[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS | Bruselas, 23.10.2007 COM(2007) 644 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO sobre el papel de Eurojust y la Red Judicial Europea en el marco de la lucha contra la delincuencia organizada y contra el terrorismo en la Unión Europea COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO sobre el papel de Eurojust y la Red Judicial Europea en el marco de la lucha contra la delincuencia organizada y contra el terrorismo en la Unión Europea Sobre la base de la experiencia positiva de Pro–Eurojust, que se concretó en la Decisión de 28 de febrero de 2002[1] (en lo sucesivo Decisión), Eurojust supo mostrar su eficacia mediante un refuerzo real de la cooperación operativa judicial entre los 27 Estados miembros (en lo sucesivo EM) y obtuvo éxitos operativos significativos. El Consejo Europeo, en el Programa de La Haya[2], invitó a la Comisión a reflexionar sobre el desarrollo de Eurojust. En este sentido, los protagonistas judiciales implicados en la cooperación judicial participaron en septiembre de 2006 en un proceso de reflexión en Viena[3]. La Red Judicial Europea (en lo sucesivo RJE)[4] contribuyó a este análisis prospectivo[5]. Eurojust ha contribuido a este proyecto de futuro. En sus Conclusiones, adoptadas el 13 de junio pasado[6], el Consejo invitó de nuevo a la Comisión a presentar su Comunicación sobre el papel de Eurojust y la RJE. 1. Balance positivo pero limitado de la transposición de la Decisión Además del balance jurídico de la transposición de la Decisión[7], la Comisión desea destacar el balance operativo positivo de Eurojust. En 2006 se registraron 771 expedientes operativos. Ello representa un incremento del 31 % desde el año 2005[8]. Se han reconocido la calidad y la rapidez en el tratamiento de los asuntos. No obstante, el desarrollo de Eurojust debe ir acompañado de un aclaración y de un refuerzo de las funciones de los Miembros Nacionales (en lo sucesivo MN) y de una mayor competencia del Colegio. Con el fin de alcanzar este objetivo, podría preverse la modificación de la Decisión. Mejoras posibles 2. Conceder funciones más amplias a los MN La falta de coherencia de las funciones de los MN es perjudicial para el refuerzo de la cooperación. La importancia de Eurojust exige la aprobación de disposiciones nacionales que expliciten las competencias de los MN y del Colegio. Una decisión administrativa por la que se elige al MN y se describe su estatuto y se hace un inventario resumido de sus competencias no es bastante para otorgarle autoridad ni en el seno de la institución judicial nacional ni a nivel europeo. Los MN tienen raramente competencias para actuar junto con sus autoridades nacionales. Únicamente algunos EM permiten a sus MN ordenar la apertura de una investigación[9]. Si bien la mayoría de los MN pueden sugerir la creación de un equipo conjunto de investigación (ECI), muy pocos pueden negociar la creación de tal equipo, y aún menos imponerlo[10]. Más de la mitad de los MN disponen de competencias judiciales en su país de origen[11]. Las prerrogativas vinculadas a esta competencia apenas se utilizan[12] debido a la naturaleza específica de las actividades de la asistencia judicial internacional en materia penal y de la insuficiente presencia en el territorio nacional. Las solicitudes de información presentadas por las autoridades judiciales de los EM se ejercen exclusivamente en el marco de las solicitudes de asistencia judicial con vistas a investigaciones y procedimientos judiciales en curso en su país. Eurojust no dispone de suficientes actividades de información proactivas. El acceso a la información es fundamental. La ejecución de los proyectos E-POC I y II financiados en el marco del programa AGIS permitió la creación de una red protegida de comunicación interna. El proyecto E-POC III, en curso de experimentación[13], permitirá intercambios seguros de información. El acceso a la información contenida en SIS II permitirá a los MN cumplir más fácilmente su tarea. Cada EM deberá desarrollar instrumentos jurídicos que permitan al MN el