[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 22.12.2006

SEC(2006) 1726

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Documento de acompañamiento de la

Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO

sobre el transporte terrestre de mercancías peligrosas Resumen de la evaluación de impacto {COM(2006) 852 finalSEC(2006) 1725}

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Resumen ejecutivo de la evaluación de impacto relativa a la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre transporte terrestre de mercancías peligrosas

DG responsable: Energía y Transportes

SECCIÓN 1: CUESTIONES PROCEDIMENTALES Y CONSULTA DE LAS PARTES INTERESADAS

La iniciativa se empezó a preparar a comienzos de 2005. La evaluación de impacto se inició en mayo de 2006 y finalizó en agosto del mismo año, sin utilizarse asesoramiento técnico exterior.

Los Estados miembros y los países de la AELC fueron consultados principalmente a través del Comité de reglamentación del transporte de mercancías peligrosas.

El Parlamento Europeo ha sido informado regularmente de los trabajos de los Comités.

Los interesados, además de participar como observadores en el Comité, dieron a conocer sus puntos de vista en un proceso permanente.

A través de “Your Voice in Europe”, el 21 de mayo de 2006 se inició una consulta pública que finalizó el 31 de julio del mismo año.

Sección 2: Problemática

2.1 Panorámica del transporte terrestre de mercancías peligrosas

El total de transporte de mercancías peligrosas desglosado por modos en los países EU 15 en 2002 figura en el siguiente cuadro:

MODO DE TRANSPORTE | TRANSPORTE (millardos de toneladas-km) | Proporción del transporte nacional (millardos de toneladas-km) |

Total transporte mercancías | Mercancías peligrosas | Total transporte mercancías | Mercancías peligrosas |

Carretera | 1100 | 64 | 990 | 58 |

Ferrocarril | 218 | 28 | 131 | 19 |

Vía navegable | 99 | 19 | 29 | 6 |

Total | 1417 | 111 | 1150 | 84 |

Si se añaden los nuevos Estados miembros a estas cifras, se calcula un incremento del 25% en el transporte total de mercancías, y del 30% en el transporte de mercancías peligrosas.

2.2 Reglamentación europea del transporte terrestre internacional de mercancías peligrosas

El transporte internacional de mercancías peligrosas está regulado por acuerdos internacionales basados en las Recomendaciones para el transporte de mercancías peligrosas - Reglamentación Modelo de las Naciones Unidas. Las Recomendaciones de las Naciones Unidas se han aplicado a los modos de transporte terrestre mediante tres instrumentos:

- Acuerdo europeo sobre transporte internacional de mercancías peligrosas por carretera ( ADR )

- Reglamento internacional sobre el transporte de mercancías peligrosas por ferrocarril ( RID )

- Acuerdo europeo sobre transporte internacional de mercancías peligrosas por vía navegable ( ADN )

Casi todos los países de la UE son signatarios de los acuerdos ADR y RID.

El ADN no está todavía vigente. Se encuentra en proceso de ratificación y, según las previsiones, entrará en vigor no más tarde de 2009. Nueve Estados miembros de la UE son signatarios de ese Acuerdo. Otros dos sistemas basados en el ADN (ADN-R y ADN-D) se aplican actualmente en las zonas del Rin y el Danubio, al ser signatarios los países ribereños. Además, existen reglamentaciones nacionales que se aplican al transporte nacional.

2.3 Legislación de la UE sobre el transporte terrestre de mercancías peligrosas

La legislación de la UE completa la normativa internacional sobre transporte de mercancías peligrosas extendiendo dichas normas al transporte nacional, y consiste en los siguientes instrumentos.

El ADR y el RID han sido incorporados al Derecho comunitario mediante dos instrumentos legislativos conocidos como directivas marco: Las directivas 94/55/CE (ADR) y 96/49/CE (RID) del Consejo.

