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Bruselas, 19.12.2007

COM(2007) 826 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

de conformidad con el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE del Consejo (hidrocarburos usados)

1. INTRODUCCIÓN

El artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE del Consejo[1], por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (en lo sucesivo, «Directiva sobre los impuestos energéticos» o «Directiva»), establece que, además de lo previsto en otras disposiciones de la Directiva, y, en particular, en sus artículos 5, 15 y 17, el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, podrá autorizar a los Estados miembros a autorizar otras exenciones o reducciones impositivas por motivos vinculados a políticas específicas.

La Comisión debe examinar las solicitudes que le remitan los Estados miembros. A continuación debe o bien presentar una propuesta al Consejo o bien informarle de las razones por las que no propone la autorización de la medida.

En el contexto más general de la revisión de las exenciones a la Directiva sobre los impuestos energéticos que expiran a finales de 2006, Italia, Irlanda, Austria, Portugal y el Reino Unido han presentado solicitudes de autorización a fin de acogerse, de 2007 en adelante, a una exención a las disposiciones de la Directiva respecto a los hidrocarburos usados reutilizados como combustibles, bien directamente después de su recuperación bien tras un proceso de reciclado. Dichas solicitudes quedaron registradas en la Dirección General de Impuestos y Unión Aduanera[2].

Por carta de 19 de diciembre de 2006, se invitó a los Estados miembros mencionados a examinar de nuevo sus solicitudes y, en caso de mantenerlas, a presentar una justificación completa de los beneficios medioambientales que se obtendrían con las medidas previstas. Respondiendo a esta invitación, Italia, Irlanda, Austria, Portugal y el Reino Unido presentaron información adicional[3]. El 3 de octubre de 2007, Italia restringió sustancialmente el alcance de su solicitud[4].

El objetivo de la presente Comunicación es informar al Consejo de las razones por las que la Comisión no propone conceder las autorizaciones solicitadas.

2. RESUMEN DE LAS SOLICITUDES

2.1. Solicitud presentada por Italia

La solicitud presentada por las autoridades italianas se refiere a un tratamiento fiscal más favorable de los hidrocarburos utilizados como combustible siempre que se obtengan del proceso de regeneración de hidrocarburos usados; los hidrocarburos de este origen estarían sujetos sólo a un 50% del tipo correspondiente.

Para justificar la solicitud se alegan razones económicas y ambientales. Según las autoridades italianas, el objetivo de la medida es compensar el coste adicional que supone el proceso de producción concreto de estos hidrocarburos, incluido el coste de la recogida de los hidrocarburos usados y el coste de la regeneración y posterior tratamiento de los subproductos, como la desulfuración (necesaria debido al alto contenido de azufre de estos productos). Asimismo, las autoridades italianas destacan la importancia de la medida en relación con los altos costes de recogida debido al carácter montañoso del territorio italiano, el tipo de empresas involucradas (pequeñas y medianas) y el equipo técnico disponible, más bien anticuado.

Por otra parte, subrayan que la medida se ajusta a lo dispuesto en la Directiva 75/439/CEE[5] y a la prioridad concedida a la regeneración, y que es un importante elemento de la política integrada de estímulo a la recogida y regeneración de hidrocarburos usados. En este sentido, señalan los elevados índices de recogida de hidrocarburos usados que se han obtenido en el país.

La solicitud prevé que la exención termine el 31 de diciembre de 2012.

2.2. Solicitud presentada por Irlanda

Irlanda querría aplicar una exención del impuesto a los hidrocarburos usados que se utilicen como combustible bien directamente tras su recuperación bien tras un proceso de reciclado.

La finalidad de esta medida es rebajar el coste que implica la opción de recuperar el combustible y crear así un incentivo para la recogida de los hidrocarburos usados. Según Irlanda, sin un tratamiento fiscal favorable, las empresas tendrían que hacer frente a un aumento de los costes de la recogida de los hidrocarburos y del cumplimiento de la legislación correspondiente. Por otra parte, las autoridades irlandesas destacan que la regeneración de los hidrocarburos usados no es económica y no puede considerarse una opción ambiental viable en Irlanda debido al pequeño tamaño del mercado y a su aislamiento geográfico de los Estados miembros más grandes. Según las autoridades de este país, los aceites de base regenerados producidos en Irlanda tendrían que exportarse a un fabricante de lubricantes extranjero puesto que en Irlanda no existe este tipo de instalaciones. Los costes de transporte adicionales degradarían todavía más la viabilidad económica de la regeneración y aumentarían la carga que los hidrocarburos usados representan para el medio ambiente.