acceso a los ficheros nacionales de las personas detenidas, al registro nacional de antecedentes penales y a los ficheros de tomas de ADN[14]. El artículo 9, apartado 4, y el artículo 13, de la Decisión así como el artículo 2 de la Decisión sobre Terrorismo[15] exigen que se comunique a los MN, tan pronto como se conozcan, la información disponible por los EM. No todos los EM cumplen plenamente con estas obligaciones. El Consejo exhortó recientemente[16] a las autoridades judiciales nacionales a transmitir más rápidamente la información a Eurojust en los casos complejos y graves[17]. Algunos EM impusieron una obligación de información de su representación nacional para los asuntos transnacionales, lo que sitúa a ésta en condiciones de desarrollar iniciativas y armonizar expedientes gracias al banco de datos de Eurojust. Esta práctica merecería ser fomentada gracias a una modificación de la Decisión. Propuestas La duración de mandato de los MN varía y puede ser de un año o bien indefinido. La mayoría es nombrado por un mandato de tres años, renovable una sola vez[18]. Debería armonizarse la duración de la presencia de los MN en Eurojust en torno a los 3 años como mínimo para que Eurojust pueda gozar de cierta estabilidad. Debería descartarse la posibilidad de revocación. El artículo 9, apartado 1, debe modificarse en este sentido. Sería también importante que el MN sea designado de manera permanente en Eurojust y cuente con un mínimo de uno (o varios) asistente (s) que puedan prestarle asistencia con el fin de garantizar una permanencia y participar plenamente en los trabajos del Colegio. El refuerzo de las oficinas nacionales sería crucial ya que condiciona la capacidad operativa de Eurojust. Sería conveniente precisar más en este sentido el artículo 2, apartado 2. Además, la Comisión anima a Eurojust y a los EM a recurrir a expertos nacionales. El artículo 30, apartado 2, ya lo prevé. Se considera que es necesario definir una base común de competencias mínimas. El papel de los MN no es suplantar los servicios ministeriales o jurisdiccionales nacionales que administran a diario las solicitudes de asistencia mutua penal internacional. Los MN tienen vocación de intervenir a nivel operativo, jurídico y técnico poniendo su experiencia práctica al mismo tiempo al servicio de la mejora de la eficacia de la asistencia mutua y otras formas de cooperación. La Comisión anima, pues, a los EM a desarrollar su práctica en este sentido. Cambios que podrían considerarse: El MN debería, junto con la autoridad judicial nacional: - en los casos de necesidad o de urgencia, recibir, transmitir y velar por la buena ejecución de las solicitudes que emanan de los órganos jurisdiccionales nacionales. Estas tareas están previstas en el artículo 6, letra a), inciso v) y 6, letra g). Sólo debería añadirse la "vigilancia de la ejecución de las solicitudes" . - en caso de dificultades en la ejecución, solicitar, mediante el MN en cuestión, a la autoridad judicial correspondiente, un complemento de ejecución, y sugerir investigaciones o investigaciones complementarias. Convendría extender el ámbito del artículo 6, letra a), inciso i) que ya permite al MN solicitar a sus propias autoridades llevar a cabo una investigación. - sugerir medidas de investigaciones concretas sobre hechos precisos al fiscal o al juez que conoce del asunto. Sería deseable que esta posibilidad esté prevista en el artículo 6. - Ser informado previamente de la decisión de creación de un ECI. La creación de un equipo conjunto de investigación (ECI) está prevista por el artículo 6, letra a), inciso iv). Informar sistemáticamente a Eurojust antes de la creación de tales equipos permitiría a las autoridades nacionales solicitar la participación en los ECI que puedan interesarles, lo que contribuiría a evitar los problemas que puedan surgir más tarde. - ser informado, en la medida en que sea necesario, en caso de implicación de otros dos EM, sobre una entrega supervisada, una acción infiltrada o una investigación discreta, y encargarse de supervisarlas y controlarlas. - beneficiarse al menos de una