En 1997 la Comisión presentó una propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al transporte de mercancías peligrosas por buques de navegación interior . La propuesta nunca fue aprobada, debido a que el acuerdo ADN no se celebró como estaba previsto, motivo por el cual fue retirada en el año 2004.

En relación con las directivas marco, se adoptaron también dos directivas particulares sobre consejeros de seguridad en relación con las mercancías peligrosas en los tres modos de transporte terrestre: las directivas 96/35/CE y 2000/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo .

Por último, hay vigentes cuatro decisiones de la Comisión que conceden a los Estados miembros exenciones nacionales con respecto a las directivas marco: 2005/263/CE, 2005/903/CE, 2005/180/EC y 2005/777/CE.

2.4 Problemas que requieren la adopción de medidas

La legislación comunitaria sobre transporte terrestre de mercancías peligrosas regula solamente los modos de carretera y ferrocarril, pero no existe una normativa europea sobre el transporte de mercancías peligrosas por vía navegable. En las operaciones de transporte multimodal no conviene que coexistan distintas normativas para cada modo que deba respetar el usuario. Siempre que sea posible, las normas deben ser idénticas.

Por motivos históricos, la legislación comunitaria vigente en materia de transporte de mercancías peligrosas es bastante compleja y podría simplificarse.

2.5 Partes afectadas

Las partes afectadas son las empresas que participan en las operaciones de transporte de mercancías peligrosas

2.6 Derecho de la UE a actuar

Artículo 71 del Tratado.

Subsidiariedad y proporcionalidad

El fortalecimiento y ampliación de la aplicación del ADR y el RID mediante su integración en la legislación comunitaria sobre transporte por carretera y ferrocarril han demostrado que la intervención de la UE estaba justificada. Para crear una situación similar en el transporte por vía navegable y el ADN, es necesaria también la intervención de la UE.

En el caso de los Estados miembros que aplican ya alguno de los ADN o tienen intención de hacerlo, sólo será necesario un pequeño esfuerzo adicional para ampliar el ámbito de aplicación del Acuerdo al transporte nacional. La cuestión de la proporcionalidad es especialmente importante para los Estados miembros en los que se transportan cantidades mínimas o nulas de mercancías peligrosas por vía navegable Esta cuestión se aborda en el punto 5.3

2.8 Problemas previsibles

Con el uso creciente de los conceptos multimodales, la coexistencia de normas diferentes para los distintos modos de transporte generará todavía más problemas prácticos cotidianos en las operaciones multimodales, incrementando innecesariamente los costes. En fin, el transporte por vía navegable, a menudo el modo preferible, verá dificultado su desarrollo debido a las diferencias entre la normativa que regula las operaciones nacionales e internacionales.

Sección 3: Objetivos

El objetivo político general es garantizar la seguridad del transporte de mercancías peligrosas en el territorio de la UE.

Los acuerdos internacionales ADR, RID y, pronto, el ADN, cumplirán los objetivos en el transporte internacional. En el territorio de la UE, es necesario también aplicar esos objetivos al transporte nacional.

Hasta ahora, la normativa comunitaria sobre transporte de mercancías peligrosas se limitaba al transporte por carretera y ferrocarril. Se prevé que el tercer acuerdo internacional, el ADN, entrará pronto en vigor; por lo tanto, está justificado tratar todos los modos de transporte terrestre de forma armonizada en el futuro. Garantizar al menos el mismo nivel de seguridad en el transporte nacional que en la esfera internacional ayudará a la prevención de accidentes en las vías navegables, contribuyendo así a la estrategia de desarrollo sostenible, en especial en beneficio del medio ambiente y la sociedad.

