de las instituciones y los organismos de la UE así como de los Estados miembros. El AI afianzaría el compromiso político de las instituciones, los organismos y los Estados miembros de la UE de asumir la responsabilidad de informar y comunicar a los ciudadanos acerca de la UE. Tal acuerdo político resaltaría los principios y derechos principales que deben respetarse al comunicar sobre Europa, garantizaría las sinergias y definiría las modalidades de cooperación entre los socios participantes, asegurando una supervisión y una responsabilidad política adecuadas.

Esta opción ha recibido un claro apoyo del Parlamento Europeo (Informe Herrero) y de los servicios de la Comisión, y ha sido desarrollada en estrecha colaboración con la Secretaría General, el Servicio Jurídico y la Dirección General de Presupuestos.

5.2. Valor añadido de un AI

El valor añadido de un AI se reflejará en los siguientes aspectos:

- establecimiento de un diálogo estructurado entre la Comisión, el Parlamento y los Estados miembros sobre actividades y prioridades en materia de comunicación,

- gestión del proceso de comunicación sobre una base plurianual,

- refuerzo del compromiso de todos los Estados miembros y todas las instituciones que se interesen,

- aumento de la visibilidad de las actividades de comunicación de todos los agentes.

5.3. Implicar a los ciudadanos

El público en general desea un debate más abierto, en el que los ciudadanos tengan derecho a expresar sus opiniones y a ser oídos. Por otra parte, la Unión Europea necesita desarrollar estructuras, medios y competencias adecuados para cumplir su obligación de velar por la disponibilidad de una información adecuada.

La experiencia de la aplicación del Plan de Acción y del Plan D ha demostrado que «actuar localmente» es esencial para proporcionar la información adecuada y comprometer a los ciudadanos en un debate europeo. El proyecto experimental, que refuerza once de las Representaciones de la Comisión en los Estados miembros y cuatro de sus antenas regionales con personal adicional ha permitido un cambio escalonado en cuanto al número y la calidad de sus actividades, promoviendo el debate sobre asuntos europeos y el compromiso con los mismos en el marco de las culturas políticas nacionales. También será el caso de los Espacios Públicos Europeos, creados en los locales comunes de la Comisión y el Parlamento Europeo.

Siguiendo las conclusiones de Berlín, la Comunicación abordará la cuestión de las redes. Una acción más coordinada entre redes aumentará la capacidad de comunicación de la Comisión, ya que este tipo de comunicación horizontal —el intercambio de impresiones y experiencias en (y entre) grupos sociales, profesiones, sectores y agentes regionales o locales— puede complementar provechosamente (de arriba abajo) el flujo de información.

5.3.1. Ciudadanía europea activa

Las competencias para comprender y contribuir a las decisiones políticas a nivel europeo difieren de las competencias para participar en la política local o nacional. Conectar a los ciudadanos y las instituciones públicas haciendo que la UE sea más sensible a sus inquietudes, y más abierta y accesible es esencial para abordar esta cuestión, como se pudo confirmar durante la consulta pública y, en particular, en la conferencia de partes interesadas con la sociedad civil que se celebró en Bérgamo.

La educación y la formación para la ciudadanía activa incumbe a los Estados miembros. En el currículo escolar de diez Estados miembros figuran los derechos y los deberes de las personas en cuanto ciudadanos europeos, y en el de veinte se incluye la historia de la integración europea. No obstante, la Comisión ya apoya la educación cívica sobre la ciudadanía europea a través de programas como «Europa con los ciudadanos», «Derechos fundamentales y ciudadanía», entre otros programas que promueven una ciudadanía europea activa y fomentan una mayor participación en la vida democrática de la UE.

5.4. Desarrollar una esfera pública europea

La comunicación y el debate deben traspasar las fronteras nacionales. Esto ya se reconoció en la Declaración de Laeken, en la que los Jefes de Estado europeos pusieron en marcha el proceso constitucional y se insistió en la necesidad «de desarrollar un ámbito público europeo» para asegurar la democracia, la transparencia y la eficiencia de la Unión.