información espontánea, rápida, completa y continua sobre todos los asuntos penales que afectan a tres Estados, y a dos Estados, como mínimo, en el caso de las infracciones especialmente graves (terrorismo y trata de seres humanos) en la medida en que sea necesario para la realización de las tareas de Eurojust. La Comisión había formulado esta solicitud en su Comunicación de 2000. - transmitir esta información al MN de un Estado no informado pero implicado de facto . Esta tarea está cubierta por el artículo 13, apartado 2, que debía ser modificado para incluir al Estado no informado pero implicado de facto . - recibir de las autoridades judiciales nacionales todas las resoluciones relativas a los asuntos de blanqueo de dinero, delincuencia organizada y trata de seres humanos además de los expedientes sobre terrorismo, en asuntos transnacionales en la medida en que sea necesario para la realización de las tareas de Eurojust. Este suministro de información queda ya en el ámbito del artículo 6, letra a), inciso v) ,que es necesario clarificar. Para el conjunto de estas tareas, las solicitudes de información presentadas por el MN no deberían quedar sin respuesta. El secreto de la investigación judicial no debería oponerse al MN del Estado interesado para justificar el rechazo de una transmisión de información. El nivel de protección de los datos personales previsto por la Decisión en sus artículos 14 a 25 aporta un nivel de protección suficiente. Además, la Comisión examinará a más largo plazo, en el marco de las posibilidades de una nueva base jurídica, cómo reforzar sensiblemente las funciones del MN, y, en particular, las posibilidades de un mayor papel para el MN en el marco: - de la puesta en marcha de los casos penales, en particular aquéllos relativos a infracciones que perjudican los intereses financieros de la Unión; - de la instauración y la participación en un equipo conjunto de investigación; - de la adopción de medidas de investigación específicas. - Las competencias del Colegio El Colegio dispone de las mismas funciones que las atribuidas a los MN y asume asimismo tareas específicas. El registro de los nuevos expedientes a petición de los EM en el Sistema de Gestión de Casos[19] es una etapa importante en la recopilación y la transmisión de la información. El Colegio destaca, mediante su decisión de aceptar el caso, su política penal y las orientaciones que se propone darle. Como el MN, el Colegio es competente para pronunciarse sobre los conflictos jurisdiccionales (Artículo 7, letra a), inciso ii)) y en los casos de concurrencia de órdenes de detención[20]. Si es cierto que las pocas decisiones dictadas hasta ahora han sido todas aceptadas, las decisiones del Colegio no se pueden imponer jurídicamente a estos EM. Esta infrautilización del Artículo 7 puede explicarse bien porque los EM consideraron que una consulta del Colegio no eran necesaria, bien porque los EM llegaron a solucionar sus posibles desacuerdos sin recurrir al dictamen del Colegio. Los EM ignoran a menudo la verdadera dimensión del asunto, a falta de reagrupaciones a nivel europeo, aunque el registro de los datos en la base Eurojust sea en adelante posible y se fomente. El papel del Colegio en la creación de los ECI es limitado en la medida en que los EM hacen raramente partícipe a Eurojust en la creación y la vigilancia de tales equipos. Hasta ahora, de los 18 ECI acordados,[21] Eurojust solo ha participado en 3 expedientes. La escasa implicación del Colegio en los expedientes operativos se explica por la ausencia de expedientes iniciados directamente por el Colegio, dado que este último sólo interviene en caso de conflictos entre los EM sobre el planteamiento que debe seguirse. No obstante, si Eurojust dispusiera de mayor información, el Colegio podría asumir estas misiones tal como se establecen en la Decisión no sólo en el caso de solicitudes contempladas en el Artículo 7 sino también en todos los demás casos de consulta del Colegio. Propuestas El Colegio debería beneficiarse asimismo de unas competencias ampliadas. Si las acciones de coordinación o gestión