Las dos directivas marco vigentes sobre transporte de mercancías peligrosas han sido modificadas en varias ocasiones. Por este motivo, el Servicio Jurídico de la Comisión inició un procedimiento de codificación para simplificar la normativa, procedimiento que fue interrumpido cuando se empezó a considerar la idea de ampliar la intervención de la UE para abarcar las vías navegables. Se pensó entonces que sería mejor sustituir las directivas vigentes por un instrumento legislativo único que tuviera el ámbito de aplicación deseado. Ello contribuiría a la simplificación de la normativa comunitaria, de acuerdo con la estrategia de Lisboa.

Si se adopta esta medida legislativa, se presentan nuevos objetivos de simplificación:

En primer lugar, la incorporación del ADN a la legislación comunitaria haría innecesarias las dos directivas sobre consejeros de seguridad en materia de mercancías peligrosas, que podrían ser derogadas.

En segundo lugar, las disposiciones de las dos directivas marco no son necesariamente similares, ni si quiera cuando deberían serlo, y además contienen disposiciones que son ya obsoletas, o lo serán en un futuro próximo. Se presenta ahora la oportunidad de establecer disposiciones lo más uniformes posible para los tres modos de transporte, eliminar las disposiciones obsoletas y preparar la actuación con respecto a las disposiciones que se volverán obsoletas en el futuro.

En tercer lugar, las cuatro decisiones de la Comisión sobre exenciones nacionales podrían integrarse en la nueva directiva marco.

En definitiva, será posible reducir el volumen del acervo en 2 000 páginas aproximadamente.

Sección 4: Opciones políticas

Se consideraron tres opciones políticas.

4.1 Opción 1: Mantenimiento de la política actual, medidas exclusivamente de codificación

El alcance y contenido de la legislación comunitaria vigente en materia de transporte de mercancías peligrosas se mantendría en su actual formato. El transporte por vía navegable no se incorporaría al Derecho comunitario. Sólo se ultimaría el procedimiento de codificación de la legislación existente.

4.2 Opción 2: Codificación y nueva legislación que regule las vías navegables

La codificación se llevaría a cabo como en la opción 1, pero además se crearía un nuevo instrumento legislativo comunitario para cubrir el transporte de mercancías peligrosas por vía navegable y el ADN.

4.3 Opción 3: Revisión de la legislación, con incorporación del transporte por vía navegable

En esta opción se revisaría y simplificaría la legislación comunitaria vigente sobre transporte de mercancías peligrosas, refundiéndose las directivas marco y ampliándose el ámbito de aplicación de la normativa al transporte por vía navegable desde la perspectiva del ADN.

Sección 5: Análisis de impacto

5.1 Impacto económico, social y medioambiental probable de las opciones políticas

Las opciones políticas tienen distintos grados de impacto económico, social y ambiental, aunque en general de poca importancia.

No cabe duda de que el transporte de mercancías peligrosas requiere normas que garanticen que las operaciones se llevan a cabo de forma que se reduzca al mínimo el riesgo para la población en general, el medio ambiente y los trabajadores que participan en ellas. En consecuencia, no ha habido ninguna iniciativa de abandono de esas normas o modificación fundamental del sistema: la existencia de mercancías peligrosas es irreversible y su transporte de un lugar a otro es inevitable.

La opción 1 supondría de hecho mantener en su estado actual las políticas y la normativa. La codificación probablemente facilitaría en cierta medida la aplicación de las normas, por el simple hecho de que se reduciría sustancialmente el número de actos, modificaciones de estos últimos y referencias cruzadas. Unas normas simplificadas probablemente se aceptarían con más facilidad, reduciéndose así los riesgos, lo que supondría una menor probabilidad de impacto negativo en todas las áreas: económica, social y medioambiental. Sin embargo, aunque estos cambios serían bien acogidos por los interesados, se considera que tendrían un efecto limitado.

