31.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 178/1

I-VIII

1-16

1

2-9

10-13

14-16

17-25

17-19

20-22

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26-39

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27-33

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40-44

45-50

51-54

I.

El Fondo Europeo para los Refugiados («FER» o «el Fondo») se creó en septiembre de 2000 por un período inicial de cinco años que finaliza en 2004, dotado de un importe de referencia de 216 millones de euros. La instauración del Fondo se produjo en una época de gran actividad comunitaria en el ámbito del asilo y la inmigración, que experimentaba un rápido desarrollo.

II.

El fin del FER consistía en apoyar y alentar los esfuerzos realizados por los Estados miembros para acoger a refugiados y personas desplazadas y soportar las consecuencias de dicha acogida. La gestión del Fondo era compartida entre la Comisión y los Estados miembros. En la Comisión recayó la responsabilidad global de la correcta puesta en práctica del Fondo, mientras que los Estados miembros se ocupaban de llevar a cabo las medidas efectivas. Las medidas que podían recibir financiación se dividieron en tres grupos: la acogida, la integración y la repatriación de los refugiados y personas desplazadas.

III.

El Tribunal llevó a cabo una fiscalización de la gestión de la primera fase del Fondo Europeo para los Refugiados (2000 a 2004), centrándose en las cuestiones siguientes:

IV.

La distribución de fondos se basaba principalmente en el número de nacionales de un tercer país o apátridas, según la definición del FER, que se encontraban en los Estados miembros. La Oficina Estadística de las Comunidades Europeas (Eurostat) se encargaba de recopilar datos estadísticos sobre las cifras relativas al número de solicitudes de asilo proporcionadas por los Estados miembros. No existía una definición armonizada de los grupos destinatarios contemplados en las normas del FER, y los Estados miembros recurrían a interpretaciones divergentes. Por tanto, los criterios aplicados para la distribución del FER no eran coherentes, comparables, ni fiables y se detectaron importantes discrepancias en los datos estadísticos subyacentes. En algunos casos, estos fueron modificados debido a la evolución de la legislación de los Estados miembros hacia una mayor armonización.

V.

Globalmente, el procedimiento de dotación anual era complicado y su eficacia dudosa.

VI.

Los Estados miembros solo eran responsables de la gestión y administración de los proyectos; la Comisión, por su parte, debía garantizar que los Estados miembros dispusieran de sistemas de gestión y control que funcionaran correctamente. Aunque se detectaron deficiencias, y pese a que la Comisión tomó algunas medidas correctoras, todavía no se habían resuelto todos los problemas detectados en los Estados miembros.

VII.

La fiscalización del Tribunal ha puesto de relieve que algunas de las disposiciones del FER I, en particular las normas relativas a la subvencionabilidad, podían dar lugar a diferencias de interpretación significativas. El Tribunal recomienda, a la luz de sus constataciones y de las modificaciones ya aportadas al FER II, que se tomen las medidas adecuadas para garantizar que el FER presenta una orientación más clara y precisa en el futuro.

VIII.

En cuanto a la cuestión de las repercusiones del FER en la financiación nacional, la información existente era limitada tanto en los Estados miembros como en la Comisión. Basándose en los proyectos controlados, se observaron algunos cambios positivos a nivel nacional, principalmente en cuanto a la comprobación de los proyectos innovadores y a la integración de sus resultados en las estrategias nacionales.

1.

El Tratado de Amsterdam contempla el establecimiento progresivo de un espacio de libertad, de seguridad y de justicia (1). En consecuencia, en octubre de 1999 el Consejo Europeo acordó en Tampere (Finlandia) la elaboración de un programa global, en el que se establecan directrices políticas y objetivos operativos, incluida la aplicación de una política de asilo común en la Unión Europea.

2.

El Fondo Europeo para los Refugiados («FER» o «el Fondo») se creó en septiembre de 2000 por un período inicial de cinco años que finalizaba en 2004 (2).

3.