de la asistencia judicial en materia penal deben prioritariamente ser gestionadas por el MN, el Colegio podría convertirse en un órgano de solución de conflictos entre EM. El Colegio debería poder reforzar su papel de mediador para prevenir y ayudar a solucionar los conflictos de competencia entre los EM. Además, la Comisión examinará a más largo plazo, en el marco de las posibilidades de una nueva base jurídica, las condiciones y modalidades según las cuales el Colegio podrá: - resolver los conflictos de competencia entre los EM, así como los conflictos en materia de aplicación de los instrumentos de reconocimiento mutuo; - poner en marcha investigaciones en un EM y proponer actuaciones judiciales en su territorio, así como participar en medidas de investigación específicas; - poner en marcha una investigación penal a nivel europeo sobre hechos relativos a infracciones en perjuicio de los intereses financieros de la Unión . - Modificaciones de la estructura de Eurojust El artículo 29, apartado 1, debería modificarse de tal modo que el nombramiento del Director administrativo no requiera ya la unanimidad del Colegio, sino solamente una mayoría de 2/3. El artículo 29, apartado 1, debería también prever en el Comité de selección la presencia de un miembro de la Comisión. 3. Eurojust y los otros protagonistas de la cooperación judicial en materia penal Las relaciones de Eurojust con sus socios deben clarificarse y simplificarse. 4. Las relaciones con la RJE y los magistrados de enlace 5. La RJE La RJE ha facilitado la cooperación judicial entre los EM gracias a su estructura horizontal y flexible. Constituye una herramienta valiosa gracias sobre todo a la creación de un sitio Internet sobre sistemas judiciales europeos. Las diferencias de organización de la red en los EM, las dificultades lingüísticas, las dificultades jurídicas vinculadas a la cooperación internacional y las interferencias frecuentes con las competencias de Eurojust justifican una reorganización de la RJE. Con el fin de reforzar y mejorar la cooperación entre Eurojust y la RJE, la Comisión prevé la estructura siguiente. El punto de contacto nacional previsto por la Acción Común sería también el corresponsal nacional del MN de Eurojust en su país, tal como se recoge en el artículo 12 de la Decisión. Este corresponsal nacional, basado en el territorio nacional, sería miembro del equipo del MN de Eurojust. Gestionaría con las autoridades judiciales nacionales los distintos puntos de contacto distribuidos en el territorio nacional y sería el enlace en materia de política de comunicación de Eurojust en el territorio nacional. Sería asimismo el representante nacional de los puntos de contacto para los intercambios con la Secretaría de la RJE. El corresponsal nacional sería competente para ayudar a los otros corresponsales en su territorio en caso de dificultad. Este punto de contacto nacional sería el contacto privilegiado del MN de Eurojust en su territorio, sin que ello ponga en cuestión la norma de la comunicación directa del MN con sus autoridades judiciales encargadas de los procedimientos, lo cual constituye un factor fundamental de eficacia. Esta estructura ya existe en algunos países y ha dado pruebas de su eficacia, por lo que la Comisión desea generalizarlo. Esta propuesta exige la modificación del artículo 26, apartado 2, letra b), así como del artículo 12. El papel de este coordinador nacional será transmitir sistemáticamente al MN de Eurojust los casos multilaterales de los que pudiera tener conocimiento, así como los casos bilaterales complejos que no pudieron ser solucionados correctamente y en breves plazos por los corresponsales. Como miembro del equipo del MN, deberá transmitir cuanto antes al MN todos los casos que sean de la competencia de Eurojust. La Comisión considera que Eurojust tendría capacidad para albergar la Secretaría de la RJE, las Secretarías de las redes operativas de carácter judicial tales como la red de puntos de contacto en materia terrorista, la red CARIN y la red genocidio[22]. 