Las autoridades irlandesas señalan también que la política de apoyo a la recuperación de hidrocarburos usados para obtener combustibles ofrece, además, la ventaja de que reduciría las importaciones necesarias para cubrir las necesidades energéticas del país.

Finalmente, Irlanda considera también que, dada la incertidumbre derivada de la actual revisión de la legislación comunitaria sobre residuos[6], sería prematuro modificar en este momento las prácticas nacionales que fueron autorizadas anteriormente mediante exenciones.

En la petición no se prevé fecha alguna concreta de expiración de la exención.

2.3. Solicitud presentada por Austria

Las autoridades austriacas querrían aplicar una exención del impuesto a los hidrocarburos usados que se utilicen como combustible bien directamente tras su recuperación bien tras un proceso de reciclado. Para justificar la medida se alegan razones de política de medio ambiente. Su objetivo es apoyar la recogida de hidrocarburos usados. Según las autoridades austríacas, gravar los hidrocarburos usados utilizados para calefacción llevaría un aumento de los residuos de este tipo que se evacúan ilegalmente al medio ambiente. Asimismo, destacan el mínimo impacto ambiental del tratamiento térmico de los hidrocarburos usados en los procesos mineralógicos en instalaciones autorizadas. Además, existe ya un canon determinado que grava la eliminación de hidrocarburos usados y, por tanto, según las autoridades austríacas, el impuesto especial representaría una doble imposición.

También subrayan que la legislación comunitaria sobre hidrocarburos usados se está modificando sustancialmente en la actualidad y, por ello, es prematuro cambiar el marco legal nacional.

En la petición no se prevé fecha alguna de expiración de la exención.

2.4. Solicitud presentada por Portugal

Portugal querría aplicar una exención del impuesto a los hidrocarburos usados que se utilicen como combustible bien directamente tras su recuperación bien tras un proceso de reciclado y cuya reutilización esté sujeta a impuesto.

El objetivo de la medida es apoyar un sector industrial que está en desarrollo y que todavía no se ha consolidado. Por lo tanto, la medida tiene por objeto crear condiciones tanto económicas como fiscales que aseguren la viabilidad económica de las actividades de recogida, tratamiento, regeneración y reciclado de hidrocarburos usados.

En opinión de las autoridades portuguesas, la expiración de la exención de que han gozado hasta ahora desincentivará esta actividad, lo cual podría tener consecuencias negativas para el medio ambiente.

La solicitud prevé el 31 de diciembre de 2012 como fecha de terminación de la medida.

2.5. Solicitud presentada por el Reino Unido

El Reino Unido querría aplicar una exención del impuesto a los hidrocarburos usados que se utilicen como combustible bien directamente tras su recuperación bien tras un proceso de reciclado y cuya reutilización esté sujeta a impuesto.

Las autoridades británicas sostienen que los beneficios que llevaría aparejado el paso a un tratamiento fiscal normal serían mínimos en comparación con los costes generados y con otras consecuencias de la expiración de la excepción.

Les preocupa que su política de maximización de la recogida y reutilización de hidrocarburos usados pudiera verse en peligro si dejase de aplicarse un tratamiento fiscal favorable. Según las autoridades británicas, imponer el impuesto especial a los hidrocarburos usados cuando se utilicen para la combustión podría incidir en la demanda de los combustibles derivados de residuos y en el precio que el mercado podría soportar. Por otra parte, insisten en que se produciría un aumento para la industria del coste del cumplimiento de la legislación. En su opinión, existe el riesgo de que las empresas se vean obligadas a cobrar la recogida de hidrocarburos usados, para que siga siendo rentable, lo cual aumentaría la eliminación ilegal de estos productos con las consiguientes consecuencias negativas tanto para el índice de recogida como para el medioambiente.

Además, destacan el aumento de los gastos administrativos y de recogida especialmente en el caso de los quemadores pequeños de hidrocarburos usados afectados por la expiración de la exención.

Según el Reino Unido, también sería difícil calcular el impuesto sobre los combustibles derivados de residuos debido a la presencia de aditivos y otros hidrocarburos, componentes que ya han estado sujetos al impuesto especial. A fin de evitar la doble imposición, el Reino Unido alega que sería necesario establecer un sistema de reembolso.