El FER se constituyó con el fin de «lograr el equilibrio entre los esfuerzos realizados por los Estados miembros para acoger a los refugiados y personas desplazadas y soportar las consecuencias de dicha acogida» (3). Debía basarse en el principio de solidaridad entre Estados miembros y garantizar el reparto equitativo de esta carga.

4.

El Fondo debía apoyar medidas orientadas a obtener unas condiciones de acogida apropiadas, así como integrar a los refugiados y personas desplazadas en la sociedad de un Estado miembro. Además, mediante el FER debían asignarse recursos destinados a asistir a los refugiados y personas desplazadas en la repatriación, principalmente ayudándoles a tomar, con conocimiento de causa, la decisión de regresar a su país de origen.

5.

Se asignó al FER un importe de referencia de 216 millones de euros. Los créditos definitivos ascendían a 243 millones de euros, de los que 49 millones de euros se habían asignado a las medidas de urgencia, pero no se habían utilizado. Al final de diciembre de 2006, la Comisión estima que se habían desembolsado 141 millones de euros. El cuadro siguiente muestra los créditos y los compromisos para el período 2000-2004.

6.

El FER se gestionaba de forma compartida (5) entre la Comisión (Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad) y los Estados miembros. En la Comisión recayó la responsabilidad global de la correcta puesta en práctica del Fondo, ocupándose los Estados miembros de la gestión de las medidas efectivas. Cada Estado miembro había nombrado a una autoridad nacional que se encargaba de la comunicación con la Comisión, así como de la selección de proyectos individuales y de su gestión financiera y administración.

7.

Los destinatarios del FER eran nacionales de un tercer país o apátridas que contaban con el estatuto de refugiado, conforme a la definición de la Convención de Ginebra (6), así como personas que recibían una protección internacional o temporal. También podían acogerse al Fondo los solicitantes de asilo que hubiesen tramitado el estatuto de refugiados y las personas cuyo derecho a la protección temporal fuera objeto de examen en un Estado miembro.

8.

Según la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad, el número de solicitantes de asilo, refugiados y personas bajo protección ascendía a 303 000 aproximadamente en 1996, en 1999 se alcanzó la cifra de 475 000 y en 2003 esta descendió a 374 000.

9.

La ayuda comunitaria era concedida por el Fondo Europeo para los Refugiados mediante acciones cofinanciadas. La cofinanciación podía ascender al 50 % como máximo del coste total de la medida. La proporción podía ascender hasta un 75 % en el caso de países acogidos al Fondo de Cohesión. Los desembolsos de la Comisión a los Estados miembros se realizaban en forma de pagos de prefinanciación, intermedios y finales.

10.

Posteriormente se inició una segunda fase del programa (FER II) que abarca el período entre 2005 y 2010 (7).

11.

La comparación que a continuación se efectúa solo pretende subrayar las principales diferencias entre el FER I y el FER II, por tanto no se trata de un análisis ni de una evaluación de tales cambios. En el anexo I figura una comparación más detallada entre el FER I y el FER II.

Objetivos y misiones:

Disposiciones de aplicación y de gestión:

Gestión y control financieros:

Seguimiento, evaluación e informes:

12.

Del examen de las normas del FER II se desprende que las recomendaciones que se formulan en el presente Informe siguen pendientes en el FER II.

13.

La Comisión también ha propuesto un programa marco para el período 2007-2013 que incluiría al FER.

14.

El Tribunal llevó a cabo una fiscalización de la gestión de la primera fase del Fondo Europeo para los Refugiados (2000 a 2004), cuyo objetivo consistía en responder a las preguntas siguientes:

15.

En el marco de esta fiscalización y de las declaraciones de fiabilidad anuales relativas a 2003 y 2004 (8), se llevó a cabo un control en los servicios de la Comisión pertinentes (Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad y Eurostat) de Bruselas y Luxemburgo. Además, se realizaron visitas de fiscalización a las autoridades nacionales responsables y a los beneficiarios finales de los siguientes Estados miembros: Alemania, Austria, España, Francia, Grecia, Italia, el Reino Unido y Suecia.

16.