6. Los magistrados de enlace El nombramiento de los magistrados de enlace por los EM para mejorar la cooperación bilateral muestra resultados distintos según los Estados. Los EM utilizan de diferente manera este instrumento de cooperación, reconocido por una Acción Común[23] en 1996[24]. Esta práctica, que sigue siendo no obstante minoritaria[25], completa de manera útil la cooperación judicial internacional. En lo sucesivo, el propio Eurojust podría designar magistrados de enlace en terceros países para facilitar la cooperación entre los EM y el país para el cual se nombran. Estos magistrados tendrían funciones equivalentes a las de los magistrados de enlace NO y US que actualmente trabajan en Eurojust. 7. El refuerzo de la cooperación con Europol Desde la firma de un Acuerdo de cooperación[26], Eurojust no ha dejado de mejorar sus vínculos con Europol. Hay que destacar la calidad del trabajo realizado por estos socios en la organización de reuniones de expertos en materia de ECI[27]. El 7 de junio de 2007, se firmó un Memorándum de Acuerdo (MU) por el que se establecía una red de comunicación segura. Permitirá aumentar el intercambio de información entre Eurojust y Europol. La entrada en vigor el 18 de abril de 2007 del Protocolo de 27 de noviembre de 2003, que modificará el Convenio Europol[28], permitirá un acceso facilitado a los ficheros de análisis de Europol (AWF) y una participación mayor en estos análisis. La cooperación es aún desigual entre Eurojust y las distintas oficinas de enlace nacionales de Europol. Debe sistematizarse el refuerzo de los vínculos y mejorarse los intercambios de información con estas oficinas. Este desarrollo de la cooperación Eurojust- Europol no exige la modificación del artículo 26 en la medida en que las normas de protección de datos permiten a Eurojust intercambiar información satisfactoriamente. 8. El refuerzo de la cooperación con la Comisión (OLAF) La cooperación entre Eurojust y la OLAF[29] se concretó a raíz de la firma[30] de un Memorándum de Acuerdo que debería ser modificado mediante la aprobación de un Acuerdo de cooperación. Los ámbitos de competencias de Eurojust y la OLAF son complementarios[31]. El intercambio de información, tanto operativa como estratégica, es necesario para revalorizar las sinergias potenciales entre el servicio de investigación especializado en materia de fraude comunitario que es la OLAF y el servicio de cooperación judicial que es Eurojust. Por tanto, la Comisión considera que es necesario prever en la Decisión disposiciones que recojan la posibilidad de un intercambio regular de información en una fase suficientemente precoz. Deberían preverse normas compatibles de protección de datos que contribuyan el desarrollo de una cooperación más estrecha. Debe continuarse con el nombramiento de puntos de contactos y prever encuentros regulares a los fines del intercambio de información y la formación. 9. El refuerzo de la cooperación con Frontex La protección de las fronteras exteriores de la UE, sean terrestres o marítimas, es un tema que interesa no sólo a la inmigración clandestina, sino también a la delincuencia organizada que se dedica al tráfico de drogas o al tráfico de seres humanos. En ausencia de obstáculos jurídicos, debe fomentarse la firma de un Acuerdo de cooperación entre Frontex y Eurojust. 10. La cooperación con los terceros países Eurojust ha desarrollado contactos con los terceros países con el fin de facilitar e intensificar la cooperación entre las autoridades judiciales. Sobre la base del artículo 27, Eurojust ha firmado Acuerdos de cooperación[32] que permiten un intercambio de información y datos personales sobre expedientes operativos y una participación en las reuniones de coordinación. Estos acuerdos se concretaron mediante el envío de fiscales de enlace NO y US al seno de Eurojust. La negociación de Acuerdos de cooperación con otros países está en curso[33]. Cuando no sea posible negociar acuerdos de cooperación, Eurojust trata de desarrollar una red de puntos de contactos, en particular, en el Mediterráneo[34] y con la red IBER-RED. Conclusión La aplicación de estas medidas mediante la modificación