Por otro lado, las autoridades británicas están preocupadas por el efecto de revisar el tratamiento fiscal de los hidrocarburos usados en un momento en que el futuro del mercado de estos productos es tan incierto: el sector todavía se está adaptando a la introducción de la Directiva comunitaria sobre la incineración de residuos[7], cuando, al mismo tiempo, la actual revisión de la legislación comunitaria sobre residuos puede tener consecuencias en las decisiones estratégicas sobre los hidrocarburos usados.

Finalmente, el Reino Unido considera que la exención no tiene un efecto apreciable en el funcionamiento del mercado interior.

La solicitud prevé el 31 de diciembre de 2011 como fecha de terminación de la medida.

3. CONTEXTO DE LAS SOLICITUDES

Según el articulo 2, apartado 1, letra b) de la Directiva sobre los impuestos energéticos, los hidrocarburos usados (junto con otros hidrocarburos) se consideran «productos energéticos» a los efectos de la Directiva y, por tanto, están sujetos a imposición cuando se utilicen para automoción o calefacción. Este principio había entrado en vigor inicialmente en 1993 en virtud de la Directiva sobre los hidrocarburos[8]. Sin embargo, desde entonces, se han concedido a varios Estados miembros exenciones de esta norma general de manera que quedan exentos del impuesto especial sobre los hidrocarburos usados reutilizados como combustibles bien directamente tras su recuperación bien tras un proceso de reciclado.

Las exenciones se prorrogaron por última vez hasta el 31 de diciembre de 2006, fecha que posteriormente se incorporó a la Directiva sobre los impuestos energéticos (artículo 18 y anexo II).

En su Comunicación de junio de 2006 «Análisis de las excepciones que expiran a finales de 2006 de los anexos II y III de la Directiva 2003/96/CE del Consejo» (en lo sucesivo denominadas «la Comunicación de 2006»)[9], la Comisión señalaba que el tratamiento fiscal favorable de los hidrocarburos usados sería contradictorio, en su opinión, con las políticas comunitarias fiscal y de medio ambiente, ya que favorecería a los hidrocarburos usados respecto a otros productos energéticos con los que compiten directamente y, al mismo tiempo, favorecería un tratamiento genérico de los hidrocarburos usados con respecto a otros.

Al mismo tiempo, la Comisión invitaba a los Estados miembros a presentar una solicitud debidamente justificada con arreglo al artículo 9 de la Directiva en caso de que considerasen que, por determinadas consideraciones políticas, todavía era necesaria otra exención.

4. EVALUACIÓN POR LA COMISIÓN

De entrada, conviene señalar que puede ser necesaria una autorización en virtud del artículo 19 de la Directiva sobre los impuestos energéticos para cubrir el tratamiento fiscal de algunos usos de estos productos. Sin embargo, esta necesidad sólo puede darse con respecto a los usos cubiertos por dicha Directiva y no se aplica a los procesos mineralógicos definidos en el artículo 2, apartado 4, último guión, de la Directiva. Por tanto, al referirse Austria o cualquier otro Estado miembro a usos de esta clase, sus solicitudes carecen de objeto.

En la medida en que se refieren al uso de hidrocarburos usados como combustible para calefacción o carburante, previstos en la Directiva sobre los impuestos energéticos, los argumentos aducidos por los Estados miembros solicitantes, en su mayor parte, son idénticos a los ya tratados en la Comunicación de 2006. Ni estos argumentos ni otros más concretos presentados por dichos Estados justifican la concesión de una exención. A continuación, se detalla esta conclusión.

Para empezar, la Comisión quisiera subrayar que no pueden aceptarse los argumentos basados simplemente en las consecuencias que acarrearía el paso de la exención a la imposición normal, como son las cargas administrativas o los costes del cumplimiento de la legislación. La Directiva 2003/96/CE no establece, como norma general, un tratamiento favorable de los hidrocarburos usados utilizados como combustible para calefacción o automoción, en comparación con la imposición normal de estos combustibles. Al contrario, las exenciones en favor de este uso de los hidrocarburos usados se han limitado intencionalmente en el tiempo (véase el 30º considerando y el artículo 18 junto con el anexo II de la Directiva). Por tanto, los argumentos como los aquí alegados no puede considerarse que correspondan a motivos vinculados a políticas específicas según dispone el artículo 19 de la Directiva sobre los impuestos energéticos.

Además, los intereses y las orientaciones establecidas en el artículo 19, apartado 1, párrafo tercero, están en contradicción con la concesión de una autorización de ese tipo.