En virtud de las normas del FER (9), la Comisión debía presentar al Parlamento Europeo y al Consejo un informe final a más tardar el 1 de septiembre de 2005. El Tribunal no pudo tomar en consideración los resultados del informe final, ya que este fue finalizado una vez concluida la fiscalización del Tribunal.

17.

Los fondos FER eran distribuidos anualmente y estaban formados por un importe fijo reducido y un importe variable de mayor cuantía. El importe fijo se redujo de 500 000 euros por Estado miembro en 2000 a 100 000 euros en 2004.

18.

La parte variable de la dotación anual se distribuyó entre los Estados miembros proporcionalmente al número de nacionales de un tercer país o apátridas acogidos (10) durante los tres años que preceden al año de programación. El 65 % de la dotación estaba basado en el número de solicitantes de asilo, mientras que el 35 % de esta se fundamentaba en el número de refugiados (11). La distribución de los fondos durante los ejercicios 2000 a 2004 se presenta en el anexo II, mientras que el anexo III muestra la descripción del procedimiento de dotación.

19.

Las cifras de referencia para el cálculo de la parte variable de la dotación anual debían ser las cifras más recientes elaboradas por la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas (Eurostat) (12) facilitadas por los Estados miembros.

20.

La Decisión del Consejo preveía un período transitorio, en el que podría recurrirse a los datos proporcionados por los Estados miembros en caso de que las estadísticas de Eurostat estuvieran incompletas. Este período transitorio debería haberse limitado al FER 2000 y 2001, pero se prolongó al FER 2002 y 2003.

21.

Hasta 2005, tras varios años de acciones preparatorias, la Comisión no realizó una propuesta de armonización de las estadísticas comunitarias en el ámbito de la migración y la protección internacional (13). En su propuesta, la Comisión señalaba que «constituye una especial preocupación la gran cantidad de datos que faltan en las recopilaciones de datos. También hay serios problemas en relación con la falta de armonización, tanto en términos de las fuentes de datos utilizadas como de las definiciones aplicadas a las estadísticas» (14).

22.

Por otro lado, la fiabilidad de los datos resulta dudosa puesto que no han sido verificados a nivel de los Estados miembros, ni por la Comisión ni por el Estado miembro.

23.

La definición de grupos destinatarios ha sido interpretada de forma diferente por los distintos Estados miembros y en algunos de estos se ha modificado con el transcurso de los años. En algunos casos, los datos fueron modificados debido a la evolución de la legislación de los Estados miembros hacia una mayor armonización.

24.

Durante todo el período correspondiente al FER I, algunas de las cifras que un año habían sido validadas se modificaron en años posteriores.

A título de ejemplo, entre 2002 y 2003 se procedió a una revisión de los datos en el caso de Francia, donde el número de personas declaradas experimentó un aumento de 17 606 personas (número total de personas declaradas en Francia para el FER 2003; total para los años 1999 a 2001: 238 947).

La revisión de las estadísticas oficiales constituye una práctica común y no se critica como tal; sin embargo, si la Comisión revisa las estadísticas posteriormente, debería tener en cuenta los nuevos datos no solo para las distribuciones actuales de los fondos, sino también para las del año anterior.

En el caso de Italia, la Comisión redujo la dotación de forma significativa en 2004 (0,7 millones de euros) con relación al año 2003 (2,4 millones de euros), principalmente debido a que no pudo validar las estadísticas de años anteriores sobre el número de personas declaradas por Italia durante el período de referencia 2001.

En varios casos en los que la asignación de fondos se basaba en las estadísticas modificadas, no podía disponerse de ningún documento justificativo relativo a los motivos que explican estas modificaciones en la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad, como tampoco en Eurostat.

25.

Habría sido posible evitar las dificultades que se presentaron si el FER se hubiese basado en datos fiables y armonizados desde el principio. En el FER II, la definición de grupos destinatarios no ha cambiado de forma significativa (17), la dotación de fondos continúa realizándose a partir de los datos elaborados por Eurostat (18) y estas estadísticas todavía no han sido objeto de armonización.

26.

