27.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 175/21

2.2.1

Como es lógico, la DG de «Educación y Cultura» y la DG de «Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades» incluyen aspectos sociales en sus estudios de impacto. Además, el «principio del análisis proporcional» (7) hace que el grado de integración de los elementos sociales en otros ámbitos varíe. Así se plantea la cuestión de si conviene considerar los aspectos sociales (incluidos los puntos relativos a la Agenda Social Europea) como un criterio fundamental (bottom line), es decir, decidir lo que se debe hacer con las propuestas que no afecten a cuestiones sociales o cuyas repercusiones sociales posiblemente estén limitadas. Desde un punto de vista empírico, el estudio elaborado por el Istituto per la ricerca sociale (véase la nota a pie de página 4) revela que «los estudios de impacto que no tienen en cuenta los aspectos sociales se refieren fundamentalmente al sector económico. En este caso, un tercio de los estudios de impacto no incluye aspectos sociales o sólo los incluye de forma superficial» (8).

2.2.2

Es evidente que «cuando la pertinencia social de la medida está clara (…), se tienen suficientemente en cuenta los aspectos sociales que, entonces, son debidamente desarrollados en todo el documento de estudio de impacto» (9). «La cuestión del empleo surge claramente como la consecuencia social más recurrente y más destacada» (10).

2.2.3

Según el Istituto per la ricerca sociale, «el grado de toma en consideración de los elementos sociales no es forzosamente proporcional (…) al contenido político y a su posible incidencia. (…) Muy frecuentemente, estos impactos sólo son descritos de manera general (…)» y «reposan sobre (…) hipótesis comunes (…). Estas relaciones no suelen ser discutidas cuando se toma en consideración el contenido específico de la medida, la población destinataria y las circunscripciones territoriales afectadas, la elección particular de los instrumentos políticos y el efecto del proceso de aplicación» (11). El estudio realizado por este instituto revela igualmente que «varios estudios de impacto no prevén ninguna correlación con otros ámbitos de acción o políticas comunitarias». Los análisis de impacto representan una importante carga, pero no deben ser incompletos o superficiales, puesto que, si no, sus carencias cuestionarán el valor de la legislación.

2.3.1

La evaluación del impacto de una propuesta legislativa no se limita a marcar casillas. También debe ser objeto de seguimiento, preferiblemente por los usuarios de la legislación, o en estrecha cooperación con ellos, en particular aquellos usuarios que resulten afectados de manera más directa. Puesto que la dimensión social es uno de los tres criterios de evaluación para las políticas de la UE, convendría elaborar un procedimiento estandarizado (es decir, simultáneamente transparente y simple) para recoger datos específicos en el contexto de los estudios de impacto. A este respecto cabe mencionar algunas opciones:

3.1

Es necesario plantear una serie de preguntas para determinar la metodología que conviene recomendar:

4.1

En vista de la complejidad y la importancia de la evaluación de las consecuencias sociales de las propuestas legislativas, todas las partes afectadas, es decir, los interlocutores sociales y los representantes de las organizaciones de la sociedad civil, deberían reflexionar sobre las siguientes cuestiones de metodología:

4.2

Una audiencia pública del Comité brindó la oportunidad a las ONG sociales, a los interlocutores sociales y a otros actores de la sociedad civil organizada, así como a expertos, de expresar sus puntos de vista y debatir el proyecto de dictamen, para así transmitir mensajes claros a las instituciones europeas, en general, y a la Comisión Europea, en particular.

4.3

Por último, habida cuenta de que los estudios de impacto social revisten una importancia capital en el proceso decisorio de la UE, el Comité debería formular propuestas sobre la manera de realizar mejoras y de integrar mejor a las organizaciones de la sociedad civil en este procedimiento.

5.1

Existen varios sistemas de indicadores sociales a nivel nacional e internacional, pero conviene verificar su validez y su adecuación a las necesidades específicas de los análisis de impacto.

5.2

Hace unos treinta años varios países empezaron a desarrollar estos indicadores para evaluar la oportunidad y las consecuencias de las políticas económicas en términos diferentes de los de los simples datos cuantitativos, con el fin de «guiar» el desarrollo social paralelamente al desarrollo económico y tener recursos para evaluar el bienestar social y su evolución.

5.3

Como resultado, las estadísticas sociales experimentaron un importante desarrollo, en primer lugar en lo relativo a las principales funciones colectivas: educación, salud, protección social, medio ambiente, vivienda, transportes, investigación, desempleo, etc. Pero esta información no procede automáticamente de los indicadores sociales si no se organizan, sintetizan e interpretan estos datos.

5.4

Un indicador es sólo «una estadística a la que se concede una importancia particular para el conocimiento, la evaluación y la acción» (12). Desde la perspectiva de los análisis del impacto, no se trata sólo de recoger las estadísticas sociales de cada país, procedentes de diferentes fuentes, sino de configurar esos datos para evaluar la situación de los temas seleccionados según su grado de pertinencia para el análisis de impacto.

5.5

Puede ser que en ciertos ámbitos sólo existan estudios fragmentarios, encuestas dispersas y que no se pueda realizar un análisis de los costes y beneficios; por ejemplo, se sabe que ciertas categorías de pesticidas tienen efectos nefastos para la salud y que su acumulación provoca graves enfermedades a partir de cierto nivel. Una decisión destinada a reducir la utilización de los pesticidas químicos tendrá un impacto positivo en la salud de la población y de los trabajadores que utilizan pesticidas, sin que, en el marco de un estudio de impacto, se puedan anticipar cifras exactas sobre los beneficios a largo plazo de esa política.

5.6

No obstante, está claro que la dimensión social «salud» justifica la medida propuesta y refuerza considerablemente el razonamiento económico (como la reducción de los costes de producción para la agricultura y el consiguiente aumento de la competitividad). Además, para respaldar la propuesta se puede alegar el derecho fundamental a vivir en un entorno sano.

5.7

En la práctica, se dispone de una importante cantidad de estadísticas sociales que se han diversificado en función de las realidades cambiantes de los debates públicos en los diferentes países (por ejemplo, condiciones de trabajo, empleo de los jóvenes y de las personas de edad, empleo de las mujeres, delincuencia, desigualdad de ingresos, discriminación en el trabajo, deslocalizaciones); pero hasta hace poco apenas se han extraído indicadores sociales del conjunto de las estadísticas; afortunadamente, han vuelto a adquirir actualidad en el nuevo contexto socioeconómico en el que vivimos desde hace una década, en el cual se vuelve a destacar el papel desempeñado por el Estado en la política social y en la regulación sobre el terreno económico.

5.8

Pero esos indicadores sociales no siempre son suficientemente útiles si siguen siendo autónomos, y adquieren mayor sentido cuando se integran en un concepto más amplio, el del desarrollo social y económico, o del desarrollo sostenible; ahora se han diversificado sus fuentes; ya no sólo emanan de la administración central del Estado, sino también de las ONG, de los «clubes» de reflexión (think tanks de las grandes fundaciones); la presentación de estos indicadores también está muy diversificada, yendo desde la selección de estadísticas hasta las encuestas temáticas, pasando por ejercicios de agregación de datos para configurar indicadores temáticos o generales variados.

5.9

Muchos organismos internacionales publican indicadores y estadísticas sociales y realizan comparaciones entre sus países miembros. Los principales órganos que pueden servir de apoyo en la materia y que tienen importancia para los países de la UE proceden (sin un orden particular) de la OCDE, del PNUD, de la Comisión Europea (en particular de Eurostat), de la UNESCO, del Banco Mundial o de la OIT.

5.10

Esta diversidad de fuentes plantea problemas en términos de calidad de las estadísticas (no todos los países tienen oficinas estadísticas sofisticadas), comparabilidad y armonización de los conceptos; «la elección de los indicadores que evalúan la convergencia social de los países de la Unión Europea constituye un auténtico desafío político. Los indicadores utilizados en las comparaciones no son neutros: reflejan jerarquías de prioridades y, a veces, concepciones del tipo de sociedad que se quiere conseguir, que pueden diferir legítimamente de un país a otro. El ejemplo del desempleo muestra que ciertos indicadores pueden tener repercusiones reales, en su caso nocivos, en la orientación de las políticas (13). No obstante, es preciso constatar que actualmente se deja en manos de los técnicos la elaboración de los sistemas de indicadores» (14).

5.11

Las críticas dirigidas al PIB y al crecimiento como indicadores del bienestar social han sido objeto de un desarrollo particular en el seno del PNUD, con el establecimiento del IDH (indicador del desarrollo humano) y, en particular, con el impulso de los trabajos de Amartya Sen sobre la pobreza, el hambre, la democracia y la crítica de los indicadores cuantitativos meramente económicos, gracias a los cuales recibió el Premio Nóbel de Economía.

5.12

Los datos relativos al acceso al agua potable, los niveles de alfabetización de hombres y mujeres, los sistemas sanitarios y los resultados de las luchas contra las pandemias, la participación en el proceso democrático, la esperanza de vida según el sexo, la mortalidad perinatal e infantil, etc., son otros tantos datos igualmente pertinentes para evaluar el estado de bienestar de una sociedad, así como la situación del medio ambiente. No obstante, tales datos no se correlacionan directamente con el PIB.

5.13

Así, por ejemplo, los primeros indicadores agregados IDH del PNUD provocaron amplios debates y controversias, porque los países «ricos» a veces se encontraban lejos del primer puesto en la clasificación de la «felicidad nacional bruta». Pero, debido a su solidez (educación, esperanza de vida, ingresos ajustados para tener en cuenta la pobreza), este indicador se ha convertido en la alternativa más aceptada frente a los indicadores meramente económicos.

5.14

Las estadísticas sociales constituyen el complemento indisociable de las estadísticas económicas, y la importancia que tienen para la opinión pública las principales cuestiones sociales les confieren una importancia política que los gobiernos tienen que tener imperativamente en cuenta.

5.15

Entre los obstáculos que afronta este enfoque, aparte de los prejuicios economistas o del enfoque contable a corto o medio plazo, cabe señalar también, objetivamente, la diversidad de cuestiones sociales y la dificultad de asociarlas entre ellas y cuantificarlas para integrarlas en las orientaciones de la política económica.

5.16

De manera intuitiva se podría llegar a las mismas conclusiones para el establecimiento de indicadores medioambientales destinados a reintegrar los factores externos en el crecimiento económico. En el peor de los casos, un modelo de crecimiento asociado a la deforestación de un bosque virgen debería conducir a rechazar esa forma de crecimiento si el estudio de impacto integra todos los factores sociales y medioambientales, que, tal y como se sabe actualmente, contrarrestan superándolos los factores económico-monetarios. Pero es extraordinariamente difícil cifrar en términos monetarios el importe de esos factores externos: cambios climáticos, pérdida de la biodiversidad, destino de las personas que viven de la recolección o de la explotación de plantas medicinales, rápido agotamiento del suelo y consiguiente erosión, por ejemplo. Un balance contable a corto plazo podría ser muy positivo, mientras que a largo plazo, al reconsiderar esos factores externos, sería profundamente negativo, no solamente para la región o el país en cuestión, sino para todo el planeta.

5.17

El ejercicio que sirve de base para una serie de evaluaciones de la «mejor legislación» en términos de balance costes-beneficios y que se practica en los estudios comunitarios de impacto revela límites objetivos respecto a las dimensiones sociales y medioambientales del impacto (15). Aunque se evalúa sobre la base de un indicador pertinente (número de empleos perdidos, ausencia de posibilidades de reclasificación), el impacto social no siempre es necesariamente determinante en el proceso de decisión política. Frecuentemente comporta elementos imposibles de cifrar, sobre todo cuando los estudios de impacto establecen un balance en términos monetarios a corto plazo, y en el mejor de los casos a medio plazo; el balance a largo plazo es más difícil de establecer, y ¿cómo evaluar el beneficio económico previsible de un descenso de la mortalidad asociado a la contaminación de los carburantes marítimos? (16).

5.18

Por último, el debate social implica conceptos que no siempre están bien definidos; un indicador relativo a la flexiguridad, por ejemplo, será concebido de manera distinta según el país, ya sea porque exista una experiencia determinada en la materia o porque se intente introducir el concepto en el debate europeo (17) o nacional con referencia a los «modelos» nacionales, formados en un contexto particular y difícilmente trasladables a otras realidades sociales; ¿Qué elementos habrá que tener en cuenta y, sobre todo, qué valor positivo o negativo habrá que atribuirles? «La inclusión o exclusión de ciertos indicadores puede ser reveladora de valores e ideologías no explicitas» (18). Y el problema se multiplica aún más con la elaboración de índices compuestos: ¿qué índices se deben incluir? ¿Qué coeficiente hay que adjudicarles? ¿Qué significado real tiene el índice compuesto obtenido?

5.19

No obstante, los índices compuestos pueden integrar tanto dimensiones cuantitativas como cualitativas, pueden ser divididos por edades, por sexo y por otros criterios importantes, pero deben ser de fácil comprensión; por ejemplo, ¿cómo elaborar un índice de la calidad de vida en Europa? Se podría prever la inclusión de los ingresos, la esperanza de vida, la percepción de la eficacia del sistema sanitario, las pensiones de jubilación, el nivel educativo medio, la percepción de la satisfacción laboral, etc. Pero, ¿por qué no incluir igualmente la tasa de desempleo, de subempleo o las condiciones de la vivienda? Y ¿qué importancia se debe conceder a cada elemento?

5.20

Está claro que esta construcción no es una cuestión meramente técnica y que remite a un sistema de valores compartidos o de tradiciones todavía vivas en una sociedad, que exige consultas de las organizaciones sociales y que al final reflejará una opción ideológica y política. Actualmente, «es poco frecuente que los métodos sobre los indicadores sociales incluyan realmente objetivos de sociedad, que traduzcan los valores y las normas sociales … Un elemento primordial del (…) método es la identificación y la clasificación, con la ayuda de consultas y de consenso, de referencias (…) en diversos ámbitos sociales; también se determinan en este proceso (…) los datos y los resultados, así como los vínculos entre los dos. Dicho en otras palabras, para que los indicadores sociales puedan inspirar políticas, el proceso debe formar parte del producto». (Associés EKOS Inc. 1998).

5.21

También se plantea la cuestión de elección del tema sobre el que se efectuarán los análisis estadísticos; ¿habrá que considerar a las personas, las comunidades o las unidades económicas y sociales mínimas que componen una familia (household)? La inclusión de grupos étnicos plantea problemas debido a la exigencia de no discriminación, pero sería útil para precisar la naturaleza y la magnitud de las discriminaciones, con el fin de proponer políticas que reduzcan esas discriminaciones y las supriman en un plazo más o menos largo.

5.22

La selección de las estadísticas y la elaboración de indicadores pueden ser realizadas para evaluar una política ya aplicada, o para esclarecer ab initio las posibilidades de elección; sin duda, será preciso contar con un abanico más amplio de datos estadísticos para decidir una política (objetivos y medios para alcanzarla), datos que a continuación podrían ser reajustados cuando se elaborasen las estadísticas y los indicadores más pertinentes; a pesar de todo, estas selecciones tienen una fuerte connotación empírica: no se trata de una ciencia exacta y se pueden realizar diversas interpretaciones de los mismos datos estadísticos, las cuales comportarán datos monetarios y no monetarios.

5.23

A título de ejemplo, los datos brutos recogidos por la OCDE para los indicadores sociales de su «Panorama de la Sociedad, 2005» (véase la breve bibliografía) son, para cada indicador:

5.24

A su vez, Eurostat recurre a los siguientes indicadores sociales:

5.25

¿En qué medida pueden integrarse eficazmente estos ejemplos no exhaustivos de indicadores en los objetivos generales del Método Abierto de Coordinación (MAC) de marzo de 2006? Es decir:

5.26

Aun así, todavía habrá que conseguir que los conceptos y métodos utilizados por ciertos indicadores sean precisos. Por ejemplo, en términos de pobreza, el Consejo de Empleo, Renta y Cohesión Social (CERC) (19) destaca el «carácter multidimensional» del concepto.

5.26.1

Así, por ejemplo, la pobreza comprende diversas dimensiones: insuficiencia de recursos económicos, condiciones deterioradas de vida e insuficientes recursos cognitivos, sociales y culturales. Se aplican dos enfoques a cada una de estas dimensiones para determinar las situaciones de pobreza:

5.27

Resumiendo y para concluir, el objetivo de los indicadores sociales es llamar la atención de la opinión pública y de los responsables políticos sobre desafíos sociales que pueden ser subestimados o mal entendidos. Esta función de llamada de atención a los responsables políticos sobre las cuestiones más fundamentales es tanto más importante cuanto que esos responsables afrontan generalmente un volumen excesivo de información. Y como señaló muy claramente Herbert Simon, demasiada información asfixia la información.

5.27.1

Desde un punto de vista funcional, la finalidad de los sistemas de indicadores es realizar una «agregación óptima de la información».

5.28

Un indicador es algo más que una estadística.

Un sistema de indicadores no es una simple agrupación de datos. Se traduce en una serie de consecuencias:

5.29

En la práctica, las cualidades de un indicador son:

5.30

Cualidades de un sistema de indicadores:

6.

El CESE pide que la evaluación del impacto social de las iniciativas legislativas y políticas de la UE se integre en todos los ámbitos políticos. Dicho con otras palabras, la Comisión debería evaluar cuidadosamente el impacto social de todas las iniciativas en cuestión sin preocuparse de la DG responsable o encargada de la materia. Esto es importante si Europa quiere crear realmente una «Europa social» y quiere conseguir el respaldo de los ciudadanos. La iniciativa «legislar mejor» ofrece la plataforma adecuada para avanzar en esa dirección.

6.1

Esta evaluación debería examinar individualmente los grupos específicos a los que la nueva legislación puede afectar de manera directa y diferente. Se debería prestar especial atención a los grupos desfavorecidos, como las mujeres, las personas con discapacidad y las minorías étnicas. En algunos casos y según la materia de la iniciativa en cuestión, incluso podría ser necesario examinar de manera individual ciertos subgrupos específicos como, por ejemplo, las personas invidentes.

7.1

A partir de lo arriba expuesto y de la audiencia pública organizada por el Comité Económico y Social Europeo el 28 de marzo de 2007 se puede afirmar que es imposible atribuir valor a un indicador social basado en un criterio único debido al carácter multidimensional de ciertos conceptos. En efecto, la propia naturaleza del debate social implica conceptos indefinidos y necesariamente fluctuantes de un país a otro, o de una realidad social a otra, sin olvidar que la inclusión o la exclusión de ciertos indicadores revelan valores o ideologías más o menos explícitas. Además, la selección de los indicadores tiene una fuerte connotación empírica que, en principio, debería oponerse a toda rigidez en el mundo de las ideas.

7.2

Es cierto que es necesario y loable, incluso indispensable, llamar la atención de los responsables políticos sobre el impacto social de la legislación prevista, pero esto plantea un problema de metodología, porque un «exceso de información asfixia la información». El Comité Económico y Social Europeo estima que es preciso efectuar un esfuerzo particular en materia de metodología, que todavía está pendiente de determinación.

7.3

Por tanto, el Comité Económico y Social Europeo considera que en esta fase de la reflexión es fundamental llamar la atención de la Comisión, entre otras instituciones, sobre los criterios de calidad que un indicador debe satisfacer, es decir:

7.4

El Comité Económico y Social Europeo pide también a la Comisión que integre en todas las políticas comunitarias la evaluación del impacto social de las iniciativas legislativas y políticas de la Unión Europea, sin preocuparse de la Dirección General que será responsable para decidir la necesidad de recurrir o no a un análisis de impacto social. Esto es importante si se quiere crear realmente una «Europa social» y conseguir el respaldo de los ciudadanos.

7.5

El Comité debería tomar plenamente en consideración el programa de trabajo y el análisis del impacto al mismo tiempo que la propuesta legislativa sobre la que debe emitir su dictamen; convendría iniciar estos trabajos sin pérdida de tiempo, desde la publicación de la comunicación que acompaña a la propuesta legislativa.

7.6

Es fundamental proceder a realizar evaluaciones regulares y, en su caso, correcciones en la aplicación de todos los textos legislativos que hayan sido objeto de un estudio de impacto previo, así como asociar a los interlocutores sociales y, llegado el caso, a las ONG interesadas. Esto es necesario para verificar la validez de los indicadores utilizados y su combinación en la evaluación de impacto social y para extraer información, e incluso, si fuese necesario, incitar al legislador a estudiar una posible revisión.

7.7

En ciertos casos particulares y de suma importancia social (Derecho del trabajo, por ejemplo), la consulta de los interlocutores sociales debería preverse en una fase aún más precoz, para buscar los indicadores más adecuados con miras a llevar a cabo un análisis de impacto lo más completo y objetivo posible.

7.8

Sin lugar a dudas, la iniciativa «legislar mejor» es una plataforma adecuada para avanzar en esa dirección, que consiste en proponer una legislación necesaria y eficaz, cuyas consecuencias sean previsibles y estables para los destinatarios, asociados de manera más estrecha al proceso de análisis y de verificación de impacto por los órganos consultivos comunitarios (CESE y CDR) y, según la naturaleza de la legislación, por medio de los interlocutores sociales y las ONG competentes en el ámbito en cuestión.