Como decíamos, un tratamiento fiscal favorable puede estar justificado, en su caso, por la política de medio ambiente. En lo que se refiere al uso de hidrocarburos usados como combustible, la Comisión considera que esta justificación no existe desde la perspectiva actual[10]. Lo que importa desde el punto de vista del medio ambiente es la recogida completa de los hidrocarburos usados y su posterior tratamiento según las normas aplicables, en particular la legislación comunitaria (véanse los artículos 2 y 3 de la Directiva 75/439/CEE y la «Estrategia temática sobre prevención y reciclado de residuos», adoptada por la Comisión en diciembre de 2005[11] y apoyada por el Consejo[12]). Estos criterios no justifican un tratamiento fiscal diferente del armonizado cuando se usen como combustibles. En efecto, suprimir o rebajar los impuestos ordinarios previstos en la Directiva sobre los impuestos energéticos tiene otras consecuencias aparte de fomentar una recogida adecuada, ya que también se evita que se manifieste (o se manifieste totalmente), según los criterios de la Directiva, el impacto ambiental concreto del uso como combustible. Los posibles problemas que puedan darse en la recogida de hidrocarburos usados deben tratarse mediante medidas centradas de manera precisa en esos problemas, pero no mediante ventajas concretas concedidas al uso como combustible, cosa que no se ajusta a la lógica de la Directiva sobre los impuestos energéticos. Cualquiera que sea el tratamiento fiscal que, según la legislación nacional, se dé a los usos distintos del empleo como combustibles de los hidrocarburos usados, especialmente en el caso de los lubricantes y aceites hidráulicos, la supresión o la rebaja de la imposición sobre los combustibles favorecería de manera indebida este tipo de uso.

En este mismo contexto, tampoco puede argüirse que este trato de favor contribuya a mejorar la seguridad de abastecimiento de la Unión Europea o de algún Estado miembro determinado. Toda utilización de hidrocarburos usados ahorra recursos energéticos primarios, sea con fines de combustión o de regeneración (si no se reutilizan, los aceites lubricantes e hidráulicos tienen que producirse a partir del crudo).

Desde el punto de vista del mercado interior y la competencia leal , hay que señalar que uno de los principales objetivos de la Directiva sobre la imposición de los productos energéticos es tratar por igual a los distintos productos energéticos competidores a fin de asegurar que no se produzcan distorsiones en el mercado interior. Sólo podría aplicarse un tratamiento fiscal más favorable de algunos productos energéticos si estuviese justificado, por ejemplo, por motivos medioambientales, que no son aplicables aquí (véase lo anteriormente expuesto). Por otra parte, respecto al argumento presentado por el Reino Unido según el cual la exención no tiene ningún efecto importante en el funcionamiento del mercado interior, la Comisión quiere señalar que, al contrario, tal efecto es muy probable. La supresión del impuesto por el Reino Unido puede crear un negocio artificial en detrimento de los Estados miembros donde está más desarrollada la capacidad de regeneración. En el documento analítico que acompaña al último informe sobre la aplicación de la legislación comunitaria de residuos[13] se muestra el comercio activo que se da en este campo.

Los argumentos concretos aducidos por los Estados miembros solicitantes tienen que verse en el siguiente contexto:

La Comisión no puede aceptar el argumento invocado por algunos Estados miembros según el cual una exención de impuestos para los hidrocarburos usados empleados como combustible favorece su recogida porque aumenta los ingresos derivados de su uso. Los datos de los que dispone la Comisión no permiten concluir que un índice de recogida bajo en un Estado miembro esté correlacionado con la existencia de un impuesto especial sobre los hidrocarburos usados empleados como combustible. De ahí se deduce que las condiciones de recogida como tales son decisivas cuando se trata de lograr altos índices de recogida.

En cuanto a la alegación de Irlanda respecto al pequeño tamaño del mercado nacional y a su aislamiento geográfico de los Estados miembros mayores, conviene señalar que esta circunstancia puede tener una incidencia en los costes de recogida pero ésta no tiene relación con el uso final de los hidrocarburos usados recuperados.

En cuanto a las dificultades de calcular el impuesto armonizado que ya soportan los hidrocarburos usados, alegadas por el Reino Unido, la Comisión considera que este aspecto no cambia tampoco el análisis. Por su propia naturaleza, los hidrocarburos usados siempre están contaminados debido a la combustión de carburantes en los motores junto con lubricantes. Sin embargo, el elemento del impuesto especial así incluido en el precio de los hidrocarburos usados es marginal. Además, la Comisión tampoco puede aceptar los argumentos presentados por Austria que se refieren a su legislación nacional sobre residuos. La existencia de normas fiscales nacionales al respecto no puede justificar una exención del sistema de imposición armonizada sobre los productos energéticos.

