8.8.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 185/71

1.1

Para cualquier política que desee establecer, toda comunidad de Derecho debe apoyarse en una base jurídica que delimite sus competencias y determine los parámetros de su actuación. La Unión Europea es una comunidad de Derecho que debe cumplir dicha exigencia.

1.2

Para que una base jurídica resulte adecuada, operativa y eficaz ha de ser clara, precisa y autónoma. Debe recoger los objetivos, principios fundamentales y criterios de aplicación de la política que desee establecer la comunidad de Derecho de que se trate. Ha de cubrir todos los ámbitos de la política para la cual ha sido concebida.

1.3

En el marco de la Unión Europea, desde la adopción del Tratado de Maastricht, la nueva base jurídica de la intervención en materia de política de protección de los consumidores pasó a ser el artículo 129–A, que rápidamente se consideró insuficiente fundamento para el desarrollo de una política autónoma al respecto.

1.4

El desuso en que cayó dicha base jurídica a lo largo de los años ha confirmado las deficiencias de que adolece y que le impiden actuar como base jurídica adecuada y eficaz para fomentar una auténtica política de salvaguarda de los intereses de los consumidores en el ámbito comunitario.

1.5

Las modificaciones introducidas mediante el nuevo artículo 153 del Tratado de Amsterdam no lograron paliar las carencias denunciadas, y tampoco las disposiciones propuestas en el marco del proyecto de Constitución Europea lograron resolver dichas cuestiones.

1.6

La política de los consumidores constituye sin lugar a dudas una de las políticas más cercanas a los ciudadanos europeos. Puede condicionar en gran medida su adhesión al ideal comunitario, en la medida en que éste corresponda a sus necesidades y aspiraciones, lo cual no siempre ha sido el caso (1).

1.7

Las orientaciones de la Comisión en materia de política de protección de los consumidores (2) confirman la degradación lamentablemente preocupante de la salvaguarda y del fomento de los intereses de los consumidores. Dicha carencia hace aún más apremiante la ya urgente necesidad de iniciar una reflexión acerca de la base jurídica que ofrece el Tratado al respecto.

1.8

En el presente dictamen se desarrolla tal reflexión. Es la que lleva al Comité Económico y Social Europeo a comprobar que, además de la indispensable voluntad política de hacer progresar la política de salvaguarda de los intereses de los consumidores en favor del fomento creciente de su participación y de la protección de sus intereses en todos los ámbitos de las políticas comunitarias, resulta igualmente necesario emprender un estudio pormenorizado acerca de la posibilidad de refundir el marco jurídico para dotar de base jurídica a la política de protección de los intereses de los consumidores.

1.9

Apoyándose en numerosas contribuciones de diversos juristas europeos cuya cualificación en la materia goza de reconocimiento general, el Comité Económico y Social Europeo está en situación de proponer una nueva base jurídica para la política de los consumidores. Esa base jurídica debería contribuir de manera decisiva a mejorar, simplificar e incluso reducir la normativa. El CESE recomienda a tal fin a la Comisión, al Consejo y a los Estados miembros que velen por que se considere esta propuesta con vistas a una próxima revisión del Tratado.

2.1

Cuando el CESE decidió aprobar el presente dictamen de iniciativa, su objetivo era promover una profunda reflexión sobre la base jurídica que se debería otorgar a la política comunitaria de los consumidores –es decir, el actual artículo 153 del Tratado CE–, todo ello a la luz tanto del proyecto de Constitución Europea sometido a la aprobación de los distintos Estados miembros como del Derecho derivado. Veló asimismo por que participaran los representantes interesados por esta cuestión así como especialistas en Derecho comunitario de los consumidores.

2.1.1

Al constatar las carencias de que adolece el tenor actual del artículo 153, existía el convencimiento bastante generalizado de que tales deficiencias daban lugar a que, en la práctica, dicho artículo no constituyese la base jurídica del Derecho derivado en materia de fomento de los derechos e intereses de los consumidores ni tampoco en lo que se refiere a la política comunitaria de los consumidores. Así, indudablemente ésta saldría ganando si se la dotase de un fundamento jurídico apropiado, operativo y eficaz.

2.2

En general, las instituciones europeas y, en particular, las organizaciones de la sociedad civil, las asociaciones de consumidores y los interlocutores sociales serían evidentemente los primeros beneficiarios del perfeccionamiento de la base jurídica de la política de los consumidores que figura en el Tratado.