Sin embargo, hay muchos obstáculos para el desarrollo de dicha esfera pública europea, como la cultura, la lengua y la historia. Por tanto, se necesitan canales de comunicación transfronteriza para promover el debate y el diálogo sobre cuestiones de interés común con arreglo a una agenda europea que responda al trabajo de la Comisión, el Parlamento y el Consejo.

La Comisión puede ayudar a desarrollar estos canales presentando propuestas para aprovechar el trabajo de los partidos políticos europeos e implicar a los Parlamentos nacionales en las cuestiones europeas a través de su labor con distintos medios de comunicación, así como mejorando su capacidad de escuchar y responder a la opinión pública transfronteriza.

5.5. Reforzar el enfoque asociativo

Los Gobiernos nacionales desempeñan un papel fundamental a la hora de comunicar sus políticas a los ciudadanos. Los resultados de los sondeos muestran que los ciudadanos esperan que el Gobierno de su nación sea el principal responsable de informarles sobre lo que hace la UE y cómo afecta a su vida cotidiana. También se considera que incumbe en primer lugar a los Gobiernos tomar en consideración la opinión que la gente tiene de la UE. No obstante, la Comisión puede y debe proporcionar una valiosa ayuda.

De la consulta sobre el Libro Blanco se desprende un claro apoyo a asociaciones más amplias entre las instituciones y los Estados miembros de la UE a nivel nacional, regional y local. Sobre esta base, la Comisión intentará consolidar su asociación con agentes de todos los niveles. La «asociación de gestión» se convertirá en la herramienta principal para las iniciativas conjuntas entre la UE y los Estados miembros. Este enfoque reforzará de forma voluntaria la coordinación de las actividades de comunicación sobre cuestiones relativas a la UE y creará sinergias, poniendo en común recursos humanos y financieros y evitando superposiciones. También ayudará a adaptar la comunicación a las circunstancias locales y a vincularla con las agendas políticas nacionales.

SECCIÓN 6

Análisis de impacto

El nuevo enfoque propone un cambio cualitativo hacia la descentralización de las actividades de la UE en materia de comunicación, un diálogo reforzado con partes interesadas clave y una comunicación centrada en el ciudadano, con objeto de aumentar la participación pública a escala europea. Por consiguiente, las acciones deben incidir en un gran número de ciudadanos de la UE.

A este respecto, la iniciativa incidirá mucho en el aumento de la sensibilización y el conocimiento de los ciudadanos sobre la Unión Europea, así como en su participación en los asuntos de la UE. Se fomentará la implicación de las partes interesadas en la consulta política a fin de mejorar el proceso de elaboración de políticas. Se reforzarán las asociaciones y la coordinación entre actores clave de todos los niveles: instituciones, organismos, Estados miembros, organizaciones de la sociedad civil, medios de comunicación y redes de la UE. Se tratará a todos los agentes y partes interesadas con el debido respeto a su diversidad y su autonomía.

La ejecución de las medidas propuestas afectará positivamente a las instituciones y las administraciones públicas. Por tanto, se reforzarán los derechos de las personas y las relaciones con la administración pública. Asimismo, el enfoque de «actuar a escala local» aumentará las relaciones públicas con las instituciones de la UE a nivel regional y local, en particular porque aumentará la capacidad de la Comisión de atender la diversidad lingüística en el contexto de la UE. En consecuencia, el público estará mejor informado sobre la UE y accederá más fácilmente a la información.

6.1. Duración de la acción y de la incidencia financiera

Las acciones están programadas para el período 2007-2013, durante el cual la incidencia financiera no exigirá que se revise la programación presupuestaria correspondiente al título 16, rúbrica 3b, de las perspectivas financieras prevista en el AP de 2008.

6.2. Resumen de los recursos

Los recursos permanecerán en el marco de la programación financiera plurianual, como se establece en los documentos SEC(2007) 500 y SEC(2007) 530.

SECCIÓN 7

Supervisión y evaluación

El actual sistema interno de notificación operativo para las actividades actuales se ampliará a las nuevas acciones. Podrían preverse informes al Órgano Colegiado y debates en el Parlamento y en el Grupo Interinstitucional de la Información (GII). Se supervisará el Acuerdo Interinstitucional con arreglo al procedimiento establecido en el propio acuerdo.

[1] Véase el anexo I.

[2] Véase el anexo II.

[3] Véase el anexo III.