de la Decisión permitiría a Eurojust desarrollar su potencial de cooperación y afirmarse posteriormente como un protagonista esencial de la lucha contra la delincuencia organizada y el terrorismo en Europa. Eurojust debe convertirse en una estructura más fuerte, reconocida por el conjunto de los EM, que deben, por su parte, consolidar las funciones de sus miembros y del Colegio mediante una transposición íntegra de la Decisión y un refuerzo de las competencias que se le conceden. Sólo de este modo se avanzará en la lucha contra la delincuencia transfronteriza y la creación de un verdadero espacio de justicia, libertad y de seguridad en Europa. Transposición de la Decisión Eurojust y estatuto de Miembro Nacional | | BE |BG |CZ |DK |DE |EE |IE |EL |ES |FR |IT |CY |LV |LT |LU |HU |MT |NL |AT |PL |PT |RO |SI |SK |FI |SE |UK | |Competencias jurisdiccionales, y operativas conservadas en el país nacional |No |sí |sí |no |no |sí |sí |no |no |no |no |sí |sí |sí |no |no |sí |no |no |sí |no |sí |sí |sí |sí |sí |sí | |Competencia para presentar una solicitud de asistencia mutua |no |sí |no |no |no |no |no |no |no |no |no |no |no |sí |no |no |sí |no |no |no |sí |no |no |sí |sí |sí |sí | |Imponer una investigación y actuaciones judiciales |no |sí |no |no |no |no |no |no |no |no |no |no |no |sí |no |no |sí |no |no |no |sí |no |sí |sí |sí |sí |no | |Crear un ECI |no |no |sí |no |sí |no |no |no |no |no |no |no |no |no |no |no |sí |no |no |no |no |no |no |no |no |sí |no | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | [1] Decisión de 6.3.2002, DO L 63/1. [2] 3.3.2005, DO C 53/1. [3] Documento 14123/06 de 19.10.2006, Eurojust 48, RESERVADO. [4] Acción Común de 29.06.1998, DO L 191/4 de 7.7.1998. [5] "Visión Paper" de 19.09.2006, documento 6053/07 RJE 6. [6] Conclusiones del Consejo, Documento 9920/07 COPEN 73. [7] Ver cuadros en el anexo. [8] Informes anuales Eurojust 2004, 2005 y 2006. [9] BG, LT, MT, PT, SI, SK, FI, SE [10] CZ, DE, MT, SE. [11] BG, CZ, EE, IE, CY, LV, LT, MT, PL, RO, SI, SK, FI, SE, UK (en este último, solamente en caso de urgencia vinculada a la incapacidad de la autoridad competente). [12] Información recibida de Eurojust a 1 de junio de 2007. [13] Entre IT, FR, PL, RO y SI. [14] Resolución del Consejo de 9 de junio de 1997 relativa al intercambio de resultados de los análisis de ADN, DO C 193/2 de 24.06.1997. [15] Decisión 2005/671/JAI del Consejo de 20.09.2005 sobre el intercambio de información y la cooperación para las infracciones vinculadas al terrorismo, DO L 253/22 de 29.9.2005. [16] Conclusiones del Consejo sobre el 5º informe anual de actividad de Eurojust. [17] Punto 4 de las Conclusiones. [18] BG, CZ, DE, IE, EL, ES, FR, LT, HU, PT, RO. [19] En 2004, Eurojust estableció, en el marco de un programa AGIR (EPOC), un sistema de tratamiento de datos automatizado (CMS) que sigue desarrollándose con ayuda de este programa. La fase actual prevé soluciones técnicas para establecer conexiones seguras con los EM. [20] Artículo 16, apartado 2, de la Decisión marco relativa a la orden de detención europea, DO L 190, 18.7.2002. [21] Cifras a 15 de mayo 2007. Equipos concluidos entre ES, FR, BE, NL, UK, DE, SK. [22] Establecida por la Decisión del Consejo de 13.6.2002, DO L 167 de 26.6.2002 [23] Acción Común (96/277/JAI), de 22 de abril de 1996, DO L 105 de 27.4.1996 [24] Por ejemplo, Francia dispone de 11 magistrados de enlace mientras que algunos EM no tienen ninguno. [25] DE, EE, ES, FR, IT, NL, FI, UK. [26] 9 de junio de 2004. [27] Informe Anual Eurojust p. 16. [28] Acto del Consejo de 27 de noviembre de 2003, DO C2/1 de 6.1.2004. [29] Creado mediante Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom, de la COMISIÓN de 28.04.1999, DO L 136 de 31.5.1999, p.20. [30] Firma el 14.4.2003, no publicado. [31] Objetivos y tareas de OLAF definidos por el Reglamento del Consejo (CE) nº 1073/1999, DO L 136 de 31.5.1999, p.1 y el Reglamento del Consejo (Euratom) nº 1074/1999, DO L 136 de 31.5.1999, p. 8. [32] NO, IS, y US a 15 de junio de 2007. [33] Suiza, Croacia, Rusia y Ucrania a 15 de junio de 2007. [34] DZ, MI, TN, DO, EG.