Dado que el FER constituía un nuevo programa, los Estados miembros hubiesen debido contar con directrices de gestión claras desde sus inicios. La Comisión publicó las normas relativas a la subvencionabilidad de los gastos (19) en abril de 2001, seis meses después de la puesta en funcionamiento del FER. Sin embargo, la Comisión publicó las normas detalladas para los sistemas de gestión y control una vez transcurridos más de 18 meses desde el establecimiento del FER.

27.

El procedimiento de dotación resultaba complicado en su concepción y, en la práctica, adoleció de retrasos y de falta de eficacia. En el caso del FER I, el procedimiento establecido conforme a la legislación comunitaria se desarrollaba del modo siguiente:

28.

En el marco de la distribución de recursos a cada Estado miembro, el papel que la solicitud de cofinanciación debía desempeñar no está bien definido. Como se explica en el apartado 18, las dotaciones se basaron exclusivamente en las cifras sobre solicitantes de asilo y refugiados.

29.

En la práctica, el calendario de asignación y pago sufrió retrasos significativos. Cada año fueron dos, y no una, las decisiones de cofinanciación de la Comisión: una primera decisión basada en el proyecto de presupuesto para el ejercicio siguiente, y una decisión revisada basada en el presupuesto finalmente aprobado. Por lo general, estas decisiones se tomaron transcurridas varias semanas tras las fases correspondientes del procedimiento presupuestario. En el caso del FER 2003, el ejemplo que a continuación se describe refleja el calendario para todos los Estados miembros en la práctica.

30.

La Comisión no efectuó los pagos a los Estados miembros hasta la aprobación de la segunda decisión de cofinanciación revisada.

31.

Estos retrasos en los pagos de la Comisión ocasionaron a su vez demoras en los desembolsos a los beneficiarios finales por los Estados miembros, ya que estos debían esperar a recibir su contribución del Fondo para proceder a los pagos. Por consiguiente, resultó difícil para los Estados miembros respetar los plazos de los proyectos financiados por el FER.

32.

En general, los proyectos se iniciaron antes de que se recibieran los primeros pagos de los Estados miembros. En estos casos, los beneficiarios finales debían prefinanciar sus gastos: los gastos realizados antes de la aprobación de la solicitud de cofinanciación de los Estados miembros no podían acogerse a la financiación del FER I. Esta limitación favoreció a las organizaciones más sólidas a nivel financiero y, en cambio, constituyó un elemento disuasivo para la presentación de nuevas solicitudes por parte de organizaciones menos importantes.

33.

En el marco del FER II, estas disposiciones han sido objeto de algunas modificaciones:

34.

La fiscalización puso de manifiesto varias diferencias en la interpretación de la medida de repatriación, que, con carácter indicativo, consiste en facilitar «la información y servicios de asesoramiento relativos a los programas de regreso voluntario y a la situación en el país de origen». Además, también puede abarcar «acciones de formación general o profesional o acciones de ayuda a la reinserción» (20). El Consejo reconoció que «es necesaria una ayuda concreta para crear o mejorar las condiciones que permitan a los refugiados y personas desplazadas que así lo deseen decidir con pleno conocimiento de causa abandonar el territorio de los Estados miembros y volver a su país de origen» (21). En algunos Estados miembros, la medida de repatriación se utilizó en gran medida para abonar las tarifas aéreas de regreso de los solicitantes de asilo.

35.

En los Estados miembros existían grandes diferencias de interpretación en cuanto a establecer quiénes podían solicitar la ayuda a la repatriación.

Alemania y Suecia interpretaron de manera estricta el concepto de los grupos que pueden optar a financiación, y solo proporcionaron ayuda financiera a las personas que habían sido reconocidas como refugiados y a las que se había permitido residir en uno de los Estados miembros, pero que habían decidido regresar a sus países de origen. En cambio, el Reino Unido e Italia utilizaron principalmente la medida de repatriación para aportar ayuda financiera a los solicitantes de asilo cuya solicitud no había prosperado o se había rechazado, excluyéndose aquellos a los que se había concedido el permiso de residencia indefinido o el estatuto de refugiados.

