16.5.2008   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 120/15

1.1

El CESE toma nota de la publicación, realizada con gran retraso, del Libro Verde sobre la utilización de instrumentos de mercado en la política de medio ambiente.

1.2

El CESE suscribe las observaciones sobre los diversos efectos, fiscales y medioambientales, de los distintos instrumentos de mercado en la política de medio ambiente (impuestos, gravámenes, tasas, subvenciones, derechos/sistemas de certificación, etc.).

1.3

El CESE observa que los instrumentos de mercado son desde hace mucho tiempo un componente de la acción política. Por tanto, no cabe preguntarse ya por la «posibilidad», sino por el «modo» de utilizarlos.

1.4

Los instrumentos de mercado —como indica acertadamente la Comisión— son una buena posibilidad de alcanzar de manera rentable objetivos de protección del medio ambiente, pero no son ninguna panacea. Por consiguiente, el objeto del debate político y del Libro Verde debería ser la relación e interacción entre, por ejemplo, lo que se autoriza y lo que se prohíbe, la legislación y los instrumentos basados en el mercado (como impuestos, tarificación, subvenciones específicas, compraventa de licencias). Pero al respecto el Libro Verde de la Comisión ofrece —lo que el CESE lamenta— muy poca orientación.

1.5

El Comité, por tanto, pide a la Comisión que aproveche el debate público iniciado con el Libro Verde para ilustrar con ayuda de ejemplos concretos las posibilidades y los efectos, e igualmente los límites, de los distintos instrumentos al servicio de la protección medioambiental.

2.1

El 28 de marzo de 2007, la Comisión presentó su documento, anunciado ya en 2004, «Libro Verde sobre la utilización de instrumentos de mercado en la política de medio ambiente y otras políticas relacionadas» (1), objeto del presente dictamen.

2.2

La Comisión pretende con su Libro Verde marcar el punto de partida de un debate sobre el fomento de la utilización de instrumentos de mercado en la Comunidad.

2.3

La Comisión se remite en su Libro Verde a los objetivos acordados entretanto al nivel europeo en el ámbito de la protección del medio ambiente, como la nueva política energética y climática que, a su juicio, «implica nada menos que una nueva revolución industrial para los próximos 10 a 15 años».

2.4

La Comisión afirma que «sin la intervención pública … no podrán alcanzarse estos ambiciosos objetivos». A su juicio, los instrumentos de mercado se utilizarán cada vez más como instrumento medioambiental y «serán una parte importante en la búsqueda de este auténtico cambio, modificando los incentivos ofrecidos a las empresas y los consumidores».

2.5

La Comisión, no obstante, expone que estos instrumentos de mercado «no son una panacea para todos los problemas».

2.6

Como «instrumentos económicos o basados en el mercado» menciona, por ejemplo, los impuestos, tasas, subvenciones específicas y los sistemas de permisos negociables.

2.7

La Comisión considera que el recurso a instrumentos basados en el mercado se justifica por «su capacidad para corregir las deficiencias del mercado de una forma rentable. Por deficiencia del mercado se entiende una situación en la que los mercados no existen (por ejemplo, los activos medioambientales tienen naturaleza de bienes públicos) o bien no tienen suficientemente en cuenta el coste“verdadero”o social de la actividad económica».

2.8

Se mencionan las ventajas siguientes:

2.9

La Comisión, no obstante, afirma también que los instrumentos de mercado no sólo sirven para lograr objetivos de política medioambiental específicos, «sino también para evitar distorsiones en el mercado interior a causa de enfoques divergentes en los Estados miembros, para garantizar que un mismo sector esté sometido a cargas similares en toda la Unión, y para subsanar posibles efectos negativos sobre la competitividad en la UE».

2.10

La Comisión, además, señala que los distintos instrumentos de mercado difieren en sus efectos. Los sistemas cuantitativos (como los regímenes de permisos negociables) proporcionan más certeza en cuanto a la realización de objetivos políticos específicos (por ejemplo, límites de emisión) que los instrumentos basados únicamente en los precios (como los impuestos). Estos últimos, sin embargo, proporcionan más seguridad en relación con el coste o el precio y son también más fáciles de gestionar.

2.11

La Comisión menciona igualmente otra importante diferencia: los impuestos (y también las tasas) se utilizan cada vez más no sólo para influir en los comportamientos, sino que también generan ingresos públicos; los sistemas de permisos negociables sólo generan ingresos «si los derechos de emisión son adjudicados mediante subasta por los poderes públicos».

2.12

En el Libro Verde se aborda también el tema «crecimiento y empleo» y se examina la «justificación de las reformas de los impuestos ambientales». Después de que, en el marco de la Estrategia Renovada de Desarrollo Sostenible, el Consejo Europeo de junio de 2006 plantease la cuestión de un nuevo régimen impositivo basado en criterios de sostenibilidad —sin entrar, no obstante, en mayores detalles—, escribe la Comisión ahora: «La reforma de los impuestos ambientales, consistente en desplazar la presión fiscal desde los impuestos negativos para el bienestar (por ejemplo, impuestos sobre el trabajo), hacia los impuestos positivos para el bienestar (por ejemplo, impuestos sobre actividades que perjudican el medio ambiente, como el uso de recursos o la contaminación), puede ser una forma provechosa para todos de abordar los problemas medioambientales y de empleo  (2). Al mismo tiempo, un desplazamiento de la presión fiscal a largo plazo requerirá ingresos relativamente estables procedentes de la base imponible relacionada con el medio ambiente».