Por añadidura, la Comisión no puede aceptar el argumento que aducen el Reino Unido e Irlanda acerca de la revisión de la legislación comunitaria sobre residuos y las posibles implicaciones para las decisiones estratégicas sobre los hidrocarburos usados. Ni la legislación comunitaria en vigor sobre hidrocarburos usados[14] ni la reciente propuesta de la Comisión al respecto[15] indican que la combustión de hidrocarburos usados deba favorecerse de ninguna manera en especial.

La intención de Italia de apoyar a la industria de la regeneración, indirectamente, mediante un trato fiscal favorable a los combustibles reciclados obtenidos como subproductos de la regeneración no justifica tampoco un análisis diferente. En efecto, las instalaciones de regeneración son flexibles y puede ajustar sus productos según las necesidades del mercado. Un incentivo de este tipo orientado a su producto puede aumentar el rendimiento de los combustibles destilados a costa del rendimiento del aceite de base. Así, la medida crea un incentivo para la producción de combustibles y, por tanto, va más allá de lo necesario para fomentar la conversión de hidrocarburos usados en aceites de base.

5. CONCLUSIÓN

En la medida en que las solicitudes se refieren a los usos previstos en la Directiva sobre los impuestos energéticos, la Comisión ha examinado los argumentos aducidos por los Estados miembros solicitantes, especialmente los que se basan en aspectos ambientales, y ha llegado a la conclusión de que no justifican las exenciones solicitadas respecto a las disposiciones generales de la Directiva sobre los impuestos energéticos, teniendo en cuenta los criterios de su artículo 19.

Por consiguiente, la Comisión concluye que, en la medida en que las solicitudes se refieren a los usos cubiertos por la Directiva 2003/96/CE, no se cumplen las condiciones establecidas en el artículo 19 de dicha Directiva. En consecuencia, la Comisión no propone las autorizaciones solicitadas .

[1] Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (DO L 283 de 31.10.2003, p. 51); modificada en último lugar por las Directivas 2004/74/CE y 2004/75/CE (DO L 157 de 30 4. 2004, p. 87 y p.100).

[2] Cartas registradas el 18 de septiembre de 2006 (Austria), el 16 de octubre de 2006 (Reino Unido y Portugal), el 17 de octubre de 2006 (Italia) y el 14 de diciembre de 2006 (Irlanda).

[3] El 14 de marzo de 2007 (Irlanda), el 3 de mayo y el 29 de mayo de 2007 (Italia), el 27 de junio de 2007 (Austria), el 2 de abril de 2007 (Portugal), y el 24 de enero y el 22 de junio de 2007 (el Reino Unido).

[4] Esta modificación se registró en la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera el 5 de octubre de 2007.

[5] Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1976, relativa a la gestión de aceites usados, DO L 194, p. 23, en su versión modificada.

[6] Véase la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los residuos [COM(2005) 667 final de 21 de diciembre de 2005].

[7] Directiva 2000/76/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de diciembre de 2000, relativa a la incineración de residuos (DO L 332 de 28 12. 2000, p. 91).

[8] Directiva 92/81/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la armonización de las estructuras del impuesto especial sobre los hidrocarburos (DO L 316 de 31.10.1992); Directiva derogada junto con la Directiva 92/82/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aproximación de los tipos del impuesto especial sobre los hidrocarburos desde el 31 de diciembre de 2003 mediante la Directiva 2003/96/CE del Consejo.

[9] COM(2006) 342 de 30 de junio de 2006: Análisis de las excepciones que expiran a finales de 2006 de los anexos II y III de la Directiva 2003/96/CE del Consejo.

[10] La Comisión quiere señalar que ya en 2000 proponía abolir las exenciones para los hidrocarburos usados debido que estaban en contradicción con la política comunitaria de medio ambiente (COM(2000) 678 de 15 de noviembre de 2000).

[11] COM(2005) 666 de 21 de diciembre de 2005.

[12] Conclusiones del Consejo, 27 de junio de 2006 (10876/1/06 REV 1).

[13] Véase SEC(2006) 972 de 19 de julio de 2006, en particular las páginas. 68 a 70 y 75.

[14] Véase la nota 5 anterior.

[15] Véase la nota 6 anterior.