La opción 2 añade el elemento de las vías navegables a la opción 1. Como el transporte de mercancías peligrosas por carretera y ferrocarril, el que se realiza por vías navegables no puede llevarse a cabo si no hay normas que garanticen la seguridad y reduzcan al mínimo el riesgo para la sociedad en general, los trabajadores y el medio ambiente. Existen normas que rigen las operaciones internacionales de transporte en las zonas del Rin (ADN-R) y el Danubio, así como las operaciones nacionales en los países que poseen vías navegables por las que transitan mercancías peligrosas. En función de la naturaleza de los acuerdos internacionales, las normas internacionales pueden ser o no obligatorias; en este último caso, cabe implantar normas distintas. Esas normas nacionales son complementarias de las normas vigentes que regulan las operaciones internacionales.

Aunque se observa que numerosos Estados miembros han estado intentando alinear su normativa nacional con la internacional, sigue existiendo una panoplia de normas, en particular en la Comunidad ampliada. Debido a la inevitable complejidad de la normativa de transporte de mercancías peligrosas, dado el gran número de productos afectados, conviene que los operadores económicos deban atenerse a un único conjunto de normas para las operaciones nacionales e internacionales. Puesto que la normativa internacional será pronto obligatoria para los Estados miembros signatarios del ADN, es lógico utilizar esas mismas normas también en el transporte nacional.

Aparte de las ventajas económicas obvias para los operadores, el impacto social es también positivo. Debe haber normas para la protección y seguridad de los trabajadores, en especial en el ámbito del transporte de mercancías peligrosas. Se admite que el ADN proporciona un nivel de protección contra los accidentes y las emisiones accidentales de sustancias peligrosas durante las operaciones de transporte. De hecho, la mayoría de los trabajadores vienen disfrutando de este nivel de protección gracias a las normas de seguridad que contiene el ADN-Rin, sobre el que se sustenta el acuerdo ADN. Las normas ofrecen también una buena protección a los equipos de salvamento en caso de incidente o accidente. El impacto ambiental será también muy significativo gracias a la sustancial reducción del riesgo de accidentes o incidentes en el transporte de mercancías peligrosas por vía navegable donde las normas propuestas se apliquen satisfactoriamente.

Evidentemente, es necesario hacer cumplir la normativa. Un conjunto único de normas facilitaría considerablemente las labores de vigilancia y represión de los Estados miembros. De hecho, el deseo de facilitar y hacer más eficaz la aplicación de la normativa es una de las principales razones por las que algunos Estados miembros han intentado ya reducir el número de regímenes aplicables en sus mercados interiores.

En resumen, la creación de un régimen comunitario de transporte de mercancías peligrosas por vía navegable que regule las operaciones tanto nacionales como internacionales tendría un efecto positivo en los terrenos económico, social y medioambiental, así como en la vigilancia del cumplimiento de la normativa. El mercado necesita normas a la vista de los riesgos inherentes. Es lógico utilizar la normativa que los Estados miembros con importantes mercados interiores de vías navegables deberán aplicar en todo caso, debido a sus obligaciones internacionales, a saber, el régimen del ADN.

La opción 3 incluiría un elemento de revisión añadido a la opción 2. Esta revisión se articula en dos partes. La primera elimina las disposiciones obsoletas. Esta opción no sería posible en un proceso de codificación. Apenas puede haber dudas en cuanto a la utilidad de eliminar esas disposiciones obsoletas. Su mantenimiento sólo sirve para hacer innecesariamente más complejo un sistema que lo es ya de por sí, con el consiguiente resultado de mayores riesgos y costes. La segunda parte hace referencia a la armonización, en la medida de lo posible, de las normas que rigen los tres modos de transporte terrestres: carretera, ferrocarril y vías navegables. Son cada vez más numerosas los operaciones que precisan utilizar varios modos de transporte, y la aplicación de conjuntos de normas propios a cada uno incrementa innecesariamente sus costes y su complejidad. Es evidente que un conjunto armonizado de normas facilitaría el transporte multimodal.