El Fondo cofinanció la ayuda en caso de solicitudes de asilo denegadas, incluso cuando la decisión de regresar a su país no fuese voluntaria (22). En las normas del FER se hizo hincapié en este carácter voluntario (20), y en el FER II se vuelve a insistir en ello (23).

36.

Asimismo, la definición de personas que pueden optar a financiación para el regreso a su país de origen resulta inadecuada, como se muestra a continuación.

En el Reino Unido, la mayor parte de las personas cuyos vuelos de regreso habían recibido financiación del FER en 2003 eran solicitantes de asilo rechazados procedentes de países de Europa Central, como la República Checa y Polonia, que habían solicitado asilo antes de la adhesión a la UE (332 ciudadanos checos y 125 ciudadanos polacos).

Los Estados miembros pueden aplicar políticas específicas basadas en los aspectos favorables de cada solicitud de asilo, en lugar de basarse en el país de origen.

37.

Pese a los problemas en la concepción y la gestión del FER, existen numerosos ejemplos de buenos sistemas de gestión.

Alemania y Suecia introdujeron un sistema de gestión bien concebido, con procedimientos, formularios e informes, que permitía a la autoridad nacional administrar un gran número de proyectos. Además, el seguimiento minucioso de los proyectos garantizaba el apoyo a su debido tiempo a los beneficiarios finales.

38.

Los Estados miembros son responsables de la selección, gestión financiera y administración de los proyectos. La Decisión del Consejo pretende dejar a los Estados miembros la libertad necesaria para poner en práctica los programas en función de sus necesidades. En primer lugar, los Estados miembros deben asumir la responsabilidad del control financiero de una acción. En particular, deben garantizar que los fondos se utilizan respetando el principio de buena gestión financiera. A pesar de ello, la propia Comisión debe velar por que los Estados miembros dispongan de unos sistemas de gestión y control que funcionen correctamente con el fin de asegurarse de la eficaz y correcta utilización de los fondos comunitarios.

39.

En términos generales, la Comisión ha efectuado visitas de control con respecto al FER I, pero no siempre ha podido garantizar unas buenas prácticas de gestión en todos los Estados miembros. En el marco del FER II (24), la Comisión debe llevar a cabo un seguimiento periódico en cooperación con los Estados miembros, que englobe la evaluación de las repercusiones de las acciones y su complementariedad con otros instrumentos comunitarios.

En el Reino Unido, el Tribunal puso de manifiesto graves deficiencias (por ejemplo, una pista de auditoría inadecuada de la selección de los proyectos o un seguimiento insuficiente de estos). Antes de la fiscalización realizada por el Tribunal a principios de 2005, la Comisión había llevado a cabo una visita de control en 2002 y una auditoría ex post en 2003. Sin embargo, varias deficiencias constatadas todavía no habían sido solventadas.Como ya había sido puesto de relieve por la Comisión durante una visita de control en Austria, algunas tareas principales de la gestión de las acciones del FER habían sido delegadas por la autoridad nacional a una empresa privada. Esta práctica no es conforme a las disposiciones del Reglamento financiero en materia de delegación de tareas a terceros. Las medidas correctoras recomendadas por la Comisión se pusieron en práctica tardíamente.Italia organizó una convocatoria pública de propuestas en cuatro años. Además, esta estaba reservada a los municipios, excluyendo por tanto a otros solicitantes potenciales de la participación en el FER.

40.

El objetivo del Tribunal consistía en analizar si la creación del FER había dado lugar a un cambio en el gasto nacional en el ámbito del asilo. Sin embargo, la información era limitada, tanto en los Estados miembros como en la Comisión, debido en parte a que la mayoría de los Estados miembros no contaban, en sus presupuestos nacionales, con líneas presupuestarias específicas para los gastos destinados a refugiados o a solicitantes de asilo. Por lo tanto, no resultó posible llegar a una conclusión definitiva sobre esta cuestión.

41.