2.13

Por último, en el documento se exponen algunos ejemplos con respecto a instrumentos de mercado ya existentes (imposición de los productos energéticos, euroviñeta, sistemas locales de tarificación para descongestionar las ciudades del transporte) y se plantea una serie de preguntas, que van desde lo muy específico a lo muy general, destinadas a la opinión pública, para así entablar el debate social.

2.14

La Comisión considera que también existen posibilidades de utilización de los instrumentos de mercado con vistas a la protección de la biodiversidad.

3.1

El CESE ha recomendado a menudo que se utilice óptimamente toda la gama de instrumentos de acción política para la protección medioambiental, entre los cuales pueden desempeñar un importante papel los instrumentos de mercado. Desde este punto de vista, por tanto, Comité y Comisión coinciden en su valoración.

3.2

Aunque el Comité puede entender los argumentos esgrimidos y considerarlos acertados y oportunos, habría deseado que el Libro Verde —que, como se sabe, ha tenido un largo período de gestación y cuya publicación se ha diferido una y otra vez— aportase algo más de claridad con respecto a la utilización que se prevé hacer de los instrumentos de mercado. El dilatado procedimiento interno de concertación dentro de la Comisión era quizá necesario, pero el proceso de formulación de políticas sigue sin tener utilidad alguna reconocible por el Comité.

3.3

Por el contrario: todo apunta a que la realidad política evoluciona a veces más rápidamente que el procedimiento interno de concertación.

3.4

El CESE observa que los instrumentos de mercado para la protección del medio ambiente son una realidad desde hace mucho tiempo, aunque el uso que se haga de ellos en los Estados miembros sea muy distinto. Según Eurostat, por ejemplo, los ingresos procedentes de impuestos medioambientales representan apenas un promedio del 7 % de todos los ingresos presupuestarios de los Estados miembros de la UE.

3.5

En el Libro Verde y en el debate político, por consiguiente, el objetivo no puede ser el de una posible introducción de los instrumentos de mercado en la protección del medio ambiente. La cuestión no es la de su «posibilidad», sino la de sus «modalidades»: hasta qué punto, en qué relación con respecto a lo que se autoriza y lo que se prohíbe y con respecto a otros instrumentos se han de utilizar los instrumentos basados en el mercado.

3.6

Las afirmaciones que se hacen en el Libro Verde, sin embargo, no van más allá de lo que ya se sabe y de lo que ya es objeto de debate desde hace mucho tiempo en las empresas y los medios sociales. En él no se examina tampoco la cuestión de qué parte interesada ha de ser la que intervenga en primer lugar. Como se sabe, la UE no tiene el mismo grado de competencia en todos los instrumentos imaginables: en las cuestiones de normativa fiscal, por ejemplo, sólo tiene competencias sumamente restringidas. Por otra parte, sigue sin estar claro lo que acontecerá políticamente tras la presentación de dicho Libro Verde: si ulteriormente —como es habitual— seguirá un Libro Blanco o qué consecuencias habrán de extraerse.

3.7

El principal defecto del documento es que sigue sin estar claro en qué situación política se debería dar la prioridad a un instrumento determinado. Tampoco existe claridad con respecto a la delimitación prevista o conexión potencial entre, por ejemplo, reglamentación e instrumentos de mercado.

3.8

El CESE, por consiguiente, puede acoger favorablemente el Libro Verde, pero observa que el debate social sobre la conveniencia de instrumentos más eficaces en la política medioambiental debería llevarse a cabo con mayor compromiso y recurriendo a ejemplos lo más concretos posible, para que los ambiciosos objetivos de la UE que se mencionan —por ejemplo, en los ámbitos de política energética y climática— también puedan hacerse realidad.

3.9

El CESE estima al respecto que los instrumentos de mercado deben regirse por el principio «quien contamina, paga» y que de este modo podrán brindar incentivos a los que protegen activamente el medio ambiente.

4.1

El CESE ha subrayado siempre la importancia de internalizar los denominados «costes externos». A tal fin se dispone ampliamente, como describe la propia Comisión, de instrumentos de mercado. Pero, en primer lugar, se requiere una decisión política clara sobre hasta qué nivel se deben cifrar los costes externos que han de internalizarse.

4.2

El instrumento «basado en el mercado» de la euroviñeta en el sector del transporte por carretera descrito en el Libro Verde es un buen ejemplo de que hasta ahora tal instrumento, considerado adecuado desde el punto de vista de la integración de los costes externos, no se utiliza realmente con gran entusiasmo. La propia Comisión afirma que «las tasas medias sólo pueden sufragar los costes de las infraestructuras y excluyen por tanto los costes externos». Por consiguiente, son necesarias iniciativas para, por ejemplo, integrar en adelante los costes externos a través de la euroviñeta.