2.2.1

Se considera que el CESE, en su calidad de foro de representación institucional de la sociedad civil organizada, constituye un lugar privilegiado para llevar a buen puerto dicha tarea, basándose en un espíritu de diálogo entre los interlocutores sociales y con el respaldo de expertos universitarios especializados en la materia.

2.2.2

El CESE estima que la política de los consumidores constituye sin lugar a dudas una de las políticas más cercanas a los ciudadanos europeos. Así, puede y debe condicionar en gran medida su adhesión al ideal comunitario, en la medida en que éste corresponda a sus necesidades y aspiraciones.

2.2.3

El 14 de octubre de 2005, el Comité Económico y Social Europeo celebró una audiencia con los numerosos representantes que habían respondido afirmativamente al cuestionario preparado a tal efecto. Las opiniones y sugerencias recabadas en dicha ocasión reforzaron el contenido del presente dictamen. El CESE expresa su profundo agradecimiento a todos aquellos que han contribuido a elaborar este texto (3).

3.1

La base jurídica actual de la política de protección de los consumidores radica en el artículo 153 del Tratado CE, enmarcado en su título XIV «protección de los consumidores», que establece lo siguiente:

3.2

Conforme al artículo 5 del Tratado UE, para poder atribuir a la Unión Europea la competencia en materia de protección de los consumidores es indispensable una disposición expresa de uno de los Tratados. En su versión consolidada, el referido articulo 5 establece lo siguiente:

«El Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas ejercerán sus competencias en las condiciones y para los fines previstos, por una parte, en las disposiciones de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y de los Tratados y actos subsiguientes que los han modificado o completado y, por otra parte, en las demás disposiciones del presente Tratado.»

3.3.

Procede destacar la regla en virtud de la cual, efectivamente, los Estados miembros gozan de la facultad de determinar sus propias competencias, habida cuenta en particular de que las lagunas, la imprecisión o el carácter contradictorio de un artículo de los Tratados pueden desembocar en la impugnación de las normas subsiguientes adoptadas por las instituciones comunitarias basándose en el Tratado de que se trate.

3.4.

Conviene subrayar en esta fase que, en su sentencia de 5 de octubre de 2000, el Tribunal de Justicia de la Comunidades Europeas recuerda que un acto adoptado sobre la base del artículo 100 A (actualmente artículo 95) del Tratado CE debe tener efectivamente por objeto la mejora de las condiciones de establecimiento y funcionamiento del mercado interior. El Tribunal de Justicia señala que si la mera comprobación de disparidades entre las regulaciones nacionales y de un riesgo abstracto de aparición de obstáculos a las libertades fundamentales o de distorsiones de la competencia que puedan resultar de tales disparidades bastase para justificar la elección del artículo 100 A como base jurídica, el control jurisdiccional del respeto de la base jurídica podría quedar privado de toda eficacia (5).

3.5

Además, el requerimiento de una base jurídica clara y, por consiguiente, susceptible de ser controlada en la esfera internacional ha de considerarse desde el punto de vista político como un indicio constitucional incontestable de la necesidad de establecer una política de protección de los consumidores. A este respecto, resulta útil recordar que el Acta Única Europea, firmada los días 17 y 28 de febrero de 1986, colmó parcialmente la laguna jurídica que presentaba el Tratado de Roma mediante la introducción de un título dedicado sólo al medio ambiente que enmarca los artículos 130 R a 130 T (actualmente artículos 174 a 176). Los objetivos y criterios establecidos en el artículo 175 para diseñar la acción de la Unión Europea en materia de medio ambiente han favorecido indudablemente la adopción de un conjunto eficaz de normas en este ámbito.

3.5.1

A este respecto, de la lectura conjunta de la versión actual de los artículos 175 y 153 del Tratado se desprende que, precisamente, la calidad de la base jurídica resulta determinante para las iniciativas ulteriores. En materia de medio ambiente, los objetivos se fijan de manera clara y precisa.

Por otra parte, en el artículo 175 se establecen determinados principios que rigen la actuación de la Unión Europea en esta materia.

Por último, los parámetros técnicos que figuran en el artículo 175, apartado 3, son factores que contribuyen asimismo a aplicar la política de medio ambiente de manera racional y útil.

3.5.2.