La evaluación intermedia (25) no examinó la adicionalidad del Fondo, sino que se centró en comprobar en qué medida los Estados miembros habían cofinanciado los proyectos específicos del FER. El informe final no ha sido examinado ya que todavía no había sido aprobado cuando se llevó a cabo la fiscalización.

42.

Se disponía de algunos indicadores relativos a la repercusión de las acciones en lo que respecta a las personas objeto de las tres medidas, pero no se había efectuado un seguimiento sistemático. Del mismo modo, la Comisión utilizó los datos de Eurostat relativos a los refugiados para sus análisis, pero no los comparó sistemáticamente con los datos recibidos de los Estados miembros.

43.

A la luz de los proyectos visitados, el Tribunal puede afirmar que gracias al FER se produjeron algunos cambios positivos en los esfuerzos realizados a nivel nacional, especialmente en cuanto al examen de proyectos innovadores y a la integración de sus resultados en las estrategias nacionales.

44.

En otros casos, el FER tuvo un efecto positivo en la política nacional de asilo, ya que impulsó la creación ex novo de programas nacionales.

El programa nacional de asilo italiano vio la luz gracias a la cofinanciación del FER, y sus objetivos consisten en proporcionar acogida y asistencia a los solicitantes de asilo y refugiados de todo el territorio nacional. Fue iniciado por el Ministerio de Interior, el ACNUR y la Asociación nacional de municipios italianos (ANCI).

45.

El Fondo Europeo para los Refugiados asignó sus recursos con arreglo a los datos estadísticos. El Tribunal constató que estos datos no eran completos, coherentes, comparables, ni fiables. Hasta 2005, tras varios años de acciones preparatorias, la Comisión no propuso un reglamento sobre la armonización de las estadísticas (véanse los apartados 20 a 22).

46.

La Comisión publicó con retraso algunas disposiciones de aplicación, de modo que los Estados miembros carecían de instrucciones claras en la fase inicial del FER. El complicado proceso administrativo de dotación de fondos originó retrasos de pago en los Estados miembros (véanse los apartados 26 a 33).

47.

La Decisión del Consejo adolecía de falta de claridad en la definición de los términos clave del FER (por ejemplo, grupos destinatarios o medidas que podían recibir financiación, véanse los apartados 34 a 36). La Comisión no siempre orientó a los Estados miembros de forma que pudieran evitarse ambigüedades en la interpretación de las normas. A pesar de que no se observó una aplicación incorrecta sistemática de las normas, los Estados miembros no las aplicaron de idéntica forma.

48.

La Comisión no siempre pudo garantizar unas prácticas de buena gestión en los Estados miembros (véase el apartado 39).

49.

Los datos sobre las repercusiones del FER en los esfuerzos nacionales en el ámbito del asilo eran limitados (véanse los apartados 40 a 42).

50.

Los resultados del informe final no pudieron tenerse en cuenta ya que todavía no había sido aprobado al llevarse a cabo la fiscalización (véanse los apartados 16 y 41).

51.

La Comisión debería proseguir sus esfuerzos de armonización de los datos estadísticos. Paralelamente a dicha armonización, esta institución debería establecer una serie de medidas que permitan la verificación de los datos.

52.

La Comisión ha revisado algunos datos estadísticos. Al efectuar una revisión ex post de las estadísticas, esta institución debería tener en cuenta la información revisada para llevar a cabo la distribución de los fondos.

53.

Si la Comisión no puede garantizar la fiabilidad de las estadísticas y la dotación de fondos de manera proporcional al número de refugiados y de solicitantes de asilo acogidos, deberían considerarse otras formas de asignación de fondos, como la concesión de importes fijos.

54.

La fiscalización del Tribunal ha puesto de manifiesto que algunas de las disposiciones del FER I, en particular las normas relativas a la subvencionabilidad, podían dar lugar a diferencias de interpretación significativas. El Tribunal recomienda que la Comisión, el Parlamento y el Consejo se planteen, a la luz de las constataciones del Tribunal y de las modificaciones ya aportadas al FER II, si consideran conveniente que el FER tenga una orientación más clara y precisa en el futuro.