La complejidad normativa acarrea riesgos inherentes para la seguridad y el medio ambiente. En consecuencia, se admite que la armonización de dichas normas tendría un efecto positivo en todas las áreas: económica, porque se reducen los costes; social, porque las normas se aplican más fácilmente y, por lo tanto, ofrecen mayor seguridad; y medioambiental, por los mismos motivos. La menor heterogeneidad de las normas facilitaría también la tarea de las autoridades nacionales encargadas de garantizar su observancia. Un conjunto de normas armonizado y más fácil de comprender y aplicar mejoraría significativamente también los niveles de cumplimiento por parte de los interesados.

Aunque todas las opciones tendrían un efecto positivo desde los puntos de vista económico, social, medioambiental y de aplicación de la normativa, la tercera opción es la que promete un impacto más positivo.

La situación específica de los Estados miembros sin vías navegables conectadas a las redes de los demás Estados miembros o por cuyas vías navegables no transitan mercancías peligrosas se aborda en el punto 5.3.

5.2 Efectos sobre la simplificación de la legislación comunitaria

Las opciones políticas 1 y 2 simplificarían la legislación comunitaria solamente desde el punto de vista de la codificación, lo que significa en la práctica versiones consolidadas de las directivas existentes.

La opción 3 supondría una simplificación de mayor alcance que facilitaría el uso de la normativa, al integrar todas las directivas y decisiones vigentes en un solo instrumento jurídico comunitario.

5.3 Diferentes impactos regionales

La iniciativa legislativa que emana de la opción 3 prevé que un Estado miembro que no tenga conexión por vía navegable con otros Estados miembros podrá decidir aplicar las normas de la UE o mantener las suyas propias. Tampoco están obligados a aplicar la directiva propuesta los Estados miembros en que no se transporten mercancías peligrosas por vía navegable.

5.4 Impacto fuera de la UE

En lo que se refiere al transporte por carretera y ferrocarril, ninguna de las opciones políticas modifican la situación con respecto a los países no miembros de la UE.

Las opciones 2 y 3 favorecerían probablemente también la armonización de la normativa relacionada con el transporte de mercancías peligrosas por vía navegable en los países europeos no miembros de la UE.

5.5 Resultados de la consulta pública

Una amplia mayoría de los consultados se mostró a favor de la política por la que aboga la DG TREN en el punto 6.2

Sección 6: Comparación de las opciones

6.1 Resumen de impactos

La única diferencia sustancial entre las tres opciones políticas consideradas radica en la inclusión o no del transporte por vía navegable en la legislación comunitaria. Además, las opciones 2 y 3 difieren en cuanto al nivel de armonización y simplificación de la normativa que regula el transporte de mercancías peligrosas.

El siguiente cuadro comparativo muestra el impacto previsto de las tres opciones.

Impacto | Opciones políticas |

1. Mantenimiento de la política actual, medidas exclusivamente de codificación | 2. Codificación + Vías navegables | 3. Revisión + Vías navegables |

Mejora de la seguridad y la protección del transporte | no | probablemente | probablemente |

Fomento de la libre circulación de servicios de transporte | no | probablemente | probablemente |

Reducción de riesgo medioambiental derivado de accidentes | no | probablemente | probablemente |

Simplificación de la legislación comunitaria | en cierta medida | en cierta medida | considerablemente |

Actualización de la legislación comunitaria | en cierta medida | en cierta medida | completamente |

Armonización de las normas aplicables a los modos de transporte | no | no | sí |

6.2 Opción escogida

La extensión del ámbito de aplicación de la legislación comunitaria vigente en materia de transporte de mercancías peligrosas a las vías navegables está justificada en un momento en que la entrada en vigor del ADN se prevé a corto plazo. Para alcanzar ese fin, se plantea las opciones políticas 2 o 3. Puesto que la opción 3 constituye el único modo de alcanzar los objetivos de plena armonización y simplificación de la legislación comunitaria, la revisión de la normativa y su ampliación al modo de transporte por vía navegable es la opción seleccionada.