En la medida en que el legislador comunitario dispone de una facultad de apreciación acerca del carácter adecuado de la medidas que se propone adoptar, no hay duda de que la calidad de la base jurídica resulta determinante en la medida en que reduce los supuestos de error manifiesto de apreciación, de desviación de poder o de rebasamiento manifiesto de los límites de la facultad de apreciación (6).

4.1

De lo expuesto se deduce que el artículo 153 del Tratado CE actualmente en vigor no constituye una base jurídica que ofrezca garantías suficientes respecto de la consecución de los objetivos de protección de los consumidores.

4.2

Así, procede recordar que, en el ámbito comunitario, el Derecho de los consumidores se ha desarrollado esencialmente en torno al artículo 95 del Tratado CE, que actúa como referente, y en gran medida mediante los impulsos que fueron necesarios para realizar el mercado interior. Cierto es que la política de protección de los consumidores pretende ser transversal y que, en otras materias, dicho Tratado contiene referencias explícitas a la necesidad de tener en cuenta las exigencias de la protección de los consumidores. No obstante, se considera en general que el artículo 153, en su versión actual, es insuficiente.

4.3

Se comprueba además que sólo con carácter excepcional se han adoptado algunas medidas de protección y defensa de los consumidores basándose en el referido artículo 153 CE (antiguo artículo 129 A).

4.4

Procede añadir a dicha objeción, que convierte a la política de los consumidores en un accesorio de las normas relativas al desarrollo del mercado interior, las consecuencias -ya evocadas arriba- que se derivan de la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 5 de octubre de 2000. (7) La incertidumbre que, en particular, se deriva de dicha jurisprudencia puede llevar a poner en entredicho, especialmente mediante el planteamiento de cuestiones prejudiciales, la propia base jurídica de determinadas directivas sobre protección de los consumidores (garantía, venta a domicilio, etc.).

4.5

Además, en su versión actual, el artículo establece como criterio el mantenimiento del alto nivel de protección de los consumidores. El concepto de mantenimiento del alto nivel de protección de los consumidores, tal y como se define en el artículo 153 CE, no conduce necesariamente a la adopción en los Estados miembros de una normativa que ofrezca las mayores garantías al respecto. En efecto, con arreglo al apartado 5 del artículo 153 se pueden mantener medidas de mayor protección siempre que sean compatibles con el Tratado.

4.5.1

Por otra parte, el concepto de alto nivel de protección no es nada fácil de definir. En efecto, en el artículo 153 CE no se evocan en absoluto los parámetros que se han de tener en cuenta, de manera que estos pueden dar lugar a determinadas dificultades de interpretación.

4.6

Por consiguiente, actualmente parece necesario modificar la base jurídica a la luz de las observaciones que figuran a continuación.

4.6.1

La política de protección de los consumidores ha de formar parte de las competencias propias de la Unión Europea en lugar de presentarse como un complemento a las políticas de los Estados miembros. En efecto, resulta paradójico que la protección de los consumidores sea competencia de los Estados miembros, pese a afirmarse que puede contribuir a mejorar el mercado interior.

4.6.2

Se considera establecido que la salud, la seguridad y los intereses económicos de los consumidores forman parte de los ámbitos en los que la Unión Europea debe aportar su contribución. En realidad, convendría considerarlos como objetivos que merecen ciertamente ser generalizados. Así, por ejemplo, conviene esclarecer si los intereses económicos de los consumidores son los únicos que han de tenerse en cuenta. Existe indudablemente una contradicción, no sólo aparente, entre el fomento de dichos intereses y la contribución a su protección.

4.6.3

Así, debería examinarse la posibilidad de considerar al derecho a la información y a la educación, así como al derecho de asociación, como principios fundamentales de la política de la Unión Europea con vistas a salvaguardar los intereses de los consumidores.

4.6.4

Considerando que aún no se han determinado los criterios que hay que tener en cuenta para definir el concepto de alto nivel de protección, convendría mencionarlos en el propio Tratado.

4.6.5

La reflexión sobre la protección de los consumidores como base jurídica autónoma ha de considerar el carácter prioritario de que goza dicha política comunitaria, en cuanto al fondo y a la forma. El principio de doble subsidiariedad constituye evidentemente una restricción que paraliza, tanto en el ámbito comunitario como nacional, cualquier política encaminada a desarrollar la protección de los consumidores. En tales circunstancias, resulta evidente que ha de abandonarse la doble subsidiariedad que establece el artículo 153.