4.3

El CESE pide a la Comisión, al Consejo y al Parlamento que sólo designen como tales los instrumentos de mercado para la política de medio ambiente cuando tras ellos exista y sea perceptible un objetivo ambiental concreto. En el caso de la mencionada euroviñeta, tal objetivo sólo es parcialmente inferible, porque los costes externos siguen estando excluidos. El objetivo inicial de la euroviñeta es que los costes infraestructurales no se financien exclusivamente con cargo a los presupuestos públicos, sino que los usuarios participen directamente. Naturalmente, tal planteamiento tiene también indirectamente consecuencias medioambientales cuando, por ejemplo, el incremento de los costes acaba haciendo recapacitar al usuario sobre la conveniencia de —por ejemplo— utilizar el ferrocarril en lugar de la carretera (o incluso no viajar). Pero sólo se debería entender la euroviñeta como un «instrumento medioambiental» cuando se integren los costes (medioambientales), que hasta ahora no tenían «un mercado» y quedaban sin tenerse en cuenta.

4.4

Es, por tanto, necesario en primer lugar que desde el punto de vista político se explique lo que realmente se pretende con una determinada medida política. Hasta que no se defina el objetivo no se debería entablar el debate en torno al instrumento idóneo.

4.5

Por consiguiente, recurrir en mayor medida a instrumentos de mercado no dispensará a la política de decisiones a veces sumamente difíciles, por controvertidas, sobre objetivos (medioambientales) muy claros, tales como límites máximos de emisión, etc. De esto precisamente es de lo que con frecuencia se ha carecido hasta ahora. Los instrumentos de mercado no pueden en absoluto suplir tales decisiones, sino que —como su nombre indica— son instrumentos para alcanzar objetivos políticos definidos.

4.6

La Comisión debe despejar cuanto antes las incertidumbres que suscita el Libro Verde. Debe aclarar cuál es su posición respecto del uso futuro de los diversos instrumentos políticos. Por ello, el CESE recomienda a la Comisión que, ya en el marco del amplio debate previsto sobre el asunto, ilustre por medio de algunos ejemplos prácticos de distintos ámbitos políticos (por ejemplo, los de energía y transporte) las distintas opciones posibles de actuación (con instrumentos de mercado o sin ellos).

4.7

La Comisión, por ejemplo, podría aclarar sin ambages que no se propone solucionar el problema de los carcinógenos —por poner un ejemplo— recurriendo a los instrumentos de mercado.

4.8

Los instrumentos de mercado, sin embargo, podrían ser interesantes en el caso de la cuestión de creciente actualidad sobre el modo de construir centrales eléctricas de carbón sin emisiones de CO2 si en un futuro próximo se llegara a disponer de la tecnología pertinente. ¿Se introducirán en ese caso obligatoriamente (es decir, reglamentariamente) en virtud del «progreso técnico» o se las rentabilizará con instrumentos de mercado? Convendría que tales preguntas fuesen cada vez más objeto de debate social.

4.9

Si la conexión o delimitación de normativas e instrumentos de mercado fuese en conjunto más clara, explicando las correspondientes opciones concretas de acción, quizá se comprendiesen también mejor las reflexiones que al respecto se hacen en el Libro Verde sobre la utilización de instrumentos de mercado para la preservación de la biodiversidad; el CESE sigue por el momento considerándolas poco convincentes para poder realmente poner en ellas sus esperanzas al objeto de luchar eficazmente contra la persistencia de las amenazas en materia de retroceso de la biodiversidad.

4.10

El Comité, en su Dictamen sobre el «Informe de situación bienal sobre la Estrategia de la UE para un desarrollo sostenible» (3), pidió ya a la Comisión que concretase sus reflexiones, formuladas de modo muy vago, sobre un nuevo régimen impositivo basado en indicadores de desarrollo sostenible. Según Eurostat, los ingresos procedentes de impuestos medioambientales se sitúan en torno al 7 %.

4.11

El CESE estima indispensable desde hace tiempo un debate en torno a la reducción de los impuestos sobre el trabajo y la correspondiente compensación de los recursos con ingresos procedentes de un gravamen sobre actividades nocivas para el medio ambiente; convendría agilizarlo, ahora que ya se ha publicado el Libro Verde. Pero también se hace necesario aclarar en este contexto qué vía elegirá la UE para introducir cambios en un ámbito en que, con arreglo a los Tratados en vigor de la UE, su influencia en la correspondiente política fiscal de los Estados miembros sólo es sumamente marginal.

4.12

El CESE considera sumamente importante que se presente lo antes posible el previsto programa sobre subvenciones perjudiciales para el medio ambiente y que éstas se supriman cuanto antes. El Comité estima que las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente son un considerable falseamiento de la competencia y una mala asignación de recursos públicos completamente inaceptable. Los instrumentos de mercado para fomentar la protección ambiental sólo podrán surtir su efecto específico cuando se eliminen por completo las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente.