13.7.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 161/61

1.1

El CESE estima oportuno perseguir el objetivo de que los Estados miembros apliquen lo antes posible el nuevo Reglamento de coordinación en el ámbito de la seguridad social, lo cual implicará una rápida entrada en vigor de la propuesta de Reglamento de aplicación y el consenso en torno a la propuesta de Reglamento objeto del presente Dictamen, en la que se determina el contenido del anexo XI del Reglamento (CE) no 883/2004.

1.2

El CESE es consciente de que una aplicación sin cortapisas del principio de asimilación de hechos, que hace imposible cualquier limitación del legislador nacional a situaciones nacionales en el ámbito de la seguridad social, iría acompañada de consecuencias masivas para los sistemas de seguridad social.

1.3

El CESE reconoce que, por tanto, para evitar que las reglamentaciones nacionales entren en conflicto con el texto del Reglamento 883/2004, determinados textos son necesarios en el anexo XI desde el punto de vista de situaciones particulares en los Estados miembros. El Comité, no obstante, recomienda que se evite un crecimiento desaforado, se limite en lo posible el número de textos y se lo haga depender de si los textos específicos son realmente necesarios para el funcionamiento de las normas de coordinación en el correspondiente Estado miembro y son conformes con el principio de proporcionalidad.

1.4

Para el CESE es especialmente importante señalar que en la práctica de la coordinación no se puede poner de manifiesto en modo alguno que existen textos en el anexo XI que constituyen un perjuicio para los ciudadanos.

1.5

El CESE considera que los textos aceptados no presentan problemas particulares, ni para los asegurados sujetos a movilidad ni para las empresas e instituciones de la seguridad social. Los textos no han de socavar las ventajas que reporta la coordinación a los beneficiarios.

1.6

El CESE reconoce los esfuerzos positivos realizados por todos los interesados en favor de la simplificación, con el resultado de que el anexo XI contiene muchos menos puntos que el correspondiente anexo VI del actual Reglamento de coordinación 1408/71.

1.7

El CESE, por tanto, en aras de una rápida aplicabilidad del Reglamento de base, pide a los Estados miembros que ya desde ahora doten a sus instituciones de la seguridad social de los recursos personales y técnicos necesarios para facilitar una rápida adaptación.

2.1

Las disposiciones comunitarias para la coordinación de los sistemas de seguridad social se regulan actualmente en el Reglamento (CEE) no 1408/71 («Reglamento de base») y su «Reglamento de aplicación» (CEE) no 574/72, que desde su entrada en vigor, hace más de 30 años, se han modificado y actualizado en repetidas ocasiones.

2.1.1

Estos reglamentos tienen por objeto adoptar las medidas necesarias para que las personas de su ámbito de aplicación que viajen a otro Estado miembro, se establezcan o residan en él no pierdan sus derechos en materia de seguridad social. Los asegurados que se desplazan no deben sufrir perjuicios por su movilidad y no deben ser objeto de peor trato que los asegurados que no se desplazan. Al objeto de garantizar la defensa de sus derechos, dichos reglamentos establecen los principios aplicables a la coordinación y las diversas modalidades correspondientes a las exigencias especiales de las distintas ramas de la seguridad social.

2.2

El Reglamento 1408/71 será sustituido por el Reglamento (CE) no 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo adoptado el 29 de abril de 2004.

2.2.1

De conformidad con el artículo 89 del nuevo Reglamento (CE) no 883/2004, sus normas de aplicación se fijarán en otro Reglamento que sustituirá al Reglamento de aplicación 574/72 actualmente en vigor. Tal Reglamento de aplicación, cuya propuesta se publicó el 31.1.2006 (1), se examina actualmente en el Parlamento Europeo y el Consejo y fue ya objeto de dictamen del CESE (2).

2.2.2

Hasta que no entre en vigor el Reglamento de aplicación no podrá aplicarse el Reglamento 883/2004 y, por consiguiente, surtir efecto para los usuarios las numerosas simplificaciones, aclaraciones y mejoras contenidas en él y ya decididas en el ámbito de la coordinación de la legislación social. Hasta ese momento seguirán estando vigentes sin restricciones el Reglamento 1408/71 y su Reglamento de aplicación 574/72.

2.3

En el considerando 41 del Reglamento no 883/2004 se dice: «Es necesario establecer disposiciones especiales que se ajusten a las características peculiares de las legislaciones nacionales a fin de facilitar la aplicación de las normas de coordinación». Y precisamente tales «disposiciones especiales para la aplicación de la legislación de los Estados miembros» son las que figuran en el anexo XI del Reglamento 883/2004, objeto del presente Dictamen.

2.3.1

El Reglamento de base 883/2004, por tanto, regula las normas de coordinación fundamentales. El Reglamento de aplicación es una especie de «instrucciones de uso» para el Reglamento de base y regula más bien cuestiones de orden administrativo. Y en el anexo XI del Reglamento 883/2004 figuran disposiciones específicas adaptadas a los ordenamientos jurídicos de los distintos Estados miembros, para facilitar la aplicación eficiente de las nuevas normas de coordinación.

2.3.2

El cometido del anexo XI, por tanto, es que los sistemas nacionales de seguridad social no entren en conflicto con las disposiciones de coordinación. Determinadas disposiciones con características nacionales deberán integrarse en el anexo XI incluyendo a tal fin los textos correspondientes para que no entren en conflicto con la coordinación. El anexo XI, pues, tendrá por misión asegurar una interacción fluida entre las normativas nacionales y comunitarias en la coordinación de los sistemas de seguridad social de los Estados miembros.

2.4

Para cada Estado miembro habrá una sección propia en el anexo XI. El alcance de los textos de los distintos Estados miembros presentará grandes variaciones en función de la legislación nacional.

2.5

Cuando, en 2004, se adoptó el nuevo Reglamento de coordinación 883/2004, se decidió dejar provisionalmente vacío el anexo XI. Se acordó entonces que se fijaría su contenido en otro Reglamento ulterior. Tal Reglamento es el de la propuesta objeto de examen (3).

2.5.1

El anexo XI no se refiere sólo al Reglamento 883/2004, sino también al Reglamento de aplicación. Los tres textos no pueden considerarse separadamente. En consecuencia, en el Grupo de trabajo «Asuntos Sociales» del Consejo el contenido del anexo XI y los correspondientes contenidos de la propuesta de Reglamento de aplicación se examinan paralelamente. Por consiguiente, en el Consejo se debatirán simultáneamente las dos propuestas de reglamento presentadas en enero de 2006 por la Comisión.

2.5.2

El contenido del anexo XI deberá estar determinado por el Parlamento Europeo y el Consejo al entrar en vigor el Reglamento de aplicación. Por ello, la finalización del anexo XI es otra de las condiciones para la aplicación de las nuevas disposiciones de coordinación en el ámbito de la seguridad social. El fundamento jurídico de la propuesta de Reglamento está constituido por los artículos 42 y 308 del Tratado CE. Esto significa que para la entrada en vigor se requiere unanimidad en el Consejo en conexión con el procedimiento de codecisión del Parlamento Europeo.

2.6

La Comisión presentó el 24.1.2006 una propuesta por la que se modifican determinados puntos del Reglamento 883/2004 y se fija el contenido del anexo XI. La propuesta culmina el proceso de consulta a los Estados miembros. Las modificaciones de determinados puntos del Reglamento 883/2004, que naturalmente aún no ha entrado en vigor, se justifican arguyendo que determinados aspectos cuya inclusión en el anexo XI habían pedido los Estados miembros se consideraron aspectos de naturaleza horizontal aplicables a todos los Estados miembros. Con la incorporación en el reglamento de base se evita incluir en el anexo XI textos similares de varios Estados miembros.

3.1

El CESE ha celebrado ya en varios dictámenes las nuevas disposiciones para la coordinación de los sistemas nacionales de seguridad social caracterizándolas como un paso más hacia la mejora de la libre circulación en la Unión y ha expresado su particular satisfacción con respecto a la ampliación del ámbito de aplicación personal y material, las simplificaciones frente a las normativas actualmente en vigor y las medidas tendentes a mejorar la cooperación entre las instituciones de la seguridad social.

3.1.1

El CESE estima oportuno perseguir el objetivo de aplicar lo antes posible el nuevo Reglamento de coordinación, lo cual implicará una rápida entrada en vigor de la propuesta de Reglamento de aplicación y el consenso en torno a los contenidos del anexo XI. En este sentido, el CESE apela a todos los interesados para que lleven adelante lo más rápidamente posible el examen actualmente en curso de la propuesta de Reglamento de aplicación y también el Reglamento objeto del presente Dictamen en el que se regula el contenido del anexo XI (4).

3.1.2

El CESE, además, observó ya en su dictamen sobre el Reglamento de aplicación que el plazo comprendido entre la aprobación definitiva del Reglamento de aplicación y su entrada en vigor no deberá rebasar en ningún caso el de seis meses previsto en la propuesta de la Comisión (5).

3.2

En el anexo XI, los Estados miembros pueden solicitar la inclusión de textos para poder seguir manteniendo vigentes determinadas disposiciones nacionales que estimen sensibles. Esta necesidad se explica sobre todo a partir de la amplia asimilación de hechos presentada en el Reglamento 883/2004, conforme a la cual los hechos y acontecimientos con efectos jurídicos en el ámbito de la seguridad social que se originen en otro Estado miembro se tratarán como si hubiesen ocurrido en el propio territorio nacional (6).

3.2.1

La asimilación de hechos significa que, por ejemplo, la percepción de una renta de una institución de seguridad social de otro Estado miembro debe producir las mismas consecuencias jurídicas que la percepción de una renta nacional. Y si, por ejemplo, un accidente en el territorio nacional entraña una renta de invalidez, ésta se tiene que conceder también en otro Estado miembro en caso de accidente.

3.2.2

El TJE se ha pronunciado casi siempre a favor de una asimilación extensiva para garantizar la protección de los trabajadores migrantes. En el actual Reglamento de aplicación 1408/71 no existe asimilación general de hechos, sino sólo determinadas asimilaciones explícitamente reglamentadas. En los puntos no regulados explícitamente se recurría con frecuencia al Tribunal de Justicia. Éste, por ejemplo, ha reconocido improcedente que la duración de los períodos de percepción de una pensión de orfandad se prorrogue sólo por los períodos de servicio militar cumplidos en el territorio nacional (7), o bien que, en la pensión de vejez, los períodos de invalidez sólo se tengan en cuenta si el interesado estaba sujeto a la legislación del Estado miembro en cuestión en el momento de presentar la incapacidad laboral (8).

3.2.3

El CESE es consciente de que una aplicación sin cortapisas de este principio de asimilación de hechos, que hace imposible cualquier limitación del legislador nacional a situaciones nacionales en el ámbito de la seguridad social, iría acompañada de consecuencias masivas para los sistemas de seguridad social. También los considerandos 9 a 12 del Reglamento 883/2004 muestran que se debe poner límites a la asimilación de hechos. Así, por ejemplo, debe procurarse que «el principio de asimilación de hechos o acontecimientos no conduzca a resultados objetivamente injustificados ni a la acumulación de prestaciones del mismo tipo para un mismo período» (considerando 12). Y el considerando 11 establece que la asimilación de hechos o acontecimientos que ocurran en un Estado miembro no puede en ningún caso otorgar competencia a otro Estado miembro o hacer que se aplique su legislación.

3.2.4

Con el fin de descartar efectos indeseados de la asimilación de hechos, en el Reglamento de base 883/2004 se incluyeron excepciones especiales de carácter horizontal que afectan a varios Estados miembros. Los efectos indeseados específicos que afecten al sistema de un Estado miembro podrán evitarse consignándolos en el anexo XI.

3.3

Los contenidos del anexo XI se basan en las aportaciones de los Estados miembros. Estos no podrán aprobar o mantener vigentes al nivel nacional determinadas disposiciones relativas a situaciones particulares sin que surja probablemente un conflicto con el texto del Reglamento 883/2004. El anexo XI, por tanto, garantizará que el Reglamento se adapte en sus distintos puntos en relación con determinados Estados miembros de tal manera que su aplicación funcione con fluidez en todos ellos.

3.3.1

Por consiguiente, el anexo XI es, desde el punto de vista del gran número posible de textos que puedan incluirse en él, una parte sensible en relación con la entrada en vigor del Reglamento 883/2004. El CESE reconoce que determinados textos son necesarios, pero recomienda que se evite un crecimiento desaforado, se limite en lo posible el número de textos y se lo haga depender de si los textos específicos son realmente necesarios para el funcionamiento de las normas de coordinación en el correspondiente Estado miembro y son conformes con el principio de proporcionalidad. Para el CESE reviste especial importancia observar que en la práctica de la coordinación no puede en modo alguno ponerse de manifiesto que en el anexo XI existen textos que constituyen un perjuicio para los ciudadanos.

3.3.2

El CESE es consciente de la complejidad de las cuestiones que tienen que elucidarse en él, pero pide con todo que la prosecución de intereses particulares no conduzca a más retrasos en la aplicación de la nueva coordinación, especialmente teniendo en cuenta que el Consejo debe decidir por unanimidad y conforme al procedimiento de codecisión en el Parlamento Europeo.

3.4

Los Estados miembros fueron invitados ya, cuando se deliberó sobre el Reglamento 883/2004, a presentar propuestas con miras a garantizar una aplicación fluida de las distintas legislaciones. Los Estados miembros presentaron alrededor de 150 puntos para su inclusión en el anexo XI. Los servicios de la Comisión valoraron las propuestas y las examinaron con los funcionarios de los Estados miembros en cuestión. Alrededor de 50 resultaron finalmente aceptadas. Ese ha sido el camino seguido para establecer los contenidos que ahora figuran en la propuesta de la Comisión objeto de examen. En el grupo de trabajo «Asuntos Sociales» del Consejo se lleva a cabo actualmente una última revisión de los textos incluidos en el anexo XI y se examina simultáneamente el correspondiente capítulo en el Reglamento de aplicación.

3.4.1

El CESE, habida cuenta de la complejidad de la materia, que afecta a cuestiones de detalle de la legislación social de los distintos Estados miembros, no se pronunciará sobre cada uno de los puntos incluidos en el anexo. A primera vista, los textos aceptados no presentan, a juicio del CESE, problemas particulares, ni para los asegurados sujetos a movilidad ni para las empresas e instituciones de la seguridad social.

3.5

La no-inclusión de la mayoría de las solicitudes parece también comprensible: algunos puntos no se incluyeron en el anexo XI por considerarse que eran superfluos o incompatibles con el Reglamento 883/2004. Otras solicitudes de puntos para el anexo XI fueron convertidas en propuestas de modificaciones del Reglamento 883/2004. Se trata de propuestas de carácter general cuya naturaleza no afecta específicamente a un Estado miembro.

3.5.1

Con tales propuestas de modificación de las disposiciones del Reglamento 883/2004, que también figuran en la propuesta de Reglamento objeto de examen, se evita incluir en el anexo XI puntos similares en relación con distintos Estados miembros. Así se reducen las dimensiones del anexo y se preserva la legibilidad de todo el Reglamento.

3.5.2

Como ejemplo de agrupación de cuestiones horizontales se puede mencionar el artículo 1 de la propuesta de Reglamento objeto de examen. Las especificaciones incluidas en él afectan a numerosos Estados miembros y, por ello, se incluyen como modificaciones directas del Reglamento 883/2004, y no por medio de numerosos puntos en el anexo XI.

3.5.2.1

El apartado 1 del artículo 1 tiene por finalidad modificar el apartado 4 del artículo 14 (intitulado «Seguro voluntario o seguro facultativo continuado») del Reglamento 883/2004. Mediante este nuevo apartado los Estados miembros podrán establecer en su ordenamiento nacional que un seguro voluntario en su sistema de seguridad social que supedite el seguro voluntario a la residencia o a una actividad previa como trabajador en el territorio nacional sólo será posible si en algún momento ya se estaba asegurado en el sistema del Estado miembro en cuestión debido al ejercicio de una actividad. Sin tal posibilidad de excepción, la asimilación general de hechos en virtud del artículo 5 del Reglamento 883/2004 permitiría asegurarse voluntariamente en dicho Estado miembro a todo aquel que tuviese su residencia o hubiese ejercido una actividad en un lugar cualquiera de la Unión Europea. Ya que el seguro voluntario va unido en los ordenamientos jurídicos de algunos Estados miembros a condiciones muy ventajosas, una apertura incondicional tendría en determinados casos consecuencias que podrían desequilibrar el sistema del Estado miembro en cuestión y, por consiguiente, los asegurados de dicho Estado miembro podrían verse confrontados con graves problemas. Por ello, se acordó que todos los Estados miembros pueden hacer supeditar el seguro voluntario a una actividad previa como trabajador.

3.5.2.2

En el apartado 3 del artículo 1 se modifica el apartado 4 del artículo 52 (intitulado «Pago de las prestaciones») del Reglamento 883/2004.

En él se establece para todos los Estados miembros –es decir, horizontalmente– en qué casos no se aplicará el método de «Pro-Rata-Temporis» al calcular el importe de la prestación (9).

3.5.3

Otros temas horizontales se abordan en la propuesta de Reglamento de aplicación. Son principalmente propuestas de carácter técnico. Los textos del anexo XI, por tanto, se limitarán en efecto a medidas específicas para determinados Estados miembros.

3.6

El CESE reconoce los esfuerzos positivos realizados por todos los interesados en favor de la simplificación, con el resultado de que el anexo XI contiene muchos menos puntos que el correspondiente anexo VI del actual Reglamento de coordinación 1408/71.

3.6.1

Sobre tal base se deberá continuar, especialmente con respecto a cualesquiera futuras solicitudes de inclusión en el anexo XI (por ejemplo, las procedentes de Bulgaria y Rumanía con motivo de su adhesión), y considerar pertinentemente si no se trata de una materia horizontal que, conforme a lo establecido, debiera tratarse en el Reglamento de base o en el Reglamento de aplicación.

Así, por ejemplo, con respecto a las cláusulas de protección existentes en numerosos Estados miembros en el marco de la prestación de asistencia social por el Estado, las cuales redundan en beneficio de personas que, por motivos políticos o religiosos o debido a su origen, se han visto perjudicadas en su situación de seguridad social (10), o igualmente disposiciones especiales para víctimas de guerra, antiguos prisioneros de guerra, víctimas de crímenes, víctimas del terrorismo o perjudicados por antiguos regímenes totalitarios. Aunque tales cláusulas de protección ofrecen protección de seguridad social (por ejemplo, seguro de enfermedad, pago de pensiones) o pagos compensatorios a grupos especiales de personas, no se enmarcan por lo general en el sistema de la seguridad social. Por ello, lo procedente sería, en esos casos también, la inclusión en el propio Reglamento de base del artículo correspondiente aplicable a todos los Estados miembros, con el fin de que tales disposiciones, que prevén una prestación o indemnización estatal, pero no sujetas al sistema de la seguridad social, queden exceptuadas globalmente en virtud del Reglamento.

3.6.2

El CESE exhorta simultáneamente a los expertos de los Estados miembros a que analicen detenidamente su ordenamiento jurídico en relación con las nuevas normas de coordinación. En caso necesario, convendría proceder aún a la inclusión de puntos en aquellos lugares del anexo XI en los que pudieran plantearse problemas con respecto a una aplicación fluida del Reglamento 883/2004. Si los ordenamientos nacionales en el ámbito de la seguridad social no son conformes con las normas de coordinación, ello puede entrañar la posibilidad de numerosos procedimientos de recurso ante el TJE.

4.1

La movilidad transfronteriza en Europa ocupa un lugar prioritario en la agenda de la UE. Una buena coordinación en el ámbito de la seguridad social será esencial para el uso que hagan de ella los ciudadanos de la UE. Sus expectativas al respecto son justificadamente que de la coordinación comunitaria se deriven ventajas de orden práctico.

4.2

Desde el punto de vista del CESE son los Estados miembros y la Comisión los que en este ámbito tienen el cometido de reforzar sus medidas, con el fin de facilitar a todos los usuarios potenciales del Reglamento el acceso a las disposiciones y ventajas de la coordinación de los sistemas de seguridad social. El CESE considera que deben acometerse sin demora los preparativos necesarios a tal fin. Conviene dar a conocer en mayor medida y desarrollar los instrumentos actuales sobre asesoramiento en materia de movilidad (11).

4.3

El CESE ha subrayado también en este contexto la necesidad de que el personal de las instituciones de seguridad social se prepare oportunamente a las nuevas reglamentaciones y a todas las normativas de base relacionadas con ellas. Es indispensable prever cursos de formación correspondientes en los Estados miembros.

4.4

El CESE, por tanto, en aras de una rápida aplicabilidad del Reglamento de base, pide a los Estados miembros que ya desde ahora doten a sus instituciones de la seguridad social de los recursos personales y técnicos necesarios para facilitar esa rápida adaptación. Deberán utilizarse a tal fin los instrumentos actuales de los agentes y usuarios al nivel nacional -especialmente las actuales redes TRESS (12), que agrupan al nivel de los Estados miembros a los medios y grupos interesados–, para evaluar debidamente la aplicación práctica del Reglamento después de su entrada en vigor en los distintos Estados miembros.

4.5

El CESE se reserva el derecho de volver a examinar en un dictamen de iniciativa específico cuestiones relativas al funcionamiento práctico de la coordinación. Se evaluará especialmente al respecto hasta qué punto los ciudadanos pueden beneficiarse realmente de las ventajas previstas –y también, en particular, las relativas a la tarjeta sanitaria europea– en materia de movilidad transfronteriza.

‘a)

si, en virtud de la legislación del Estado miembro competente, el disfrute de prestaciones de seguridad social o de otros ingresos produce determinados efectos jurídicos, las disposiciones de que se trate de dicha legislación serán igualmente aplicables en caso de disfrute de prestaciones equivalentes adquiridas con arreglo a la legislación de otro Estado miembro o de ingresos adquiridos en el territorio de otro Estado miembro;

b)

si, en virtud de la legislación del Estado miembro competente, se atribuyen efectos jurídicos a la concurrencia de determinados hechos o acontecimientos, dicho Estado tendrá en cuenta hechos o acontecimientos semejantes que guarden relación y hayan ocurrido en otro Estado miembro como si hubieran ocurrido en su propio territorio.’”»