4.6.6

En el marco del Tratado, la base jurídica ha de formar parte de una reflexión en la que el consumidor deje de ser meramente protegido o defendido para pasar a desempeñar un papel activo. El consumidor es un ciudadano que, a la vista de las alternativas que le ofrece la sociedad, evidentemente tiene derecho a hacer oír su voz y a ser escuchado.

4.6.7

Conviene examinar asimismo la posibilidad de que en las disposiciones del Tratado relativas al Tribunal de Justicia se reconozca el acceso directo a dicho órgano jurisdiccional por parte de las asociaciones de consumidores en su calidad de grupos representativos a los que afectan los actos adoptados por la Unión Europea.

4.6.8

Debe señalarse que dicho texto, en su versión actual, se basa en una concepción restrictiva de la protección de los consumidores centrada casi exclusivamente en las virtudes de la información.

5.1.

Procede establecer cuáles son los criterios que, con carácter general, determinan la calidad de una base jurídica incluida en un Tratado.

De lo arriba expuesto se deduce que la base jurídica debe:

Las referidas características son esenciales para intentar resolver las dificultades ya evocadas.

5.2

Por otra parte, para perfilar más la base jurídica cabe integrar determinados aspectos secundarios. Así, es preciso analizar distintas opciones atendiendo a la calidad de la armonización. Concretamente, la Comisión respalda la política de armonización máxima o completa. Sin embargo, para ello se requiere que el nivel de protección escogido sea efectivamente elevado, pues de lo contrario la armonización máxima o total podría efectuarse en detrimento de los intereses de los consumidores.

5.3

Con el texto propuesto se pretende modificar el artículo 3, apartado 1, letra t), del Tratado de manera que, entre los objetivos perseguidos por las instituciones, se indique claramente la política de fomento y protección de los intereses de los consumidores.

5.4.

En la versión propuesta, el artículo 153 presenta tres facetas:

5.4.1

Incluye un inventario de los objetivos perseguidos por la política de la Unión Europea en materia de consumo. Dichos objetivos son ya habituales. No obstante, procede subrayar algunas de sus especificidades:

5.4.2

En esta fase de redacción de la nueva versión del artículo 153-A, se pretende consagrar determinados principios relativos a:

Los cinco referidos principios son necesarios para llevar dicha política a buen puerto.

5.4.3

Recurriendo a una formulación habitual, el texto propuesto recuerda que al desarrollar otras políticas comunitarias la Unión Europea deberá tener en cuenta las exigencias que implica dicha base jurídica autónoma.

5.4.4

Así, habrá que considerar determinados parámetros, en particular cuando se trate de desarrollar dichas medidas. Concretamente, el concepto de elevado nivel de protección debe definirse a la luz de determinados datos socioeconómicos disponibles que reflejan con precisión el comportamiento de los consumidores en materia de adquisición y utilización de los productos y servicios que se comercializan. Además, ha de reconocerse explícitamente el derecho a interponer recursos colectivos.

5.4.5

Mediante el artículo 153, en la versión propuesta, se define la política que debe seguir el Consejo.

Una de las cuestiones objeto de debate es el efecto directo de las directivas. La solución preconizada consiste en privilegiar el reglamento como técnica de armonización. Con ello pierde interés el debate en curso acerca, precisamente, del efecto de las directivas. Se está elaborando una fórmula flexible que permita a los Estados miembros tomar posición cuando intenten mantener o establecer medidas de protección.

Dicha solución favorece la máxima armonización, supeditada sin embargo a una apreciación caso por caso.

5.4.6

Por último, la versión propuesta del artículo 153 incorpora una novedad en la medida en que eleva a las asociaciones de consumidores al rango de destinatarias de decisiones en el sentido de lo dispuesto en el artículo 230 del Tratado. Dicho de otro modo, las asociaciones de consumidores podrán interponer recursos directos ante el Tribunal de Justicia contra aquellos actos comunitarios que infrinjan las disposiciones de dicho Tratado.

a)

establecer y aplicar sanciones eficaces, proporcionadas y disuasorias en caso de incumplimiento de las normas que imponen obligaciones o prohibiciones en aras de la protección de los consumidores;

b)

lograr que cesen dichas infracciones;

c)

establecer procedimientos simplificados, ya sean judiciales o no, para prevenir el menoscabo de los derechos e intereses de los consumidores y, en su caso, restablecer a los perjudicados en sus derechos y otorgarles una indemnización justa.